摘要：改革開放以來，中國城鄉(xiāng)關系發(fā)展可分為四大階段：城鄉(xiāng)關系趨好階段（1978—1984年）、城鄉(xiāng)再度分離階段（1984—2003年）、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段（2003—2012年）和城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展階段（2012年至今）。在市場化改革下，市場和政府的力量共同作用，制度破冰和創(chuàng)新改革同步推進，城鄉(xiāng)居民共同努力，中國城鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)出獨特的發(fā)展軌跡，經(jīng)歷了深刻變遷并得到了極大改善。本文提出了“改革參與缺失理論”以解釋20世紀80年代中期至21世紀初的城鄉(xiāng)分離和城鄉(xiāng)差距擴大，并將城鄉(xiāng)發(fā)展理論總結為“城鄉(xiāng)發(fā)展目標理論—城鄉(xiāng)發(fā)展路徑理論—城鄉(xiāng)發(fā)展對策理論”組成的理論體系。當前中國城鄉(xiāng)發(fā)展的難點是戶籍人口城鎮(zhèn)化水平偏低和縣域經(jīng)濟不發(fā)達，未來，必須要貫徹“以人民為中心”的城鄉(xiāng)發(fā)展思想，堅持“五位一體”總體布局以破解五重城鄉(xiāng)二元結構，深入推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持發(fā)展城鄉(xiāng)和促進城市發(fā)展并重的方針，著力振興縣域經(jīng)濟。
關鍵詞：城鄉(xiāng)關系; 改革開放四十年; 階段劃分; 鄉(xiāng)村振興; 城鄉(xiāng)融合
一、改革開放之初城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎與改革開放以來城鄉(xiāng)關系發(fā)展的總體圖景
新中國成立之后，中國歷經(jīng)了三年國民經(jīng)濟恢復、“一化三改”和“一體兩翼”的社會主義改造、人民公社化運動、“大躍進”、國民經(jīng)濟鞏固調整和“文革”等數(shù)個大階段、大事件，主線是計劃經(jīng)濟體制的確立和不斷調整。在新中國初創(chuàng)階段，計劃經(jīng)濟體制發(fā)揮了巨大作用：基礎設施建設迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改變顯著，相對獨立完整的工業(yè)體系得以建立，綜合國力和國際地位顯著提升。但計劃經(jīng)濟體制的弊端也逐漸顯現(xiàn)，對城鄉(xiāng)關系而言，改革開放前，除三年國民經(jīng)濟恢復時期和60年代初國民經(jīng)濟調整時期城鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)向好態(tài)勢外，“一五”時期基本是城鄉(xiāng)阻隔、“大躍進”和“文革”時期基本處于“城鄉(xiāng)隔離”狀態(tài)，存在嚴重的問題：一是城市偏向型政策導致工農(nóng)業(yè)不均衡增長。1978年，中國的工業(yè)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值分別是1952年的12.14倍和3.03倍。而且，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高，1979年，中國每農(nóng)業(yè)勞動力平均生產(chǎn)的谷物和肉類數(shù)量不僅遠遠低于美國、日本、英國和蘇聯(lián)等發(fā)達國家，也低于巴西、阿根廷等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國，甚至低于菲律賓等經(jīng)濟落后國家。二是城鄉(xiāng)割裂嚴重。城鄉(xiāng)間勞動力、資本等要素流動幾乎停滯，城鄉(xiāng)被割裂成兩個缺乏聯(lián)系的部門。城市和農(nóng)村與市場的聯(lián)系幾乎被切斷，城鄉(xiāng)的市場經(jīng)濟理念發(fā)展幾乎停滯。三是城市化進程緩慢。1949—1978年，中國工業(yè)與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值之比由3：7變?yōu)?.5：2.5，但1978年，農(nóng)業(yè)人口占總人口的比例仍然高達84.2%，甚至超過了1949年82.6%的水平，農(nóng)業(yè)勞動力仍占總就業(yè)勞動力的70%，城市化率僅有17.92%，低于1960年19.75%的水平?？傮w而言，計劃經(jīng)濟體制強化了中國的城鄉(xiāng)二元結構，呈現(xiàn)四方面特征：（1）工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換；（2）城鄉(xiāng)要素難以自由流動，大量農(nóng)村富余勞動力沉淀在土地上；（3）農(nóng)民沒有自由擇業(yè)權；（4）農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的權利和發(fā)展機會嚴重不均。正是在這種困難的局面下，中國城鄉(xiāng)關系開始在市場化取向的改革大潮中探索出路。
1978年底，黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的大幕，中央默許并推廣了農(nóng)民自發(fā)開展的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，農(nóng)村經(jīng)濟改革席卷全國。此后六年間，城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小，城鄉(xiāng)關系不斷趨好。1984年10月，黨的十二屆三中全會召開，全會通過的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》提出下一階段改革重點在城市。特別是1993年中國明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制之后，城市快速發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展再度分離，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。2003年召開的十六屆三中全會把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展列為國家五大統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略之首。2004年伊始，時隔十八年，中央再次把“三農(nóng)”問題列為一號文件，此后不曾中斷。這一時期，中央提出了構建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局的戰(zhàn)略目標，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展措施不斷、兩個反哺逐漸落實、新農(nóng)村建設在全國范圍內(nèi)展開。此后十年，城鄉(xiāng)差距在到達峰值后開始下降，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成果初步顯現(xiàn)。2012年11月，黨的十八大召開，新時代開啟。在以習近平總書記為核心的黨中央帶領下，在全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標指引下，在五大發(fā)展理念的指導下，伴隨著精準扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設、農(nóng)業(yè)供給側結構性改革等重大戰(zhàn)略的實施，中國城鄉(xiāng)關系持續(xù)好轉、城鄉(xiāng)差距持續(xù)縮小、城鄉(xiāng)居民生活持續(xù)進步、城鄉(xiāng)得以全面發(fā)展。2017年10月，習近平總書記在十九大報告中做出了“中國特色社會主義進入了新時代”的重大政治論斷，中國城鄉(xiāng)發(fā)展亦迎來新機遇，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略位列當前七大戰(zhàn)略之一，并作為“貫徹新發(fā)展理念”的重要舉措，成為“建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”的核心內(nèi)容。
改革開放四十年來，中國城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了根本且深刻的變化，農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式革新極大地解放了中國農(nóng)民被長期壓抑的巨大生產(chǎn)潛力和致富熱情；技術創(chuàng)新促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力穩(wěn)步提高，不僅解決了超過10億人口的吃飯問題，更為中國經(jīng)濟起飛奠定了糧食安全基礎；市場化取向改革改善了農(nóng)村的資源配置和要素整合能力，農(nóng)副產(chǎn)品及其加工業(yè)的發(fā)展使農(nóng)業(yè)結構不斷優(yōu)化；農(nóng)村勞動力不斷轉移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并積極參與到城市化進程中，既提高了農(nóng)村居民的收入水平，也提高了單位土地勞動生產(chǎn)率。問題與成就伴生，中國城鄉(xiāng)發(fā)展也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)多重二元結構固化、城鄉(xiāng)收入差距較大、城鄉(xiāng)公共服務尚不均等、城鄉(xiāng)文化鴻溝仍然存在等問題。對現(xiàn)實的更深刻的認識，應當來自對歷史的梳理和探究。
二、改革開放以來城鄉(xiāng)關系發(fā)展的階段劃分及演進過程
依據(jù)中國城鄉(xiāng)關系自身的階段性變化，以及黨和國家對城鄉(xiāng)發(fā)展的重大決策和部署為節(jié)點，我們可以將改革開放以來的城鄉(xiāng)關系發(fā)展劃分為四大階段：城鄉(xiāng)關系向好階段（1978—1984年），城鄉(xiāng)再度分離階段（1984—2003年），城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段（2003—2012年）和城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展階段（2012年至今）。
（一）第一階段（1978—1984年）：改革開放促進城鄉(xiāng)關系向好階段
面對計劃經(jīng)濟執(zhí)行過程中出現(xiàn)的嚴重問題，國家于1978年底啟動了市場化取向的改革。十一屆三中全會做出了實行改革開放的重大決策。全會認為農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎還十分薄弱，提出了發(fā)展農(nóng)業(yè)的一系列政策措施，并同意將《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》等文件發(fā)到各省市自治區(qū)討論和試行，隨后正式發(fā)布。實踐領先于理論，改革發(fā)軔自安徽省鳳陽縣小崗村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)村微觀經(jīng)濟體制的變革在1980年9月召開的省市自治區(qū)黨委第一書記座談會上得到認可，中央在1981年以1號文件的形式給予肯定。到1983年底，共有98%以上的農(nóng)戶實行了各種形式的承包責任制，其中實行包干到戶的農(nóng)戶則達到94.5%。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制賦予了農(nóng)民對土地的控制權、對生產(chǎn)的決策權和對收益的索取權，極大喚醒了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅度提高，糧食產(chǎn)量激增。1978—1984年，在播種面積小幅下降的情況下，小麥、水稻和其他糧食作物的總產(chǎn)和單產(chǎn)的年均增長率都遠高于1970—1978年的水平。經(jīng)濟作物的種植面積雖年均增長5.1%，但實際產(chǎn)值年均增長高達14.9%。
國家迅速跟進，順應了市場化改革的內(nèi)在要求和農(nóng)民改革意愿，短時間內(nèi)陸續(xù)鋪開多項改革，促進了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展和城鄉(xiāng)關系趨好。首先，國家提高糧食收購價格，直接幫助農(nóng)民增收。1983年農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格比1978年提高了47.4％，1984年又同比提高了4％。此舉縮小了工農(nóng)業(yè)剪刀差，理順了農(nóng)民、市民和國家間的分配關系，調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。其次，價格改革要求市場放開。國家逐漸放開農(nóng)村市場、發(fā)展多種經(jīng)營，逐漸廢除統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。1981—1985年，《中共中央、國務院轉發(fā)農(nóng)牧漁業(yè)部和部黨組〈關于積極發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營的報告〉》《中共中央、國務院轉發(fā)國家農(nóng)委〈關于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告〉》等文件先后頒布，突破了“以糧為綱”的單一產(chǎn)業(yè)政策和不準農(nóng)村辦工業(yè)的禁令，鼓勵發(fā)展多種經(jīng)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體工商業(yè)。1983年，國務院先后轉批了《關于改革農(nóng)村商品流通體制若干問題的試行規(guī)定》《關于完成糧油統(tǒng)購任務后試行多渠道經(jīng)濟若干問題的試行規(guī)定》和《關于合作商業(yè)和個人販運農(nóng)副產(chǎn)品若干問題的規(guī)定》，國家基本恢復了基層供銷社的合作商業(yè)性質和管理上的民主性、靈活性，放開了對吸收農(nóng)民股金的限制。鼓勵農(nóng)村剩余勞動力從事商業(yè)、飲食、修理、運輸業(yè)等。再次，1985年初中央下發(fā)的1號文件《中共中央國務院關于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》中規(guī)定：“除個別品種外，國家不再向農(nóng)民下達農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務，實行合同定購和市場收購”。這標志著實行三十多年的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度瓦解，市場交易替代計劃供應成了糧食流通的主渠道。同時，市場化變革倒逼農(nóng)村經(jīng)濟組織架構做出適應性調整。1981年，四川省率先進行政社分開的改革試點。1982年底《憲法》修改，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國農(nóng)村最基層的行政區(qū)域。1983年，政社分開在全國推廣，人民公社不再承擔農(nóng)村基層政權的職能，代由新成立的鄉(xiāng)政府來執(zhí)行，同時成立村民委員會辦理農(nóng)村居住地的公共事業(yè)和公益事業(yè)。到1985年6月，全國共建立9.2萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，82萬多個村民委員會。最后，市場化改革呼喚要素自由流動，放寬城鄉(xiāng)間勞動力流動限制。1984年，《國務院關于農(nóng)村個體工商業(yè)的若干規(guī)定》和《國務院關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》相繼出臺，放松了戶籍壁壘的限制，允許農(nóng)民外出經(jīng)營和務工，解決了大批農(nóng)村剩余勞動力的出路，中國城鎮(zhèn)化進程也隨之加快。
得益于中國農(nóng)民的偉大探索以及黨和國家的偉大改革，“三農(nóng)”問題得到初步改善，城鄉(xiāng)關系向好發(fā)展。第一，長期被壓抑的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力得到釋放。1984年，全國糧食產(chǎn)量達到40731萬噸，人均達400公斤，創(chuàng)造了歷史最高紀錄。1979—1984年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加172.1%，年平均增長8.4%。第二，農(nóng)村商品生產(chǎn)和商品經(jīng)濟逐漸恢復。農(nóng)村專業(yè)戶和多種形式聯(lián)合生產(chǎn)的出現(xiàn)和發(fā)展，加速了中國農(nóng)村經(jīng)濟由半自給自足的自然經(jīng)濟向商品經(jīng)濟的轉化。截至1982年，全國共有大中型生產(chǎn)資料商場70個，營業(yè)額達5億元；截至1984年，糧食的商品率達到了30%以上，農(nóng)副產(chǎn)品的收購額比1978年增加了68%，集市貿(mào)易比1978年增加了280%。農(nóng)民非農(nóng)收入明顯增長，1978—1988年，農(nóng)民非農(nóng)收入占全部收入的比重由15%上升到36.6%。第三，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮小。得益于糧食產(chǎn)量增加、市場化定價和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入提高，1978—1984年，農(nóng)村居民人均純收入從133.6元上升至355.3元，6年平均增幅高達16.17%（見圖1）。而且，農(nóng)村居民收入和消費增幅遠超城市居民，1978—1985年，農(nóng)村居民人均收入和消費增幅分別為169%和94%，而同期城鎮(zhèn)居民收入和消費增幅分別只有98%和47%。城鄉(xiāng)收入比從2.57：1迅速縮小至1.71：1。第四，沉寂多年的城鎮(zhèn)化再次啟動。1978—1984年，因為知識青年和下放干部返城就業(yè)、高考恢復、城鎮(zhèn)集貿(mào)市場開放和迅速發(fā)展、城市加大建設費用等多方面原因，中國城鎮(zhèn)化一改多年徘徊不前的狀態(tài)，從1978年的17.92%提高到1984年的23.01%。
總體看來，改革開放帶來了蓬勃動力，1978年底到1984年，計劃經(jīng)濟時代“三農(nóng)”發(fā)展困難重重、城鄉(xiāng)缺乏互動交流、城鎮(zhèn)化停滯不前的局面正在發(fā)生明確而積極的變化，中國城鄉(xiāng)關系在人民發(fā)起、高層采納、政策破冰的諸多改革和利好推動下快速變革、趨向好轉。
（二）第二階段（1984—2003年）：改革由農(nóng)村轉入城市導致城鄉(xiāng)再度分離階段
農(nóng)村率先改革一定程度上“破壞”了計劃經(jīng)濟時代形成的城鄉(xiāng)穩(wěn)態(tài)，對城市形成了巨大沖擊，從而倒逼城市開展改革，以適應農(nóng)村改革。改革從農(nóng)村轉向城市，契合多種邏輯：一是契合市場經(jīng)濟追求效率的邏輯。城市的資源聚集度更高、規(guī)模經(jīng)濟性更強、知識溢出更加普遍，市場取向改革（無論是改革制定者、參與者、收益者）要追求最大回報，而相較于農(nóng)村，城市能夠提供給改革更大的回報。二是契合了中國由易到難、由點到面的漸進式改革邏輯。三是契合了市場化改革下中國“二元結構”變化的邏輯，改革從城市進入農(nóng)村，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)力量對比的變化。當然同時，破解“三農(nóng)”問題的改革也在推進。
在城市改革和發(fā)展方面，1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》提出“現(xiàn)在面臨的任務，是在繼續(xù)深入搞好農(nóng)村改革的同時，加快以城市為重點的整個經(jīng)濟體制改革的步伐”，“堅決地系統(tǒng)地進行以城市為重點的整個經(jīng)濟體制的改革，是當前中國形勢發(fā)展的迫切需要”。此后，各項改革在城市全面開展：城鎮(zhèn)居民收入分配體制改革改變了企業(yè)內(nèi)部的工資分配形式，充分調動了城市職工的生產(chǎn)積極性；國有企業(yè)改革經(jīng)過了“放權讓利”改革（1978—1984年）、“兩權分離”改革（1984—1992年）、產(chǎn)權制度改革（1992—2003年）三個階段，逐漸了打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，初步形成了優(yōu)勝劣汰的競爭機制；非公有制企業(yè)經(jīng)過了政治高壓下的艱難起步（1978—1982年）、夾縫中求生存（1982—1997年）、跨越式發(fā)展（1997—2003年）三個階段，發(fā)展迅速。
在農(nóng)村改革和發(fā)展方面，一方面，國家在這一階段也采取了一系列改革措施，以改善城鄉(xiāng)關系。另一方面，中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉也帶動了“三農(nóng)”進步。
承接上一階段的價格改革，國家先后進行了6次較大規(guī)模的價格調整，提高了糧食、棉花等18種主要農(nóng)業(yè)及副業(yè)產(chǎn)品和肉類等8種副食品及其有關制品的價格。1992—1994年，國家出臺了對糧、煤、油、運輸四大類影響重大的產(chǎn)品的調價措施，其中糧食和棉花的價格在1994年分別提高了51%和40%，調價總金額超過600億元。20世紀90年代中期之后，面對糧食企業(yè)虧損嚴重、糧食價格形成機制不完善、國家對糧食調度不靈等問題，自1997年起國家深化糧食流通體制的改革。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展是帶動這一階段城鄉(xiāng)關系進步的主要內(nèi)部動力。中國農(nóng)民在歷史的各個時期都有著偉大的創(chuàng)造。從產(chǎn)業(yè)維度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)包括第一、二、三產(chǎn)業(yè)；從所有制維度看，它既囊括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體性質，也包含個人或私營性質；從經(jīng)營形式看，它包括承包、租賃、托管、集體、股份合作等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開辟了農(nóng)村廣闊的生產(chǎn)門路，拓展了農(nóng)村剩余勞動力轉移的出路，大大增加了農(nóng)民收入。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為一種根植于農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為中國工業(yè)化開辟了獨特道路。
這一時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得了迅速發(fā)展。1978—1988年，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從152.42萬個增加至1888.16萬個，總產(chǎn)值從493.07億元增加至6495.66億元，分別提高了11.4倍和12.2倍。1986年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值為3472億元，首次超過了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（3010.7億元）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對財政收入貢獻巨大，1979—1988年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)累計向國家繳納稅金830億元，年均增長27%，占同期國家財政收入的16.3%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展吸納了更多農(nóng)村剩余勞動力。1978—1988年，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工人數(shù)從2218萬人增加到9545.45萬人，累計轉移農(nóng)業(yè)剩余勞動力7327.45萬人。截至1994年，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工總數(shù)達到12017萬人，超過全國國有單位（包括行政、企事業(yè)單位）的職工總數(shù)，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的27%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展帶動了城鎮(zhèn)化進程，沿海地區(qū)涌現(xiàn)了大量新興小城鎮(zhèn)，并形成了蘇南模式、浙江模式和珠三角模式等小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。到1997年，中國小城鎮(zhèn)由1978年的2173個增加到1.82萬個，有100多萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集在各類工業(yè)小區(qū)和小城鎮(zhèn)里。
城鄉(xiāng)關系改善和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展導致了更大范圍、更高頻次的城鄉(xiāng)要素流動，客觀要求戶籍制度松綁。國家進一步放松了城鄉(xiāng)勞動力自由流動的限制，開始戶籍制度改革。
1984年的中共中央一號文件規(guī)定，允許務工、經(jīng)商、辦服裝業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶。1985年7月，公安部又頒布了《關于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，“農(nóng)轉非”內(nèi)部指標定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現(xiàn)代化基礎的居民身份證制度于1985年9月宣布實施?？梢?，這一時期，糧食產(chǎn)量仍是制約農(nóng)民進城的主要障礙。進入20世紀90年代，1993年，同城市戶口制度緊密結合的糧本與糧票，失去了作用。1994年，國家又取消了戶口按商品糧的標準劃分，改為以居住地和職業(yè)進行劃分，并建立常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種戶口登記制度。1997年6月、1998年7月、2001年3月，國務院先后批轉了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》和《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》。此后，很多小城鎮(zhèn)和中等城市，基本放開了戶籍制度，不少大城市也放松了外地人口落戶的限制。人口遷移變得相對自由，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，中國城鎮(zhèn)人口比重由1985年的23.71%提高到2002年的39.09%。
各項改革舉措和農(nóng)民創(chuàng)舉，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，抵消了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革紅利下降，促進了城鄉(xiāng)關系改善。一是產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。1994年，農(nóng)村非農(nóng)業(yè)產(chǎn)值已超過全國工業(yè)總產(chǎn)值的50%，已占農(nóng)村社會總產(chǎn)值的74.3%，而農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值比重則下降到25.7%。二是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，在城市加快建設、小城鎮(zhèn)進一步發(fā)展、各類開發(fā)開放區(qū)建設的帶動下，1992—2003年，城市化率由27.63%提高到40.5%。同時，1989年民工潮起。1993年黨的十四屆三中全會又提出“改革勞動制度” “逐漸形成勞動力市場”。到1995—1996年，全國常年流動的農(nóng)民工大約有5000萬—6000萬人，其中跨省流動的農(nóng)民工超過2000萬。農(nóng)民工進城既為城市發(fā)展和城市建設提供了大量廉價勞動力，也創(chuàng)造了更多消費需求。
但總體而言，這一階段改革重點在城市，農(nóng)村改革相對有限，導致城市發(fā)展明顯快于農(nóng)村，在城鄉(xiāng)共同發(fā)展的大背景下，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。首當其沖的便是城鄉(xiāng)收入差距拉大。城鄉(xiāng)居民收入比從1985年的1.86：1擴大到1990年的2.2：1、1995年的2.71：1、2002年的3.11：1。若綜合衡量城鄉(xiāng)的社會保障和福利差距，這一比率或將高達7：1 。究其原因，一是改革重點轉入城市后，城鎮(zhèn)居民收入迅速增加，農(nóng)民收入則增加緩慢。二是農(nóng)民負擔加重。以“三提五統(tǒng)”和“兩工”為主的農(nóng)民負擔持續(xù)加重，在個別嚴重的地方，農(nóng)民收入甚至不夠繳納上述負擔，處于負收入狀態(tài)。1994—2000年，農(nóng)民人均承擔的稅費額從112.0元上升至168.4元，增加50.4%，雖占農(nóng)民收入的比重略有下降（從12.2%下降至7.6%），但仍是一個很高的水平（見圖2）。胡書東的研究顯示，1978年以來的農(nóng)民負擔率，在1992年之前均低于20%（除1986年達到36.88%外），而在1992—2000年間，全部高于20%，且呈不斷上升的態(tài)勢，2000年更高達35.38%。三是工農(nóng)業(yè)剪刀差依然存在，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品比價雖經(jīng)多次調整，但仍不合理。其次，農(nóng)業(yè)轉移人口即農(nóng)民工在身份地位、教育水平、就業(yè)機會、勞動待遇、社會保障和參政議政等方面與城市居民還相距甚遠，資源和權利分配不公帶來城鄉(xiāng)居民及其后代在工作待遇、生活狀況與發(fā)展機會等方面差異較大。最后，城市化過程中農(nóng)地問題突出。失地農(nóng)民因強迫征地、補償過低等原因失去了基本的生活保障，同時存在就業(yè)、城市低保政策享受等困難。
隨之而來的問題是，在改革從農(nóng)村轉入城市的改革開放全面推進過程中，為何城鄉(xiāng)差距會逐漸拉大？學術界已有研究聚焦于城市偏向理論，或認為城市偏向的根源在于發(fā)展中國家政治結構的特殊性——城市群體和利益集團對政治決策的影響力和干預力強于農(nóng)村群體；或關注到了后發(fā)國家的發(fā)展戰(zhàn)略——往往堅信工業(yè)部門對經(jīng)濟起飛的驅動作用，而以農(nóng)業(yè)補貼工業(yè)是最快的途徑，其結果是發(fā)展中國家必須承受城鄉(xiāng)差距拉大之痛。而且，發(fā)展中國家的“哺育”和“反哺”高度不對稱，也進一步拉大了城鄉(xiāng)差距。這種不對稱可以用發(fā)展經(jīng)濟學的“累積性因果關系理論”來解釋。上述理論極具啟發(fā)，但對于為何會產(chǎn)生城市偏向，城市偏向為何會不斷加劇，而城市又遲遲未能反哺農(nóng)村等問題的回答似乎不足?；诖?，我們提出了一種補充性解釋——城市本地人群體影響改革，影響農(nóng)村的改革參與權以盡可能多地分享改革收益、維護自身利益，最終結果是城鄉(xiāng)分離加劇、城鄉(xiāng)差距拉大。可稱之為“改革參與缺失理論”。
任何改革都希望能帶來收益增量，而且要能覆蓋改革成本。但是，改革收益有限，只有制定改革政策、參與改革過程的主體才有資格優(yōu)先分配改革收益?；蛘哒f，當一項改革所帶來的收益確定或可預見但又有限時，改革參與權便是改革收益分享權的一個直接保障。反之，某個團體如果想劃分改革收益或控制改革收益的流向，最有效的辦法就是限制或控制改革參與主體，將其他集團或群體排斥在改革之外。
城市本地人群體在這一時期快速發(fā)展膨脹，足以在城鄉(xiāng)關系中占據(jù)絕對主導地位。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行短短幾年后，改革迅速轉移到城市，國有企業(yè)改革、非公有制企業(yè)改革、分稅制改革、資本市場改革、財政體制改革等相繼在城市鋪開，反觀農(nóng)村，則缺乏決定性的改革。不對等的持續(xù)性改革實施的后果是城市基礎設施越來越完善，投資回報率越來越高，居民公共服務更有保障，生活質量更高。而在改革的動態(tài)調整中，城市本地人群體會持續(xù)施加影響，或誘導政府調整“三農(nóng)”政策，或延緩推進農(nóng)民群體所要求的利益均等化改革，防止其他群體（主要是農(nóng)民群體）過多分割改革收益。映射到現(xiàn)實中，城市偏向的政策便很難轉變，城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大，城鄉(xiāng)分離加劇。表現(xiàn)為兩方面：（1）城市本地人群體決定城鄉(xiāng)激勵方式和改革路徑，導致城鄉(xiāng)分離。中國采取“級差式”的城鄉(xiāng)激勵方式和“分離化”的城鄉(xiāng)改革路徑。前者指通過拉大工農(nóng)業(yè)的投資回報率、城鄉(xiāng)居民收入等的差距來激勵國人的致富欲望，引導農(nóng)村各類生產(chǎn)要素向城市流動；后者指通過傾斜性的政策使市民群體從全體國民中分離出來而率先致富，擁有稀缺資源的地區(qū)和與市場結合緊密的行業(yè)先富。一個典型的政策是財政向城市大幅度傾斜。財政支農(nóng)資金占中央財政收入的比重，“六五”“七五”“八五”“九五”和“十五”時期分別為8.69％、9.38％、9.75％、9.29%和7.4％，總體處于波動和下降狀態(tài)。這種由城市本地人群體主導的城鄉(xiāng)激勵方式和改革路徑相對忽視“三農(nóng)”，雖然帶動了城市快速發(fā)展，但卻致使城鄉(xiāng)差距逐漸擴大。（2）城市本地人群體選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，城鄉(xiāng)差距拉大。城市本地人群體確定了繼續(xù)優(yōu)先工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，農(nóng)民再次背上了沉重負擔。20世紀90年代初期，全國尤其是沿海地區(qū)出現(xiàn)了大辦工業(yè)、大上項目的浪潮，導致忽視甚至擠占農(nóng)業(yè)，1990—1994年，全國耕地面積減少了1150萬畝；1992年棉花減產(chǎn)20%，1993年又減產(chǎn)17%，1994年糧食減產(chǎn)220多億公斤；1991—1993年，國家用于農(nóng)業(yè)基本建設的資金占基礎建設投資的比重從4%下降至2.8%。同時，農(nóng)民負擔持續(xù)加重，國家明確規(guī)定農(nóng)業(yè)稅實際稅負占農(nóng)業(yè)收入的2.9%，“三提五統(tǒng)”應控制在農(nóng)民人均純收入的5%以內(nèi)，但農(nóng)民實際負荷遠超于此。
（三）第三階段（2003—2012年）：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略帶動城鄉(xiāng)關系趨好
進入21世紀之后，中國國力日漸強大，2003年人均GDP已超過1000美元，農(nóng)業(yè)占GDP比重已降至15%以內(nèi)，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重已超過3：1，這些指標均達到或超過了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)起步階段的國際參照值，中國初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件。面對前一階段城鄉(xiāng)關系出現(xiàn)的嚴重問題和失衡態(tài)勢，有賴于不斷增長的綜合國力，黨和國家高層開始提出一系列關于城鄉(xiāng)關系變化的新認識和新判斷，不斷進步的理論指導實踐不斷發(fā)展。
第一，理論上“兩個趨向”的論斷為新型城鄉(xiāng)關系奠定基調，實踐上支農(nóng)強度大幅提高。2004年9月，十六屆四中全會提出：“綜觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的協(xié)調發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向”?！皟蓚€趨向”的提出實際標志著中國處理城鄉(xiāng)關系的拐點到來。在“兩個趨向”論斷的指導下，中國不斷加大“三農(nóng)”支持力度。一是大幅提高財政支持力度。2003—2011年，中央財政支持“三農(nóng)”投入額從2144.2億元增長至10408.6億元，9年間增長了3.85倍。與稅改前的1999年相比，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，全國農(nóng)民每年減負1250多億元，人均減負140元左右。二是豐富了財政支農(nóng)的方式。啟動了對農(nóng)民的直接補貼，“十五”期間，中央財政對農(nóng)民直接補貼超過11000億元，“四項補貼”已成為農(nóng)民增收的重要來源。三是加大了對農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務的支持。2003年，首次提出中央財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村。2005年底，國務院發(fā)出的《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》規(guī)定：“全部免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費”；2006年，提出用兩年時間全部免除農(nóng)村義務教育階段學生的學雜費，對困難家庭學生免費提供課本、對寄宿制學生給予生活補貼，將農(nóng)村義務教育全面納入國家財政保障。2003年1月，國務院《關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》打破了農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療“民辦、公助”的傳統(tǒng)模式，明確各級政府對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應承擔更大的責任。
第二，理論上提出“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化”和實踐上的改革探索。2007年10月，黨的十七大報告提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。時隔一年，黨的十七屆三中全會指出，要加快建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化體制機制。城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化理論是城鄉(xiāng)關系理論的重大進展，成為中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新指南。在實踐中，主要做了兩方面工作：一是綜合改革試驗區(qū)的設立。2007年，國家批準成都和重慶作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，進行城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化先改先試的探索；二是大力實施社會主義新農(nóng)村建設。
第三，戶籍和農(nóng)地制度出現(xiàn)松動和實踐上的破冰改革。戶籍制度方面，2001年，國務院轉批公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，這是國家層面對戶籍制度系統(tǒng)的突破。在地方，經(jīng)濟較為發(fā)達的上海、廣州、湖州等較早嘗試突破原有戶籍制度的條條框框，推行改革以縮小城市居民和外來居民的差別，并著力解決愈發(fā)嚴重的農(nóng)民工問題，賦予進城農(nóng)民工和流動人口更多的權利和更平等的待遇。農(nóng)地制度方面，主要是改革土地承包經(jīng)營權，逐步實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的流轉。
在發(fā)展的理論和系列改革的推動下，中國城鄉(xiāng)差距開始縮小。2010年農(nóng)民人均純收入5919元，同比增長14.9%，自1998年以來首次超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅。城鄉(xiāng)居民收入比由2009年峰值的3.33：1下降至2011年的3.13：1，扭轉了自1984年以來不斷擴大的趨勢。而且，農(nóng)村居民收入結構不斷改善。1990—2011年，農(nóng)村居民工資性收入占比從20.2%上升至42.5%，家庭經(jīng)營純收入從75.6%下降至46.2%，而財產(chǎn)性收入和轉移性收入從4.2%上升至11.4%。農(nóng)民非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入占比越來越高，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入占比越來越低，說明農(nóng)民參與市場的程度逐步提高。參與市場的另一種表現(xiàn)是農(nóng)民工群體的持續(xù)壯大。截至2011年，全國農(nóng)民工總數(shù)已達25728萬人。從輸出地區(qū)看，東部地區(qū)輸出農(nóng)民工10790萬人，占全國農(nóng)民工總量的42.7%；中部地區(qū)農(nóng)民工7942萬人，占全國農(nóng)民工總量的31.4%；西部地區(qū)農(nóng)民工6546萬人，占全國農(nóng)民工總量的25.9%。當然，城鄉(xiāng)關系中仍存在很多問題，呼喚運用新的理論進行指導，促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化向城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展轉化與提升。
（四）第四階段（2012—）：全面建成小康社會下的城鄉(xiāng)全面發(fā)展階段
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，提出一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略。黨的十九大進一步做出了“中國特色社會主義進入了新時代”的重大政治論斷。在城鄉(xiāng)關系方面，以習近平總書記為核心的黨中央提出了一系列新理論和新戰(zhàn)略，形成了由“城鄉(xiāng)發(fā)展目標理論—城鄉(xiāng)發(fā)展路徑理論—城鄉(xiāng)發(fā)展對策理論”組成的有機理論體系。
第一，城鄉(xiāng)發(fā)展總目標理論，即以全面建成小康社會背景下的城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展為總目標。這一總目標可以分為兩步。第一步，在全面建成小康社會階段，目標聚焦在農(nóng)村貧困人口脫貧。習近平總書記上任伊始就強調：“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村，沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會”。后來又進一步指出，“農(nóng)業(yè)還是‘四化同步’的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板。中國要強、農(nóng)業(yè)必須強；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富”。配合目標的完成，全國上下開展了規(guī)?？涨啊⒔M織空前、力度空前的精準扶貧工作。到2020年，中國所有貧困縣將全部摘帽，所有貧困人口將“一個不拉”，全部脫貧，全面邁向小康社會。第二步，從2020年到2050年，在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家階段，目標聚焦在城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展。習近平總書記在十九大報告中提出要“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。2018年中央一號文件提出要“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系”。這是對馬克思主義城鄉(xiāng)關系理論的回歸，也是對經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段后城鄉(xiāng)關系發(fā)展趨勢的準確判斷。
第二，城鄉(xiāng)發(fā)展路徑理論，即用五大發(fā)展理念來指導新時代的城鄉(xiāng)發(fā)展。五大發(fā)展理念既是全國經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，也是城鄉(xiāng)全面健康發(fā)展的可行路徑：創(chuàng)新是引領城鄉(xiāng)發(fā)展的第一動力；協(xié)調是要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展；綠色是要促進城鄉(xiāng)環(huán)境保護和資源循環(huán)永續(xù)利用；開放是要促進城鄉(xiāng)市場互相開放、要素雙向流動，讓農(nóng)村也有機會更多地參與國際分工、融入國際市場；共享是使城鄉(xiāng)貧困群體在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中持續(xù)受益。以兼具繼承和創(chuàng)新雙重特性的五大發(fā)展理念來指導城鄉(xiāng)發(fā)展，是跳出城鄉(xiāng)看城鄉(xiāng)，提高了對城鄉(xiāng)關系的認識高度，能夠指導經(jīng)濟新常態(tài)下城鄉(xiāng)發(fā)展的新實踐。
第三，城鄉(xiāng)發(fā)展對策理論，即以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。作為新時代建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的主要內(nèi)容，被賦予破解“三農(nóng)”問題核心抓手的最高定位。其意義重大，“是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求，是實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標的必然要求，是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求”。涉及鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權制度改革，深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)和經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系、培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍等內(nèi)容。
頂層設計和系列實踐促進了近年來中國城鄉(xiāng)關系的持續(xù)改善：考察城鄉(xiāng)收入，2016年中國城鄉(xiāng)收入比為2.72：1，遠低于上一階段末2011年的3.13：1，這得益于2012年以來中國農(nóng)村居民實際收入增長速度連續(xù)快于城市居民。而且，直接縮小城鄉(xiāng)收入差距的精準扶貧和精準脫貧成效巨大，據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，“按照每人每年2300元（2010年不變價）的農(nóng)村貧困標準，2016年中國尚有農(nóng)村貧困人口4335萬人，比2015年減少1240萬人”，比精準扶貧剛開始的2013年減少了近一半。增長成果在分配上更多向農(nóng)村傾斜，是共享發(fā)展的體現(xiàn)?？疾斐擎?zhèn)化率，中國城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步上升。截至2016年底，中國常住人口城鎮(zhèn)化率已達到57.35%，比2012年的52.6%提高了4.75個百分點?？疾烊萎a(chǎn)業(yè)結構變化，中國產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化。中國第一產(chǎn)業(yè)增加值從2012年占比9.4%下降至2016年的8.4%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占比從45.3%上升至51.6%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占比則從45.3%下降至39.8%。
三、未來中國城鄉(xiāng)關系的難點破解與應對策略
改革開放，特別是黨的十八大以來中國城鄉(xiāng)關系取得了長足發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了根本性變化，城鄉(xiāng)居民的獲得感不斷提高。但是，中國城鄉(xiāng)關系發(fā)展中仍然存在一些難點，需要采取更具針對性的措施。
第一，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率依然偏低，尚有大量農(nóng)業(yè)轉移人口不能落戶城市，亟需放寬城鄉(xiāng)落戶限制、破解城鄉(xiāng)二元戶籍制度。2016年，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%，遠低于57.35%的常住人口城鎮(zhèn)化率，而且這一缺口已持續(xù)多年（見圖3），這些落戶難人口中大量是農(nóng)民工。數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體（截至2016年底，全國農(nóng)民工達到2.82億人）為中國經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設做出了重要貢獻，但由于二元戶籍制度掣肘和城市落戶限制，大部分農(nóng)民工雖脫離農(nóng)業(yè)進入了城市，但勞動條件差、簽訂勞動合同比例低（2016年為64.9%）、工資拖欠問題仍然存在；在醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、子女教育等方面不能享受與城市居民同等的待遇。這都嚴重影響了農(nóng)民工及其后代的人力資本接續(xù)發(fā)展，制約了中國特色社會主義的整體進步和發(fā)展。
第二，中國縣域經(jīng)濟尚不發(fā)達，難以形成對城鄉(xiāng)發(fā)展的有效串接和有力支撐。目前，縣域經(jīng)濟已成為經(jīng)濟新常態(tài)下中國經(jīng)濟社會發(fā)展的短板，主要存在結構轉型壓力較大、縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后、縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨較強的資源環(huán)境約束、縣域經(jīng)濟發(fā)展的投融資機制仍不完善、縣域發(fā)展開放合作不足等問題。這些因素都導致中國縣域經(jīng)濟在帶動和支撐城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)互動方面難以起到應有的作用，這也是引致中國部分鄉(xiāng)村凋敝的重要原因。
習近平在十九大報告中指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重”。未來，我們要堅持習近平新時代中國特色社會主義思想，針對城鄉(xiāng)關系中存在的突出問題，采取系統(tǒng)性措施，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。（1）在處理城鄉(xiāng)關系中貫徹“以人民為中心”的發(fā)展思想。十八大以來，以習近平為核心的黨中央逐漸凝練形成了“以人民為中心”的發(fā)展思想，并提出“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”。落實到城鄉(xiāng)發(fā)展中，城鄉(xiāng)發(fā)展的頂層設計、政策措施都應有助于全面建成小康社會，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。（2）繼續(xù)堅持“五位一體”總體布局，破解中國特有的城鄉(xiāng)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境五重二元結構，實現(xiàn)徹底、完全的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。（3）深入推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》全面部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，涉及相互關聯(lián)的十方面主要工作是提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質量、推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、繁榮興盛農(nóng)村文化、構建鄉(xiāng)村治理新體系、提高農(nóng)村民生保障水平、打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)、強化鄉(xiāng)村振興制度性供給、強化鄉(xiāng)村振興人才支撐、強化鄉(xiāng)村振興投入保障、堅持和完善黨對“三農(nóng)”工作的領導。同時確定了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務：“到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)?！保?）繼續(xù)堅持處理城鄉(xiāng)關系和促進城市發(fā)展并重的方針。在統(tǒng)籌協(xié)調處理城市與農(nóng)村發(fā)展問題上，要“堅持把‘三農(nóng)’工作作為全黨工作的重中之重，同時要重視做好城市工作”。具體來說，既要尊重城市和農(nóng)村的不同發(fā)展路徑，也要尊重城市居民和農(nóng)村居民的不同訴求。在城市，要“改革完善城市規(guī)劃，準確把握城市規(guī)劃定位，加強對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督”，并防止城市盲目“攤大餅”，導致“大城市病”發(fā)生；在農(nóng)村，要避免農(nóng)村“空心化”，盡快提高農(nóng)業(yè)供給質量，加快建設新型職業(yè)農(nóng)民隊伍，提升鄉(xiāng)村發(fā)展整體水平，健全城鄉(xiāng)之間要素合理流動機制，強化鄉(xiāng)村治理體系和治理能力。（5）進一步振興縣域經(jīng)濟、發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)、加快縣域轉型，提升縣域對城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興的帶動作用。
（作者簡介：吳豐華，西北大學經(jīng)濟管理學院副教授、復旦大學理論經(jīng)濟學博士后流動站博士后；韓文龍，西南財經(jīng)大學經(jīng)濟學院副教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：學術月刊（微信公眾號原創(chuàng)）2018-06-13
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