摘要:建國(guó)初期，服務(wù)于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，中國(guó)逐漸建立起城鄉(xiāng)分割的體制。改革開放以后，隨著中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)分割的體制不斷被打破，城鄉(xiāng)關(guān)系不斷走向融合?？偨Y(jié)和回顧中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系70年演變歷程，可以提煉出一系列寶貴的經(jīng)驗(yàn)：不斷向農(nóng)民賦權(quán)，堅(jiān)持改革的漸進(jìn)性，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向，堅(jiān)持尊重基層創(chuàng)新和轉(zhuǎn)換思想觀念相結(jié)合，以及給改革和改革者留出足夠的空間。雖然中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制已見雛形，但是，城鄉(xiāng)關(guān)系當(dāng)中依然存在諸多問(wèn)題，包括戶籍制度改革亟待深化，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相當(dāng)尖銳，城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)的機(jī)制尚未建立，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距依然較大，以及鄉(xiāng)村衰退日益加劇等。針對(duì)以上問(wèn)題，本文提出相關(guān)政策建議：深化戶籍制度改革，提高城鎮(zhèn)化率，夯實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)；優(yōu)先推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展中需要一樣化的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)突破；加快城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化進(jìn)程，攻克城鄉(xiāng)融合發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)；推動(dòng)鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系   二元結(jié)構(gòu)   城鄉(xiāng)融合

一、引言

如何處理城鄉(xiāng)關(guān)系是國(guó)家發(fā)展中必須面對(duì)的核心問(wèn)題之一。自1949年以來(lái)，隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系也在發(fā)生著相應(yīng)的變化。整體來(lái)看，以1978年改革開放為界，中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系在前后相繼的兩個(gè)階段呈現(xiàn)出明顯不同的演變特征。建國(guó)初期，為了讓農(nóng)業(yè)扮演為工業(yè)發(fā)展提供資本積累的角色，從而快速實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)，政府通過(guò)一系列制度安排，逐步建立起城鄉(xiāng)分割的體制。1978年改革開放以后，政府放棄了重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，而代之比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略。經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，使內(nèi)生于發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)體制也隨之調(diào)整，中國(guó)由此開始了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。在這一進(jìn)程中，改革開放前形成的城鄉(xiāng)二元體制也不斷被打破，城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整成為推動(dòng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。在社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生深刻變化的背景下，黨的十九大明確提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”，并在其后召開的2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議中，將“重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略七條道路之首?！秶?guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》也再次明確要“加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”?？梢哉f(shuō)，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制關(guān)乎鄉(xiāng)村振興和國(guó)家現(xiàn)代化的質(zhì)量?；诖耍敿?xì)梳理70年來(lái)中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系走過(guò)的歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，審視問(wèn)題，無(wú)疑對(duì)于當(dāng)下和未來(lái)的改革都具有非常重要的意義。

二、城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷程

（一）城鄉(xiāng)二元體制形成與鞏固階段（20世紀(jì)50年代至改革開放前）

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是從農(nóng)業(yè)國(guó)到工業(yè)國(guó)必然要經(jīng)歷的階段。建國(guó)初期，中國(guó)是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國(guó)，工業(yè)雖有所發(fā)展但是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重較低。為了快速實(shí)現(xiàn)由落后的農(nóng)業(yè)國(guó)向發(fā)達(dá)的工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變，政府選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。然而，重工業(yè)是典型的資本密集型產(chǎn)業(yè)，依靠國(guó)內(nèi)工業(yè)自身的積累根本無(wú)法滿足資金需求，在當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境下，集中農(nóng)業(yè)剩余成為唯一的選擇。由于新中國(guó)接收的是一個(gè)瀕臨崩潰的金融體系，雖經(jīng)整頓但其動(dòng)員能力極為有限，難以承擔(dān)起把分散在農(nóng)村的資金集中起來(lái)的任務(wù)，因此，政府只能訴諸財(cái)政手段。通過(guò)財(cái)政手段集中農(nóng)業(yè)剩余亦存在兩種方式，一為征收重稅，二為設(shè)置工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差。由于農(nóng)民在新中國(guó)成立前深受苛捐雜稅之苦，政府公然征收重稅肯定會(huì)遭到他們的抵制，所以采用隱蔽性較好的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差方式就成為最佳選擇。此后，為了制止工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差被私商獲取，政府進(jìn)一步實(shí)行了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度；為了確保農(nóng)民生產(chǎn)納入統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷范圍的農(nóng)產(chǎn)品，政府又對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行了集體化經(jīng)營(yíng)，直至人民公社化。由此可以看出，為了集中農(nóng)業(yè)剩余支持重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，政府在農(nóng)村建立起一套與之相適應(yīng)的計(jì)劃配置和管理辦法，包括設(shè)置工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、實(shí)行主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度以及農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)體制（林毅夫等，1994；李周，2008），這三項(xiàng)制度構(gòu)成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的核心內(nèi)容。

為了保障城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行，政府在社會(huì)領(lǐng)域也建立起城鄉(xiāng)二元體制。建國(guó)初期，中國(guó)城鄉(xiāng)之間的人口遷移沒有受到過(guò)多的限制，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)的狀態(tài)。1952年與1949年相比，城市人口增加1398萬(wàn)人，占全國(guó)人口的比重提高1.82個(gè)百分點(diǎn)（謝志強(qiáng)、姜典航，2011）。隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的建立，城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)受到挑戰(zhàn)。在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度和農(nóng)業(yè)集體化的配合下，農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供積累的機(jī)制基本確立，農(nóng)民的利益明顯受到損害。為了降低或者消除制度變遷帶來(lái)的負(fù)效用，部分農(nóng)民選擇用腳投票，開始離開農(nóng)村涌入城市。與此同時(shí)，重工業(yè)的勞動(dòng)吸納能力較弱，城市自身的就業(yè)問(wèn)題也日益突出。在這兩方面因素的共同推動(dòng)下，政府開始通過(guò)戶口管理干預(yù)農(nóng)民進(jìn)城，相關(guān)政策的表述從“勸止進(jìn)城”“動(dòng)員返鄉(xiāng)”層層加碼到“限制招工”乃至“遣返原籍”。1958年，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》徹底廢除了城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的政策規(guī)定，正式建立起城鄉(xiāng)二元的戶籍制度。通過(guò)設(shè)置農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)被納入國(guó)家計(jì)劃，農(nóng)民基本失去了自由流動(dòng)的權(quán)利，與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)緊緊地捆綁在一起，其后的人民公社制度將這一機(jī)制發(fā)揮到了極致。與此同時(shí)，城市中也以戶籍制度為基礎(chǔ)，建立起由政府統(tǒng)一安排的就業(yè)制度和商品糧供應(yīng)制度，以及其他與人們生活相關(guān)的衣食住行、生老病死等一系列制度，最終形成了城鄉(xiāng)社會(huì)二元體制（劉應(yīng)杰，1996）。一言以蔽之，中國(guó)在這一時(shí)期呈現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元體制與社會(huì)二元體制并存的狀態(tài)，而且這二者相互影響、相互強(qiáng)化。

建國(guó)初期至改革開放前，中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的基本特征可以概括為五個(gè)方面。

一是采取犧牲農(nóng)業(yè)的工業(yè)化模式。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下，農(nóng)業(yè)的功能被限定在為城市居民提供廉價(jià)的糧食和為工業(yè)發(fā)展提供資金。雖然當(dāng)時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人也明確提出要避免像蘇聯(lián)那樣“把農(nóng)民挖得很苦”，并有意識(shí)地對(duì)農(nóng)輕重關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)增加農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)的比重，但增加的目的是：“一可以更好地供給人民生活的需要，二可以更快地增加資金的積累，因而可以更多更好地發(fā)展重工業(yè)”。在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和集體化的制度安排下，農(nóng)業(yè)剩余不斷地被轉(zhuǎn)移到城市工業(yè)當(dāng)中。“五五”計(jì)劃之前，財(cái)政收入中農(nóng)業(yè)所占的比重始終大于財(cái)政支出中農(nóng)業(yè)所占的比重（董志凱，2007）。相關(guān)研究表明，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，農(nóng)業(yè)在改革前向工業(yè)貢獻(xiàn)了6000億～8000億人民幣（蔡昉、林毅夫，2003）；1978年相比1952年，全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值增加15倍，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值僅增加1.3倍（韓俊，2009）。雖然重工業(yè)得到優(yōu)先發(fā)展，但由于農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件嚴(yán)重被削弱，工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系遭到破壞。

二是按照計(jì)劃配置城鄉(xiāng)要素資源。政府嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，只有部分農(nóng)民通過(guò)考學(xué)、招工、參軍或隨遷的方式進(jìn)入城市，但是必須要符合城市的需求，而且數(shù)量極為稀少。相反，為了緩解城市的就業(yè)壓力，政府發(fā)動(dòng)了歷史上規(guī)模最大的城市人口向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的運(yùn)動(dòng)，僅1968年以后“上山下鄉(xiāng)”的知識(shí)青年就達(dá)到1600萬(wàn)以上，占城市人口的十分之一。政府在阻止勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市流動(dòng)的同時(shí)，鼓勵(lì)資金由農(nóng)村流向城市，儲(chǔ)蓄成為政府從農(nóng)村集中資金的重要手段。1953～1979年期間，農(nóng)村信用社在農(nóng)村地區(qū)累計(jì)吸收存款達(dá)1941億元，對(duì)農(nóng)村的貸款僅為530億元，高達(dá)73%的資金由農(nóng)村流向城市（王雪磊等，2012）。勞動(dòng)力和資金的長(zhǎng)期反向流動(dòng)，使城鄉(xiāng)要素配置失衡的狀況不斷加劇。

三是實(shí)行偏向城市的建設(shè)投入機(jī)制。政府資金主要用于城市建設(shè)，農(nóng)村獲得政府建設(shè)投入的數(shù)量極為有限。“一五”至“五五”時(shí)期，全國(guó)工業(yè)基本建設(shè)投資的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)；而且工業(yè)與農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資比重呈相反方向，即工業(yè)投資比重大幅度上升的年份就是農(nóng)業(yè)投資下降的年份（董志凱，2007）。工業(yè)投資的絕大多數(shù)投向了重工業(yè)，“一五”時(shí)期重工業(yè)與農(nóng)業(yè)的投資比為5.1:1；1963～1965年的調(diào)整時(shí)期，重工業(yè)與農(nóng)業(yè)的投資比雖一度下降到2.6:1，但此后很快得到恢復(fù)；1976～1978年期間，這一比例仍保持在4.6:1的水平。

四是對(duì)農(nóng)村進(jìn)行非常規(guī)的控制。政府通過(guò)集體化把農(nóng)民納入組織當(dāng)中，從而對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都進(jìn)行嚴(yán)格控制。首先，農(nóng)村只能搞農(nóng)業(yè)，主要任務(wù)是向城市提供農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)資料。其次，農(nóng)民不能自由流動(dòng)，只能留在農(nóng)業(yè)當(dāng)中，降低了農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。再次，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)民種什么、怎么種、誰(shuí)來(lái)種、交到哪里以及出售價(jià)格都有明確的規(guī)定，微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制管死導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下。最后，農(nóng)民只能保留非常少的私有財(cái)產(chǎn)，這是生產(chǎn)率低下積累不足的結(jié)果，同時(shí)還被諸如“割資本主義尾巴”等手段剝奪。這樣，農(nóng)民的選擇權(quán)就被限制在非常小的范圍內(nèi)，國(guó)家通過(guò)降低農(nóng)民種糧機(jī)會(huì)成本的方式降低了工業(yè)化的成本。

五是建立起城鄉(xiāng)分立的福利制度。以戶籍制度為基礎(chǔ)，政府在城市和農(nóng)村分別建立起獨(dú)立的福利制度。其中，城市是制度型的福利制度，即政府為城鎮(zhèn)居民提供幾乎包括從“搖籃到墳?zāi)埂钡母＠Ｕ现С?；同時(shí)城市實(shí)行低工資制度，一方面為工業(yè)提供積累，另一方面保持低工資以遏制消費(fèi)，這種“先生產(chǎn)、后生活”的制度也是內(nèi)生于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。而農(nóng)村則是剩余型的福利制度，核心是救災(zāi)和救濟(jì)，農(nóng)民只能得到少量現(xiàn)金和實(shí)物救助。農(nóng)村社會(huì)福利主要通過(guò)生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)和人民公社等集體來(lái)實(shí)施，政府提供給農(nóng)民的福利非常有限。雖然農(nóng)村福利提供的標(biāo)準(zhǔn)較低，但覆蓋范圍比較廣泛，包括“五保”制度、農(nóng)村合作醫(yī)療和三級(jí)衛(wèi)生體系、災(zāi)害救濟(jì)和貧困救助體系、困難補(bǔ)助體系、義務(wù)教育、文化和娛樂(lè)以及其他各種形式的互助（潘屹，2014）。

（二）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制破冰階段（改革開放至20世紀(jì)末）

這個(gè)階段的主要內(nèi)容是通過(guò)向農(nóng)民賦權(quán)和推動(dòng)市場(chǎng)化改革的方式，逐步打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，使城鄉(xiāng)關(guān)系的扭曲程度不斷得到糾正。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將農(nóng)民徹底從人民公社體制中解放出來(lái)，弱化了政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，加強(qiáng)了農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民的自主權(quán)。重新確立家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。與此同時(shí)，政府還放開糧食市場(chǎng)并提高農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，通過(guò)“讓利”對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為形成外部激勵(lì)。政府恢復(fù)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)和減少對(duì)農(nóng)業(yè)剩余汲取的做法，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出在1978～1984年間呈現(xiàn)驚人的增長(zhǎng)（姚洋，2008），不但迅速滿足了農(nóng)民的糧食供給，而且使全社會(huì)的農(nóng)產(chǎn)品短缺問(wèn)題也迎刃而解，甚至在1984年出現(xiàn)了“賣糧難”現(xiàn)象。農(nóng)民收入在這一時(shí)期快速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)收入差距顯著下降。

根據(jù)農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的形勢(shì)，政府順勢(shì)開啟了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體制改革。對(duì)于出現(xiàn)糧食過(guò)剩的原因，除了前面提到的促進(jìn)糧食增長(zhǎng)的因素以外，流通渠道不暢也在當(dāng)時(shí)被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。另外，由于提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)的同時(shí)，并沒有相應(yīng)地提高向城市人口的銷售價(jià)格，從而形成了購(gòu)銷價(jià)格的倒掛，這就需要用國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行彌補(bǔ)。1978～1984年，政策性農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼從11.14億元迅速提升至218.34億元（李周，2017），這對(duì)當(dāng)時(shí)的財(cái)政來(lái)說(shuō)是一筆巨大的負(fù)擔(dān)。因此，政府決定停止財(cái)政補(bǔ)貼，將調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)的手段轉(zhuǎn)向依靠經(jīng)濟(jì)規(guī)律，目標(biāo)是改革農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷體制。因此，當(dāng)以“放權(quán)”和“讓利”為核心的改革效應(yīng)釋放之后，農(nóng)業(yè)改革開始進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品流通和價(jià)格領(lǐng)域，向統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度發(fā)起沖擊。1985年的中央“一號(hào)文件”明確指出：“除個(gè)別品種外，國(guó)家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)任務(wù)，按照不同情況，分別實(shí)行合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)”，實(shí)行了32年的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度開始被打破。此后，經(jīng)歷計(jì)劃定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)雙軌制的過(guò)渡，最終在1993年全國(guó)多數(shù)地方取消合同定購(gòu)任務(wù)，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格完全放開，農(nóng)民直接面對(duì)市場(chǎng)，根據(jù)市場(chǎng)需求組織生產(chǎn)活動(dòng)，通過(guò)價(jià)格變化實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的供需平衡。

家庭承包制和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)改革的推進(jìn)，大大提高了農(nóng)民的自主性，這又為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育創(chuàng)造了條件。勞動(dòng)力作為最具活力的生產(chǎn)要素，一旦放開限制，其活力就迅速涌現(xiàn)出來(lái)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升使農(nóng)民用于農(nóng)業(yè)的時(shí)間大幅減少，農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩的狀況進(jìn)一步加劇，到20世紀(jì)80年代中期，中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的比重占到30%～40%（Taylor，1993），農(nóng)民迫切需要通過(guò)轉(zhuǎn)移提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。農(nóng)民的轉(zhuǎn)移在本質(zhì)上包括兩個(gè)方面：一個(gè)方面是轉(zhuǎn)，即從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到其他產(chǎn)業(yè)；另一個(gè)方面是移，即從農(nóng)村移到城市，并在這個(gè)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市化（宋國(guó)青，1985）。改革初期，由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，農(nóng)民向城市遷移的通道尚未開啟。在大量返城知青、“摘帽”干部職工需要及時(shí)安置，城市就業(yè)形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻的形勢(shì)下，農(nóng)民進(jìn)城的沖動(dòng)剛剛萌芽，就迅速地被壓制下去。1981年，國(guó)務(wù)院明確要求：“大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)農(nóng)村多余勞動(dòng)力在鄉(xiāng)村搞多種經(jīng)營(yíng)，不要往城里擠。同時(shí)，要采取有效措施，嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口?！庇捎凇耙啤钡臋?quán)利被暫時(shí)限制，因此農(nóng)民將“轉(zhuǎn)”的權(quán)利發(fā)揮到極致。據(jù)估計(jì)，1978～1994年期間，農(nóng)業(yè)內(nèi)部有效利用勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)就增加了約50%（周其仁，1997）。畢竟農(nóng)業(yè)內(nèi)部容納勞動(dòng)力的規(guī)模有限，迫切需要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的農(nóng)民，充分利用價(jià)格雙軌制提供的機(jī)遇，在計(jì)劃外市場(chǎng)上獲得原材料并銷售產(chǎn)品，從而迅速地成長(zhǎng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。農(nóng)民通過(guò)“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的方式，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在農(nóng)村內(nèi)部轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。1983～1988年期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)共吸納農(nóng)村勞動(dòng)力6300萬(wàn)人（中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題研究總報(bào)告起草組，2006），農(nóng)民收入也因此得以持續(xù)增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小，1988年城鄉(xiāng)居民收入比降至改革開放以后的最低點(diǎn)。因此，這一時(shí)期也被認(rèn)為是建國(guó)以來(lái)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展最好、也是全國(guó)人民生活和全國(guó)經(jīng)濟(jì)改善最快的時(shí)期。有人將其歸結(jié)于政府從改善“三農(nóng)”與工業(yè)、城市的關(guān)系入手，抓住了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展這一國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的關(guān)鍵（林剛，2014）。作為事后評(píng)價(jià)，顯然夸大了政府在當(dāng)時(shí)主動(dòng)推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。相反，這一時(shí)期政府對(duì)于城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整，大多是改革推動(dòng)下的順勢(shì)而為，還有不少是面對(duì)改革時(shí)的猶豫不決甚至是阻止。但是，通過(guò)改革獲得制度變革收益是自發(fā)性的，也是不可逆的，日益擺脫制度性束縛的農(nóng)民，不斷尋找著發(fā)揮生產(chǎn)潛能、增加家庭收入的各種經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，從而促使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)關(guān)系格局以驚人的速度得到改變（蔡昉，2008）。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，城市國(guó)有企業(yè)改革為城鄉(xiāng)關(guān)系繼續(xù)調(diào)整提供了新的動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于自身發(fā)展原因，吸收農(nóng)民就業(yè)的作用逐漸弱化。但與此同時(shí)，城市中的國(guó)有企業(yè)改革全面啟動(dòng)，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力產(chǎn)生巨大需求，勞動(dòng)力在鄉(xiāng)城間的大規(guī)模流動(dòng)成為無(wú)法阻擋的趨勢(shì)，城與鄉(xiāng)就此被真正地緊密聯(lián)系起來(lái)。面對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力大量流入城市，中央政府的態(tài)度始終是積極的，通過(guò)不斷放寬勞動(dòng)力流動(dòng)限制，為農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工和居住提供越來(lái)越好的政策環(huán)境。雖然地方城市政府出于保護(hù)當(dāng)?shù)馗＠途蜆I(yè)的考慮，在外來(lái)勞動(dòng)力流動(dòng)政策上不斷搖擺，但是大多數(shù)情形下是持容忍態(tài)度的。總體上，20世紀(jì)90年代，中央政府和地方政府出臺(tái)和試驗(yàn)了各種各樣的改革措施，做出了有利于勞動(dòng)力流動(dòng)的政策努力（蔡昉，2008）。通過(guò)這種“離土又離鄉(xiāng)”的方式，農(nóng)民在進(jìn)一步改善自身收入的同時(shí)，也為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了貢獻(xiàn)。雖然此時(shí)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民已經(jīng)擺脫了“盲流”的稱謂，但是他們?cè)诔鞘兄腥匀辉馐苤鴺O為嚴(yán)格的限制和各種歧視。

特別需要指出的是，政府在這一時(shí)期對(duì)農(nóng)村的投入繼續(xù)呈現(xiàn)降低的趨勢(shì)。改革開放前，國(guó)家資金投入是偏向城市的，“三五”“四五”“五五”計(jì)劃時(shí)期，政府投資中農(nóng)業(yè)投資的比重一直保持在10%左右（董志凱，2008）。改革開放后，政府投資中農(nóng)業(yè)投資的比重進(jìn)一步下降，“六五”“七五”“八五”計(jì)劃時(shí)期，農(nóng)業(yè)投資占比分別為9.5%、8.4%和8.8%；從1978年的13.43%下降到1996年的8.82%，雖然在某一時(shí)期存在階段性上升的現(xiàn)象，但總體呈不斷下降的趨勢(shì)。究其原因，一方面與改革之初的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼政策有關(guān)。1978年價(jià)格補(bǔ)貼支出占財(cái)政總支出的比例僅為0.99%，到1987年已經(jīng)提高到13.02%，政府為了保持預(yù)算收支平衡，必然要在增加價(jià)格補(bǔ)貼支出的同時(shí)減少其他方面的支出。另一方面，政府希望通過(guò)承包制改革激勵(lì)農(nóng)民增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，并相應(yīng)減少國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支出（朱鋼，1998）。直到“九五”計(jì)劃時(shí)期，農(nóng)業(yè)投資比重才出現(xiàn)扭轉(zhuǎn)，特別是基本建設(shè)投資額相比“八五”計(jì)劃時(shí)期增長(zhǎng)了3倍以上。1998年的特大洪水充分暴露出農(nóng)業(yè)投資多年欠賬的問(wèn)題，因此，政府才加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投資力度（秦富等，2006）。

政府對(duì)農(nóng)村投入下降的一個(gè)后果是城鄉(xiāng)福利差距繼續(xù)擴(kuò)大。改革開放后，城鄉(xiāng)公共服務(wù)投入基本延續(xù)傳統(tǒng)體制，城市的公共服務(wù)投入由公共財(cái)政供給，而農(nóng)村主要依靠制度外供給，即基層政府通過(guò)各類收費(fèi)、集資、攤派以及罰款來(lái)籌集農(nóng)村公共服務(wù)供給資金。特別是在財(cái)政分稅制改革以后，中央政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的供給基本消失。農(nóng)村公共服務(wù)投入幾乎全部依賴制度外供給，這就造成一方面農(nóng)村公共服務(wù)供給數(shù)量減少，另一方面也加劇了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革以后，雖然基層政府的財(cái)政預(yù)算收入沒有減少，但是預(yù)算外收入被取消，農(nóng)村公共服務(wù)投入能力進(jìn)一步下降，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育、水利和鄉(xiāng)村公路建設(shè)等事業(yè)受到嚴(yán)重影響，農(nóng)民公共福利水平反而較稅費(fèi)改革前下降（朱鋼，2002），城鄉(xiāng)居民福利差距被進(jìn)一步拉大。1991年，全國(guó)人均福利支出為150元時(shí)，城市居民平均為554元，農(nóng)民平均為5.1元；1998年，全國(guó)人均福利支出為452元時(shí)，城市居民平均為1462元，農(nóng)民為11.2元（潘屹，2014）。

總體來(lái)看，這一時(shí)期在打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制方面取得了不少的成就。農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)日益提升，工農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化交換機(jī)制基本確立，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移的障礙被逐步打破。但是，糧食市場(chǎng)化改革依然沒有完成，戶籍制度改革相當(dāng)緩慢，流動(dòng)人口在城市面臨諸多制度制約和歧視，土地和資本市場(chǎng)化進(jìn)程更為滯后。

（三）城鄉(xiāng)二元體制改革向社會(huì)領(lǐng)域延伸階段（21世紀(jì)初至十八大前）

這一階段在延續(xù)和深化上一階段改革的基礎(chǔ)上，改革的重點(diǎn)從打破經(jīng)濟(jì)二元體制逐漸擴(kuò)大到社會(huì)領(lǐng)域，而且政府直接投入成為調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的主要手段。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件。基于中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，中央著手對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系做出重大調(diào)整。從2000年開始，政府就逐步推行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，嘗試從制度上減輕農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而改善城鄉(xiāng)關(guān)系。2002年，黨的十六大報(bào)告明確將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”作為解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題的基本方針。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，并將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”列為五個(gè)統(tǒng)籌之首。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)確定“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的重大歷史任務(wù)。經(jīng)過(guò)幾年的探索，政府對(duì)于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的思路更加明晰，推進(jìn)“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”成為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的新目標(biāo)。2007年，黨的十七大報(bào)告提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，必須建立‘以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)’的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)一體化的新格局。”此后，政府主導(dǎo)構(gòu)建城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制的進(jìn)程開始駛?cè)肟燔嚨馈?/span>

農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體制機(jī)制在此期間完全建立，勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化程度也顯著提高。2004年，政府全面放開糧食市場(chǎng)，打破了各種形式的糧食區(qū)域性封鎖，并允許各類主體參與糧食購(gòu)銷，全國(guó)統(tǒng)一的糧食市場(chǎng)正式建立，這標(biāo)志著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體制機(jī)制完全建立。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，以小城鎮(zhèn)為突破口，各地政府進(jìn)行了戶籍制度改革的嘗試；城市就業(yè)、社會(huì)保障和福利制度改革進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的制度環(huán)境，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)制度、住房分配制度以及醫(yī)療制度的改革等，都降低了農(nóng)民到城市的就業(yè)成本和居住成本（蔡昉，2007）。制度約束的放松為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了激勵(lì)。無(wú)論是農(nóng)村勞動(dòng)力、還是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在勞動(dòng)力總數(shù)中所占的比重都明顯下降；農(nóng)村勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)人員的絕對(duì)數(shù)量也顯著減少。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)中的比重不斷攀升。1983年，外出農(nóng)民工占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比重只有1.7%；到2012年，這一比例已經(jīng)攀升至44%以上。以上僅僅是針對(duì)外出農(nóng)民工的情形，如果將數(shù)量可觀的本地農(nóng)民工也考慮在內(nèi)，農(nóng)民工數(shù)量從1985年的5960萬(wàn)人增加到2012年的26261萬(wàn)人，翻了兩番多。根據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)，農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占58%，在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占52%，在加工制造業(yè)中占68%，在建筑業(yè)中占80%。農(nóng)民工的數(shù)量已經(jīng)超過(guò)了傳統(tǒng)上由城鎮(zhèn)居民構(gòu)成主體的產(chǎn)業(yè)工人的數(shù)量，成為支撐工業(yè)化發(fā)展的重要力量。城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育不僅得到制度改革的推動(dòng)，而且市場(chǎng)本身也在積累著促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的動(dòng)力。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力經(jīng)過(guò)大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，數(shù)量已經(jīng)大大減少。從2004年開始，中國(guó)沿海地區(qū)開始出現(xiàn)“民工荒”現(xiàn)象，其后農(nóng)民工短缺不斷蔓延，勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。2009年以來(lái)，農(nóng)民工工資的普遍上升表明，農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的地位進(jìn)一步改善。整體上，隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)供需格局的繼續(xù)變化，勞動(dòng)力市場(chǎng)改革的進(jìn)一步深化，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的工資逐漸趨同，勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的程度大大提高（都陽(yáng)，2016）。但是，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束，由于戶籍制度的限制，勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)農(nóng)民工在職業(yè)獲得和行業(yè)進(jìn)入等還存在明顯的歧視（章莉等，2016），這些制度限制不但降低了勞動(dòng)力資源的配置效率，而且對(duì)城鄉(xiāng)收入差距產(chǎn)生了不利的影響。

這一時(shí)期最顯著的特征是，政府通過(guò)加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的直接投入來(lái)改善城鄉(xiāng)關(guān)系。一方面，政府通過(guò)對(duì)農(nóng)民減負(fù)和促進(jìn)農(nóng)民增收來(lái)改善城鄉(xiāng)關(guān)系。2006年，政府全面取消農(nóng)業(yè)稅，大幅減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革前，基層政府和村委會(huì)通過(guò)農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提”“五統(tǒng)”及攤派每年從農(nóng)民那里收取1500億～1600億元。農(nóng)業(yè)稅的取消，鏟除了“搭車”收費(fèi)的根基和平臺(tái)，為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換基層政府和村民自治組織的職能、精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和減少財(cái)政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件（李周，2013；李周等，2018）。2001年，政府全面實(shí)施退耕還林政策，開啟了公共財(cái)政對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼的先河；同年，旨在降低農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭負(fù)擔(dān)的“兩免一補(bǔ)”政策也開始實(shí)施，并且到2007年在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。2002年以后，政府又陸續(xù)試點(diǎn)并出臺(tái)了“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策（包括種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)），而且補(bǔ)貼的范圍和規(guī)模持續(xù)增加?！八捻?xiàng)補(bǔ)貼”資金規(guī)模從2002年的1億元提高到2012年的1653億元，補(bǔ)貼資金累計(jì)達(dá)到7631億元。另一方面，政府通過(guò)改變財(cái)政投入的重點(diǎn)，使城鄉(xiāng)公共服務(wù)格局發(fā)生了改變。2003年，政府提出“讓公共財(cái)政的陽(yáng)光逐步照耀農(nóng)村”的方針，財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入大幅度增加（林萬(wàn)龍，2007）。1996～1998年期間，中央財(cái)政投入“三農(nóng)”的資金始終沒有超過(guò)1000億元，2003年提高到了2144億元，是1998年的2.2倍；20032012年期間，中央財(cái)政投入“三農(nóng)”的資金保持21.5%的年均增長(zhǎng)率。伴隨中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入的增加，一系列強(qiáng)化公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的政策陸續(xù)出臺(tái)。2003年，政府在部分縣（市）開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)，2008年覆蓋到所有縣（市），2012年全國(guó)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人口達(dá)到8.05億人，參合率為98.3%。2006年，政府開始實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，農(nóng)村義務(wù)教育被逐步納入公共財(cái)政保障的范圍，九年義務(wù)教育得到全面普及，縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展水平明顯提高。2007年，政府開始在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，當(dāng)年年底全就基本覆蓋到所有的縣。2009年，政府又開展了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，到2012年基本實(shí)現(xiàn)了地域全覆蓋。

總體來(lái)看，這一時(shí)期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略思想得到確立，農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策實(shí)現(xiàn)了由“取”到“予”的轉(zhuǎn)變，公共財(cái)政也開始實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。但是，如果深入考察可以發(fā)現(xiàn)，這些政策依然延續(xù)城鄉(xiāng)二元分立的設(shè)計(jì)思路，要求城鄉(xiāng)居民按照戶籍身份，在邊界清楚的范圍內(nèi)享受各自可以享受的基本公共服務(wù)。除了公共服務(wù)名稱被冠以城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)別以外，在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、操作程序、資金籌集方式等方面均明顯不同，城鄉(xiāng)之間依然存在明顯的差距。

（四）全面建立城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制階段（十八大以來(lái)）

黨的十八大以來(lái)，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化成為黨和國(guó)家工作的重心之一，全面開啟了構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的新階段。2000年以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入快車道，人口城鎮(zhèn)化率在2011年跨越50%，人均 GDP也超過(guò)5000美元，城鄉(xiāng)關(guān)系變革的基本條件已經(jīng)具備。2012年，黨的十八大明確提出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本途徑?！?013年，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”這是中央首次明確提出新型城鄉(xiāng)關(guān)系的概念，并且將“城鄉(xiāng)一體”作為新型城鄉(xiāng)關(guān)系的最終目標(biāo)。2017年，黨的十九大明確提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系”。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，雖然表述不同，但是思想一脈相承，政府繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的規(guī)模，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境得到顯著改善。2012年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，公共財(cái)政收入也同時(shí)進(jìn)入下行通道，即便如此，政府的“三農(nóng)”投入依然保持增長(zhǎng)的趨勢(shì)，全國(guó)一般公共預(yù)算中農(nóng)林水事務(wù)支出比重從2008～2012年的10.20%，提高到2013～2017年的10.45%，農(nóng)林水事務(wù)支出總額由約3.9萬(wàn)億元增加到7.9萬(wàn)億元。公共財(cái)政投入的增加，使農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，以及農(nóng)村公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和水平均顯著提高。

新一輪戶籍制度改革的開啟，進(jìn)一步提升了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度條件。戶籍制度是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的核心要素之一，隨著過(guò)去幾十年國(guó)家體制的逐步調(diào)整以及戶籍制度自身的不斷改革，戶籍制度當(dāng)初被賦予的功能明顯下降，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的限制越來(lái)越弱，但是，戶籍制度對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系良性發(fā)展的阻礙作用依然存在。2014年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確提出：“進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。”就此開啟了新一輪戶籍制度改革。此次改革取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口（劉金偉，2018），消除了城鄉(xiāng)居民自由遷移的制度障礙，戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2012年的35.3%迅速增長(zhǎng)到2016年的41.2%。隨著新一輪戶籍制度改革的推進(jìn)，農(nóng)村流動(dòng)人口在城市享受公共服務(wù)的范圍和程度也都顯著提高。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)并軌在十八大以來(lái)取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。十八大報(bào)告明確提出“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”以及“大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源”，等等。此后，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系進(jìn)入快車道。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，開始“將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。到目前為止，全國(guó)31個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）都已經(jīng)建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從制度上基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，要求“推進(jìn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度整合，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。”截至目前，所有省份基本建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，要求在整合農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和城市義務(wù)教育獎(jiǎng)補(bǔ)政策的基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2017年，通過(guò)義務(wù)教育均衡發(fā)展國(guó)家督導(dǎo)評(píng)估的縣已經(jīng)達(dá)到2379個(gè)，占全國(guó)總數(shù)的81%。

城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的機(jī)制在這一時(shí)期也得到加強(qiáng)。一是城市工商資本進(jìn)入農(nóng)村、投資農(nóng)業(yè)熱情上升，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，政府對(duì)于城市工商資本進(jìn)入農(nóng)村的限制不斷放松，不但允許城市工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，而且允許社會(huì)資本投資農(nóng)村，在農(nóng)村興辦各類事業(yè)，因此，資本下鄉(xiāng)的速度和規(guī)模都明顯增加。城市工商資本在解決農(nóng)業(yè)投入不足問(wèn)題的同時(shí)，還為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入了先進(jìn)的技術(shù)和管理理念，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、高效化、生態(tài)化都有非常積極的作用，更重要的是，還將城市文明也一并帶入鄉(xiāng)村，為農(nóng)村留守人群接受現(xiàn)代文明提供了條件。二是農(nóng)民工返鄉(xiāng)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，根據(jù)原農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員總數(shù)已經(jīng)達(dá)700萬(wàn)人，特別是外出務(wù)工積累了一定資金、經(jīng)驗(yàn)和人脈的返鄉(xiāng)農(nóng)民工接近500萬(wàn)，他們通過(guò)進(jìn)入規(guī)模種植業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、休閑農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入活力。

三、城鄉(xiāng)關(guān)系演變的基本經(jīng)驗(yàn)

如果說(shuō)改革開放前的城鄉(xiāng)關(guān)系提供給后人的更多是教訓(xùn)，需要引以為戒，那么改革開放以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整則是經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)并存。特別是這些寶貴的經(jīng)驗(yàn)為未來(lái)處理城鄉(xiāng)關(guān)系提供了重要的借鑒，需要充分吸收并繼續(xù)堅(jiān)持。對(duì)過(guò)去城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，最重要的是回歸常識(shí)，提煉出具有一般意義的規(guī)律。

第一，不斷向農(nóng)民賦權(quán)。改革開放前，逐步建立城鄉(xiāng)二元分割體制的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是不斷剝奪農(nóng)民權(quán)利的過(guò)程，隨著農(nóng)民權(quán)利的喪失，其生產(chǎn)和創(chuàng)新的活力也一并被扼殺了，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展陷入停滯是必然的結(jié)果。改革開放以后，隨著不斷向農(nóng)民賦權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)新潛力再次得到釋放，通過(guò)不斷改善自身以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的狀況，推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系向前發(fā)展。改革之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制通過(guò)賦予農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，迅速解決了農(nóng)民自身的溫飽和收入增長(zhǎng)問(wèn)題，顯著縮小了城鄉(xiāng)收入差距。20世紀(jì)80年代中期，取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)通過(guò)賦予農(nóng)民自由選擇職業(yè)的權(quán)利，不但擴(kuò)大了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)使城鄉(xiāng)差距縮小的趨勢(shì)得以延續(xù)，而且培育出競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，并削弱了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)90年代，允許農(nóng)民進(jìn)城通過(guò)賦予農(nóng)民自由遷移的權(quán)利，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化率的快速提升，并最終發(fā)育出一個(gè)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。未來(lái)政府還需要繼續(xù)向農(nóng)民賦權(quán)，繼續(xù)激發(fā)農(nóng)民的積極性，使他們?cè)诓粩喔纳谱陨砭秤龅耐瑫r(shí)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，堅(jiān)持改革的漸進(jìn)性。考察城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，新的政策或改革都是以漸進(jìn)的方式出現(xiàn)的，而且表現(xiàn)出非常好的效果。之所以漸進(jìn)式改革會(huì)被選擇，大致有三層邏輯：一是由推動(dòng)改革實(shí)踐本身所決定的，從打破城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)，到消除社會(huì)二元分割，再到實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合是一個(gè)由易到難的過(guò)程，也是一個(gè)逐漸積累經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程。二是能夠降低改革的風(fēng)險(xiǎn)，歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，脫離現(xiàn)實(shí)盲目冒進(jìn)式改革不但不會(huì)加快改革的進(jìn)程反而會(huì)導(dǎo)致改革進(jìn)程的停滯乃至倒退。因此，改革必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，特定的階段只能解決當(dāng)時(shí)最緊迫而且能夠解決的問(wèn)題，期望畢其功于一役是不現(xiàn)實(shí)的，而且也是不負(fù)責(zé)任的。三是漸進(jìn)式改革受到的阻力最小。從城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的歷程可以看出，大部分改革都是在不損害城市居民利益的情況下展開的，表現(xiàn)出非常典型的帕累托改進(jìn)特征，極大地降低了改革的阻力。

第三，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向。始終堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向，不斷提高市場(chǎng)配置資源的作用，是中國(guó)改革成功的核心經(jīng)驗(yàn)之一。政府在城鄉(xiāng)關(guān)系的變革中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，既是過(guò)去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的塑造著，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系良性發(fā)展的關(guān)鍵性力量，因此要繼續(xù)發(fā)揮好政府在調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系中的積極作用。與此同時(shí)，更要高度重視市場(chǎng)在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用。建立統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、允許勞動(dòng)力自由流動(dòng)等，這些在促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系良性發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵性作用的改革，本質(zhì)上就是在不斷發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。時(shí)至今日，市場(chǎng)化取向的改革依然不夠，在未來(lái)的發(fā)展中還要不斷地強(qiáng)化。

第四，堅(jiān)持尊重基層創(chuàng)新和轉(zhuǎn)換思想觀念相結(jié)合。在城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)過(guò)程中，來(lái)自基層的各種創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)揮了極其重要的作用，既為全國(guó)性的制度設(shè)計(jì)提供了經(jīng)驗(yàn)，也通過(guò)實(shí)踐自身所迸發(fā)出來(lái)的熱情和沖動(dòng)，為改革繼續(xù)前行提供了推動(dòng)力量。同時(shí)，從“放權(quán)、讓利”改革，到開放農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)、放開農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，再到允許農(nóng)民開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工以及推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等一系列改革歷程可以看出，如果沒有決策者不斷打破意識(shí)形態(tài)和自身經(jīng)驗(yàn)的束縛，不斷轉(zhuǎn)換思想觀念，很難想象這些改革能否進(jìn)行。城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是基層創(chuàng)新和決策層觀念轉(zhuǎn)變相互配合、相互作用的結(jié)果。因此，在頂層設(shè)計(jì)的作用日益受到重視的情況下，更多實(shí)際問(wèn)題的解決還是要依賴這些來(lái)自基層的創(chuàng)新。與此同時(shí)，還必須要摒棄各種陳腐的觀念和教條的思想方式，以務(wù)實(shí)的態(tài)度，不斷解放思想，尋求促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的新思路和新方案。

第五，給改革和改革者留出足夠的空間。改革本身就是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過(guò)程，一條成功經(jīng)驗(yàn)往往是成百上千改革者經(jīng)過(guò)若干次失敗的改革實(shí)踐總結(jié)出來(lái)的，雖然這些失敗的改革實(shí)踐沒有發(fā)揮積極的作用，但這是改革成功必須付出的成本。只有容許改革，容許改革失敗，才能為改革者創(chuàng)造良好的環(huán)境，才能真正探索出有價(jià)值的改革方案。時(shí)至今日，需要改革的領(lǐng)域和內(nèi)容已經(jīng)大大縮小，而且改革還要在法治的框架下進(jìn)行，這都為改革和改革者提出了新的要求，但是這不能成為阻止改革、約束改革者的理由，必須強(qiáng)調(diào)，在未來(lái)健全城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的過(guò)程中要留給改革和改革者足夠的空間。

四、當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系中存在的主要問(wèn)題及調(diào)整思路

雖然中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制已經(jīng)初見雛形，成效也逐步顯現(xiàn)，但是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展中還有諸多尚未破解的問(wèn)題，同時(shí)也產(chǎn)生了很多新的問(wèn)題，只有在未來(lái)的發(fā)展中將其逐一破解，才能推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系不斷走向融合。

（一）當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系中存在的主要問(wèn)題

第一，戶籍制度改革亟待深化。除特大城市以外，中國(guó)其他城市已經(jīng)全部采取了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，也就是說(shuō)，戶籍制度限制人口流動(dòng)的功能被極大削弱。但是，作為城鄉(xiāng)二元體制的支柱之一，戶籍制度除了限制人口流動(dòng)之外，還被附著諸多的利益，城鄉(xiāng)居民在面對(duì)養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、子女就學(xué)、以及購(gòu)房、購(gòu)車等問(wèn)題時(shí)依然難以避開戶籍的劃分。雖然經(jīng)過(guò)近些年的改革，戶籍上附著的城鄉(xiāng)利益差異有所削弱，甚至有些已經(jīng)消除，但是剝離的范圍和程度依然不夠。姑且不談作為中華人民共和國(guó)公民應(yīng)該享受同等的權(quán)利，即使與中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀相比，顯然是非常滯后的。戶籍制度對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)、提高人口城鎮(zhèn)化率的阻礙作用日益凸顯，因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中加快戶籍制度改革首當(dāng)其沖。

第二，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相當(dāng)尖銳。隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提高，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也呈逐年持續(xù)改善趨勢(shì)，但改善程度十分有限。一方面，中國(guó)農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平相對(duì)落后，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率比發(fā)達(dá)國(guó)家低20個(gè)百分點(diǎn)左右；另一方面，中國(guó)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度較低，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率不高。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中國(guó)家的城鄉(xiāng)二元對(duì)比系數(shù)一般為0.31～0.45，發(fā)達(dá)國(guó)家則能達(dá)到0.52～0. 86。截至2016年，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元對(duì)比系數(shù)僅為0.25。更為嚴(yán)峻的是，中國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭轉(zhuǎn)速度相當(dāng)緩慢，部分地區(qū)還呈現(xiàn)惡化的趨勢(shì)。

第三，城鄉(xiāng)要素合理配置的機(jī)制尚未建立。時(shí)至今日，中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)育程度已經(jīng)處于較高水平，但是要素市場(chǎng)的改革明顯滯后。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元格局，導(dǎo)致資金、土地、人才等要素配置在城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重不均衡；并且農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源向城市單方向集中的趨勢(shì)沒有發(fā)生逆轉(zhuǎn)?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)要素配置不合理主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)資金和土地配置失衡。1978～2012年期間，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、稅收和儲(chǔ)蓄等渠道，城市從農(nóng)村抽取的資金達(dá)26萬(wàn)億元以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)改革開放前的規(guī)模；雖然資金流出的速度逐漸降低，但是規(guī)模依然龐大。隨著工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差和稅收在農(nóng)村資金流出中作用的下降，以及農(nóng)村金融市場(chǎng)化改革的持續(xù)推進(jìn)，儲(chǔ)蓄逐漸成為農(nóng)村資金流出的主要渠道（周振等，2015）。近年來(lái)，在政府一系列政策的支持和鼓勵(lì)下，金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的力度不斷加強(qiáng)，但是，城鄉(xiāng)間信貸資金配置失衡的問(wèn)題沒有得到根本性解決，2016年，全國(guó)農(nóng)業(yè)貸款相對(duì)強(qiáng)度僅為0.48。比較而言，城鄉(xiāng)土地資源配置不合理的狀況更為嚴(yán)峻，在土地財(cái)政的推動(dòng)下，中國(guó)土地城鎮(zhèn)化速度顯著快于人口城鎮(zhèn)化速度（張海鵬、朱鋼，2017）。從深層次來(lái)講，農(nóng)村資金的單向流動(dòng)與土地制度改革滯后密切相關(guān)，土地作為農(nóng)民最大的一筆資源，由于政策限制不能在城鄉(xiāng)居民之間進(jìn)行交易，一方面阻礙了城市資金進(jìn)入農(nóng)村的主要通道，另一方面也無(wú)法通過(guò)“資源變資產(chǎn)”使農(nóng)民從中獲益。

第四，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大。近年來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化取得了顯著成效，城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保障、義務(wù)教育以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面均實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)差距依然較大，其中教育發(fā)展不均衡和衛(wèi)生發(fā)展不均衡是主要短板。一方面，農(nóng)村義務(wù)教育教師素質(zhì)、農(nóng)村人口受教育水平、農(nóng)村婦女健康和保健水平均不斷提高，農(nóng)村醫(yī)療人力資源數(shù)量也逐步增加，但由于起點(diǎn)較低，因而農(nóng)村人力資源數(shù)量和質(zhì)量依然較差。另一方面，城鄉(xiāng)人口受教育水平、城鄉(xiāng)醫(yī)療人力資源配置差距有所擴(kuò)大，由此減緩了教育均衡發(fā)展和衛(wèi)生均衡發(fā)展實(shí)現(xiàn)程度的提高，并最終制約了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度的提高。如果進(jìn)一步考慮質(zhì)量差異，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距將成倍增加。

第五，鄉(xiāng)村衰退日益加劇。2005年以來(lái)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)顯著改善了村莊面貌，使農(nóng)民生產(chǎn)生活條件明顯提高，但是，鄉(xiāng)村建設(shè)依然落后于城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展速度，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間鴻溝繼續(xù)擴(kuò)大。無(wú)論是村莊布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等硬環(huán)境，還是鄉(xiāng)村文化保護(hù)和傳承、村莊治理等軟環(huán)境，鄉(xiāng)村在這些方面均存在相當(dāng)大的改善空間，而且在部分地區(qū)表現(xiàn)得尤為尖銳。面對(duì)城鄉(xiāng)之間的巨大差距，農(nóng)村勞動(dòng)力特別是高素質(zhì)人才持續(xù)外流的趨勢(shì)難以改變，村莊“空心化”現(xiàn)象日益加劇，部分村莊不斷走向衰退。

（二）未來(lái)調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的思路

基于中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)狀和存在的主要問(wèn)題，并結(jié)合社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的奮斗目標(biāo)，建議從以下幾個(gè)方面著手調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系。

1. 深化戶籍制度改革提高城鎮(zhèn)化率，夯實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，只有城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定期（人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%）以后，農(nóng)村人口大量減少，城市反哺農(nóng)村的能力顯著加強(qiáng)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在農(nóng)村的普及率明顯提高，才能逐步邁向城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展。截至2017年，中國(guó)的戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%，常住人口城鎮(zhèn)化率約為58.52%，距離城鎮(zhèn)化穩(wěn)定期還有一定的差距。但是，隨著農(nóng)民工增量下降，城鎮(zhèn)化速度開始趨緩，城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨挑戰(zhàn)。因此，政府還需要繼續(xù)推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，夯實(shí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。關(guān)鍵是要進(jìn)行全面的戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，不但要使已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口留下來(lái)，而且還要繼續(xù)推動(dòng)更多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，一是要全面改革附著在戶籍上的管理和福利制度體系，真正從制度設(shè)計(jì)上由二元走向一元；二是完善中央與地方的財(cái)政投入機(jī)制，提高中央政府的責(zé)任，努力縮小城市之間的公共福利差距，提高農(nóng)民工在中小城市進(jìn)城落戶的意愿；三是調(diào)整城鎮(zhèn)化路徑，提高中小城市的比重，特別是要提升縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，加強(qiáng)縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。戶籍制度的問(wèn)題已經(jīng)很清楚了，最關(guān)鍵的還是要看政府的決心，戶籍制度改革所能釋放的紅利是巨大的，而阻礙改革的癥結(jié)也是清楚的，就是城市中現(xiàn)有戶籍制度的受益者不愿意分享城鎮(zhèn)化的好處。在這種情況下，政府應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)，以壯士斷腕的決心，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)徹底對(duì)現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清制度障礙。

2. 優(yōu)先推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展中需要一樣化的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)突破。首先需要指出的是，這里不是簡(jiǎn)單地將“城鄉(xiāng)一體化”等同于“城鄉(xiāng)一樣化”。以往的“城鄉(xiāng)一樣化”是指在很多地方農(nóng)村和城市建設(shè)的無(wú)差別化，造成城不像城、鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)的現(xiàn)象。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因可以歸結(jié)為兩點(diǎn)：一是認(rèn)識(shí)不到位。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化畢竟是個(gè)新東西，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，只能是摸著石頭過(guò)河，那么形式上將農(nóng)村建設(shè)得像城市就是最省事的做法。很簡(jiǎn)單的道理，快速讓一個(gè)農(nóng)村人變成城里人的方法，就是給他穿上城里人的衣服，使他在外表上像一個(gè)城里人。二是資金不足。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化需要投入大量資金，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距較大，很多地方并沒有足夠的資金全面推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，而村容村貌建設(shè)則是花錢相對(duì)較少的投入，花較少的錢而且能看得見效果，這當(dāng)然是地方政府樂(lè)意做的。當(dāng)前，中國(guó)整體上已經(jīng)具備了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的條件，但是很多地方政府卻以反對(duì)“城鄉(xiāng)一樣化”的名義，反對(duì)或者延緩?fù)七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，或者是降低城鄉(xiāng)融合發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，這需要引起足夠的重視。事實(shí)上，城鄉(xiāng)發(fā)展中很多一樣化的內(nèi)容是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，只有這些內(nèi)容實(shí)現(xiàn)了一樣化才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，要優(yōu)先推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的城鄉(xiāng)一樣化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。一個(gè)需要優(yōu)先突破的重點(diǎn)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，真正在規(guī)劃中給予農(nóng)村與城市一樣的地位，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市兩個(gè)空間的平等發(fā)展。另一個(gè)需要優(yōu)先突破的重點(diǎn)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和就業(yè)是保障個(gè)人基本生存、基本尊嚴(yán)和基本健康的社會(huì)條件，可以說(shuō)，享受政府提供的這些公共服務(wù)是人的基本權(quán)利，既然是基本權(quán)利就不應(yīng)該存在差別。雖然經(jīng)過(guò)近些年的發(fā)展，農(nóng)村居民在享受這些基本公共服務(wù)方面取得了巨大的進(jìn)展，很多在制度上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了并軌，但是遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)一樣化。因此，未來(lái)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的一致，將均等化落在實(shí)處。

3. 加快城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化進(jìn)程，攻克城鄉(xiāng)融合發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。推動(dòng)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)的一體化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心，但也是最為薄弱的環(huán)節(jié)，如果能將其攻克，必將取得事半功倍的效果。從目前來(lái)看，加快城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化的關(guān)鍵是要打通要素從城市向農(nóng)村流動(dòng)的障礙，首當(dāng)其沖就是城鄉(xiāng)土地制度。現(xiàn)行土地制度不但降低了城鄉(xiāng)土地配置的效率，而且難以滿足城市工商資本下鄉(xiāng)的需求。首先，不斷規(guī)范和壓縮地方政府的土地收益，促使地方政府職能從擴(kuò)張建設(shè)用地、追求土地財(cái)政收入等經(jīng)營(yíng)性職能向產(chǎn)權(quán)登記保護(hù)、規(guī)劃管理、耕地保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)保障等公共管理職能轉(zhuǎn)變，為充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置土地資源中的決定性作用創(chuàng)造條件。其次，在符合規(guī)劃和土地用途管制的前提下，賦予農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同等權(quán)利，允許集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)生產(chǎn)，同時(shí)享有出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利。再次，在深化宅基地三權(quán)分置改革的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大宅基地有償退出的范圍，并且逐步向外村和外來(lái)資本有序開放。

4. 推動(dòng)鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。三產(chǎn)融合發(fā)展的目的在于提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)。所以，各地應(yīng)該繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)需要注重發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、電商等新業(yè)態(tài)和新模式，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)效率（張海鵬、朱鋼，2008）。推動(dòng)鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展除了土地和資本制約以外，人才短缺也是非常重要的問(wèn)題。一方面，要加快新型職業(yè)農(nóng)民制度體系建設(shè)，盡快建立起一支愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供人才基礎(chǔ)。另一方面，要大力改善農(nóng)村的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，重點(diǎn)是破解融資難和不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，進(jìn)一步吸引外出農(nóng)民工、大學(xué)生、城鎮(zhèn)科技人員、企業(yè)主等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈條、提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展品質(zhì)。

參考文獻(xiàn)略

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第3期）

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