——在第九屆“政治、法律與公共政策”年會(huì)上的發(fā)言

尊敬的師長(zhǎng)、學(xué)友：

大家上午好！非常榮幸首次參會(huì)就能獲得這個(gè)為各位拋磚引玉的機(jī)會(huì)，感謝強(qiáng)老師的信任和鼓勵(lì)。我今天匯報(bào)的題目是：“在中國(guó)的土地上思考中國(guó)的土地問(wèn)題”。

十年前，當(dāng)我還是大三學(xué)生、在新加坡交換時(shí)，我在網(wǎng)上看到了這張圖片，相信大家對(duì)此都不陌生。

十年后，這張圖片成為我第一本個(gè)人英文專著的封面，主題是《現(xiàn)代中國(guó)的農(nóng)村征地法律制度：起源與變遷》（Rural Land Takings Law in Modern China: Origin and Evolution），明年四月將由劍橋大學(xué)出版社出版。一晃十年過(guò)去，我從本科念到博士，由中國(guó)走到西方又回到中國(guó)，一直比較關(guān)注土地問(wèn)題。但非常慚愧的是，時(shí)至今日，我對(duì)這個(gè)問(wèn)題的理解和研究仍非常片面、淺薄，寫(xiě)字發(fā)言常有如履薄冰之感。所以我今天分享的內(nèi)容即便有小小心得，錯(cuò)漏也自然難免，還請(qǐng)各位前輩先進(jìn)海涵、指點(diǎn)。

在過(guò)去二十年的中國(guó)社會(huì)，征地拆遷無(wú)疑是一個(gè)重要現(xiàn)象，甚至?xí)r常被拿來(lái)指稱我們所處的國(guó)度。從學(xué)術(shù)研究的角度觀察，這個(gè)話題也吸引了法學(xué)界相當(dāng)多的注意力，其熱度在2004年修憲、2007年《物權(quán)法》和2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)之前均直線走高，成為一時(shí)“顯學(xué)”，但在相關(guān)立法頒行后又都迅速冷卻。時(shí)至今日，征地拆遷法律研究已成明日黃花，少有人問(wèn)津。究其原因，我國(guó)法學(xué)研究緊跟現(xiàn)實(shí)、立法導(dǎo)向明顯、甚至隨立法進(jìn)程搖擺恐怕難辭其咎，不少學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)或批評(píng)了這一現(xiàn)象。然而在我看來(lái)，學(xué)術(shù)熱度僅僅表示學(xué)界的投入，知識(shí)生產(chǎn)更重要的面相在于產(chǎn)出，即所謂知識(shí)/智識(shí)增量。正是在這個(gè)意義上，我認(rèn)為過(guò)去二十年的中國(guó)農(nóng)村土地征收法律研究整體上建基于四個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一、相互支持、未必總是言明的前提假設(shè)，我統(tǒng)稱為“轉(zhuǎn)型范式”（Transition Paradigm）。它限制了該領(lǐng)域知識(shí)增量的進(jìn)一步產(chǎn)出。

這四個(gè)假設(shè)是：

1、目標(biāo)假設(shè)（teleological assumption）

2、概念假設(shè)（conceptual assumption）

3、路徑假設(shè)（developmental assumption）

4、時(shí)代假設(shè)（temporal assumption）

請(qǐng)?jiān)徲⒆g漢之后的詰屈聱牙，容我稍作解釋。目標(biāo)假設(shè)是指現(xiàn)有研究認(rèn)定中國(guó)農(nóng)村土地征收法律制度未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是美國(guó)式的。這并不是說(shuō)照搬照抄美國(guó)制度，而是指在思考中國(guó)征地法律未來(lái)走向時(shí)，既有研究廣泛地將以美國(guó)為代表的法治先進(jìn)國(guó)家之征地制度所具備的幾個(gè)核心特征作為轉(zhuǎn)型目標(biāo)，如由法院狹窄界定的公共目的前提、以財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及公開(kāi)透明、公眾參與的正當(dāng)法律程序。盡管在參考國(guó)別（包括德國(guó)、法國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家）、細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)（如公共利益范圍的大小、定義機(jī)關(guān)的確定等）上有所區(qū)別，但既有研究整體上是同大于異、殊途同歸的。其次，概念假設(shè)是指現(xiàn)有研究對(duì)于“征地權(quán)力（takings power）”的概念界定都包含兩大要素：公共目的和補(bǔ)償要求。這一點(diǎn)在對(duì)比中國(guó)現(xiàn)行憲法征地條款和美國(guó)憲法第五修正案時(shí)體現(xiàn)得尤為明顯。第三，路徑假設(shè)是指在解釋中國(guó)農(nóng)村土地征收法律制度為何尚未完全實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)型（包括2017年5月公布的《土地管理法（修正案）》征求意見(jiàn)稿）時(shí)，既有研究普遍地歸因于1994年分稅制改革之后出現(xiàn)的央地財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配以及隨之而來(lái)的“土地財(cái)政”。換言之，是地方政府的財(cái)政激勵(lì)導(dǎo)致法律轉(zhuǎn)型的遲緩艱難，轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)的路徑則在于緩解甚至消滅“土地財(cái)政”，無(wú)論是以重構(gòu)央地分權(quán)抑或開(kāi)征房產(chǎn)稅的方式。第四，時(shí)代假設(shè)是指現(xiàn)有研究認(rèn)為農(nóng)地征收作為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，形成于改革開(kāi)放、特別是分稅制改革以后。從法律角度而言，現(xiàn)行征地制度的最大問(wèn)題在于違反1982年憲法征地條款，而“城市土地國(guó)家所有”的憲法規(guī)定也成為批評(píng)對(duì)象。十余年來(lái)，相關(guān)制度違憲、有關(guān)憲法條文當(dāng)廢除或修改之論俯仰皆是、不勝枚舉?？偨Y(jié)起來(lái)，由這四大假設(shè)組成的“轉(zhuǎn)型范式”構(gòu)成了現(xiàn)有研究對(duì)于中國(guó)農(nóng)地征收法律制度“是什么、為什么和怎么辦”的總體性認(rèn)識(shí)：一方面，概念假設(shè)和時(shí)代假設(shè)將中國(guó)農(nóng)地征收法律制度界定為是在改革開(kāi)放以后、八二憲法基礎(chǔ)上生成的，而八二憲法征地條款本身又與美國(guó)憲法第五修正案具有概念親緣，被視作“中國(guó)版的第五修正案”，與之不符的憲法條文和下位法當(dāng)屬違憲、理應(yīng)調(diào)整；另一方面，目標(biāo)假設(shè)與路徑假設(shè)則回答了下一步轉(zhuǎn)型向何方、為何迄今未能轉(zhuǎn)型以及將來(lái)如何轉(zhuǎn)型，把征地法律制度變遷的希望寄托于更為宏觀的央地關(guān)系變革。在此背景下，中國(guó)農(nóng)地征收法律制度的研究從內(nèi)部挖潛求新幾無(wú)可能，只能是“功夫在詩(shī)外”了。

但五四憲法征地條款提出了一個(gè)難題：由于宏觀上八二憲法同五四憲法的繼受關(guān)系，以及微觀上相較于七五、七八憲法征地條款（兩者均不包含公共利益前提），八二憲法征地條款與五四憲法征地條款之間的近似性，我們必須要思考的是——源自五四憲法征地條款的八二憲法征地條款真是“中國(guó)版的第五修正案”嗎？難道1954年的中國(guó)立憲者跟1787年的詹姆斯·麥迪遜（美國(guó)憲法征地條款的原作者）一樣心懷對(duì)國(guó)家征地權(quán)力的警惕和戒懼？直覺(jué)告訴我們答案是否定的，但接下來(lái)的問(wèn)題是五四憲法征地條款又從何而來(lái)？其內(nèi)涵為何？它與八二憲法的差異如何解釋，即1954年的三種征地權(quán)力“征購(gòu)”、“征用”和“國(guó)有化”為什么會(huì)縮減為1982年的“征用”？這正是我突破“轉(zhuǎn)型范式”的切入口。循著這條路，我重新審視了十九世紀(jì)中葉以來(lái)，在喬治主義（Georgism）、馬列主義、財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化等西方思潮的影響與沖擊下，國(guó)共兩黨關(guān)于國(guó)家大規(guī)模、強(qiáng)制性取得土地的理論與實(shí)踐，特別是共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的土地革命、土地改革和社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)。我的結(jié)論是：五四憲法征地條款所凝結(jié)的是中共革命建政所指向的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)與認(rèn)識(shí)，即把國(guó)家征地權(quán)力（包括不給補(bǔ)償?shù)膰?guó)有化）作為推進(jìn)整體社會(huì)革新（social transformation）之首要工具（first resort），而非完成個(gè)別公共工程（public projects）的最后手段（last resort）。其內(nèi)在氣質(zhì)與1787年美國(guó)聯(lián)邦憲法征收條款完全相反，旨在肯認(rèn)權(quán)力（power-confirming），而非限制權(quán)力（power-constraining）。顯然，這樣的經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識(shí)和氣質(zhì)不是西方學(xué)說(shuō)在現(xiàn)代中國(guó)（in modern China）的翻版或演化，而是“現(xiàn)代的”和“中國(guó)的”（modern and Chinese，均是中性意義上的）。

也許有人會(huì)反駁：雖然八二憲法整體源于五四憲法，但改革開(kāi)放與繼續(xù)革命畢竟判若云泥，如何證明現(xiàn)行憲法征地條款是五四憲法征地條款的延續(xù)？再退一步，即便八二憲法征地條款的歷史原旨與其前身接近，近三十年的法治、人權(quán)與私有財(cái)產(chǎn)保障入憲豈不早已徹底更新了該條款的意涵和價(jià)值？難道當(dāng)下征地制度限制公權(quán)不力、保障私權(quán)不彰非但不是憲法被違反的惡果，反倒是憲法被遵守的表現(xiàn)？如果真是，那直接修改、廢除相關(guān)憲法條文豈不迫在眉睫？這樣的詰問(wèn)時(shí)時(shí)在我心中響起，也是我在書(shū)里詳細(xì)處理的主題。但由于時(shí)間限制，也因?yàn)橥其N新書(shū)的私心，我無(wú)法也不打算在此展開(kāi)敘述和論證——正如電影預(yù)告片不能全盤(pán)劇透一樣，請(qǐng)大家原諒我在這里保留懸念，僅向各位匯報(bào)結(jié)論，省去推理。我的結(jié)論是：五四憲法以來(lái)，中國(guó)農(nóng)地征收法律制度一直具有“農(nóng)地非農(nóng)化以國(guó)家征地為原則”和“國(guó)家征地以計(jì)劃為依據(jù)”兩大特征，八二憲法征地條款以及歷經(jīng)多次修改的《土地管理法》均沒(méi)有突破這一框架。這才是歷史中生成的、存續(xù)至今的、真正的中國(guó)征地制度憲法秩序，其形成遠(yuǎn)早于、其動(dòng)因也并非“土地財(cái)政”?！稗D(zhuǎn)型范式”錯(cuò)把杭州作汴州，將中國(guó)的征地憲法和法律制度簡(jiǎn)單比附于美國(guó)，無(wú)視制度起源與變遷的真實(shí)歷史，也誤判了制度演化的動(dòng)力和前景。

但需要說(shuō)明的是，同情性地理解這一制度在歷史過(guò)程中的生成和演化邏輯、承認(rèn)其在特定時(shí)空下的必要性、合理性與有效性，并不等于贊同“當(dāng)前中國(guó)土地制度是全世界最先進(jìn)的”。恰恰相反，誠(chéng)如一百多年前嚴(yán)復(fù)先生寫(xiě)下“制無(wú)美惡，期于適時(shí)，變無(wú)遲速，要在當(dāng)可”，曾經(jīng)富有生命力、理所當(dāng)然、不得不然的制度，在時(shí)移世異之后，完全可能喪失舊日的活力和效用，面臨新的危機(jī)和挑戰(zhàn)。伴隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸消退、政府不再壟斷非農(nóng)建設(shè)、國(guó)有土地市場(chǎng)興起帶來(lái)土地商品化與價(jià)值顯化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化等背景語(yǔ)境的變化，原有征地制度那些曾經(jīng)必然、合理、有效的特質(zhì)正在與之扎根其間的土地相剝離，甚至相悖反。一方面，國(guó)家建設(shè)征地蛻變?yōu)橐試?guó)家之名替地方和私人利益征地，造成“劫貧濟(jì)富”式的“假公濟(jì)私”，而不時(shí)發(fā)生的“天價(jià)拆遷”又淪為新一種“假公濟(jì)私”；另一方面，計(jì)劃的土地管理手段日益捉襟見(jiàn)肘，指標(biāo)、規(guī)劃與資源配置的現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)，地方政府違法征地用地、“小產(chǎn)權(quán)房”等本質(zhì)上屬于法律規(guī)避的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮、屢禁不絕。這些公平（fairness）、效率（efficiency）和效能（effectiveness）上的問(wèn)題，無(wú)疑同社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)制度本身所追求的更高效、更公平的目標(biāo)背道而馳。這才是中國(guó)的征地制度乃至整個(gè)土地管理制度面臨的真正挑戰(zhàn)和危機(jī)，也是改革下一程的對(duì)象與起點(diǎn)。

然而，在我看來(lái)，上述問(wèn)題并不意味著中國(guó)的征地和土地制度具有合憲性（constitutionality）危機(jī)。如果我們認(rèn)真重省八二憲法征地條款和土地條款，發(fā)揮憲法解釋的巧思，將其與一時(shí)一地的特定土地制度安排分離，挖掘和表述其所蘊(yùn)含的更深層次的原理與邏輯，我們就能夠把下一步改革包容進(jìn)憲法框架內(nèi)，避免憲法動(dòng)蕩，滿足改革需求，實(shí)現(xiàn)“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的憲法變遷。一方面，現(xiàn)行土地制度的發(fā)展權(quán)國(guó)有、漲價(jià)歸公等原理盡管形成于革命狂飆和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，但在精神上跟當(dāng)下通行于世界許多國(guó)家的用地管控（land use control）和土地增值捕獲（value capture）是可以相通的，在技術(shù)上也完全能夠調(diào)整、借鑒，變得更加公平、有效，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；另一方面，八二憲法土地條款起草過(guò)程所體現(xiàn)的拒絕意識(shí)形態(tài)原教旨主義、進(jìn)行成本收益分析、調(diào)和制度延續(xù)與革新之張力等實(shí)踐理性邏輯，則更是中國(guó)憲法發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是未來(lái)中國(guó)應(yīng)對(duì)如何平衡處理農(nóng)地保護(hù)、土地市場(chǎng)建構(gòu)、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重目標(biāo)之沖突，如何達(dá)到管制與自由、公平和效率之協(xié)調(diào)等世界共同面臨之難題所應(yīng)當(dāng)汲取的思想財(cái)富。如果能夠把握這些原理和邏輯，改革就不一定非要打著“違憲”的旗號(hào)才能有理、有力，也不必過(guò)分擔(dān)憂走上“歷史的倒退”或重新造就“土地食利階層”的老路、邪路。

從2007到2017，十載歲月，倏忽而過(guò)。四年博士期間，我一直用英文寫(xiě)作，剛才的演講中也免不了聽(tīng)上去不那么妥帖的漢語(yǔ)，望各位見(jiàn)諒。但從一開(kāi)始，我的假想受眾就并不僅是西方，而是中國(guó)；我的目標(biāo)也不只是做一個(gè)中國(guó)信息在西方的翻譯者、傳遞者。我真正想做的，是把農(nóng)地征收法律制度在現(xiàn)代中國(guó)的起源和變遷軌跡掰開(kāi)來(lái)，提煉其中的種種糾結(jié)與回應(yīng)、偶然與必然、延宕與更新，呈現(xiàn)給中國(guó)的和世界的觀眾，讓人們、特別是我們更加清楚自己從哪里來(lái)、可能要到哪里去。這就是我理解的在中國(guó)的土地上思考中國(guó)的土地問(wèn)題，它與使用的語(yǔ)言、敘說(shuō)的對(duì)象沒(méi)有必然關(guān)聯(lián)，與是否鼓吹某種模式或道路也毫無(wú)干系，而只取決于看問(wèn)題的方式。

這種方式首先要求我們往回看。將土地法律或任何一種法律制度放置到現(xiàn)代或古代中國(guó)的歷史中，對(duì)具體的時(shí)空語(yǔ)境做同情理解，闡釋其何以有、何以無(wú)、何以這般、何以那般，而不急于挾后見(jiàn)之明以自重（the benefit of hindsight），輕易指摘?dú)v史的倒退或錯(cuò)誤。想想看，中國(guó)古代物質(zhì)財(cái)富千千萬(wàn)，有沒(méi)有自己生發(fā)出自己的財(cái)產(chǎn)哲學(xué)？若有，如何對(duì)之做理論化表達(dá)？

我們接著應(yīng)朝旁看，對(duì)所謂西方或國(guó)際經(jīng)驗(yàn)做理性鑒別。我們要拓寬眼光——美國(guó)不等于西方和世界。地廣人稀的美國(guó)和一半國(guó)土都靠圍海造田的荷蘭之土地制度肯定不一樣，到底誰(shuí)更有參考價(jià)值？我們也要加深眼光——今天的美國(guó)不同于百年前的美國(guó)。十九世紀(jì)的鐵路大擴(kuò)張讓美國(guó)也經(jīng)歷了一個(gè)“大拆大建”的時(shí)代，征收法在其間扮演了什么樣的角色？如今在中國(guó)學(xué)界廣為傳布的“管制性征收”（regulatory takings）概念，本來(lái)并不包含于聯(lián)邦憲法第五修正案的原意，究竟是在何種歷史條件下被霍姆斯大法官送上歷史舞臺(tái)？

要回答這些問(wèn)題，我們還須沖里看。除了立法和文本，還要關(guān)注白紙黑字背后的司法和執(zhí)法、真實(shí)生活中的法、以及法律與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和公共政策等因素的互動(dòng)。唯其如此，我們才能對(duì)法律知其然，更知其所以然?！芭械奈淦鞑荒艽嫖淦鞯呐小薄豢煞裾J(rèn)語(yǔ)詞、理念或原則的現(xiàn)實(shí)力量，但這種力量只有在復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)中才會(huì)流露顯現(xiàn)。多年來(lái)權(quán)利話語(yǔ)的勃興對(duì)征收法律變革到底起了多大程度的影響？又是哪些因素導(dǎo)致了征地拆遷補(bǔ)償?shù)幕突蚧撸?/p>

最后，我們更要向前看，這是法律和法學(xué)天然自帶的規(guī)范屬性所要求。作為人類生活準(zhǔn)則規(guī)約的法律，比哲學(xué)而言更具有改造而不僅是解釋世界的使命。但最深沉有力的批判不是目的論的（teleological）、決定論的（deterministic）或站在某種普世高點(diǎn)的，而是內(nèi)部批判（immanent critique），即依據(jù)制度本身的前提假設(shè)或目標(biāo)追求，揭示其自身緣木求魚(yú)、南轅北轍的“異化”（alienation），警醒其不要因?yàn)樽叩锰h(yuǎn)，以至于忘了初心。由此，我們不必問(wèn)中國(guó)的為什么不是美國(guó)的，而應(yīng)追問(wèn)“現(xiàn)代的”和“中國(guó)的”（均是積極意義上的）前路何方？

對(duì)在座的專家而言，以上無(wú)疑都是老生常談。但也許說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)難。作為一個(gè)學(xué)界晚輩，對(duì)于上述四種看問(wèn)題的方式，我仍在學(xué)習(xí)，唯有惶恐。但令我感到慰藉與鼓舞的是，半個(gè)多世紀(jì)以前，費(fèi)孝通先生就把他生長(zhǎng)于斯的國(guó)度稱為“鄉(xiāng)土中國(guó)”。當(dāng)代的中國(guó)法律人尤其記得費(fèi)先生的提醒：“法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已先發(fā)生了”。但我以為費(fèi)先生并非反對(duì)法治或者反對(duì)信仰法治，而是告誡我們不要盲信法治，應(yīng)當(dāng)去關(guān)注法治在具體時(shí)空下的、鮮活的、血肉的、在大地上的過(guò)程。泥土永遠(yuǎn)是最接地氣、最富生機(jī)的，緊貼著中國(guó)大地去思考問(wèn)題，我想是可以實(shí)現(xiàn)道不遠(yuǎn)人，甚至具有世界意義的。不是據(jù)說(shuō)有位哲人曾經(jīng)講過(guò)：“越是民族的，就越是世界的”？

謝謝！

（作者系北京大學(xué)法學(xué)院助理教授）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法學(xué)學(xué)術(shù)前沿（微信公眾號(hào)）2018-05-27

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