（記者 黃姝倫）中國(guó)土地制度的主要矛盾是，一方面，部分人還固守著‘鄉(xiāng)土中國(guó)’的土地本位理念，認(rèn)為“鄉(xiāng)村就是鄉(xiāng)土；農(nóng)民就是種莊稼；農(nóng)業(yè)就是搞糧食，管農(nóng)業(yè)的就是負(fù)責(zé)糧食增產(chǎn)和查耕地”“土地是農(nóng)民的命根子”“農(nóng)民無(wú)地就造反”；另一方面，部分人以“城市中國(guó)”思維配置土地，認(rèn)為“土地配置保城市”“發(fā)展空間上掐死農(nóng)村”“農(nóng)村功能就是供應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品”。

日前，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英在北大文研論壇主講“城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問(wèn)題”時(shí)發(fā)表上述觀點(diǎn)。

中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年底，中國(guó)城鎮(zhèn)化率為57.35%。劉守英認(rèn)為，經(jīng)過(guò)三十多年快速的工業(yè)化和城市化，中國(guó)已經(jīng)從“鄉(xiāng)土中國(guó)”轉(zhuǎn)型為“城鄉(xiāng)中國(guó)”，進(jìn)入到了新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，“城鄉(xiāng)中國(guó)”將是中國(guó)今后一個(gè)時(shí)期的基本特征，因此，“土地制度改革要應(yīng)對(duì)城和鄉(xiāng)長(zhǎng)期共存和融合的這么一種文明社會(huì)?！?

在論壇上，他提出了三大問(wèn)題：“鄉(xiāng)土中國(guó)”的土地問(wèn)題是什么？城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)帶來(lái)了哪些土地制度的松動(dòng)？新一輪的土地改革又該怎樣適應(yīng)城鄉(xiāng)中國(guó)的格局？

“土的束縛”

中國(guó)土地問(wèn)題的爭(zhēng)論常常陷入兩極，劉守英認(rèn)為其中一個(gè)原因是對(duì)“鄉(xiāng)土中國(guó)”土地制度的長(zhǎng)期誤傳?！皞鹘y(tǒng)的誤傳比如‘普天之下莫非王土’，還有一種長(zhǎng)期的誤傳是‘農(nóng)民沒(méi)有地就造反’，以及國(guó)內(nèi)問(wèn)題講不清楚就‘根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)’?！?

劉守英回顧了“鄉(xiāng)土中國(guó)”時(shí)期土地的特征：農(nóng)民依附于土地，以農(nóng)業(yè)為生。“傳統(tǒng)中國(guó)土地問(wèn)題的基本線索就是人地關(guān)系，一邊是人口不斷增長(zhǎng)，一邊是增長(zhǎng)的人口更緊地附著在土地上，形成一個(gè)解不開的結(jié)”。

劉守英表示，傳統(tǒng)中國(guó)的土地制度不是一個(gè)典型的私有狀態(tài)，土地的所有權(quán)屬于家庭，是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。

中國(guó)傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，尤其是近代以來(lái)，是以“田面所有權(quán)為大”?！耙簿褪钦f(shuō)土地所有權(quán)人是田底者，但是田底者不占有田面，土地的使用權(quán)和耕作權(quán)在田面者手上，并且有權(quán)雇工或把土地租給別人耕種。田面的權(quán)利是所有權(quán)形態(tài)，受地方習(xí)俗保護(hù)，包括地方非正式規(guī)則和合約。”劉守英表示，這樣的產(chǎn)權(quán)安排保證了農(nóng)民耕種的積極性。同時(shí)，土地產(chǎn)權(quán)受到法定保護(hù)，皇權(quán)只收皇糧，不犯地權(quán)。

土地的功能在“鄉(xiāng)土中國(guó)”是非常復(fù)雜的。劉守英解釋，土地關(guān)系受宗族、民間信仰、熟人社會(huì)習(xí)俗等影響。除了生產(chǎn)糧食，土地還承載著名譽(yù)、抱負(fù)、熱忱和社會(huì)上的贊揚(yáng)，并且?guī)?lái)安全感和寄托著傳承的特殊感情，不會(huì)被輕易買賣。傳統(tǒng)中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)始終被限制在較小的規(guī)模內(nèi)，逐漸排斥大農(nóng)場(chǎng)主和雇傭經(jīng)營(yíng)方式，傾向于租佃經(jīng)營(yíng)方式。

劉守英認(rèn)為，傳統(tǒng)的村莊制度規(guī)范了公私秩序。村莊制度對(duì)土地制度的影響是，陌生人很難進(jìn)入村中的土地市場(chǎng)。這套“鄉(xiāng)土中國(guó)”的土地制度，他援引費(fèi)孝通先生的評(píng)論稱：“從土里長(zhǎng)出過(guò)光榮的歷史，自然也會(huì)受到土的束縛?！奔丛谀撤N程度上，“鄉(xiāng)土中國(guó)”的土地制度阻礙了中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

鄉(xiāng)土成故土

新中國(guó)成立后，進(jìn)入到國(guó)家工業(yè)化時(shí)期，“整個(gè)國(guó)家工業(yè)化體系中，農(nóng)民主要的功能就是被困在集體化的土地上，為城市提供低價(jià)的糧食?！眲⑹赜⒄f(shuō)。

他表示，隨著沿海地區(qū)以出口為主導(dǎo)的工業(yè)化興起，內(nèi)地工業(yè)化的衰敗，農(nóng)民從“不能離土”“離土不離鄉(xiāng)”，開始跨地域地大規(guī)模流動(dòng)，打破了被土地束縛的人地關(guān)系，絕大多數(shù)村莊出現(xiàn)了勞動(dòng)力外流的現(xiàn)象。

而“農(nóng)二代”的生活方式完全是“城市化”的，比如，回家不往村里住，縣城的賓館一到春節(jié)便人滿為患。在劉守英看來(lái)，“第二代的農(nóng)民工已經(jīng)不是農(nóng)民，‘農(nóng)二代’沒(méi)有干過(guò)農(nóng)活，也不知道地在哪里了?！?

“2008年金融危機(jī)之后，農(nóng)民開始回流，但是回流不回村，回到家鄉(xiāng)地級(jí)以上的（縣）市，我們觀察到變化是，縣城80%的購(gòu)房者是農(nóng)民工。鄉(xiāng)土成故土?！?

此外，劉守英分析稱，轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)中國(guó)”以后，土地的功能和價(jià)值發(fā)生了重大的變化，農(nóng)地經(jīng)濟(jì)重要性開始下降。除了勞動(dòng)力配置，非農(nóng)用地價(jià)值大幅上升是推動(dòng)中國(guó)從“鄉(xiāng)土社會(huì)”轉(zhuǎn)向“城市社會(huì)”最重要的力量之一。

他表示，20世紀(jì)80年代中期到1998年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，得益于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供相當(dāng)廉價(jià)的建設(shè)用地，從事非農(nóng)生產(chǎn)。

在劉守英看來(lái)，非農(nóng)用地價(jià)值的上升導(dǎo)致了農(nóng)村空間和城市空間爭(zhēng)奪土地的發(fā)展權(quán)，城鄉(xiāng)主要矛盾集中也恰恰在此。他指出，“98年《土地管理法》的重要標(biāo)志是通過(guò)土地的征收、審批、用途管制和年度指標(biāo)計(jì)劃，把農(nóng)民搞工業(yè)化的路給堵死了?！?

他認(rèn)為，“城鄉(xiāng)互通，勞動(dòng)力已經(jīng)打通了，資本哪邊有力就往哪邊跑。現(xiàn)在的障礙就是土地，鄉(xiāng)村要有發(fā)展空間，鄉(xiāng)村的土地就要恢復(fù)做產(chǎn)業(yè)、做工業(yè)的權(quán)利?！?

“農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值大幅下降，農(nóng)業(yè)這一行當(dāng)，已經(jīng)不是農(nóng)村的主業(yè)，農(nóng)地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值比如名譽(yù)等不再上臺(tái)面?！眲⑹赜⒅赋?，農(nóng)民家庭農(nóng)業(yè)純收入占收入比重從1998年的44.53%下降到2007年的31.49%，再降至2012年的26.61%?！罢麄€(gè)中國(guó)社會(huì)的農(nóng)民高度分化。”2012年全國(guó)農(nóng)戶構(gòu)成數(shù)據(jù)表明，純農(nóng)戶只占18.28%，一兼戶（農(nóng)業(yè)收入為主）占30.07%，而二兼戶（非農(nóng)業(yè)收入為主）與非農(nóng)業(yè)戶則占比超過(guò)了50%。

“面朝黃土背朝天”高勞動(dòng)投入的傳統(tǒng)耕種方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。劉守英表示，現(xiàn)在農(nóng)民在種植業(yè)上，用工減少，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形態(tài)發(fā)生了變化，年輕人基本出去（打工），留下的農(nóng)民有大量的農(nóng)閑。這一變化伴隨著機(jī)械化設(shè)施的投入，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式從提高土地單產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。過(guò)去的家庭農(nóng)業(yè)變成了“家長(zhǎng)在家種全家的地”，土地主要由第一代農(nóng)民工打理。

“集體所有，農(nóng)戶承包”面臨“大考”

“這幾年承包地的流轉(zhuǎn)速度非?？?，現(xiàn)在已經(jīng)流轉(zhuǎn)了35%左右?！眲⑹赜⑼嘎?，從流轉(zhuǎn)土地的主體來(lái)看，2014年，流入農(nóng)戶的占58%，流轉(zhuǎn)到專業(yè)合作社的達(dá)到21.8%，其他主體將近10.17%，土地經(jīng)營(yíng)主體趨于多元化，外村人開始“進(jìn)村”，形形色色的資本下鄉(xiāng)。

這意味著“集體所有，農(nóng)戶承包”這一制度面臨著“大考”。劉守英表達(dá)了他的擔(dān)憂，“整個(gè)改革以來(lái)形成的這套制度，農(nóng)戶承包的制度恢復(fù)了中國(guó)傳統(tǒng)的以家庭為單位的產(chǎn)權(quán)制度，但是歷史上并沒(méi)有‘集體所有’的帽子?！?

“農(nóng)民出去以后，能夠穿著西裝回來(lái)收租嗎？”如何讓承包者安心流轉(zhuǎn)土地，讓經(jīng)營(yíng)者安心經(jīng)營(yíng)？

此前，針對(duì)中央已對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”全面推進(jìn)，劉守英接受財(cái)新記者專訪時(shí)曾表示，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)流轉(zhuǎn)，前提應(yīng)該是徹底做實(shí)承包權(quán)，要對(duì)農(nóng)民承包權(quán)非常小心關(guān)照。在實(shí)際操作中，對(duì)承包權(quán)的侵犯，可能來(lái)自兩種力量：一是來(lái)自所有權(quán)名義的侵犯，也就是集體經(jīng)濟(jì)組織以所有者名義動(dòng)農(nóng)民承包權(quán)，把不種的地任意收回來(lái)；一是來(lái)自動(dòng)用行政權(quán)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可能侵犯承包權(quán)。“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)性工作是，做實(shí)承包權(quán)，讓改革中獲得土地的農(nóng)民在應(yīng)對(duì)公權(quán)力的時(shí)候，在城市化過(guò)程中，能夠扛得住。

在劉守英看來(lái)，要解決“怎么活化農(nóng)業(yè)農(nóng)村”的問(wèn)題，繞不開土地改革。除了推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”，培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)新主主體，宅基地改革亦亟需推進(jìn)?！凹w成員權(quán)無(wú)償取得，導(dǎo)致了村莊的無(wú)序和空心化，村莊既沒(méi)有公共的制度管理，也沒(méi)有市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)來(lái)約束?！彼J(rèn)為，宅基地不能交易，導(dǎo)致在一些土地價(jià)值顯化的地區(qū)，只有本村的人拼命違規(guī)蓋房，比如“牽手樓”的出現(xiàn)，村民發(fā)展“瓦片經(jīng)濟(jì)”。

他曾對(duì)財(cái)新記者表示，“如果不推進(jìn)宅基地改革，就不能激活要素，城鄉(xiāng)資源的雙向流動(dòng)就無(wú)法落地，就活化不了鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村很多產(chǎn)業(yè)就長(zhǎng)不出來(lái)?！?

“城鄉(xiāng)中國(guó)”格局下的土地改革

劉守英認(rèn)為，“城鄉(xiāng)中國(guó)”的本質(zhì)特征就是，“人、地、資本在城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)”?！斑@幾年發(fā)生了一個(gè)重要的變化，就是城鄉(xiāng)互動(dòng)。人口城鄉(xiāng)對(duì)流、資本下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村空間用地需求增加，村莊和一部分的城鎮(zhèn)、城市之間的融合和分工”。

他表示，這一輪的土地制度改革，實(shí)際上是要為“城鄉(xiāng)中國(guó)”這個(gè)形態(tài)構(gòu)造相適應(yīng)的土地制度。

劉守英建議，亟需進(jìn)行的土地改革，第一就是調(diào)整城鄉(xiāng)土地權(quán)利體系來(lái)支持城鄉(xiāng)互動(dòng)，現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的土地權(quán)利體系直向城市，城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等和給農(nóng)民留下鄉(xiāng)村的發(fā)展空間，應(yīng)是下一輪土地制度構(gòu)造的兩個(gè)基本點(diǎn)；

第二是改革農(nóng)地制度來(lái)支撐農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，這牽涉農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)制度和農(nóng)業(yè)的組織制度；

第三是改革宅基地制度來(lái)支撐村莊再造，打破成員權(quán)無(wú)償分配，承認(rèn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)可交易，打破村莊的邊界。村莊形態(tài)的變化，無(wú)論是死還是活，都需要推進(jìn)宅基地改革。

“如果沒(méi)有宅基地制度的改革，村莊不可能活，也不可能好好地死亡。”劉守英說(shuō)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新網(wǎng) 2017年03月15日

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