土地問題在鄉(xiāng)土中國的重要性顯而易見，常被提及的理由有，大多數(shù)人以地為生，土地配置關乎農(nóng)民生計；土地制度是影響國家治理與秩序的重要安排，是國家危機與王朝更替之源；土地制度既造就了悠久的農(nóng)耕文明，也導致了超穩(wěn)態(tài)的結構。一般認為，隨著一個社會從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)和城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，農(nóng)地的經(jīng)濟重要性下降，增長的動力轉(zhuǎn)向依靠人力資本和創(chuàng)新。令人困惑的是，中國經(jīng)歷四十年的增長奇跡與結構變革，實現(xiàn)了從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國的歷史轉(zhuǎn)型，但是，全社會對土地問題的關切度不減反增，土地在經(jīng)濟社會的重要性不但沒有降低，反而對其更加依賴，土地仍然是影響社會穩(wěn)定與公平正義的重要因素，甚至在很大程度上關乎國家治理現(xiàn)代化。

對中國結構變遷中土地問題的認識困惑，一方面源于對結構變遷中土地配置效應缺乏分析?；趥鹘y(tǒng)結構分析的發(fā)展理論，僅僅注意到勞動力部門再配置對資本形成的作用，忽視了農(nóng)地向非農(nóng)用地配置的效應，事實上，土地在不同用途間的轉(zhuǎn)換會產(chǎn)生巨大的級差收益，對經(jīng)濟增長、結構轉(zhuǎn)變與收入分配的影響巨大。另一方面源于對土地制度安排與變遷對結構轉(zhuǎn)變的影響缺乏理解。事實上，從鄉(xiāng)土社會向城市社會的轉(zhuǎn)變，土地制度是變化最大同時也舉足輕重的一項安排。土地制度安排與變遷方式不同，對結構轉(zhuǎn)變的方式、路徑與速度影響不一。除了一般理論上的缺陷，背后更深層的原因是對中國從鄉(xiāng)土中國抵達城市中國的認識偏誤。長期以來，無論是理論還是公共政策皆將城市中國作為現(xiàn)代化的歸宿，并以犧牲和消滅鄉(xiāng)土中國為前提，土地配置與制度變遷成為實現(xiàn)這一目標的工具。新中國60年的經(jīng)濟增長與結構變革，不僅發(fā)生了土地從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)用途的大規(guī)模配置，而且發(fā)生了農(nóng)地制度、土地轉(zhuǎn)用制度與非農(nóng)用地使用制度的系列變革，土地的再配置效應與制度變遷效應成為推動經(jīng)濟增長、工業(yè)化與城市化的重要力量。無論是計劃經(jīng)濟時期的集體所有制和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、還是改革后的城鄉(xiāng)二元土地制度、強制低價的土地征收制度、地方政府獨家壟斷土地市場制度、土地資本化制度，為中國的經(jīng)濟增長創(chuàng)造了巨額的資本，也是鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)變的發(fā)動機。城鄉(xiāng)中國這一特殊階段由此而生，也導致這一階段特殊的土地問題。

討論城鄉(xiāng)中國的土地問題具有重要的公共政策含義。土地問題的爭論之所以持久不竭、勢不兩立，源于分別以鄉(xiāng)土中國或城市中國兩種結構形態(tài)所形成的截然對立的土地觀，前者固守鄉(xiāng)土中國形態(tài)，視農(nóng)民與土地的關系為不變，無視結構變革帶來的農(nóng)民與土地關系已經(jīng)發(fā)生的變化，以土地制度安排不能動、不許動應萬變，導致改革機會的喪失，阻礙轉(zhuǎn)型與發(fā)展。后者以作為結果的城市中國為對象，強調(diào)土地配置和利益的城市導向，單方面強調(diào)以土地資本化工具加速工業(yè)化和城市化進程，以犧牲農(nóng)民的土地利益和鄉(xiāng)村發(fā)展機會為代價，以為這種犧牲可以通過城市化來彌補。城鄉(xiāng)中國的土地問題有別于鄉(xiāng)土中國，也不等同于城市中國。認識城鄉(xiāng)中國背景下土地問題的表征，對于防止兩個極端的土地政策意義重大。

本文的結構如下：第一節(jié)重新審視了土地在鄉(xiāng)土中國的表現(xiàn)；第二節(jié)分析土地制度安排與變遷如何推動中國從鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國的轉(zhuǎn)變；第三節(jié)分析了城鄉(xiāng)中國階段的主要土地問題；最后是結論和相關政策建議。

1、鄉(xiāng)土中國的土地粘度

“鄉(xiāng)土中國”是費孝通基于對傳統(tǒng)中國的基層抵近觀察后提煉出的一個廣被接受的概念?！巴痢笔青l(xiāng)土中國的根，是建構傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟、社會與文化結構的基礎，帝國秩序、人地關系、人人關系、鄉(xiāng)土秩序既高度依賴于土，又牢牢被土束縛。鄉(xiāng)土中國的成色以其經(jīng)濟活動、制度安排、治理秩序與土的粘度來衡量。

（一）自我強化的農(nóng)本結構

從結構特征來看，鄉(xiāng)土中國首先表現(xiàn)為超穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟形態(tài)。農(nóng)業(yè)既是帝國攫取收入也是農(nóng)民為生的主要來源。直到十九世紀末，無論是產(chǎn)值、就業(yè)還是稅收來源，農(nóng)業(yè)都是國家的命門。所有可耕地主要用于糧食種植。人口不斷增長不僅造成對土地的壓力增加，也形成依靠過密勞動投入提高土地單產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。這種以地為生的農(nóng)業(yè)文明保障了龐大人口規(guī)模的基本生計，也使以農(nóng)為本的帝國秩序得以維系。但是，對土的過于依賴也造成一種無法從土中掙脫的結構。在頂層，由于國家的收入和秩序主要依靠土地，傳統(tǒng)帝國政治便不斷強化以農(nóng)為本的結構，抑制以非農(nóng)經(jīng)濟活動、陌生人交易和權力自治的城市文明生長。在底層，由于農(nóng)民無法在農(nóng)外覓得機會，只得通過更為過密的農(nóng)業(yè)勞動和農(nóng)工互補的手工業(yè)來維持農(nóng)家生計，導致鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動的“內(nèi)卷化”和“沒有發(fā)展的增長”，單位土地產(chǎn)出不斷增長、但單位勞動產(chǎn)出長期停滯甚至下降，無法走上通過提高勞動生產(chǎn)率實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資本化的發(fā)展道路。

（二）產(chǎn)權清晰、激勵有效的地權安排與經(jīng)營制度

受制于可開墾耕地潛力挖盡和經(jīng)驗性技術進步緩慢，中國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)依托有效的土地產(chǎn)權和經(jīng)營制度支撐起人口不斷增長的食物供給。一是界定清晰、權利完整的產(chǎn)權制度實現(xiàn)稀缺土地資源的有效配置。盡管中國的土地制度一直被習慣性地冠之為“普天之下、莫非王土”，但是，在影響土地資源使用的制度安排上，中國的土地產(chǎn)權結構卻十分清晰且明確。早在戰(zhàn)國時期就承認了私田的合法性，允許土地自由買賣；自秦漢到唐代中葉，土地的私有份額不斷上升，形成土地私有與土地國有并存的格局。自唐代中葉到明代中葉，國家放松私人占有土地的限制，以土地買賣和交易等經(jīng)濟手段取得土地成為主導，以授田、封地、賜田等政治手段取得土地減少，土地私有制得到進一步發(fā)展。從明代中葉到近代，土地買賣盛行、市場交易活躍，土地契約復雜精細，土地私有制得到充分發(fā)展。這種排他、可交易、有保障的土地產(chǎn)權結構，保證了鄉(xiāng)土中國越來越稀缺土地的經(jīng)濟使用與有效配置。二是國家對土地權利的正式保障。為了保障以農(nóng)立國下帝國的收入攫取與秩序維持，國家通過土地登記、確權等提供對土地產(chǎn)權的正式保護。從出土的西周青銅器彝器銘文中，就有了土田的數(shù)字記載；春秋中葉以后的魯、楚、鄭國已開展田賦和土地調(diào)查；唐中葉尤其是宋代以后，地籍與戶籍平行成為國家治理的制度；明代中葉以后開展了全國統(tǒng)一的土地徹底清丈，魚鱗圖冊成為征派賦役和地籍管理的主要依據(jù)。三是有利于保護耕作者權利的合約安排結構。在有保障的土地私有和發(fā)達的土地市場下，中國的土地權利結構演生出非常復雜的合約安排形式，如“永佃制”、田底權與田面權分離的“一田兩主”、“一田三主”等，土地使用者和租賃者獲得完整的土地產(chǎn)權，他們對所租賃土地不僅可以排他性使用，還可以再轉(zhuǎn)租、交易、抵押、典當、繼承等，這些權利既受到民間非正式合約遵守，也得到正式權利的保護。這種以耕作權為大的土地權利安排為小農(nóng)經(jīng)營提供了穩(wěn)定、可預期的制度基礎。四是小農(nóng)經(jīng)濟的超強韌性與生命力。在經(jīng)營制度上，以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟是基本的農(nóng)作制度，家庭不僅進行獨立的生產(chǎn)、投資和決策，以血緣和親緣形成的擴大家庭的勞動分工與合作，地權保護下自耕農(nóng)和租佃者對小塊土地的精細利用，使得以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟與地權清晰且不斷分割的土地制度支撐起前現(xiàn)代時期的中國農(nóng)業(yè)增長。

（三）承載復雜功能的土地價值倫理

不斷強化的以地為本政治經(jīng)濟結構以及不斷演化的地權制度所強化的超穩(wěn)定家本位小農(nóng)經(jīng)濟，積淀出附著于土的文化與價值觀念。在鄉(xiāng)土中國，土地不僅具有經(jīng)濟功能，它還關乎個人的名譽、抱負、威望與社會評價，這些非經(jīng)濟的考慮激勵家庭成員不需要監(jiān)督也會自覺在土地上辛勤勞作，激勵其為家庭積累更多與土地相關的資產(chǎn)。由于土地在鄉(xiāng)土社會承擔多重功能，每個成員也十分看重土地分配的公平性，由此助長一個家庭在分家時進行家庭成員不斷細分土地的安排。土的厚重與家的歸宿感，使鄉(xiāng)土社會的人們養(yǎng)成“安土重遷”的觀念和“故土難離”的習性，即便離開且無論在外有多大成就，最后仍然“落葉歸根”與“魂歸于土”。人和土地的桑梓情誼，滋養(yǎng)起歷久未衰的鄉(xiāng)土文化倫理，那些由“廟堂”而歸隱“故鄉(xiāng)”的士紳階層成為維持鄉(xiāng)土社會秩序與治理的精英。在歷史的長河中，鄉(xiāng)土中國人與土之間緊密而無法掙脫的土地粘度，塑造了鄉(xiāng)土中國的經(jīng)濟、政治、制度與文化。

2、土地制度變革推動的結構變遷

中國的現(xiàn)代化一直被理解為一個古老農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的結構轉(zhuǎn)變。自近代以來的百余年間，先后歷經(jīng)近代國家官僚工業(yè)化、國家工業(yè)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、沿海工業(yè)化，中國的結構形態(tài)發(fā)生重大躍遷。但是，如果以農(nóng)民與土地的粘度變化來衡量轉(zhuǎn)型的成色，結構變革的發(fā)生并不一定帶來鄉(xiāng)土中國的真正轉(zhuǎn)型。結構變遷是否帶來農(nóng)民與土地粘度的變化，取決于國家賦予土地制度安排與變革在結構變遷中的功能，土地功能定位不同，帶來工業(yè)化城市化的推進方式不同，導致結構轉(zhuǎn)變中農(nóng)民與土地的松動程度不同。中國過去60年充分利用土地制度及其變革推動了結構轉(zhuǎn)變，但并未同時減低農(nóng)民與土地的粘度，由此也導致中國轉(zhuǎn)型的困難與復雜性。

（一）土地產(chǎn)品提供資本積累的國家工業(yè)化

新中國成立不久，中國共產(chǎn)黨開啟了一個農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，并選擇了重工業(yè)優(yōu)先的國家工業(yè)化戰(zhàn)略。基于以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟基礎和重工業(yè)發(fā)展對資本的巨額需求，農(nóng)業(yè)充當了提供資本形成與積累的角色。三項制度安排——農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、集體化與人民公社制度、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度提供重要支撐。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度實現(xiàn)國家對農(nóng)產(chǎn)品的強制定價權和低價獲得權，集體化人民公社制度實現(xiàn)國家對集體土地的所有、使用與收益控制權，戶籍制度實現(xiàn)國家將農(nóng)民綁縛于集體土地提供低價農(nóng)產(chǎn)品的功能。在以上制度的共同作用下，農(nóng)民于1951—1978年間以稅收形式向國家提供了978億元貢賦，以工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差向國家提供了5100億元資本，扣除國家對農(nóng)業(yè)的投資1760億元，農(nóng)民為工業(yè)化提供了4340億元的凈積累，為形成比較齊全的工業(yè)體系和門類，1952-1978年間，中國的工業(yè)產(chǎn)出年均增長率11.5%，工業(yè)產(chǎn)出占GDP的份額由18%上升到44%。但是，國家計劃工業(yè)化時期雖然啟動并推動了結構轉(zhuǎn)變，由于其變遷方式是將農(nóng)民牢牢“綁縛”于集體所有土地，剝奪了他們的自由遷徙權和參與工業(yè)化的權利。其實質(zhì)是一個“不松動鄉(xiāng)土的結構轉(zhuǎn)變”，也無從撼動費孝通意義的“鄉(xiāng)土中國”。

（二）開放土地權利的鄉(xiāng)村工業(yè)化

1980年開始，中國的農(nóng)村改革改變了結構轉(zhuǎn)變的推進方式。一方面，農(nóng)村土地制度改革在“上交國家的，完成集體的，剩余是自己的”合約結構下，將集體所有土地分配給集體成員，農(nóng)民獲得承包土地的使用、收益和農(nóng)地農(nóng)用轉(zhuǎn)讓權，家庭經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)基本經(jīng)濟制度。農(nóng)地權利的重構不僅帶來農(nóng)民生產(chǎn)積極性的高漲，也使集體低效制度下的農(nóng)村剩余勞動力顯化，他們不得不到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動以外尋找就業(yè)機會，成為推動結構轉(zhuǎn)變的原發(fā)力量。另一方面，受制于城鄉(xiāng)隔絕以及國有體制的低效，農(nóng)民參與非農(nóng)經(jīng)濟活動只得在鄉(xiāng)村突圍，鄉(xiāng)村工業(yè)化成為國家工業(yè)化之外的另一條道路。至關重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”，得益于國家向農(nóng)民開放集體土地從事工業(yè)化的權利。與計劃經(jīng)濟時期農(nóng)村集體土地只能為國家工業(yè)化提供低價糧食的功能不同，為了解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，這一時期的國家政策允許農(nóng)民在集體土地上辦企業(yè)、允許農(nóng)民利用自己的土地建城鎮(zhèn)，1985-1998年期間，建設用地用于農(nóng)村集體建設的增量遠遠大于城市，整個國家的結構轉(zhuǎn)變主要由鄉(xiāng)村工業(yè)化推動。1981-1994年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工從2969.85萬人增加到11329.97萬人，到1992年時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值已占到工業(yè)增加值的三分之一。

與將農(nóng)民綁縛于土、排斥在國家工業(yè)化大門之外相比，集體土地上的鄉(xiāng)村工業(yè)化開放了農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)參與工業(yè)化的權利，農(nóng)村的分工分業(yè)帶來農(nóng)民的就業(yè)與收入對農(nóng)業(yè)的依賴性降低。但是，無論是鄉(xiāng)村工業(yè)化還是農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化，仍然被圈在本鄉(xiāng)本土，并未帶來農(nóng)民與土地粘度的變化，他們沒有“離鄉(xiāng)”，也沒有“離土”，就是那部分“自帶口糧進城”者，無論從身份、公共服務分享還是基本權利的獲得，并未改變農(nóng)民的鄉(xiāng)土成色。集體土地上的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化確實改變了中國結構轉(zhuǎn)變的推進方式，并且在就業(yè)和收入上使農(nóng)民對土地的依賴有所降低，但是，并未根本改變農(nóng)民與土地的粘度，因而依然沒有脫離費孝通意義上的“鄉(xiāng)土中國”。

（三）以地謀發(fā)展的工業(yè)化城市化

1995年、特別是1998年以后，中國不僅推進結構轉(zhuǎn)變的方式發(fā)生重大變化，而且工業(yè)化城市化進入快車道。一是園區(qū)工業(yè)化的興起。開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)遍布全國各個行政層級，數(shù)量激增。開發(fā)區(qū)最高峰時達6866家，規(guī)劃面積3.86×104km2，2003年國家愛對開發(fā)區(qū)進行清理整頓，保留下來的開發(fā)區(qū)仍有1568家，規(guī)劃面積9949km2?！爱愜娡黄稹钡泥l(xiāng)村工業(yè)化退場，尤其是中西部地區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“熄火”。由于體制環(huán)境和開放程度差異，以沿海為主的園區(qū)工業(yè)高速增長，使中國成為世界制造工廠。二是城市化進程加速。1998-2016年，中國的城市化率以每年35.89%提速，城市建成區(qū)面積從21380平方公里擴增到54331.47平方公里，年均增長率達到5.32%。

工業(yè)化方式從鄉(xiāng)村工業(yè)化向園區(qū)工業(yè)化的轉(zhuǎn)變以及政府主導城市化的加快，起因于1994年實行的分稅制根本改變了地方政府的激勵結構。一方面，由于制造業(yè)75%的稅收上交中央政府，地方政府從鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收減少、風險加大，于是將工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向以園區(qū)土地的招商引資，既避開了以政府信用擔保發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的風險，又可以通過低價征收的土地優(yōu)惠招徠規(guī)模大、稅收能力強的企業(yè)。另一方面，由于與城市發(fā)展相關的建筑業(yè)稅、營業(yè)稅及土地出讓金劃歸地方，地方政府發(fā)展城市的積極性提高。更為根本性和持久性動力還是來自1998年以后土地制度的幾次關鍵變革。一是1998年《土地管理法》的修改與實施，為地方政府以地謀發(fā)展提供制度保障。該法規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地必須實行征地，任何單位從事非農(nóng)建設必須使用國有土地，國家對土地實行用途、規(guī)劃和年度指標管制，政府獲得壟斷土地的權力；二是實行土地有償使用制度，土地管理法明確規(guī)定“土地使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”，“國家依法實行國有土地有償使用制度”，國家以土地所有者身份，由市縣級人民政府作為代表，將國有土地使用權有償出讓給土地使用者，土地使用者按照出讓合同的約定向國家支付土地使用權出讓金。1999年以來又不斷加大土地有償使用制度改革，減少劃撥用地比重，增加有償使用比重。三是2003年開始實行經(jīng)營性用地的招拍掛制度，土地資本化進程大大加快。由于商業(yè)、住宅、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地一律實行招拍掛，地方政府成為土地級差收入的主要獲得者，2003-2008年，地方政府招拍掛土地占出讓土地比重從27.78%增加到81.91%，土地出讓收入從5421.31億元增加到10259.8億元，增長1.89倍。四是2008年之后為了應對國際金融危機，允許地方政府成立融資平臺，以地抵押，實現(xiàn)土地的金融化。到2017年6月30日各地成立的各級政府投融資平臺達11740家。地方政府從以地生財階段的以土地出讓收入為依托、以新還舊的舉債，轉(zhuǎn)向土地抵押和質(zhì)押為主的舉債。2008—2015年，84個城市土地抵押面積從249萬畝增加到7360萬畝，增加1.95倍，土地抵押金額從13300億元增加到113000億元。土地成為融資工具，地方政府的融資行為與土地出讓收入脫鉤，而主要取決于土地是否能融到資金，地方政府對土地的依賴變成對土地融資的依賴。地方政府無論是舉債還是償債都高度依賴于土地抵押。

在園區(qū)工業(yè)化和以地生財、以地融資城市化的助力下，農(nóng)民實現(xiàn)了真正的“離土”、“出村”。中國的流動人口總數(shù)在2000年前后達1.43億，其中跨省流動人口4242萬，從鄉(xiāng)村流出人口為8840萬人，占總流動人口的62%。到2010年前后，中國總遷移人口已達26139萬人，流動人口總數(shù)超過2.2億人。根據(jù)農(nóng)業(yè)普查以及歷年農(nóng)民工監(jiān)測報告相關數(shù)據(jù)，1996-2010年，跨省流動農(nóng)民工從2330.9萬增加到7717萬人，占外出農(nóng)民工的比重從32.5%提高到50.3%。中西部地區(qū)成為支撐出口導向工業(yè)化的廉價勞動力輸出基地，中部地區(qū)跨省流動農(nóng)民工所占比重高達69.1%，西部地區(qū)跨省流動農(nóng)民工占56.9%。但是，“農(nóng)一代”的跨區(qū)域流動，不是向融入城市的市民化方向發(fā)展，而是形成了數(shù)量龐大的“兩棲人口”或所謂“候鳥式遷移”，他們季節(jié)性往返于東部地區(qū)和內(nèi)地農(nóng)村之間。自1990年代末開始遷移的“農(nóng)一代”，在外經(jīng)歷了將近二十多年的艱苦打拼和漂泊之后，最終的歸宿是“返鄉(xiāng)”和“回村”。造成這一結局的主要原因是農(nóng)民落腳城市的公共政策缺失與制度性歧視，在“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟增長模式和城市治理方式變革緩慢的共同影響下，農(nóng)民工群體既無法享受與城市居民同等的公共服務，也難以落腳城市。進城農(nóng)民工很難獲取城市住房（包括租房）、子女教育、社會保障等各方面的公平對待。“農(nóng)一代”很少有長期留在城市的期望，他們通常忍受更長的工作時間和相對艱苦的居住條件等，以便在盡可能短的時間積累更多的資金，攢足回家過日子的費用。很多流動人口選擇居住在城中村或城鄉(xiāng)結合部等成本低廉的城市社會邊緣區(qū)域條件較差、違章搭建的房屋里。城鄉(xiāng)居民的權利差距持續(xù)拉大。中國獨特的土地制度與變遷方式推動了快速的結構轉(zhuǎn)變，但是，由于對進城農(nóng)民城市權利的缺失，他們又重歸家鄉(xiāng)，從就業(yè)和收入看，農(nóng)民與土地的關系本已發(fā)生根本松動，但是，由于對進程農(nóng)民的城市權利缺失，他們只是充當了城市的過客，重歸鄉(xiāng)土。

3、城鄉(xiāng)中國的土地問題

2010年代前后，中國的城鄉(xiāng)關系發(fā)生革命性躍遷。隨著80后及90后成為勞動力遷移主力軍，他們沿襲著上一代農(nóng)民的離土、出村，但是，大多數(shù)人卻選擇了不回村、不返農(nóng)，即便回村的農(nóng)民所從事的經(jīng)濟活動也發(fā)生重大變化?！稗r(nóng)二代”的經(jīng)濟和社會行為變化，正在引發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)歷一場歷史轉(zhuǎn)型，農(nóng)民與土地的粘度發(fā)生變化，鄉(xiāng)村的人地關系、農(nóng)地權利、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、村莊演化、城鄉(xiāng)關系等方方面面呈現(xiàn)新的特征，標志著一個與“鄉(xiāng)土中國”不同的“城鄉(xiāng)中國”的到來，這一階段的土地問題也呈現(xiàn)出新的表征。城鄉(xiāng)中國的土地問題既不能用鄉(xiāng)土中國的土地觀來看待和處理，也不能沿襲單向城市化階段的土地觀來對待，需要在城鄉(xiāng)中國架構下來審視。

（一）城鄉(xiāng)關系的歷史性變遷

1.代際革命

在城鄉(xiāng)人口遷移中，80、90后已經(jīng)成為主力軍。他們在經(jīng)濟社會等方面的行為特征呈現(xiàn)顯著的代際分別，甚至具有不可逆性，成為引領中國城鄉(xiāng)關系變革的重要力量。他們保留著農(nóng)民身份，但已不再務農(nóng)。農(nóng)二代差不多進入勞動年齡就開始離開家鄉(xiāng)，他們的初次外出務工平均年齡為21.7歲，與農(nóng)業(yè)和土地的關系疏離，每年平均在外時間達9個月，不像他們的上一輩那樣農(nóng)忙時回家打理農(nóng)事，他們之中87.3%的沒有從事過任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，平均每年花費在農(nóng)業(yè)活動的時間僅0.7個月。他們在城市的就業(yè)正在將擅長的建筑業(yè)拋棄，僅有10%左右還從事這一行當，而是主要從事更為正式的制造業(yè)和服務業(yè)，兩者各超過40%，從事機關、專業(yè)技術崗位的比例也在增加，還有部分開始選擇自營勞動或作為雇主生產(chǎn)經(jīng)營。他們的受教育程度更高，平均受教育年限達到9.515年，90后更高達9.79年，他們在城里也獲得了比農(nóng)一代更多的工作技能培訓，人力資本的提高更有利于他們在城市工作和生活。他們遷移的距離離家鄉(xiāng)更遠，跨省流動、前往東部地區(qū)以及大中城市務工經(jīng)商是他們的主要選擇。他們既看重在外掙錢，也在乎家庭團聚和孩子教育，2003年以來，舉家外出農(nóng)民工的數(shù)量和占比不斷增長，2014年達到21.27%。很大比例的家庭將孩子帶在身邊，在流入地接受教育到初中程度，高中期間由父母一方回縣城陪讀，直到孩子完成高考。他們的生活方式基本城市化，農(nóng)二代在城市的消費方式已經(jīng)與城市同齡人趨同，樂于通過商場、公園等城市公共設施從事休閑娛樂活動，在外面掙得的收入70%在城市消費。他們不像農(nóng)一代有錢就在農(nóng)村蓋房，而是選擇將積累的資本在本地的縣城和城鎮(zhèn)買房，顯示出將未來“落葉歸根”于城而非村的傾向，2016年農(nóng)民工購房占農(nóng)民工總數(shù)的17.8%，其中購買商品房的為16.5%。農(nóng)二代購房意愿比本地農(nóng)業(yè)戶籍居民高出很多。他們?nèi)谌氤鞘械囊庠负軓姡r(nóng)二代在工作地社保享有比例顯著高于農(nóng)一代，但是由于城鄉(xiāng)之間的那堵墻的隔離，他們對不被城市接納的感受更強。他們與鄉(xiāng)村的情感聯(lián)結漸行漸遠，不少人在春節(jié)返鄉(xiāng)時住在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的酒店，再開車回到村里，經(jīng)過短暫停留后又回城。農(nóng)二代的“出村不回村”，正在令鄉(xiāng)土變“故土”，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的人際關系、禮治秩序、非正式規(guī)則等正面臨嚴重沖擊與挑戰(zhàn)。

2.農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的歷史轉(zhuǎn)型

由于人口遷移，尤其是代際變化，農(nóng)業(yè)勞動機會成本上升，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)折。一是傳統(tǒng)均質(zhì)小農(nóng)異質(zhì)化。到2012年時，純農(nóng)業(yè)戶占18.28%，非農(nóng)業(yè)戶占15.93%，農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶占30.07%，非農(nóng)兼業(yè)戶35.72%。二是在農(nóng)業(yè)投入上機械替代勞動。農(nóng)業(yè)同非農(nóng)業(yè)用工競爭加劇，勞動力價格上漲，農(nóng)作物勞動投入成本上升，1999-2015年間，主要作物用工成本上升、畝均用工減少，農(nóng)民采取減少勞動力投入、增加機械和資本投入的策略，帶來各類農(nóng)業(yè)機械使用量每年6%左右的快速增長。三是農(nóng)地經(jīng)營制度變遷。土地流轉(zhuǎn)加快，2003年東、中、西部土地流轉(zhuǎn)率分別為9%、11.6%和3.86%，到2013年時分別達到26%、31%和20%，2015年時的農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)率達到33.29%，流轉(zhuǎn)承包地規(guī)模4.47億畝，是2010年的2.39倍。土地經(jīng)營規(guī)模有所擴大，農(nóng)戶戶均耕地在2004-2012年間由7.88畝增加到8.23畝；勞均耕地面積2010-2016年間由6.54畝增加到9.42畝。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在轉(zhuǎn)包和出租為主基礎上出現(xiàn)股份合作、轉(zhuǎn)讓等形式，2015年，五種流轉(zhuǎn)模式所占比例分別為47.03%、2.79%、5.39%、34.3%、6.08%。2013年時東部地區(qū)的股份合作形式已超過10%。在土地流入主體中，2014年流入專業(yè)合作社和企業(yè)的比例分別達到21.8%和9.68%，其他主體占到近10.17%。四是農(nóng)業(yè)發(fā)展動能發(fā)生變化，2003年以來農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率快速提升，其增速遠遠超過土地生產(chǎn)率。2000-2012年間，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率年均增長5.46%，農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)值年增長率高達14.11%，同期畝均產(chǎn)量年增長率只有1.73%。長期依靠高勞動投入提高土地單產(chǎn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式正在轉(zhuǎn)向提高勞動生產(chǎn)率的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。五是農(nóng)業(yè)功能與形態(tài)發(fā)生變化，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)在2010年以后增長極其迅速，游客數(shù)量從2008年3億人次增加到2010年的4億，2011年躍升至6億，并在2014、2015年繼續(xù)保持快速增長，分別達到了12億和22億人次。

3.鄉(xiāng)村分化成不可逆之勢

伴隨城市化進程，中國的村莊縮減勢成必然。1985年時全國行政村數(shù)量為94.1萬個，到2016年時減少到52.6萬個；全國自然村數(shù)量從1990年的377萬個降到2016年的261萬個；1997年時全國村民小組共535.8萬個，到2016年時減少到447.8萬個。未來的村莊數(shù)量還會進一步減少，一方面是因為農(nóng)作方式變化帶來村落與耕作半徑的更大范圍；另一方面是因為村落人口減少后公共服務的供給需要適度規(guī)模。與此同時發(fā)生的事村莊的分化加劇，村落的活化與衰落并存。相當部分村莊由于農(nóng)二代的歸宿去村化趨向以及農(nóng)三代的完全城市化，會使多數(shù)村莊進一步衰落。還有一類村莊會在新的城鄉(xiāng)關系中復活甚至興旺，其中部分村莊會隨著城市擴展直接融入城市，有一批村莊可能成為連接城鄉(xiāng)的“驛站”，還有一些村莊則因為自身具有的獨特性加上人力資本與企業(yè)家的努力而活化，這些村莊或者具有獨特的歷史和文化記憶；或者能夠提供地方性、獨特性、安全性的產(chǎn)品；或者有好的帶頭人；后者找到了可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的路子等等。三是鄉(xiāng)村制度與治理的大變局。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動與社會關系的變化，維系鄉(xiāng)村社會的血緣、地緣以及人情關系發(fā)生變味、趨于淡漠，村民的集體意識減低，村莊共同體的向心力與凝聚力降低。代際革命帶來的村里人成為陌生人，禮治秩序讓位于經(jīng)濟權力的主宰，村莊治理結構、規(guī)則與秩序正在和進一步演化與變遷。

4.城鄉(xiāng)互動與兩種文明的共生共存

中國在經(jīng)歷急速的城市化以后，城市與鄉(xiāng)村之間的關系正在重塑。單向的城市化正在轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動。在城鄉(xiāng)巨大差距、城鄉(xiāng)二元體制和政府主導發(fā)展權的共同作用下，上一輪的城市化進程中勞動力、資本和土地從鄉(xiāng)村向城市單向配置。近年來，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向配置與互動增強，資本下鄉(xiāng)的速度和規(guī)模增加，勞動力流動出現(xiàn)一定比例的從沿海向內(nèi)地的回流，鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動變化帶來建設用地需求增加。城鄉(xiāng)互動是中國經(jīng)濟從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展、人們消費需求變化的結果，具有階段轉(zhuǎn)換與趨勢變化的性質(zhì)，將成為城鄉(xiāng)中國的一個基本特征。與此同時，城、鎮(zhèn)、村的功能分工更加明確。隨著城鄉(xiāng)互動的增強，市場和經(jīng)濟力量在城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的配置主導性增強，更有利于大城市、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展各自比較優(yōu)勢。大城市發(fā)揮其集聚、效率、創(chuàng)新、知識、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)的優(yōu)勢，成為城鄉(xiāng)人口就業(yè)和創(chuàng)造收入機會的場所；活化的村莊在滿足城里人新的消費需求的同時，長出一批體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色、個性化、有地方風格的產(chǎn)業(yè)；在大城市和活化的鄉(xiāng)村之間，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為連接城鄉(xiāng)的驛站，承擔城市部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等功能，也成為城鄉(xiāng)人口互動的過渡地帶。更為根本的是城市文明與鄉(xiāng)村文明共融共生。我們在城市化過半以后才發(fā)現(xiàn)，不平等的城鄉(xiāng)關系不僅沒有消滅鄉(xiāng)村文明，城市文明也出現(xiàn)大量病兆。在城市病困擾城里人的經(jīng)濟活動和生活后，他們開始主動到鄉(xiāng)下去尋找另一種文明的慰藉。城市文明與鄉(xiāng)村文明的共存與呼應是城鄉(xiāng)中國階段的基本特征。

（二）城鄉(xiāng)中國的主要土地問題

中國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元、政府壟斷、土地資本化的土地制度是一套適應和助推高速經(jīng)濟增長與快速工業(yè)化城市化的體制安排，對中國成為世界制造工廠、矯正城市化滯后于工業(yè)化、實現(xiàn)鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)型起到重要作用。但是，進入城鄉(xiāng)中國階段以后，經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換使得以地謀發(fā)展模式弊端凸顯，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與城市發(fā)展模式變化使得土地的發(fā)動機功能減退，保障單向城市化的土地制度安排已經(jīng)不適應城鄉(xiāng)互動后的城鄉(xiāng)中國新格局。由于城鄉(xiāng)中國階段農(nóng)民與土地、農(nóng)民與村莊的關系已經(jīng)和正在發(fā)生歷史性改變，鄉(xiāng)村現(xiàn)行的兩大制度——農(nóng)地制度與宅基地制度缺陷也顯出不適應性。

1.發(fā)展階段轉(zhuǎn)換與土地功能變化

從土地與增長的關系來看，2010年以后，中國的經(jīng)濟增速出現(xiàn)趨勢性回落，即從過去30多年10%的高增長轉(zhuǎn)向6-7%的中高速增長平臺，增長的動力更多依靠全要素生產(chǎn)率提高和創(chuàng)新驅(qū)動，發(fā)展導向從數(shù)量擴增轉(zhuǎn)向發(fā)展質(zhì)量提升。隨著經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，土地的發(fā)動機功能減弱，繼續(xù)加大土地供應也難以拉升GDP增長。為了應對2008年的全球金融危機，中國政府采取增加財政投入、寬松貨幣供應、加大土地供給的方式來保增長。令人遺憾的是，盡管土地寬供應一直持續(xù)到2013年，但經(jīng)濟增長率從2009年的10.6%一直下滑到7.8%。到2013年以后，由于經(jīng)濟繼續(xù)下行，對土地的實際需求下降，建設用地的供應減少，土地供應與經(jīng)濟增長的關系從過去的供應創(chuàng)造需求轉(zhuǎn)向需求引致供應。這表明，經(jīng)濟增長平臺轉(zhuǎn)換后，繼續(xù)依靠土地寬供應促增長的方式已一去不復返。從土地與結構轉(zhuǎn)變的關系來看，成就中國成為世界制造工廠的園區(qū)以地招商模式于2004年以后發(fā)生變化，東部地區(qū)的制造企業(yè)轉(zhuǎn)向主要依賴轉(zhuǎn)型升級和質(zhì)量階梯爬升，對土地低成本和土地抵押融資貸款的依賴減低，引致工業(yè)用地占比下降。差不多在同一時期，中西部地區(qū)開始模仿東部地區(qū)的園區(qū)以地招商引資及靠土地信貸提供基礎設施模式，但是，由于內(nèi)外部條件變化等因素的作用，這些地區(qū)不僅園區(qū)招商引資績效不佳，相反以地招商引資造成政府債務高企、對土地抵押和銀行貸款依賴增加。隨著要素相對價格變化與制度成本上升，中國不可能繼續(xù)依靠制度扭曲帶來的土地低成本保住世界制造工廠地位。另外，許多城市隨著用地從新增為主轉(zhuǎn)向存量為主，土地上的附作物補償不再是純耕地的原用途補償，加上農(nóng)民權利意識的提高，征地拆遷的成本大幅上升，2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，中國的城市化已告別低成本時代。城鄉(xiāng)中國階段不僅無法再依賴以地謀發(fā)展模式，還要處理這一模式發(fā)動高增長階段產(chǎn)生的大量問題，尤其是必須應對和解決以地謀發(fā)展和以地融資帶來的政府債務和銀行金融風險。2010年到2015年期間，地方政府承諾用土地出讓收入償還債務的平均占比達到40%。2008年全國各類城市成立平臺公司以后，城市擴張資金來源主要轉(zhuǎn)向以地抵押，在土地成本上升、土地凈收益下降情況下，城市政府繼續(xù)加大基礎設施投資，一些地區(qū)的新城、新區(qū)建設不斷擴張，土地抵押融資是政府建設資金的主要來源，2008年以來，土地抵押面積和金額從16.6萬公頃和18107億元上升到2016年的49.08萬公頃和113300億元。許多城市的土地抵押價值在土地高價時評估，經(jīng)濟下行后土地需求下降，土地實際價值與評估價值的差拉大，一些城市的土地杠桿率過高。著力解決土地抵押融資還貸風險是邁向新發(fā)展階段的關鍵。

在城鄉(xiāng)中國階段，提高土地配置效率對經(jīng)濟增長質(zhì)量的意義要遠遠大于增加土地數(shù)量拉經(jīng)濟增長。土地供應與配置方式如何因應這一經(jīng)濟增長階段變化需求，是下一程土地與國民經(jīng)濟關系的重大問題。另一方面，以地招商引資和加大工業(yè)用地搞園區(qū)工業(yè)化的模式業(yè)已過時，建設用地結構的優(yōu)化、工業(yè)用地的再配置、園區(qū)轉(zhuǎn)型、以及供地方式與結構變化，將是下一程要面對的重大土地政策問題。

2.城鄉(xiāng)格局變化與土地配置制度困境

現(xiàn)行土地配置制度——農(nóng)地轉(zhuǎn)用一律實行征收、建設用地只能使用國有土地；土地用途、規(guī)劃、年度計劃指標和所有制管制；城市政府獨家供應土地——是一套高效保證和促進土地向城市轉(zhuǎn)換的組合，它將鄉(xiāng)村用地權力關閉，形成城市用地一個通道。土地使用的城市偏向又加劇了勞動力和資本往城市的單向配置。從近年來的新變化和未來趨勢看，城鄉(xiāng)格局從單向轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動，人口和勞動力從鄉(xiāng)村到城鄉(xiāng)的單向流動轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)之間的對流，城里人對鄉(xiāng)村的需求上升帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的復活與發(fā)展，鄉(xiāng)村機會的增加又引致資本下鄉(xiāng)。人口和資本配置變化帶來的鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動的變革，凸顯土地制度的不適應。當下鄉(xiāng)村的衰敗與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力缺乏，與這套制度又很大關系，在現(xiàn)行土地制度安排下，農(nóng)民利用集體土地從事非農(nóng)建設權利被剝奪，導致大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟活動萎縮，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的單一，農(nóng)民在鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展機會受阻，造成鄉(xiāng)村的凋敝和城鄉(xiāng)差距的拉大。現(xiàn)行土地制度是阻礙城鄉(xiāng)中國階段城鄉(xiāng)融合與平等發(fā)展的最大障礙。如果鄉(xiāng)村不能獲得平等的建設用地權利，鄉(xiāng)村空間就無法實現(xiàn)與城市空間平等的發(fā)展權，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，人口和勞動力就不可能持久地向鄉(xiāng)村流動，資本下鄉(xiāng)因沒有獲利前景而不可能而曇花一現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就找不到有效的實施路徑。

3.農(nóng)業(yè)歷史轉(zhuǎn)型考驗農(nóng)地制度選擇與變遷方向

在鄉(xiāng)土中國階段、計劃經(jīng)濟時期、農(nóng)村改革時期，農(nóng)地制度的選擇與變遷都是引起全社會關注的議題。隨著集體所有、家庭承包制度被確立為農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，中國在快速城市化時期的城市土地問題更加突出，農(nóng)地制度的改革被擱置一邊。在城鄉(xiāng)中國階段，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與農(nóng)民高度分化，變革農(nóng)地制度和經(jīng)營制度的現(xiàn)實需求與呼聲會使農(nóng)地問題重新成為熱點。這一階段的農(nóng)地問題既有遺留下來的懸而未決難題，也有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的新問題：

第一，集體所有制的政治與制度選擇。中國共產(chǎn)黨選擇了公有制社會主義制度，集體所有制就是這一制度在鄉(xiāng)村的基礎制度安排。集體所有制的實現(xiàn)有不同的選擇，集體化時期采取的是國家控制下集體組織代理行使土地權利的安排，農(nóng)村改革時期采取的是集體所有下的成員權利安排，兩種安排的制度績效已有大量實證檢驗。在城鄉(xiāng)中國階段，改革時期做出的成員權集體所有制安排面臨現(xiàn)實提出的挑戰(zhàn)，比如，既然集體所有是成員所有，新出生人口作為集體成員如何享有成員土地權利？減少人口是否應該交出集體成員權？當集體成員不再從事土地經(jīng)營以后，集體所有者是否有權主張將發(fā)包給集體成員的承包經(jīng)營權收回？集體存在的大量未界定到農(nóng)戶的資源產(chǎn)權屬誰？這些資源在投入使用與再組合以后的利益屬于誰？在城鄉(xiāng)中國階段，集體所有制如何安排是一個政治選擇問題，且會對農(nóng)地制度的穩(wěn)定性與權利結構產(chǎn)生根本影響，進而影響農(nóng)戶行為和資源配置。

第二，農(nóng)民成員權利的保障與處置方式。對農(nóng)民土地權利的安排與保障是農(nóng)地制度的基礎。集體化時期的教訓是剝奪了農(nóng)民的土地權利，造成國家和農(nóng)民利益雙損；改革時期的經(jīng)驗是在集體地權下賦權于集體成員并對其權利予以政策和法律保障，給農(nóng)民吃的定心丸也換來國家在鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。在城鄉(xiāng)中國階段會不斷出現(xiàn)變革農(nóng)地制度的呼聲，在求變時最容易針對的就是賦予到農(nóng)民頭上的土地權利，列舉的理由如，集體成員只是享有集體土地的承包經(jīng)營權，一旦他不再依賴土地為生，土地權利應該回到集體所有者；小農(nóng)持有土地不利于規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；土地不再是農(nóng)民的命根子，過強保護農(nóng)民土地權利會使中國農(nóng)業(yè)失去變革的機會等等。這些意識和傾向如果變成公共政策和制度推動，對政治經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定性危害無法估量。

但是，隨著農(nóng)民出村與非農(nóng)經(jīng)濟活動增加，尤其是農(nóng)二代對土地和農(nóng)民的觀念發(fā)生重大變化以后，農(nóng)地制度安排與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度之間的匹配已經(jīng)出現(xiàn)了不一致。盡管法律明確承包權是農(nóng)民的財產(chǎn)權，但是它同時也是一個用益物權，農(nóng)民承包土地與集體之間是承包發(fā)包關系，在人地分離趨勢下，承包權與經(jīng)營權分離成不可逆之勢，承包權的權利內(nèi)涵會發(fā)生那些變化？制度選擇的方向是朝向更強更完整的承包權保障，還是在設置底線下朝向有利于強化經(jīng)營權的方向？由于結構變遷及農(nóng)民與土地關系變化，僅僅以不許動應對意識形態(tài)和偏激做法，又會延誤實際變革需求的制度供給。

第三，經(jīng)營權的權利地位與經(jīng)營制度的演化。從農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的關系來看，耕作權是影響最為直接的一項權利。隨著人地的分離與農(nóng)民的分化，城鄉(xiāng)中國階段的農(nóng)業(yè)效率取決于經(jīng)營者對土地利用的權利安排。從發(fā)展趨勢來看，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度必然朝向適度規(guī)模和經(jīng)營主體多元化的方向演化，但是如何抵達這一目標？經(jīng)營權如何從千萬小農(nóng)的承包權中分離出來？如何使經(jīng)營權成為一種有保障的權利，賦予經(jīng)營權的權利有多大？賦權強度的火候如何把握？都是目前已經(jīng)遇到、未來會更加顯化的亟待想法解決的問題。

4.鄉(xiāng)村分化與宅基地制度滯后

在中國的農(nóng)村幾項土地安排中，宅基地制度是最落后的一項制度安排。在現(xiàn)行宅基地制度下，農(nóng)民對宅基地享有依成員資格無償取得的分配權、占有權和房屋所有權，但宅基地的財產(chǎn)權利殘缺，沒有收益權、出租權、抵押權和轉(zhuǎn)讓權。宅基地制度安排的強成員權弱財產(chǎn)權傾向，進一步強化農(nóng)民以成員身份獲得與占有宅基地的傾向，弱化了農(nóng)戶之間以財產(chǎn)權交易和市場方式配置宅基地的可能路徑。被集體制度強化了的農(nóng)民對宅基地的占有觀念，使農(nóng)民不會輕易放棄他們手中的宅基地，因為一旦放棄，其基本權利就失去了。既然無法通過交易獲得宅基地財產(chǎn)權益，農(nóng)戶的理性選擇當然是占著，哪怕宅基地的使用價值降低了。

結構變革事實上帶來改革這套宅基地制度的可能性。一是一定比例的農(nóng)戶已經(jīng)在城市（鎮(zhèn)）購房，可以預期未來這一比例還會進一步上升。這意味著，農(nóng)戶隨著經(jīng)濟活動的變化和收入水平的提高，他們的居住方式在逐步離開本土，宅基地的居住功能和安身立命之所的重要性在降低；二是以80后為主的農(nóng)二代，其離土、出村、不回村的傾向明顯，他們與農(nóng)業(yè)和土地的粘度降低，其生活方式、就業(yè)特征與后代的教育選擇都在城市，無償分配和占有宅基地的效用減低，宅基地及其上的房屋已成故土，占有和居住的功能弱化；三是宅基地功能唯一不變的就是離土、出村、回村、返農(nóng)的“農(nóng)一代”，他們對農(nóng)業(yè)和土地有著特殊的情感，宅基地就是祖業(yè)，祖屋就是他們的歸宿，他們更看重宅基地的占有、居住、生活和福利配置。總體來看，如果宅基地制度有合理的安排，在農(nóng)二代、直至農(nóng)三代身上有可能找尋到宅基地改革的突破口。未來一個時期農(nóng)民與宅基地關系取決于改革設計和分寸把握。代際不同，宅基地的功能不同，對他們宅基地權利保障與實現(xiàn)也應不同。農(nóng)一代決定宅基地改革的循序漸進，農(nóng)二代決定改革的節(jié)奏和速度。

4、基本結論與政策建議

從歷史變遷的角度來審視，改革開放四十年的最偉大成就，是使中國從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)中國。一方面，中國的農(nóng)民高度分化，不同類型的農(nóng)民與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟和社會關系發(fā)生分野。伴隨農(nóng)民的離土出村，他們與土地和村莊的粘度松解，尤其是農(nóng)二代不僅離土出村，而且不返農(nóng)、不回村，就業(yè)在大城市、縣城和鎮(zhèn)成為歸宿，鄉(xiāng)土成故土、鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)在告別過密化的同時也在多功能化。中國的結構形態(tài)已經(jīng)告別費孝通意義的鄉(xiāng)土中國。另一方面，城市化從單向轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的配置活躍，城鄉(xiāng)之間的分工與互聯(lián)互通增強，鄉(xiāng)村在分化的同時業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)、功能多樣化，城鄉(xiāng)兩個文明彼此需要與共生共榮，這種新型的城鄉(xiāng)關系與作為成熟形態(tài)的城市中國呈現(xiàn)獨特的階段性特征，城鄉(xiāng)中國成為中國今后相當長時期的一個階段。

城鄉(xiāng)中國階段的土地問題也呈現(xiàn)出階段性特征，一方面，它既不同于鄉(xiāng)土中國，土地不再是國家收入和農(nóng)民生計的主要來源，農(nóng)地的經(jīng)濟重要性下降，農(nóng)二代與土地和農(nóng)業(yè)的情感疏離，且不再以地為生、以農(nóng)為業(yè)，到了從出生就已經(jīng)城市化的農(nóng)三代，他們更是與土地和農(nóng)業(yè)的關系脫離，思考和處理城鄉(xiāng)中國的土地問題必須摒棄鄉(xiāng)土中國的土地觀。另一方面，由于城鄉(xiāng)中國階段的經(jīng)濟增長模式和發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城市轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展，城鄉(xiāng)關系出現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折，土地與國民經(jīng)濟和結構變革的關系改變，土地發(fā)動機功能衰竭，以地謀發(fā)展模式的成本收益結構變化，風險加大，因此，城鄉(xiāng)中國的土地問題不能繼續(xù)以快速城市化時期的土地公共政策來應對。中國下一程的重要使命是完成從城鄉(xiāng)中國到城市中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，解決好城鄉(xiāng)中國的土地問題是關鍵。

1.明確城鄉(xiāng)中國階段的土地功能定位

中國十分幸運地利用土地的發(fā)動機功能創(chuàng)造了堪稱奇跡的經(jīng)濟高增長和快速的工業(yè)化城市化。土地在城鄉(xiāng)中國階段將扮演怎樣的角色，取決于在客觀把握這一階段趨勢性特征基礎上對土地功能的正確定位。一是必須痛下決心告別以地謀發(fā)展模式。土地的發(fā)動機功能已經(jīng)完成其快速推進工業(yè)化城市化的歷史使命，繼續(xù)依賴土地發(fā)動增長的效力減退，風險加大，制度成本上升，收益下降。但是，由于體制和利益慣性，只要各類主體還可以依賴土地謀發(fā)展，中國經(jīng)濟就不會主動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的質(zhì)量發(fā)展模式。中央政府在這方面應當主動作為，因為支撐這套模式的中樞——地方政府增長導向、土地指標控制與調(diào)控、貨幣與土幣聯(lián)動——都控制在中央政府手上，轉(zhuǎn)變土地功能有利于中央政府從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展的目標。實際上，中央政府主動切斷以地謀發(fā)展通道的收益是大于成本的，因為這套模式產(chǎn)生的風險（包括金融和社會風險）主要由中央政府承擔，以地謀出的增長很大程度是數(shù)量型增長，切斷以地謀發(fā)展機制，短期面臨陣痛，但長期是受益的，由此可以換來更優(yōu)的質(zhì)量增長，解決國民經(jīng)濟長期存在的結構問題。二是土地從供給主導轉(zhuǎn)為需求引致。土地發(fā)動機功能因土地供應由政府獨家供給主導而生。由于土地供應由政府主導、獨家供給的地方政府以土地投放拉增長，以土地低價供應招商引資，以土地出讓和抵押融資推動基礎設施和城市建設。在城鄉(xiāng)中國階段，經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，工業(yè)化方式轉(zhuǎn)變，土地供應轉(zhuǎn)向需求引致，不僅不會損傷經(jīng)濟增長，相反能提高土地供給的質(zhì)量，矯正扭曲的土地結構，使土地供應滿足真實的土地需求，促進經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換與轉(zhuǎn)型。三是從政府主導的配置轉(zhuǎn)向規(guī)劃與市場主導的配置。在快速城市化階段，為了保護耕地和約束地方政府轉(zhuǎn)地行為，中央政府對土地使用總量、結構與變化動態(tài)進行規(guī)劃、審批和年度指標管制。在地方政府以地謀發(fā)展激勵和規(guī)劃約束力失效的現(xiàn)實下，這套管制安排對于實現(xiàn)中央政府耕地保護目標起到一定作用。在城鄉(xiāng)中國階段，經(jīng)濟發(fā)展不再依賴地方政府以地謀發(fā)展推動，剛出臺的中央機構改革方案將國土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃整合到新成立的自然資源部，為實現(xiàn)有效的規(guī)劃管理創(chuàng)造了條件。中國未來的土地管理真正能夠?qū)崿F(xiàn)在規(guī)劃和用途管制下，發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，促進土地集約節(jié)約利用，提高土地配置效率。

2.城鄉(xiāng)互動的土地配置制度改革

進入城鄉(xiāng)中國階段后，城鄉(xiāng)互動的特征已經(jīng)顯現(xiàn)，人流和資本流已經(jīng)在城鄉(xiāng)之間對流，促進土地從鄉(xiāng)村向城市單向配置的土地制度必須改革。城鄉(xiāng)中國階段的土地配置改革一方面要促進城市用地的高效配置助力城市轉(zhuǎn)型升級，另一方面要通過土地配置制度改革實現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權。一是征地制度改革。中國的土地城市化階段已經(jīng)過去，城市框架已經(jīng)搭建，沒有必要繼續(xù)沿襲低價征地城市化模式，這既因為不需要繼續(xù)通過大面積征地為城市擴張?zhí)峁┐罅啃略鼋ㄔO用地，也因為存量建設用地繼續(xù)沿用征地方式成本高昂。因此，城鄉(xiāng)中國階段有條件也有必要按照國際通行規(guī)則——即公共目的、市場價補償、程序公開透明——改革現(xiàn)行征地制度，這不僅不會給經(jīng)濟增長造成損傷，還有利于社會穩(wěn)定與公平正義。二是城市土地結構改革。以地謀發(fā)展造成的土地結構扭曲是國民經(jīng)濟結構失衡的根源。在城鄉(xiāng)中國階段，通過優(yōu)化土地結構解決結構失衡大有可為，重點是城市用地從增量為主轉(zhuǎn)向存量為主，減少政府以地招商引資、降低工業(yè)用地比例，減低政府依靠增加基礎設施用地保固定資產(chǎn)投資，嚴格控制新城、新區(qū)建設，控制地方政府新增辦公用地比例，盤活政府存量公共用地，減少保障房等供地，增加和多渠道保障住房用地供應。三是城中村改造與城市更新中的土地制度創(chuàng)新。城鄉(xiāng)中國階段必須解決二元土地制度形成的雙軌城市化，包括改變單一征地模式造成的城市化成本抬升，借鑒市地重劃經(jīng)驗，利用土地價值增值捕獲解決城市更新中的資本平衡、土地所有權利益以及土地增值收益的合理分配。允許城中村農(nóng)民集體利用集體土地提供租賃房，解決進城農(nóng)民在城市的體面落腳和居住問題。四是城鄉(xiāng)建設用地的權利平等。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)民集體建設用地與國有建設用地享有同等的權利，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民可以利用集體建設用地從事非農(nóng)建設，享有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押建設用地的權利。

3.適應農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的農(nóng)地權利和經(jīng)營體系重構

城鄉(xiāng)中國階段的農(nóng)業(yè)發(fā)展迎來契機，農(nóng)民對農(nóng)地經(jīng)濟依賴性下降使農(nóng)業(yè)告別生存農(nóng)業(yè)，消費需求變化使農(nóng)業(yè)告別吃飯農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)投入結構和發(fā)展方式變化使農(nóng)業(yè)告別過密化農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、功能、要素組合、經(jīng)營和服務規(guī)模、可盈利性等等都在呈現(xiàn)出與鄉(xiāng)土中國和快速城市化階段的巨大變化。為此，農(nóng)村土地制度和經(jīng)營制度的變遷是勢不可擋的，在很大程度上，農(nóng)地制度安排的選擇與變遷方向決定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的成敗。一是集體所有制改革。農(nóng)村最重大的改革是對集體化的集體所有制進行改革，并在法律上明確為“農(nóng)民集體”，在新型集體所有制下，集體資源和資產(chǎn)是農(nóng)民成員集體的集合，集體組織是這個集合委托的代理人。只有在產(chǎn)權清晰、歸屬明確、治理有效的前提下，集體經(jīng)濟才能壯大。因此，集體所有制改革首先在方向上必須明確不是重回集體化，不能搞歸大堆，不能侵犯農(nóng)民土地權利。界定集體所有資源產(chǎn)權，重點是上一輪未到戶的集體資源產(chǎn)權的界定，以免以權侵公及以私侵公。產(chǎn)權界定清晰以后，允許集體資源資產(chǎn)集體經(jīng)營、委托經(jīng)營、合作經(jīng)營，集體資源資產(chǎn)經(jīng)營收益由成員按份共有。二是承包經(jīng)營權的分割與合約保障。農(nóng)村改革最重要的成果是賦予集體成員承包經(jīng)營權，承認農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權利。農(nóng)民擁有土地財產(chǎn)權并不妨礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、要素組合與其他經(jīng)營主體使用土地，不能以任何理由動搖和損害已經(jīng)賦予農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利。在城鄉(xiāng)中國階段，農(nóng)民的離土出村和農(nóng)二代、農(nóng)三代對土地觀念的變化，農(nóng)地承包權與經(jīng)營權的分離勢在必然，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素組合的重要部分。農(nóng)地承包權與經(jīng)營權的分割是集體成員承包經(jīng)營權的自然權利，承包農(nóng)戶是決定權利是否分割和如何分割的決策者，集體組織不得以集體所有者名義介入和行使。從承包經(jīng)營權分割出的經(jīng)營權內(nèi)涵依承包者與經(jīng)營者合約議定，雙方都必須遵守，合約受法律保護。農(nóng)地三權分置之所以還要由頂層政策和法律宣示，因為集體所有制下承包權與經(jīng)營權的權利分割合約容易受到權力侵犯，正式制度和法律保障更有利于界分三權的內(nèi)涵與關系，更好地保障所有者、承包者與經(jīng)營者各自的權利，對權利分割的正式安排不是為集體所有權削弱承包權、做大經(jīng)營權提供方便。三是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系改革。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是一個被嚴重窄化和誤解的領域，長期在生產(chǎn)主體上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，理論討論和公共政策的焦點就陷入是個體經(jīng)營還是集體經(jīng)營、是家庭經(jīng)營還是合作或公司經(jīng)營的兩個極端。實際上，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營從田頭到餐桌的產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、組織、服務的完整體系。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的改革既要提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的效率，又要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的有效組合和農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬。包括農(nóng)業(yè)的多功能化和農(nóng)產(chǎn)品價值鏈延伸，農(nóng)產(chǎn)品增長從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變；經(jīng)營者在農(nóng)業(yè)各個領域的進入，農(nóng)民的改造與改變；農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度變化，包括家庭經(jīng)營的專業(yè)化，合作的演化，法人農(nóng)業(yè)發(fā)展；以及以農(nóng)業(yè)服務規(guī)?；?、區(qū)域種植規(guī)?；?、市場化實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟。

4.鄉(xiāng)村振興與宅基地制度改革

城鄉(xiāng)中國階段，鄉(xiāng)村的分化還會加劇，部分鄉(xiāng)村的復興和大部分鄉(xiāng)村的衰敗總體來看是趨勢使然。鄉(xiāng)村振興的公共政策是如何讓由條件復興的鄉(xiāng)村能活得更好，讓一些衰敗的鄉(xiāng)村相對體面，需要在振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略背景下思考宅基地制度改革的內(nèi)容和路徑。一是改革宅基地的無償分配制度。宅基地的無償分配導致村莊成員大量超占村莊用地、甚至耕地，村莊無序擴張，可以考慮時點劃斷辦法，對原占用宅基地的農(nóng)戶沿用無償使用辦法，對時點以后享有成員資格的集體成員，可以有償獲得集體所有宅基地使用權。二是賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權。目前的制度安排下，農(nóng)民對宅基地只有占有權、使用權、居住權，沒有出租權、收益權、轉(zhuǎn)讓權、抵押權和繼承權。農(nóng)民不能有償退出，他占著讓其廢棄、閑置也不可能還回集體，大量農(nóng)村房屋破敗與村莊空心化與此有關；農(nóng)民不能出租、收益、處置，他進城就少了一塊可變現(xiàn)的資本，農(nóng)民不能抵押、轉(zhuǎn)讓，宅基地就無法資本化，鄉(xiāng)村投資資金無從解決，因此，必須賦予宅基地財產(chǎn)權，農(nóng)民宅基地可以有償退出、可出讓、轉(zhuǎn)讓、交易，從事鄉(xiāng)村相關產(chǎn)業(yè)。三是對外村人和外來資本的有序開放。沒有外來人和外部資本進入就無法活村。四是宅基地權利與集體建設用地權利的同權。目前的土地權利中，盡管宅基地也屬于集體建設用地，但是在權利內(nèi)涵上，宅基地只能建設用于農(nóng)民居住的房屋，沒有出租、轉(zhuǎn)讓和抵押權，隨著集體建設改革到位以后，兩者的權利差異會更大。因此，在實行集體建設用地與國有土地同地同權的同時，也要實行農(nóng)村宅基地與集體建設用地的同地同權。五是鄉(xiāng)村規(guī)劃、管制和集體組織的權力。我國現(xiàn)行的宅基地管理在法理上是政府嚴格管制，但是面對如此多的鄉(xiāng)村主體和農(nóng)戶，管理成本極其高昂，實施效力很差。城鄉(xiāng)中國階段的宅基地管制應該將村莊納入國土空間規(guī)劃范圍，在村莊規(guī)劃中，控制和鎖定村莊宅基地總量，有關部門的宅基地管理就是總量和規(guī)劃管制，村內(nèi)宅基地如何使用和農(nóng)戶之間的宅基地處置交由村集體組織。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京大學學報(哲學社會科學版)》2018年03期

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