——讀劉守英《土地制度與中國(guó)發(fā)展》
馬克思曾指出，土地是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”[1]，既是人類“不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件”[2]，也是最基本的生產(chǎn)資料。當(dāng)前階段，無(wú)論是農(nóng)村、農(nóng)民還是農(nóng)業(yè)問題，本質(zhì)上都是附著在農(nóng)村土地問題上的三種不同的表現(xiàn)形式。農(nóng)村土地問題不僅是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的核心問題，更與我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展密切相關(guān)。
一、中國(guó)土地制度改革的歷史溯源與現(xiàn)實(shí)思考
“土地制度是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)性安排。土地制度改革是中國(guó)全局改革關(guān)鍵而敏感的領(lǐng)域。獨(dú)特的土地制度安排與變革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)變革的發(fā)動(dòng)機(jī)?！保╬：3）[3]
1、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度
馬克思認(rèn)為，“人們?cè)谧约荷畹纳鐣?huì)生產(chǎn)中發(fā)生一定的、必然的、不以他們的意志為轉(zhuǎn)移的關(guān)系，即同他們的物質(zhì)生產(chǎn)力的一定發(fā)展階段相適合的生產(chǎn)關(guān)系。這些生產(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會(huì)意識(shí)形式與之相適應(yīng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。”[4]因此一切社會(huì)發(fā)展的根源在于生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾運(yùn)動(dòng)，生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的性質(zhì)和狀況的規(guī)律既是人類社會(huì)發(fā)展的最一般規(guī)律，也是人類社會(huì)形態(tài)演進(jìn)的根據(jù)。2008年黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑”，[5]積極推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新。
按照中國(guó)憲法規(guī)定，社會(huì)主義制度是中國(guó)的根本制度，生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制是中國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本制度。其中，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展反映了生產(chǎn)資料的歸屬關(guān)系，不僅規(guī)定了我國(guó)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的性質(zhì)，更決定了我國(guó)農(nóng)村土地制度是“實(shí)行社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地權(quán)利制度”（p：266）[6]?！稗r(nóng)村土地集體所有制和城市土地國(guó)有制是公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。”（p：72）[7]2008年黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持?！?/span>[8]
2、社會(huì)背景：中國(guó)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略選擇
“中國(guó)通過重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略建立完備的工業(yè)體系、實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)國(guó)到工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變?！保╬：30）[9]在此過程中，“農(nóng)業(yè)充當(dāng)了提供資本形成與積累的角色，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、集體化與人民公社制度、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度提供了重要支撐?！保╬：33）[10]這也使得中國(guó)的土地制度改革的約束之一就是“土地利益分配要服務(wù)于農(nóng)業(yè)國(guó)變工業(yè)國(guó)的目標(biāo)?！保╬：73）[11]“農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和人口出村，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了微觀基礎(chǔ)；在嚴(yán)格保護(hù)耕地和糧食安全的前提下，對(duì)有發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域?qū)嵭型恋氐膶捁?yīng)，保證了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)；地方政府以扭曲的工業(yè)用地價(jià)格招商引資，利用土地提供園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，促成了高速工業(yè)化，使中國(guó)成為‘世界制造工廠’；利用土地資本化和以地融資，獲得了中國(guó)城市發(fā)展所需的巨額資本，助推快速城市化。”（p：14）[12]
3、制度特征：二元所有、三重管制
“與世界上其他國(guó)家和地區(qū)的土地制度相比，中國(guó)的土地制度結(jié)構(gòu)非常獨(dú)特。一是實(shí)行二元土地所有制，在社會(huì)主義公有制下，農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國(guó)家所有，國(guó)有土地所有權(quán)屬于國(guó)務(wù)院，權(quán)力的行使在市縣政府；二是政府壟斷土地非農(nóng)用地市場(chǎng)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用一律實(shí)行按土地原用途補(bǔ)償?shù)恼魇諜C(jī)制，任何單位和個(gè)人用地都只能使用國(guó)有土地，非農(nóng)用地的供應(yīng)只有地方政府一個(gè)主體；三是實(shí)行三重土地管制，國(guó)家通過土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃進(jìn)行土地用途管制，地方政府通過城市規(guī)劃進(jìn)行邊界擴(kuò)展和功能管制，土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行所有制管制；四是實(shí)行政府支配的土地增值收益捕獲機(jī)制，在土地專用中，在給失地農(nóng)民不超過原用途30倍的補(bǔ)償后，政府獲得土地轉(zhuǎn)用的全部增值。在政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)下，這套土地制度安排正好成為地方政府以地謀發(fā)展的主要工具。伴隨土地轉(zhuǎn)變用途，政府替代農(nóng)民集體成為土地的所有者和城市土地的經(jīng)營(yíng)者，地方政府利用對(duì)土地的排他性權(quán)利通過土地的寬供應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，依靠土地的低成本招商引資推動(dòng)工業(yè)化，通過土地的資本化推動(dòng)快速城市化”。（p：214）[13]
4、實(shí)踐困境：“土地的發(fā)動(dòng)機(jī)功能減退”（p：3）[14]
“當(dāng)代鄉(xiāng)村問題的存在與趨于加重，本身就是扭曲的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)制度不平等的結(jié)果。為了實(shí)現(xiàn)趕超工業(yè)化和推進(jìn)快速城市化，中國(guó)建立和強(qiáng)化了一整套對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的歧視性制度框架，以扭曲的要素價(jià)格和對(duì)鄉(xiāng)村不利的貿(mào)易條件保障工業(yè)的資本形成，城鄉(xiāng)不平等的土地制度造成鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)喪失，對(duì)農(nóng)民城市權(quán)利的剝奪與忽視導(dǎo)致鄉(xiāng)村與城市兩個(gè)空間發(fā)展權(quán)的不平等，生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城市的單向配置導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰敗?！保╬：29）[15]從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，當(dāng)前征地補(bǔ)償方式和土地增值收益分配的不合理，造成了農(nóng)民土地權(quán)益受損和地方政府過度依賴土地財(cái)政收入的現(xiàn)狀。這一不合理的現(xiàn)狀助推了城市的高房?jī)r(jià)，降低了居民的消費(fèi)能力和幸福指數(shù)，放大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，加劇了財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。因此，我國(guó)現(xiàn)行土地制度改革最需要關(guān)注兩個(gè)方面的問題，“一是支撐了中國(guó)40年高速增長(zhǎng)的以地謀發(fā)展模式是否還能持續(xù)；二是對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展與轉(zhuǎn)型影響甚大的幾項(xiàng)農(nóng)村土地制度安排的適應(yīng)性如何”。（p：19）[16]。
二、與馬克思恩格斯土地思想的理論交鋒
馬克思恩格斯土地思想最突出的理論貢獻(xiàn)在于最先明確了土地制度的核心是由土地的歸屬——土地所有制和土地的利用——土地的經(jīng)營(yíng)方式兩大組成部分構(gòu)成的，從列寧開始所有的馬克思主義理論家針對(duì)土地問題的研究都沒有超脫馬克思恩格斯所設(shè)定的分析框架，即都是在研究如何實(shí)現(xiàn)土地公有制和探索與土地公有制相匹配的土地經(jīng)營(yíng)方式是什么這一核心問題。中國(guó)在實(shí)踐中逐漸形成的現(xiàn)行土地制度（城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有；國(guó)有土地依法確定給予單位或個(gè)人有償使用，農(nóng)民集體土地實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制）和中國(guó)現(xiàn)階段的土地制度改革（在不改變公有制的前提下探索符合現(xiàn)實(shí)需要的土地經(jīng)營(yíng)方式）仍然是在解決這一核心問題。
1、土地的歸宿——土地所有制理論
馬克思恩格斯曾指出，社會(huì)主義制度同資本主義制度“具有決定意義的差別當(dāng)然在于，在實(shí)行全部生產(chǎn)資料公有制的基礎(chǔ)上組織生產(chǎn)”[17]?！爸袊?guó)土地制度是國(guó)家基本性制度，農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國(guó)有制是公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式?！保╬：72）[18]這樣的社會(huì)主義土地公有制是生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果和人類社會(huì)發(fā)展的“歷史決定”，“堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖”更是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的底線。馬克思指出，“土地國(guó)有化將徹底改變勞動(dòng)和資本的關(guān)系，并最終完全消滅工農(nóng)業(yè)中的資本主義生產(chǎn)，到那時(shí)，階級(jí)差別和各種特權(quán)會(huì)隨著它們賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一同消失”。[19]馬克思恩格斯多次指出，土地國(guó)有化中的“國(guó)”指的是社會(huì)主義國(guó)家。資本主義國(guó)家的土地國(guó)有化和社會(huì)主義國(guó)家的土地國(guó)有化存在著本質(zhì)區(qū)別：資本主義國(guó)家實(shí)質(zhì)是“有產(chǎn)階級(jí)即土地所有者和資本家用來(lái)反對(duì)被剝削階級(jí)即農(nóng)民和工人的有組織的總權(quán)利集合”[20]，是經(jīng)濟(jì)上占有統(tǒng)治地位的資產(chǎn)階級(jí)為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的階級(jí)利益而進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的工具，其實(shí)行的土地國(guó)有化仍然保持著最重要的生產(chǎn)條件——土地同勞動(dòng)者的分離，而社會(huì)主義國(guó)家構(gòu)筑在生產(chǎn)資料公有制之上，由勞動(dòng)人民實(shí)際占有全部勞動(dòng)工具和工業(yè)并成為房屋、工廠和勞動(dòng)工具的總所有者。在生產(chǎn)資料公有制條件下，土地的所有權(quán)屬于全體人民，作為土地價(jià)值（價(jià)格）的組成部分“地租——雖然形式發(fā)生變化——也被轉(zhuǎn)交給了社會(huì)（全體人民共有）”[21]，這意味著資本主義生產(chǎn)基礎(chǔ)的消滅。因此，只有在消滅資本主義生產(chǎn)關(guān)系后，才有可能實(shí)現(xiàn)真正的土地國(guó)有化。
另外，“堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖”這意味著土地制度改革只能在公有制的框架內(nèi)進(jìn)行。那么在公有制的前提下如何推動(dòng)土地市場(chǎng)化改革呢？馬克思指出，無(wú)產(chǎn)階級(jí)絕非是要管理農(nóng)民，“這些措施，一開始就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地的私有制向集體所有制過渡，讓農(nóng)民自己通過經(jīng)濟(jì)的道路來(lái)實(shí)現(xiàn)這種過渡；但是不能采取得罪農(nóng)民的措施，例如宣布廢除繼承權(quán)或廢除農(nóng)民所有權(quán)”。[22]因此，“土地制度改革的基本主線是在所有權(quán)和使用權(quán)分離上做文章。土地制度結(jié)構(gòu)的第一層次是所有制，第二層次是權(quán)利構(gòu)成。由于第一層次是鎖定的，改革只能在第二層次尋求突破，即通過兩權(quán)分離，擴(kuò)大使用權(quán)的權(quán)能，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和穩(wěn)定預(yù)期的功能，調(diào)動(dòng)土地使用者的積極性，提高土地利用效率?！保╬：73）[23]在制度變遷成本方面，我國(guó)是一個(gè)建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會(huì)主義國(guó)家，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變是政治底線，因此絕不可能采取西方式的土地私有化改革，“三權(quán)分置”保證了我國(guó)農(nóng)民的土地權(quán)益在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的制度環(huán)境中進(jìn)行調(diào)整，降低了由于制度轉(zhuǎn)換在實(shí)踐中可能形成的社會(huì)動(dòng)蕩和成本增加。
2、土地的利用——土地公有制具體實(shí)現(xiàn)形式
馬克思恩格斯所設(shè)想的無(wú)產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)后，通過建設(shè)農(nóng)業(yè)工人合作社（土地國(guó)有性質(zhì)）、農(nóng)民合作社（土地集體所有性質(zhì)）等多種手段來(lái)探索社會(huì)主義土地公有制的具體實(shí)現(xiàn)形式。恩格斯提出：“小農(nóng)和農(nóng)業(yè)工人，只有首先把他們的主要?jiǎng)趧?dòng)對(duì)象即土地從大農(nóng)和更大的封建主私人占有中奪取過來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)財(cái)產(chǎn)并由農(nóng)業(yè)工人合作社共同耕種，才能擺脫可怕的貧困。”[24]建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會(huì)是以人民為主體的社會(huì)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的利益是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，農(nóng)村土地問題作為廣大農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，解決的妥善與否事關(guān)中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的發(fā)展思想能否真正落到實(shí)處，更與社會(huì)主義本質(zhì)要求能否實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)。更為關(guān)鍵的是，農(nóng)村土地問題還直接關(guān)系著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)度，它的合理解決是我國(guó)現(xiàn)階段聚力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、確保全面小康成色更足的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
“由于政治氣候的變化加上國(guó)家控制的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度的低效，中國(guó)于20世紀(jì)70年代初成功實(shí)現(xiàn)了上下互動(dòng)的農(nóng)村土地制度改革。經(jīng)過底層創(chuàng)造、頂層支持與政策推動(dòng)，形成了為各方所接受的農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度?！保╬：4）[25]“宅基地制度則朝向使用與管制并行的方向發(fā)展。”（p：7）[26]“農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從空間來(lái)看包括轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，從所有制來(lái)看存在集體轉(zhuǎn)用和國(guó)家征用兩種途徑?！保╬：9）[27]“在現(xiàn)行土地法律制度下，在土地轉(zhuǎn)變用途的過程中，地方政府成為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈ㄒ恢俨谜撸瑩碛袕霓r(nóng)村獲得土地轉(zhuǎn)換給城市使用的排他性權(quán)力。伴隨土地轉(zhuǎn)變用途，地方政府成為土地的所有者和城市土地的經(jīng)營(yíng)者，形成以地謀發(fā)展模式的主要制度安排?！保╬：13）[28]
3、土地制度改革的內(nèi)生動(dòng)力——“以人民為中心”
馬克思指出，“人民之所以?shī)^斗而爭(zhēng)取一切，都是和他們自身的利益相關(guān)的?！?/span>[29]作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)的絕大多數(shù)，人民價(jià)值主要表現(xiàn)在人民群眾對(duì)自身利益的追求上。在這一過程中，人民價(jià)值通過多種途徑實(shí)現(xiàn)并使得人民獲得價(jià)值回報(bào)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)自身解放的運(yùn)動(dòng)在很大程度上使人民的價(jià)值體現(xiàn)于促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的變革以及由此而帶來(lái)的人民認(rèn)識(shí)水平和實(shí)踐能力、思維創(chuàng)造的不斷提升。人民價(jià)值是社會(huì)價(jià)值和個(gè)人價(jià)值的統(tǒng)一。人民群眾在社會(huì)的發(fā)展過程中，結(jié)合自身特點(diǎn)和社會(huì)發(fā)展需要，有意識(shí)的進(jìn)行物質(zhì)的或精神的價(jià)值生產(chǎn)，逐漸通過主觀世界改造和變革客觀世界，通過自身的價(jià)值創(chuàng)造推動(dòng)自然社會(huì)的“人性化”。因此，馬克思所提出的價(jià)值創(chuàng)造理論是把人作為創(chuàng)造主體而言的，將其作為價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最終歸宿。馬克思主義立場(chǎng)就是工人階級(jí)和勞動(dòng)人民的立場(chǎng)。在我國(guó)推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最根本的目的是為了讓廣大農(nóng)民有更多獲得感、幸福感、安全感，是為了兌現(xiàn)我們黨對(duì)“實(shí)現(xiàn)共同富?！钡某兄Z。為此，無(wú)論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)到哪一步，都必須堅(jiān)持人民至上的理念，堅(jiān)持把人民群眾的利益擺在首要位置，把農(nóng)民的生產(chǎn)生活質(zhì)量提升起來(lái)才是“硬道理”。中國(guó)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手深化農(nóng)村土地制度改革，其最根本的目的就是維護(hù)和鞏固農(nóng)民的根本利益和權(quán)益保障。但是劉守英在本書中是從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度區(qū)分析問題，認(rèn)為“農(nóng)民問題受到重視是因?yàn)樾∞r(nóng)對(duì)國(guó)家秩序的意義”，（p：28）[30] “制度供給滯后成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大制約”，（p：29）[31]故而沒有從根本上認(rèn)識(shí)到中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)生動(dòng)力。
三、中國(guó)土地制度改革的思路
在土地國(guó)有化理論中，馬克思恩格斯沒有且堅(jiān)決反對(duì)憑空設(shè)計(jì)未來(lái)社會(huì)主義國(guó)家公有制的具體實(shí)現(xiàn)形式，單個(gè)國(guó)家土地公有制的實(shí)現(xiàn)形式需要后人依據(jù)所處的具體歷史條件大膽探索。因此，中國(guó)的土地制度改革必須要“基于發(fā)展階段、城鄉(xiāng)格局和鄉(xiāng)村變遷趨勢(shì)的分析，重新思考鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系、農(nóng)民與土地及村莊的關(guān)系以及代際變化等對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的影響”（p：29）[32]。
1、堅(jiān)持農(nóng)村土地制度改革的“三個(gè)底線”不動(dòng)搖
習(xí)近平總書記指出，農(nóng)村土地制度改革必須“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線。[33]
（1）堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變——政治底線
馬克思恩格斯曾指出，社會(huì)主義制度同資本主義制度“具有決定意義的差別當(dāng)然在于，在實(shí)行全部生產(chǎn)資料公有制（先是國(guó)家的）的基礎(chǔ)上組織生產(chǎn)”[34]，只有土地成為國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，并為“聯(lián)合起來(lái)的勞動(dòng)者”共同占有，才能“使整個(gè)社會(huì)只聽從一個(gè)生產(chǎn)者階級(jí)擺布”[35]，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員在生產(chǎn)資料占有關(guān)系上的平等、勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料占有者兩者的統(tǒng)一和勞動(dòng)成果由勞動(dòng)者共同占有，進(jìn)而從根本上消除雇傭勞動(dòng)制度下農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者與資本所有者之間的對(duì)立和以此為根源的其他經(jīng)濟(jì)矛盾。
（2）堅(jiān)持耕地紅線不突破——用途底線
在馬克思看來(lái)，土地作為“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”[36]，既是人類“不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件”[37]，也是社會(huì)生產(chǎn)所必需的勞動(dòng)資料。因此，要“客觀審視指標(biāo)管理的效力，探索更有效保護(hù)耕地的制度安排。一是進(jìn)行一次全國(guó)基本農(nóng)田實(shí)際存量的普查。二是建立基本農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。三是科學(xué)研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，建立國(guó)家糧食安全保護(hù)機(jī)制?！保╬:238-239）[38]
（3）堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損——價(jià)值底線
馬克思恩格斯指出：“過去的一切運(yùn)動(dòng)都是為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動(dòng)，惟有無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)。”[39]對(duì)物質(zhì)生活資料的需求是人的最基礎(chǔ)和最基本的需求，“一切人類生存的第一個(gè)前提，也就是一切歷史的第一個(gè)前提，這個(gè)前提是：人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活”。[40]2008年黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“必須切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！?/span>[41]建議“在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中增加農(nóng)民土地權(quán)利保障的內(nèi)容，并開展《中華人民共和國(guó)土地管理法》等相關(guān)法律的修改，修改要體現(xiàn)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)和保護(hù)耕地的雙重目標(biāo)?！保╬：239）[42]同時(shí)，“尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民以地權(quán)分享工業(yè)化和城市化的成果?！保╬：236）[43]
2、告別“以地謀發(fā)展”模式
恩格斯曾指出：“城鄉(xiāng)之間的對(duì)立是隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國(guó)家的過渡、地域局限性向民族的過渡而開始的，它貫穿著文明的全部歷史直至現(xiàn)在?！?/span>[44]城市對(duì)農(nóng)村的“剝削”是造成農(nóng)村發(fā)展總是滯后于城市發(fā)展的一個(gè)重要原因，這種“剝削”表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者所創(chuàng)造剩余價(jià)值的很大一部分以地租和利息的形式流入城市，只有很小一部分在農(nóng)村被消費(fèi)或積累。
“要使土地問題回歸常態(tài)，使土地從發(fā)動(dòng)機(jī)回歸為引致需求。回歸常態(tài)就是改變現(xiàn)在地方政府土地出讓模式，使地方政府從經(jīng)營(yíng)者退回到服務(wù)者的角色，在這個(gè)基礎(chǔ)上，按現(xiàn)代土地制度來(lái)設(shè)計(jì)整個(gè)土地制度的安排才有可行性?！保╬：81）[45]必須要“打破土地一級(jí)市場(chǎng)的政府壟斷，在源頭上阻斷地方政府賣地機(jī)制?！保╬：235）[46]“完善土地出讓收入的預(yù)算管理，積極推進(jìn)土地財(cái)產(chǎn)稅改革?！薄皣L試工業(yè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，維持我國(guó)制造業(yè)的全球優(yōu)勢(shì)。”（p：237）[47]
四、中國(guó)土地制度改革的推進(jìn)路徑
土地是財(cái)富之母，成熟穩(wěn)定的土地制度是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提。現(xiàn)階段，我們必須要用足夠的智慧找出新的土地制度的改革邏輯，在根子上動(dòng)手術(shù)，讓土地問題回歸常態(tài)，社會(huì)才有可能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，一方面，我們堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，重視發(fā)揮資本、市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用；另一方面，在關(guān)乎國(guó)計(jì)民生、涉及廣大農(nóng)民群眾基本生活保障的土地問題上，通過更好的發(fā)揮政府作用以構(gòu)建符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的土地制度勢(shì)在必行。因此，下一步改革，要明確以下推進(jìn)路徑。
1、銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策
2022年中央一號(hào)文件明確指出，要“開展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年整縣試點(diǎn)”。[48]這是中央承包地“長(zhǎng)久不變”政策的明晰化和具體化。但一個(gè)越來(lái)越尖銳的問題擺在我們面前，那就是“二輪”承包時(shí)，大約10%的農(nóng)戶為了免交農(nóng)業(yè)稅而完全或部分地放棄了承包權(quán)，后來(lái)這部分農(nóng)戶因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅取消而再想重獲承包權(quán)就難了。而他們之所以暫時(shí)接受了這一結(jié)果是因?yàn)樗麄兊却岸啞背邪狡诤笤僦匦掳慈祟^調(diào)整土地，但如果按照他們的預(yù)期調(diào)地的話，之前花費(fèi)巨大代價(jià)搞的土地確權(quán)成果將付之東流?，F(xiàn)在，像河北省的做法是以各地第二輪土地承包到期為起點(diǎn)，承包期再延長(zhǎng)30年，承包地到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時(shí)作統(tǒng)一變更。對(duì)個(gè)別調(diào)地的，在合同、登記簿和證書上作相應(yīng)變更處理。這樣的做法并沒有解決那部分為避免農(nóng)業(yè)稅而主動(dòng)放棄承包地的農(nóng)民的問題，我們是否可以允許在確權(quán)登記頒證前按照最新的人口情況進(jìn)行一次調(diào)整，確保土地“初始獲取公平”，這樣的話中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)起碼會(huì)有四十年的穩(wěn)定期，對(duì)于農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供和國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施將提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
2、構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)
2022年的一號(hào)文件提出要“穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”，[49]還首次提出了“推動(dòng)開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資” [50]。這體現(xiàn)出中央將繼續(xù)探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的堅(jiān)定決心。另外，還要構(gòu)建主體平等、市場(chǎng)交易決定供求和價(jià)格形成的的土地交易市場(chǎng)，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)，做到有效市場(chǎng)和有為政府的有機(jī)結(jié)合。
3、建立公平共享的土地增值收益分配制度
習(xí)近平總書記指出，“我們謀劃推進(jìn)工作，一定要堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，把好事實(shí)事做到群眾心坎上。”[51]改革開放以來(lái)，地方政府利用征地低補(bǔ)償與市場(chǎng)出讓之間的高額利潤(rùn)空間，獲取了大量的財(cái)政收入，形成了土地與地方財(cái)政、投資、金融信貸和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展等環(huán)環(huán)相扣的格局，但大量農(nóng)民在這其中獲得的收益非常有限，長(zhǎng)此以往不利于社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。因此我們必須要制定土地增值收益的合理分配原則，徹底改變之前土地增值收益歸政府的狀況，避免土地增值收益淪為地方政府甚至某些政府官員的體制外收入，竭力保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償和土地級(jí)差地租，讓土地增值收益由人民共享，回饋社會(huì)。
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（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生）