以農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心內(nèi)容的農(nóng)村改革，自20世紀(jì)70年代末80年代初在全國(guó)推開(kāi)以來(lái)，農(nóng)民獲得了較穩(wěn)定的承包土地農(nóng)業(yè)用途使用和收益權(quán)利，從而極大地激發(fā)了農(nóng)民的種糧積極性，一舉解決了全國(guó)人民的溫飽問(wèn)題，并為我國(guó)全面改革提供了良好的支撐條件。然而，隨著工業(yè)化時(shí)代的到來(lái)，從20世紀(jì)末開(kāi)始，農(nóng)民種地的收益開(kāi)始變得微薄，與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比較效益更是每況愈下，大量的農(nóng)民尤其是青壯年勞動(dòng)力開(kāi)始離開(kāi)農(nóng)村到城市務(wù)工，這一過(guò)程還在持續(xù)發(fā)展中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年年末，全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.82億人，其中外出農(nóng)民工1.69億人。隨著農(nóng)民大量離開(kāi)土地，農(nóng)村開(kāi)始出現(xiàn)勞動(dòng)力缺乏的問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問(wèn)題開(kāi)始凸顯。一方面由于農(nóng)民外出打工現(xiàn)象普遍，使其承包地缺乏照料從而造成土地低效率使用；另一方面受制于土地承包造成的土地細(xì)碎化和小規(guī)模化造成的現(xiàn)狀，有志于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織或農(nóng)戶(hù)缺乏規(guī)?；恋刭Y源。前者產(chǎn)生了將土地有償流轉(zhuǎn)出去的愿望，后者又存在流入土地的客觀(guān)需求，這兩者結(jié)合使承包土地再流轉(zhuǎn)市場(chǎng)得到發(fā)展。如果說(shuō)始于20世紀(jì)70年代末80年代初的以“大包干”為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分置”，那么承包土地從分散的農(nóng)戶(hù)再次相對(duì)集中地流轉(zhuǎn)給少量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體（農(nóng)業(yè)公司、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶(hù)等）的改革則實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。作為一種對(duì)承包土地在此流轉(zhuǎn)所形成的土地產(chǎn)權(quán)安排狀況的一種客觀(guān)描述的“三權(quán)分置”，其產(chǎn)生的歷史和承包土地流轉(zhuǎn)的歷史是相同的，從1984年一號(hào)文件開(kāi)始，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)際就開(kāi)始了。大規(guī)模的流轉(zhuǎn)比例逐漸上升是2008年以后，2007年出臺(tái)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》），在政策上法律上都起到了推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的效果。而作為政策意義上的“三權(quán)分置”，首次正面體現(xiàn)在2014年1月19日的中央一號(hào)文件中，該文件明確指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！边@一提法首次在中央文件中提出“農(nóng)戶(hù)承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念。2014年12月22日，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦表示，實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新，從“兩權(quán)分置”過(guò)渡到“三權(quán)分置”是巨大的政策飛躍。至此，“三權(quán)分置”一詞成為我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革過(guò)程中重大制度創(chuàng)新的集中體現(xiàn)。2016年10月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)如何實(shí)施“三權(quán)分置” 政策提出了具體要求和部署。

“知政失者在草野?！薄叭龣?quán)分置”是因應(yīng)承包土地流轉(zhuǎn)要求而實(shí)現(xiàn)的政策和理論創(chuàng)新，因此對(duì)“三權(quán)分置”政策的完善和法制化建構(gòu)等后續(xù)工作必須建立在對(duì)政策實(shí)施現(xiàn)狀、績(jī)效、問(wèn)題考察和對(duì)相關(guān)問(wèn)題認(rèn)真研究的基礎(chǔ)之上。為此，調(diào)研組在2017年8月，到山東省青島市、日照市、濰坊市三地農(nóng)村進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，調(diào)研以現(xiàn)場(chǎng)個(gè)案訪(fǎng)談形式為主，共訪(fǎng)談了78戶(hù)農(nóng)民，其中村干部（村支部書(shū)記、村主任、村會(huì)計(jì)）27人，31名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，涉及6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)21個(gè)村。通過(guò)考察，對(duì)山東省東部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策實(shí)施的現(xiàn)狀有了較為全面和深入的了解。調(diào)研組認(rèn)為，此次考察的部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策實(shí)施現(xiàn)狀具有代表性，對(duì)于我們分析、評(píng)價(jià)和研究全國(guó)的承包土地流轉(zhuǎn)及“三權(quán)分置”政策問(wèn)題具有參考意義。

一、被調(diào)查地土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策實(shí)施現(xiàn)狀

通過(guò)調(diào)研，調(diào)研組認(rèn)為目前山東省東部農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策實(shí)施呈現(xiàn)出如下幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：

1.承包土地流轉(zhuǎn)比例較大，農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象

此次調(diào)研我們首先走訪(fǎng)的是青島市黃島區(qū)大村鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)丁石橋村村支書(shū)表示，該村目前青壯年流出嚴(yán)重，村內(nèi)種田的勞力大約只有全村人口的10％，而且以中老年人為主，267戶(hù)農(nóng)戶(hù)中的大部分的農(nóng)戶(hù)都將土地流轉(zhuǎn)了出去。此次調(diào)研中的其他地方也呈現(xiàn)出類(lèi)似現(xiàn)象，如濰坊五蓮縣戶(hù)部鄉(xiāng)某村的村支書(shū)劉某某說(shuō)：“村里的80％土地都已經(jīng)流轉(zhuǎn)了，村民在家種地賺不到錢(qián)，差不多的都出去打工了?！备鶕?jù)調(diào)研組抽樣統(tǒng)計(jì)，79.2％的農(nóng)民家庭已經(jīng)將其部分土地流轉(zhuǎn)出去，已經(jīng)流轉(zhuǎn)的承包地面積占被調(diào)查對(duì)象總承包土地面積的67.2％。

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象問(wèn)題，黃島區(qū)某村支書(shū)丁某表示：“目前本村土地流轉(zhuǎn)主要對(duì)象是種糧大戶(hù)徐某某，他將流轉(zhuǎn)來(lái)的土地用來(lái)種玉米，小麥，花生，使用自己的農(nóng)機(jī)械，種植規(guī)模較大，但是賺錢(qián)不多?！倍溧彺宕甯刹勘硎?，村里的5畝土地已經(jīng)承包給了青島市的一家農(nóng)林機(jī)械有限公司來(lái)種植園林作物。諸城皇華鎮(zhèn)的某社區(qū)書(shū)記表示村里的土地存在農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，也有通過(guò)正規(guī)手續(xù)承包給大型農(nóng)業(yè)公司的情況。而五蓮縣戶(hù)部鄉(xiāng)某村的500畝土地主要承包給了私人生態(tài)農(nóng)業(yè)公司。據(jù)調(diào)研組觀(guān)察，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象主要有農(nóng)戶(hù)（家庭農(nóng)場(chǎng)主）、合作社、農(nóng)業(yè)公司等。圍繞著已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的承包土地，客觀(guān)上已經(jīng)形成了土地所有權(quán)歸集體，土地承包權(quán)歸原農(nóng)戶(hù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸新型（農(nóng)業(yè)）主體（公司、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶(hù)等）的現(xiàn)實(shí)。

2．土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出兩種典型形式

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出兩種主要形式，調(diào)研組將之稱(chēng)為官方介入形式和非官方介入形式。官方介入形式的基本特征是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府深度介入，其轉(zhuǎn)讓過(guò)程較規(guī)范，有書(shū)面合同和相應(yīng)的審核備案環(huán)節(jié)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大，土地流入方通常實(shí)力較強(qiáng)，且多以非糧食種植產(chǎn)業(yè)為主。調(diào)研組對(duì)官方介入形式進(jìn)行了深入調(diào)研，其典型做法是黃島區(qū)某鎮(zhèn)采取的“四審四議兩公開(kāi)”模式，其操作過(guò)程如下：首先，由村集體代表與擬確定的土地流入方進(jìn)行商談，就主要內(nèi)容達(dá)成初步協(xié)議后，由村黨支部委員會(huì)提議，村委會(huì)商議，方案通過(guò)后，報(bào)鎮(zhèn)黨委政府按照重大事項(xiàng)決策程序進(jìn)行決策。取得鎮(zhèn)黨委政府同意后，再在村里召開(kāi)村黨員會(huì)議審議，再由村民代表大會(huì)作出決議。村民代表大會(huì)決議后，由村主任簽字，再由分管部門(mén)負(fù)責(zé)人簽字，最后鎮(zhèn)長(zhǎng)簽字同意。其次，由村集體出面與所涉及地塊的原承包戶(hù)商談，簽訂反租倒包合同。最后，由村集體作為合同一方與土地流入方簽訂正式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同并報(bào)鎮(zhèn)政府備案。這種流轉(zhuǎn)方式建立的流轉(zhuǎn)關(guān)系比較安全、規(guī)范、穩(wěn)定，避免了在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的隨意性，減少了村干部違法轉(zhuǎn)讓土地行為發(fā)生的可能性，其效果值得肯定。但這種土地流轉(zhuǎn)的方式步驟煩瑣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)村土地承包法》）規(guī)定的法定程序要求，耗費(fèi)時(shí)間比較長(zhǎng)，簽訂合同的成本大。

非官方介入形式主要發(fā)生在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間，特別是毗連地塊之間，通常由村民自發(fā)進(jìn)行交易。這種交易往往采取口頭形式，形式比較靈活，期限比較短，有的是一年一定，有的是兩三年一定，有的甚至一季度一定，其租金隨行就市。其特征是土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、期限短、以口頭形式為主。這種流轉(zhuǎn)方式靈活、快捷、簡(jiǎn)單，程序性事項(xiàng)少，受到部分農(nóng)民的歡迎。根據(jù)調(diào)研組抽樣調(diào)查，受訪(fǎng)村中約32％面積的承包土地流轉(zhuǎn)是通過(guò)口頭合同方式完成的。但是基于此種流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)關(guān)系不夠長(zhǎng)遠(yuǎn)牢固，兩方當(dāng)事人中的任意一方都可以隨時(shí)解除流轉(zhuǎn)關(guān)系。另外，這種流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的糾紛因?yàn)闆](méi)有白紙黑字的“流轉(zhuǎn)合同”，往往會(huì)陷人“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”的尷尬處境。

3．土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”關(guān)系具有脆弱性

這種脆弱性表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：首先是已經(jīng)形成的“三權(quán)分置”關(guān)系基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固。在形成“三權(quán)分置”關(guān)系的兩種土地流轉(zhuǎn)方式中，非官方介入的土地流轉(zhuǎn)形式由于其口頭性短期性從而缺乏穩(wěn)定性自是不言而喻。而相對(duì)較為正式的官方介入的土地流轉(zhuǎn)形式也存在重大缺陷。在此次調(diào)研中，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)各地接受訪(fǎng)談的所有的土地流轉(zhuǎn)合同都采用了“一年一結(jié)”的支付方式。這種方式固然可以降低土地流入方的初始成本，從而有利于達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但是此種方式也存在一旦土地流入方經(jīng)營(yíng)失敗即無(wú)法支付租金的嚴(yán)重問(wèn)題。或者說(shuō)，這種結(jié)算方式依賴(lài)于土地流入方的正向經(jīng)營(yíng)效益。但是調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，目前承包土地流轉(zhuǎn)價(jià)格已經(jīng)對(duì)絕大多數(shù)土地流入方構(gòu)成了壓力。

首先是承包土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格受多種因素影響，在2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅之前，由于土地負(fù)擔(dān)較重，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低。2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)繼續(xù)實(shí)施“三減免、三補(bǔ)貼”和退耕還林補(bǔ)貼政策，使土地種糧收益得到較大幅度增加，承包土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也水漲船高，在調(diào)研組考察的三個(gè)地區(qū)中，自2015年以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格維持在每畝800-1000元。然而近一兩年以來(lái)，我國(guó)主要糧食作物價(jià)格下跌，而化肥、農(nóng)藥、種子等生產(chǎn)資料價(jià)格較高，承包土地流轉(zhuǎn)價(jià)格已攀上高位區(qū)間，以上種種因素疊加的影響使承包土地流入方經(jīng)營(yíng)效益堪憂(yōu)。據(jù)調(diào)研組抽樣調(diào)查，在被調(diào)查的19位以農(nóng)業(yè)為主的規(guī)模較大的土地流入方中，處于經(jīng)營(yíng)虧損狀態(tài)的有14位，占比為73.7％，處于平衡狀態(tài)的4位，僅有1位處在盈利狀態(tài)。規(guī)模較小的土地流入方情況稍好，但仍有接近半數(shù)的效益并不能為當(dāng)事人所滿(mǎn)意。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，目前規(guī)模較大的合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和種糧大戶(hù)對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴(lài)程度較深，在接受訪(fǎng)談的規(guī)?；恋亓魅胫黧w中，有70％以上的受訪(fǎng)者表示其持續(xù)經(jīng)營(yíng)離不開(kāi)政府的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和糧食補(bǔ)貼。有接近半數(shù)的土地流入主體對(duì)其經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性表示憂(yōu)慮，有10％以上的土地流入方表示未來(lái)可能退出土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，其原因是無(wú)法支付每年一次且不斷上漲的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。

其次是現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)所形成的“三權(quán)分置”關(guān)系難以跨越第二輪土地承包期限所形成的制度“鴻溝”。在采用官方介入流轉(zhuǎn)形式的被調(diào)查對(duì)象中，有72.3％的流轉(zhuǎn)合同期限持續(xù)到第二輪承包期結(jié)束日，對(duì)這部分土地使用人來(lái)說(shuō)，其土地使用期限還有10年左右，這些土地流入方對(duì)該部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的期待普遍較低，更沒(méi)有將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)出去的打算。在接受訪(fǎng)談的規(guī)模化土地流入主體中，有27.7％的土地流轉(zhuǎn)合同期限跨越了第二輪土地承包終止期限，比較典型的是從合同簽署之日起30年。根據(jù)調(diào)研組考察，之所以簽署較長(zhǎng)的承包期，是因?yàn)檫@類(lèi)土地流入主體往往從事投資強(qiáng)度較大、收益期較長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，如觀(guān)光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂(lè)等，期限過(guò)短不足以收回投資，這類(lèi)項(xiàng)目往往屬于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村集體的招商項(xiàng)目，為吸引項(xiàng)目，部分地區(qū)由村集體出面和土地流入方簽署了跨越第二輪土地承包期限的較長(zhǎng)時(shí)間的土地承包合同。對(duì)于這類(lèi)合同的法律效力，據(jù)調(diào)研組對(duì)相關(guān)人員的調(diào)查，各方均信心不足，但都表示屆時(shí)有關(guān)方面會(huì)妥善解決這一問(wèn)題。

最后是“三權(quán)分置”所形成的經(jīng)營(yíng)權(quán)還難以得到各方的認(rèn)可。在“三權(quán)分置”政策目標(biāo)中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓、可質(zhì)押是該政策的最大亮點(diǎn)，也是衡量該政策是否成功的重要觀(guān)測(cè)點(diǎn)。根據(jù)調(diào)研組調(diào)查，在所有接受訪(fǎng)談對(duì)象中，沒(méi)有出現(xiàn)一例土地流入方將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再行轉(zhuǎn)讓的案例。事實(shí)上，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，承包土地流入方無(wú)權(quán)未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意而再行轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)調(diào)研組對(duì)訪(fǎng)談對(duì)象的土地流轉(zhuǎn)合同的考察，發(fā)現(xiàn)其流轉(zhuǎn)合同均有未經(jīng)集體和原承包戶(hù)的同意，禁止土地流入方再行轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制條款。因此，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可再行轉(zhuǎn)讓的政策目標(biāo)實(shí)際上已經(jīng)落空。

對(duì)于使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款問(wèn)題，根據(jù)調(diào)研組統(tǒng)計(jì)，31. 4％的對(duì)象已經(jīng)使用了其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押進(jìn)行了貸款，顯示了一定的政策效果。但是通過(guò)調(diào)研組對(duì)其貸款抵押過(guò)程深入考察，發(fā)現(xiàn)在貸款過(guò)程中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身抵押作用體現(xiàn)得并不明顯。銀行通常會(huì)要求貸款人提供多種擔(dān)保，包括房產(chǎn)、提供擔(dān)保人、土地地上附著物擔(dān)保等，所謂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押本身不過(guò)是“錦上添花”而已。例如，調(diào)研組對(duì)五蓮縣一處家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行了考察，該業(yè)主通過(guò)流轉(zhuǎn)使用土地400余畝，主要進(jìn)行綠化樹(shù)苗栽培、觀(guān)光農(nóng)業(yè)、采摘農(nóng)業(yè)和“農(nóng)家樂(lè)”餐飲經(jīng)營(yíng)，其業(yè)主已經(jīng)投人資金300余萬(wàn)元，2017年上半年在當(dāng)?shù)劂y行貸款90萬(wàn)元，采取了用其400 畝土地地上所有財(cái)產(chǎn)和該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的方式進(jìn)行了擔(dān)保。事實(shí)上，該業(yè)主地上附著物的財(cái)產(chǎn)價(jià)值已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了300萬(wàn)元，其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身并沒(méi)有起到關(guān)鍵性作用。

二、“三權(quán)分置”政策的實(shí)施績(jī)效考察

針對(duì)“三權(quán)分置”政策實(shí)施效果，調(diào)研組分別對(duì)“三權(quán)分置”法律關(guān)系中的三方主體——村集體、承包農(nóng)戶(hù)（土地流出方）、土地流入方（農(nóng)業(yè)公司、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶(hù)等）進(jìn)行了走訪(fǎng)調(diào)查。

從村集體角度來(lái)看，盡管村集體享有土地所有權(quán)，但是在土地所有權(quán)上設(shè)立了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并配置給農(nóng)戶(hù)，村集體幾乎無(wú)法行使傳統(tǒng)意義上的民事所有權(quán)權(quán)能（占有、使用、收益、處分等），在承包土地再流轉(zhuǎn)過(guò)程中，也沒(méi)有分享流轉(zhuǎn)收益。根據(jù)調(diào)研組調(diào)查，在11個(gè)參與土地流轉(zhuǎn)的村集體中，土地流入方支出的價(jià)款均全部歸原土地承包戶(hù)所有，村集體沒(méi)有任何收益，他們參與土地流轉(zhuǎn)只是為了執(zhí)行上級(jí)政策。村集體在土地流轉(zhuǎn)中的作用限于牽線(xiàn)搭橋并幫助履行有關(guān)手續(xù)，村集體并不收取費(fèi)用。流轉(zhuǎn)土地的資金按照與流入方的合同全數(shù)交給流出土地的農(nóng)民。因此，村集體在土地流轉(zhuǎn)中得不到什么收益。當(dāng)然，在調(diào)研組調(diào)研過(guò)程中，接受訪(fǎng)談的作為村集體代表的村干部絕大多數(shù)對(duì)此做法表示理解和支持，對(duì)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策也表示理解和接受。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)關(guān)系中土地流出方（農(nóng)戶(hù)）受益較大。在農(nóng)戶(hù)將土地流轉(zhuǎn)出去之前，需要在土地上投入大量的成本，還需要耗費(fèi)體力、精力去料理土地，再加上近幾年氣候干旱、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷等原因，種地收益寥寥無(wú)幾，僅靠種植糧食僅僅能夠維持農(nóng)民溫飽。但是將土地流轉(zhuǎn)出去以后，僅憑流轉(zhuǎn)土地得到的這部分費(fèi)用就可以維持農(nóng)民溫飽。以調(diào)研組對(duì)五蓮縣某村的調(diào)研為例，該村去年流轉(zhuǎn)土地分為三等，上等土地每年支付相當(dāng)于900斤小麥?zhǔn)袌?chǎng)價(jià)值的轉(zhuǎn)讓款，2016年為1080元；中等地為800斤小麥的市場(chǎng)價(jià)值的轉(zhuǎn)讓款，2016年為 960元，低等地為700斤小麥的市場(chǎng)價(jià)值轉(zhuǎn)讓款，2016年為840元。該村戶(hù)均土地8．6畝，若按80％的土地流轉(zhuǎn)率計(jì)算，戶(hù)均年流轉(zhuǎn)收入為6600元左右，基本能夠維持日常生活所需。剩下的時(shí)間他們可以選擇在家中給流轉(zhuǎn)大戶(hù)做幫手從而繼續(xù)從事他們擅長(zhǎng)的種地工作并得到一部分薪酬；有能力有技術(shù)的農(nóng)民一般都選擇進(jìn)城務(wù)工，流轉(zhuǎn)土地獲得的收益加上打工收人使得這部分家庭的經(jīng)濟(jì)狀況大幅改善，生活水平顯著提高。

從流入土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)主體角度來(lái)看，通過(guò)承包土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策的實(shí)行，特別是通過(guò)官方介入形式的土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地連片經(jīng)營(yíng)，有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)方式的推行，也為土地流入方取得規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益奠定了基礎(chǔ)，這無(wú)疑是一大利好。但調(diào)研組發(fā)現(xiàn)這些主體在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，其近期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益普遍不理想，很多主體只是在勉強(qiáng)維持著。從調(diào)研組走訪(fǎng)調(diào)查的土地流入主體來(lái)看，只有極少數(shù)主體可以得到較好的收益，其比例不足10％，而絕大多數(shù)土地流入方經(jīng)濟(jì)效益較差，特別是種糧大戶(hù)的收益情況更不樂(lè)觀(guān)，個(gè)別種糧大戶(hù)甚至難以為繼。

由于國(guó)家土地政策的限制，承包土地流轉(zhuǎn)后禁止從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在調(diào)研組調(diào)查的21家土地流入主體來(lái)看，其基本都能做到按法律和政策要求使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)將流入土地用來(lái)從事工業(yè)生產(chǎn)或純商業(yè)用途的現(xiàn)象。但是在被調(diào)查對(duì)象中，將流入土地從事非糧經(jīng)營(yíng)的有13家，占比為61.9％，主要從事綠化樹(shù)苗種植、櫻桃種植采摘、葡萄種植、黃煙種植等，還有 1家兼營(yíng)農(nóng)家樂(lè)餐飲。例如，調(diào)研組走訪(fǎng)的諸城市某鎮(zhèn)中有許多土地流轉(zhuǎn)大戶(hù)將土地用來(lái)種植黃煙，直接與煙草公司對(duì)接，經(jīng)濟(jì)效益較高。五蓮縣某鄉(xiāng)有部分土地流入方將流轉(zhuǎn)的土地用來(lái)建家庭農(nóng)場(chǎng)，用于種植桃子、櫻桃、葡萄、草莓等水果，也有用來(lái)搞蔬菜大棚的。黃島區(qū)某鎮(zhèn)部分土地流入方將土地用來(lái)種植園林樹(shù)苗。從經(jīng)濟(jì)效益狀況來(lái)看，從事非糧食經(jīng)營(yíng)的主體相對(duì)而言效益更好一些，但是部分主體由于前期投資大，資金壓力大，見(jiàn)效周期長(zhǎng)，其經(jīng)營(yíng)壓力也不容小覷。

就將流轉(zhuǎn)土地用來(lái)從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)來(lái)看，規(guī)模小一點(diǎn)的基本沒(méi)有利潤(rùn)空間，扣除土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用、人工費(fèi)和成本，糧食的收益所剩無(wú)幾。除了遇上風(fēng)調(diào)雨順的年份，在多數(shù)情況下糧食種植收人微薄。在調(diào)研中，濰坊市某地一種糧大戶(hù)表示：“一畝地能夠種植兩季，第一季通常用來(lái)種植小麥，遇到年景好、收成好的時(shí)候大概可以產(chǎn)1200斤小麥，而每斤大約市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)格為1.2元，第一季毛收人為1440元，再扣除人工管理成本和每年支付給農(nóng)戶(hù)土地的每畝地1000多元的費(fèi)用，第一季沒(méi)有利潤(rùn)。第二季通常用來(lái)種植玉米，在理想的狀態(tài)下，1畝玉米的純收人在600-800元，這部分收入成為利潤(rùn)。”當(dāng)然這是在風(fēng)調(diào)雨順的年景下的經(jīng)濟(jì)核算情況，若遇上干旱年景，虧損成為必然。據(jù)調(diào)研組在濰坊市某地調(diào)查，該地區(qū)近幾年連續(xù)遭受干旱氣候影響，多數(shù)種糧大戶(hù)虧損。2017年上半年旱情特別嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)用水普遍緊張，能給莊稼澆上水的地段勉強(qiáng)可以維持，但是大多數(shù)地段無(wú)水可澆，被調(diào)查的種糧大戶(hù)中大多數(shù)地里的莊稼都旱死了，虧損嚴(yán)重。有極少數(shù)無(wú)法維持經(jīng)營(yíng)的大戶(hù)單方面違約，由于支付不了約定的土地轉(zhuǎn)讓金，他們與流出土地農(nóng)戶(hù)的流轉(zhuǎn)合同不了了之。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)土地規(guī)模較大的家庭農(nóng)場(chǎng)相對(duì)來(lái)說(shuō)經(jīng)營(yíng)狀況稍好一些。根據(jù)調(diào)研組了解，該地規(guī)定流轉(zhuǎn)土地超過(guò)300 畝的可以成立合作社，成立合作社的這部分農(nóng)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)的大型機(jī)械可以得到國(guó)家50％的補(bǔ)貼。這樣核算下來(lái)，合作社的成本就降低了很多。流轉(zhuǎn)土地達(dá)到一定數(shù)量后，國(guó)家給的土地、糧食補(bǔ)貼相對(duì)更多。調(diào)查發(fā)現(xiàn)成立合作社的土地流入大戶(hù)可以憑借國(guó)家出臺(tái)的優(yōu)惠政策將土地持續(xù)經(jīng)營(yíng)下去。部分土地流轉(zhuǎn)大戶(hù)用流轉(zhuǎn)來(lái)的土地從事經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格相對(duì)于糧食價(jià)格較高，收益較好，加上國(guó)家的補(bǔ)貼扶持政策，用流轉(zhuǎn)來(lái)的土地種經(jīng)濟(jì)作物的收益還是有保障的，據(jù)調(diào)研組組抽樣統(tǒng)計(jì)，將流轉(zhuǎn)來(lái)的土地用來(lái)種植經(jīng)濟(jì)作物的比例超過(guò)50％。

綜上，調(diào)查發(fā)現(xiàn)土地流入方使用土地的經(jīng)濟(jì)效益普遍不高，特別是種糧大戶(hù)的處境普遍艱難。目前這些種糧大戶(hù)主要依靠種糧補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等政策性支持勉力維持，自身內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力機(jī)制尚未成熟，這種現(xiàn)象對(duì)土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策的實(shí)施帶來(lái)了隱憂(yōu)。

三、“三權(quán)分置”政策實(shí)施中存在的問(wèn)題

“三權(quán)分置”政策是我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地制度深化改革的重要著力點(diǎn)和改革方向，從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，目前土地流轉(zhuǎn)所形成的“三權(quán)分置”態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成，政策效果初現(xiàn)。但是不容回避的是，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中存在的問(wèn)題還很多。

1.“三權(quán)分置”政策認(rèn)知度較低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“三權(quán)分置”政策推廣宣傳不徹底，多數(shù)農(nóng)民甚至村干部沒(méi)聽(tīng)說(shuō)、不了解”三權(quán)分置”政策。根據(jù)調(diào)研組抽樣統(tǒng)計(jì)，被調(diào)查對(duì)象中35.8％的農(nóng)民沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)“三權(quán)分置”政策，43.9％的村干部不了解“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。只有24.5％的受調(diào)查對(duì)象知曉“三權(quán)分置”政策，但是普遍不知道該政策如何推行和實(shí)施。調(diào)研組認(rèn)為出現(xiàn)這一問(wèn)題不是偶然的，“三權(quán)分置”政策的初衷固然美好，但是由于三項(xiàng)權(quán)利之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在現(xiàn)行法律體系下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受制于其期限性和債權(quán)性，無(wú)法成為可(再）轉(zhuǎn)讓、可抵押的權(quán)利，若不能打造相對(duì)獨(dú)立且有經(jīng)濟(jì)意義的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則“三權(quán)分置”僅僅成為對(duì)承包土地流轉(zhuǎn)后權(quán)利分布狀態(tài)的事實(shí)描述和“新名詞”，則其意義便大打折扣。這一現(xiàn)象值得充分關(guān)注。

2．土地流入方對(duì)土地的穩(wěn)定性存在擔(dān)憂(yōu)，流轉(zhuǎn)關(guān)系不夠牢固久遠(yuǎn)。由于目前《農(nóng)村土地承包法》實(shí)現(xiàn)有期限的土地承包制度，在被調(diào)查地區(qū)第二輪土地承包期到期日多數(shù)為2029 年。2029年以后怎么辦？這一問(wèn)題尚缺乏明確的答案。家庭農(nóng)場(chǎng)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的事業(yè)，從孵化培育、發(fā)展、成熟需要經(jīng)歷很長(zhǎng)的時(shí)間。而現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度無(wú)法滿(mǎn)足家庭農(nóng)場(chǎng)對(duì)穩(wěn)定的長(zhǎng)期限土地的需求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)為了招商需要，擅自將土地流轉(zhuǎn)合同的期限擴(kuò)大到2029年以后，這種行為實(shí)際上已經(jīng)違反了《農(nóng)村土地承包法》第33條的規(guī)定。在調(diào)研中，青島市黃島區(qū)某鎮(zhèn)一家接受了400余畝流轉(zhuǎn)土地的園林綠化公司經(jīng)理表示：“種植園林作物往往需要數(shù)年才有效益，而根據(jù)土地法的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)合同確只能簽訂到 2029年，所以不敢往地里投人大量的基礎(chǔ)建設(shè)，流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模效益很一般，對(duì)未來(lái)的經(jīng)營(yíng)也不敢有太多期望?！睙o(wú)獨(dú)有偶，調(diào)查中另一家從事生態(tài)農(nóng)業(yè)的公司負(fù)貴人表示：“生態(tài)農(nóng)業(yè)需要投入大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此我們不得不冒險(xiǎn)將土地流轉(zhuǎn)合同簽到了2044年，超過(guò)了規(guī)定的2029年的期限。因?yàn)槿绻麅H僅到2029年就要?dú)w還土地，那核算下來(lái)將要賠不少錢(qián)?！钡潜M管部分已經(jīng)簽署的土地流轉(zhuǎn)合同期限超過(guò)了第二輪承包期，然而對(duì)于這些合同條款解釋能否有效，被調(diào)查當(dāng)事人普遍信心不足。

由于承包土地流入方?jīng)]有充足的信心保證在2029年后繼續(xù)擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此絕大多數(shù)土地流入方對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地基礎(chǔ)設(shè)施投資持觀(guān)望態(tài)度，并沒(méi)有將目前流入的土地作為一個(gè)長(zhǎng)久的事業(yè)來(lái)做，多數(shù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人追求在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)效益最大化，從而在土地經(jīng)營(yíng)問(wèn)題上表現(xiàn)出短期化傾向。在調(diào)研組調(diào)研的21家規(guī)模化土地流入主體中，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度上普遍偏弱，80％以上的土地經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有在水利設(shè)施、節(jié)水噴灌設(shè)施等上面進(jìn)行投資建設(shè)，僅有的數(shù)家進(jìn)行了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體中，其建設(shè)規(guī)模明顯較小，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，呈現(xiàn)出鮮明的臨時(shí)性和短期性特征。

3.土地流入方效益普遍較差，“三權(quán)分置”可持續(xù)性較差。近年來(lái)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)袼低，成本高，流入方普遍入不敷出。一方面，新型經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)入農(nóng)地成本增加。在調(diào)研組走訪(fǎng)的農(nóng)村，規(guī)模化流轉(zhuǎn)要經(jīng)過(guò)兩次合同：首先由村委會(huì)和各家各戶(hù)簽訂“反租倒包”合同，將承包土地回收集中起來(lái)，其次村委會(huì)和流入方簽訂流轉(zhuǎn)合同。村集體要與每個(gè)被確權(quán)的農(nóng)戶(hù)分別商談流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限以及一系列后續(xù)事宜，談判時(shí)間較長(zhǎng)，交易成本增加。由于每家每戶(hù)的家庭情況不同，對(duì)土地的需求不同，達(dá)成一致意見(jiàn)存在困難。調(diào)研組走訪(fǎng)調(diào)研的村干部中，90％以上的干部都抱怨現(xiàn)在農(nóng)村工作越來(lái)越難開(kāi)展。另一方面，國(guó)家近幾年農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)低迷、農(nóng)村勞動(dòng)力較少導(dǎo)致的農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格提升加上北方地區(qū)連年干旱等天氣原因，使得很多流轉(zhuǎn)大戶(hù)產(chǎn)出與投入嚴(yán)重失衡，部分流轉(zhuǎn)大戶(hù)資金緊張，已經(jīng)無(wú)法繼續(xù)維持經(jīng)營(yíng)，部分地區(qū)出現(xiàn)了種糧大戶(hù)將土地退還農(nóng)戶(hù)的現(xiàn)象。

4.有些地方政府不同程度地存在過(guò)度作為和將農(nóng)地資源進(jìn)行行政性配置的問(wèn)題。受短期政績(jī)觀(guān)和行政考核壓力的影響，在“三權(quán)分置”政策推行過(guò)程中，部分地方政府使用各種行政手段，變相強(qiáng)制農(nóng)戶(hù)進(jìn)行違背其真實(shí)意愿的承包土地流轉(zhuǎn)，或采取獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼方式刺激農(nóng)地轉(zhuǎn)入方人為放大流轉(zhuǎn)規(guī)模，甚至通過(guò)給基層政府定指標(biāo)、下任務(wù)的方式直接主導(dǎo)、參與流轉(zhuǎn)。在調(diào)研中，某家庭農(nóng)場(chǎng)的場(chǎng)主表示：“當(dāng)時(shí)，政府招商引資的時(shí)候曾經(jīng)承諾過(guò)的高額補(bǔ)貼以及一些資源的配套都沒(méi)有兌現(xiàn)?！睋?jù)調(diào)研組了解，在一些地方，政府為了在短時(shí)間內(nèi)“樹(shù)典型、出政績(jī)”，不惜采用高額補(bǔ)貼和行政性集中土地等辦法來(lái)快速培養(yǎng)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)，而這些合作社或家庭農(nóng)場(chǎng)其成立的重要目的就是套取財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，這些用“政策激素催生的巨人”其實(shí)并沒(méi)有在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，一旦離開(kāi)了財(cái)政補(bǔ)助和政策扶持，其自身的生存即岌岌可危。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)主等新型經(jīng)營(yíng)主體大多仍處于孵化狀態(tài)，離不開(kāi)政府的大力補(bǔ)貼與政策扶持，完全由市場(chǎng)自發(fā)形成的大戶(hù)占比較小。由于缺乏承包權(quán)擁有者和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得者的利益共享機(jī)制，容易滋生為“套補(bǔ)貼” “賺快錢(qián)”而過(guò)度消耗土地生產(chǎn)潛力的行為。由于缺乏政策約束，存在單方違約的可能。調(diào)研組認(rèn)為目前的補(bǔ)貼制度初袤是為了促進(jìn)糧食生產(chǎn)，而不能成為人為刺激土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力，不能讓 “套補(bǔ)貼”現(xiàn)象大行其道。解決糧食生產(chǎn)問(wèn)題不能一直依靠政府外在刺激，部分地區(qū)存在的類(lèi)似“揠苗助長(zhǎng)”式的土地集中配置方式是不可取的。

5.“三權(quán)分置”的退出機(jī)制不完善。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出量受氣候雨水等因素影響很大，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性較差。目前缺乏明確的解除土地流轉(zhuǎn)關(guān)系并善后的法律政策依據(jù)，一旦土地流入方經(jīng)營(yíng)失敗，出現(xiàn)不能支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)（租賃費(fèi)）的情形，不知道該如何收?qǐng)?。在調(diào)研組訪(fǎng)談的所有土地流轉(zhuǎn)大戶(hù)中，接近80％的受訪(fǎng)者表示流轉(zhuǎn)出來(lái)的土地不賺錢(qián)，能持平就很不錯(cuò)了。部分流轉(zhuǎn)大戶(hù)一直處于虧損狀態(tài)，由于其規(guī)模較大以及種種原因一直在勉力維持。由于沒(méi)有完善的退出機(jī)制，他們對(duì)未來(lái)充滿(mǎn)憂(yōu)慮和迷茫。

6.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管在政策文件中官方一直提倡和推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，以此來(lái)解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金問(wèn)題。但現(xiàn)行法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押持謹(jǐn)慎態(tài)度，而土地使用權(quán)是否能夠抵押，法律條文更是語(yǔ)焉不詳。由于尚未建立市場(chǎng)評(píng)估機(jī)制，缺乏專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估人才以及權(quán)威的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還存在評(píng)估難問(wèn)題。在調(diào)研組走訪(fǎng)調(diào)查中，成功使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的案例較少，通過(guò)訪(fǎng)談得知，目前銀行對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的認(rèn)可度也很低。

7.所有權(quán)“作實(shí)”、承包權(quán)“穩(wěn)定”與經(jīng)營(yíng)權(quán)“放活”三個(gè)目標(biāo)協(xié)調(diào)難度較大。從法律權(quán)源關(guān)系來(lái)看，承包權(quán)是從土地集體所有權(quán)中派生出來(lái)的，但是從權(quán)利形成和發(fā)展歷史演進(jìn)來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的形成又有其特殊性，不能將其簡(jiǎn)單理解成私有制背景下所有權(quán)與用益物權(quán)的關(guān)系。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能又是從承包權(quán)中派生出來(lái)的，經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)承包權(quán)存在依附關(guān)系。根據(jù)《意見(jiàn)》的要求，集體土地所有權(quán)不能“虛置”，并通過(guò)賦予村集體對(duì)承包土地享有發(fā)包權(quán)、特殊情形下的調(diào)整權(quán)和收回權(quán)、土地利用監(jiān)督權(quán)、土地征收后獲得補(bǔ)償權(quán)以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的同意權(quán)、備案權(quán)等制度安排加以體現(xiàn)。農(nóng)民享有的承包權(quán)必須保持穩(wěn)定，這是黨和政府對(duì)農(nóng)民的莊嚴(yán)承諾，也是給農(nóng)民的“定心丸”，穩(wěn)定承包權(quán)意味著要保障承包農(nóng)戶(hù)的承包土地資格，保障農(nóng)戶(hù)使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地及土地被征收后獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)葯?quán)能。調(diào)研組注意到，“放活”土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策目標(biāo)內(nèi)涵在政策提出后發(fā)生了一些調(diào)整，如前所述，作為“三權(quán)分置”中首次獨(dú)立出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，其提出之初的設(shè)想是具有“可轉(zhuǎn)讓、可抵押、可入股”權(quán)能，這意味著其將是一種具有物權(quán)性質(zhì)的新型權(quán)利并因此被各界寄予較大期待。但是 2016年出臺(tái)的《意見(jiàn)》在該問(wèn)題上出現(xiàn)了明顯“后退”，該意見(jiàn)在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等問(wèn)題上的表述為“經(jīng)營(yíng)主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶(hù)或其委托代理人書(shū)面同意，并向農(nóng)民集體書(shū)面?zhèn)浒浮保@意味著其維持了債權(quán)性質(zhì)，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“可轉(zhuǎn)讓” “可抵押” “可入股”的原定政策目標(biāo)，按照目前的政策安排，經(jīng)營(yíng)權(quán)事實(shí)上只具有依據(jù)合同規(guī)定占有、使用和收益的權(quán)利，而這種權(quán)利早在2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》中就已經(jīng)得到了法律保障。從這個(gè)意義上講，目前的制度安排并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“放活”的目標(biāo)。

對(duì)于目前的制度安排，調(diào)研組認(rèn)為并非偶然。鑒于土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律邊界已經(jīng)為《農(nóng)村土地承包法》所固定，對(duì)于“三權(quán)分置”中所有權(quán)和承包權(quán)的關(guān)系調(diào)整問(wèn)題，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界人士并未寄予過(guò)高的期望。由于“三權(quán)分置”中首次把經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立出來(lái)，因此各界對(duì)于新設(shè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)普遍有較大期待。然而這一問(wèn)題的復(fù)雜性表現(xiàn)在，畢竟從法源上講，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能是從承包權(quán)分離出來(lái)的，若將經(jīng)營(yíng)權(quán)賦權(quán)過(guò)多，勢(shì)必會(huì)削弱承包權(quán)權(quán)能，二者之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，不能不謹(jǐn)慎對(duì)待。調(diào)研組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使是目前農(nóng)戶(hù)已經(jīng)享有的土地承包權(quán)本身也存在不確定性，盡管政府已經(jīng)普遍為農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記確權(quán)發(fā)證，但是仍然有超過(guò)60％以上的受訪(fǎng)農(nóng)民表示第二輪土地承包到期后能否繼續(xù)擁有該承包地沒(méi)有信心。在未來(lái)不確定的承包權(quán)基礎(chǔ)上通過(guò)合同創(chuàng)設(shè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，其穩(wěn)定性和確定性就成了無(wú)本之木?；蛟S基于此，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，通過(guò)官方介入形式進(jìn)行的較大規(guī)模承包土地流轉(zhuǎn)中，流入方幾乎無(wú)一例外地選擇與集體簽署流轉(zhuǎn)合同。集體作為所有權(quán)主體理論上可以給予土地流入方更穩(wěn)定、更確定和更強(qiáng)大的權(quán)能。但是撇開(kāi)承包權(quán)主體直接由所有權(quán)主體為第三人創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)疑會(huì)威脅土地承包權(quán)人的地位并損害承包權(quán)人的利益。鑒于此，黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)決議和農(nóng)業(yè)部《意見(jiàn)》中明確不準(zhǔn)損害承包權(quán)人（農(nóng)民）的利益，并把其作為政策底線(xiàn)之一。事實(shí)上，調(diào)研組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管在形式上大規(guī)模流轉(zhuǎn)承包土地通常選擇由集體作為一方和流入方簽訂流轉(zhuǎn)合同，但是在此之前集體會(huì)同農(nóng)戶(hù)協(xié)商，在取得一致后由集體和農(nóng)戶(hù)簽訂“反租倒包”協(xié)議從農(nóng)民手里收回承包土地后再和土地流入方簽訂流轉(zhuǎn)合同，并普遍采取了土地流轉(zhuǎn)款項(xiàng)全部歸相關(guān)農(nóng)戶(hù)所有的做法。

綜上，目前農(nóng)村基層在“三權(quán)分置”政策推行過(guò)程中的做法是多種利益博弈和一系列法律政策約束下的理性選擇，具有其合理性。但是透過(guò)這些現(xiàn)象，不難體察到目前“三權(quán)分置”中三項(xiàng)權(quán)利的緊張關(guān)系。

四、完善承包土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”政策的思考

亳無(wú)疑問(wèn)，“三權(quán)分置”是因應(yīng)承包土地流轉(zhuǎn)要求而出現(xiàn)的政策安排，其政策初衷無(wú)疑是美好的。但是根據(jù)調(diào)研組調(diào)查，我們認(rèn)為基層承包土地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施情況遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。當(dāng)然，造成這一現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的，既有政策本身成熟度問(wèn)題，也有法律政策滯后問(wèn)題，同時(shí)也存在一定的政策實(shí)施偏差問(wèn)題。調(diào)研組認(rèn)為，要走出目前“三權(quán)分置”政策實(shí)施的困境，需要在以下問(wèn)題上有所作為。

（一）實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化是“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵，也是賦予“三權(quán)分置”政策價(jià)值的必由之路

從理論上來(lái)講，所謂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律表達(dá)應(yīng)為土地使用權(quán)，土地使用權(quán)從法律屬性上可以區(qū)分為兩種，即債權(quán)性土地使用權(quán)和物權(quán)性土地使用權(quán)。前者的典型形式為租賃土地的使用權(quán)；后者的典型形式為永佃權(quán)，法學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為目前我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也屬物權(quán)性質(zhì)。兩者的主要區(qū)別在于債權(quán)具有相對(duì)性，其本質(zhì)屬于一種向相對(duì)方行使的請(qǐng)求權(quán)和受領(lǐng)權(quán)，債權(quán)債務(wù)的轉(zhuǎn)讓原則上需要征得相對(duì)方同意。而物權(quán)本質(zhì)上屬于直接支配性權(quán)利，具有對(duì)世性，物權(quán)的流轉(zhuǎn)通常無(wú)須征得權(quán)利人以外其他主體的同意。具體到土地使用權(quán)而言，物權(quán)性的使用權(quán)理論上可以無(wú)須征得原權(quán)人的同意而再行轉(zhuǎn)讓。從這個(gè)意義上講，要想“搞活”土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其正確的方式是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化。鑒于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是派生性權(quán)利，其屬性應(yīng)為用益物權(quán)。問(wèn)題的復(fù)雜性在于我國(guó)目前構(gòu)建的農(nóng)村土地權(quán)利體系中，土地所有權(quán)屬于集體（經(jīng)濟(jì)組織）、承包權(quán)屬于農(nóng)戶(hù)，農(nóng)戶(hù)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身屬于用益物權(quán)，而經(jīng)營(yíng)權(quán)理論上應(yīng)為從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出來(lái)的權(quán)利，若維持其債權(quán)屬性自無(wú)問(wèn)題，若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，則勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)在用益物權(quán)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）之上還有用益物權(quán)的局面。鑒于大陸法系物權(quán)法傳統(tǒng)理論體系中未曾出現(xiàn)過(guò)這種類(lèi)型的制度安排，部分學(xué)者對(duì)該種權(quán)利結(jié)構(gòu)安排不以為然。也有學(xué)者認(rèn)為，承包權(quán)是用益物權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)是屬于次生性的用益物權(quán)。調(diào)研組同意后者的意見(jiàn)。中國(guó)土地制度實(shí)行公有制，其土地權(quán)利結(jié)構(gòu)較西方實(shí)行土地私有制的國(guó)家復(fù)雜是難以避免的、合邏輯的必然現(xiàn)象，物權(quán)法理論應(yīng)適應(yīng)土地制度變革的現(xiàn)實(shí)而不是相反。事實(shí)上，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為次級(jí)用益物權(quán)進(jìn)行法律改造的觀(guān)點(diǎn)正逐步成為主流。調(diào)研組認(rèn)為，在依法治國(guó)成為國(guó)家戰(zhàn)略的今天，“三權(quán)分置”政策法制化不可避免，而實(shí)現(xiàn)這一“飛躍”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)化改造。

（二）實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的長(zhǎng)期限化是實(shí)施“三權(quán)分置”政策的基礎(chǔ)

如前所述，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有“搞活”是現(xiàn)行“三權(quán)分置”政策目標(biāo)難以達(dá)成的核心癥結(jié)所在。但是要實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)搞活的目標(biāo)，必須實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，所有權(quán)及用益物權(quán)的一大重要特征是其長(zhǎng)期性，所有權(quán)具有永久性自不待言，典型的用益物權(quán)如永佃權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等都體現(xiàn)為期限的長(zhǎng)久性。自《農(nóng)村土地承包法》頒行以來(lái)，30余年的土地承包權(quán)固然不短，也基本實(shí)現(xiàn)了保障農(nóng)民對(duì)其承包土地穩(wěn)定占有、使用和收益權(quán)利，但對(duì)于從承包權(quán)中分置出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，期限仍然過(guò)分短促。對(duì)于通過(guò)第二輪承包得到的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)戶(hù)承包權(quán)期限已經(jīng)接近過(guò)去2/3，剩余的12年左右期限已經(jīng)稍顯短促，在短期限的土地權(quán)利上實(shí)現(xiàn)物權(quán)化事實(shí)上已不具現(xiàn)實(shí)性。據(jù)調(diào)研組調(diào)查，在回答“您認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)最大的問(wèn)題是（什么）？”的問(wèn)題時(shí)，有42％的受訪(fǎng)談人選擇了“流轉(zhuǎn)期限太短”選項(xiàng)。通過(guò)進(jìn)一步分析，發(fā)現(xiàn)90％以上的土地流入主體選擇了該選項(xiàng)。這說(shuō)明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限短的問(wèn)題已經(jīng)對(duì)“三權(quán)分置”政策帶來(lái)了負(fù)面效應(yīng)。

從法理上講，欲實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，必須實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期限化；而欲實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期限化，則必須實(shí)現(xiàn)其源權(quán)一一土地承包權(quán)的長(zhǎng)期限化，而這一事關(guān)第二輪土地承包到期后的政策安排問(wèn)題還懸而未決。根據(jù)調(diào)研組的調(diào)查，在對(duì)“您認(rèn)為您現(xiàn)有的承包土地到期后應(yīng)該如何處理？”問(wèn)題的回答中，有41％的受訪(fǎng)者選擇了“繼續(xù)承包，不做調(diào)整”選項(xiàng)，另有33％的受訪(fǎng)者選擇了“原則上繼續(xù)承包，但需要做一些調(diào)整”選項(xiàng)，而僅有19.2％的受訪(fǎng)者選擇“原有的承包關(guān)系解除并重新按照人口狀況承包土地”，可見(jiàn)大多數(shù)農(nóng)民希望穩(wěn)定土地承包關(guān)系，并期望實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的長(zhǎng)期限化。事實(shí)上，也只有長(zhǎng)期限化的承包權(quán)主體才有資格將其承包地在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體占用使用，同樣，也只有長(zhǎng)期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才可能改造成具有相對(duì)獨(dú)立性的用益物權(quán)，也只有此種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才可能具有較高的市場(chǎng)價(jià)值，從而真正實(shí)現(xiàn)可轉(zhuǎn)讓、可抵押、可入股的目標(biāo)。

綜上所有問(wèn)題，都和即將于2029年前后到期的第三輪土地承包政策有密切關(guān)系。調(diào)研組認(rèn)為，第三輪土地承包政策宜及早確定，這是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”政策目標(biāo)過(guò)程中難以回避的核心問(wèn)題。

（三）“三權(quán)分置”形成過(guò)程中要充分尊重農(nóng)民意愿，要注重利用市場(chǎng)化方式形成土地資源合理配置態(tài)勢(shì)

調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，在目前已經(jīng)形成的兩種農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)方式中，其呈現(xiàn)出各自不同的特色。官方介入的土地流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)規(guī)模大、流轉(zhuǎn)效率高，但是其問(wèn)題也更大，主要表現(xiàn)為內(nèi)在生命力弱和可持續(xù)性差，對(duì)優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼的依賴(lài)性高，其經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更高，因此調(diào)研組對(duì)此種土地流轉(zhuǎn)方式持謹(jǐn)慎觀(guān)察態(tài)度。非官方介入的承包土地流轉(zhuǎn)盡管規(guī)模小、流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范，流轉(zhuǎn)關(guān)系穩(wěn)定性較差，但是其形成的土地資源配置狀態(tài)更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，這些土地流入主體的經(jīng)營(yíng)狀況更加平穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更小。調(diào)研組認(rèn)為，后一種流轉(zhuǎn)方式是市場(chǎng)化性質(zhì)的流轉(zhuǎn)，承包戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體在博弈過(guò)程中形成的資源配置是更為合理和高效的土地資源配置方式，理應(yīng)受到鼓勵(lì)。由于目前承包權(quán)的不穩(wěn)定性所限，這種流轉(zhuǎn)方式還沒(méi)有體現(xiàn)出較高的市場(chǎng)價(jià)值，土地流出方也沒(méi)有能夠在承包土地上實(shí)現(xiàn)更高的財(cái)產(chǎn)性收人，但這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度本身的缺陷造成的，這一問(wèn)題并沒(méi)有泯滅市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的優(yōu)越性。事實(shí)上，2016年《意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)，推行“三權(quán)分置"要尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令、不搞“一刀切”，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，這些要求體現(xiàn)了市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策導(dǎo)向。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)調(diào)研組在山東省部分農(nóng)村的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前承包土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為普遍的現(xiàn)實(shí)，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)要求，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律，這無(wú)疑是值得肯定和支持的。但是目前農(nóng)村承包土地的“三權(quán)分置”政策還局限在對(duì)承包土地流轉(zhuǎn)后的土地權(quán)利歸屬現(xiàn)狀的客觀(guān)描述階段，僅僅體現(xiàn)為一種“新說(shuō)法”，并沒(méi)有體現(xiàn)為一項(xiàng)新的關(guān)于承包土地流轉(zhuǎn)的改革政策，與政策提出之處社會(huì)各界的期待尚有距離。其中的癥結(jié)是目前的政策并沒(méi)有確定第二輪承包土地到期后的土地承包政策，從而不能保障承包權(quán)本身的長(zhǎng)期限性，承包權(quán)的短期性決定了經(jīng)營(yíng)權(quán)的短期性和不穩(wěn)定性，由此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化就缺乏制度基礎(chǔ)。債權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以勝任“可轉(zhuǎn)讓”“可抵押” “可入股”的目標(biāo)使命。因此，“三權(quán)分置”政策仍然是“革命尚未成功，同志仍需努力”，“三權(quán)分置”改革仍然在路上。

作者簡(jiǎn)介：王金堂，青島科技大學(xué)法學(xué)院教授，副院長(zhǎng)；王晶晶，青島科技大學(xué)法學(xué)專(zhuān)業(yè)2015級(jí)本科生；楊惠杰，青島科技大學(xué)法學(xué)專(zhuān)業(yè)2015級(jí)本科生；張文瀚，青島科技大學(xué)法學(xué)專(zhuān)業(yè)2016級(jí)本科生。

本文系山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目《山東省農(nóng)地“三權(quán)分置”政策實(shí)施現(xiàn)狀評(píng)估及法制化建構(gòu)研究》階段性成果（項(xiàng)目號(hào)：17CFXJ10）。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法研究》2017年第2輯 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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