——一個資源型村莊的典型案例分析

摘要：產(chǎn)權(quán)和治權(quán)是農(nóng)村治理的核心要素，產(chǎn)權(quán)奠定治理基礎(chǔ)，治權(quán)規(guī)定治理結(jié)構(gòu)，二者的互動關(guān)系形塑農(nóng)村政治形態(tài)。改革開放后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的松動和分化改變了農(nóng)村的治權(quán)結(jié)構(gòu)，村干部利用權(quán)力壟斷集體產(chǎn)權(quán)，又利用非法獲取的財富鞏固治權(quán)。本文通過一個村莊的典型案例，說明煤礦產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村治權(quán)的互動關(guān)系貫穿村民自治30年的發(fā)展歷程，深刻揭示了村民自治發(fā)展的內(nèi)在邏輯。在L村村民自治30年的發(fā)展過程中，隨著公共權(quán)力和集體產(chǎn)權(quán)的競爭和爭奪，農(nóng)村治權(quán)逐步從村干部手中分散到每一個村民手中，產(chǎn)權(quán)變化影響村民自治的發(fā)展村民自治的發(fā)展也改變著產(chǎn)權(quán)治理的結(jié)果。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)；治權(quán)；村民自治；演變邏輯

村莊治理是通過公共權(quán)力的配置與運(yùn)作，對村域社會進(jìn)行組織、管理和調(diào)控，從而達(dá)到一定目的的政治活動，[1]包括產(chǎn)權(quán)和治權(quán)兩種力量。產(chǎn)權(quán)是“一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用地位的經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系”，[2]決定資源的分配和使用。治權(quán)反映了各權(quán)力主體間政治關(guān)系及對公共權(quán)力掌控能力，是村莊治理的核心，支配、影響和調(diào)控整個村莊社區(qū)共同生活。[3]對于資源型農(nóng)村來說，產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的關(guān)系不僅貫穿于村莊治理的整個過程，更形塑著農(nóng)村的政治生態(tài)。本文分析的L村是一個典型的資源型村莊，該村在改革開放后，煤礦集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)過了從統(tǒng)一到松動，再到分化的過程，農(nóng)村治權(quán)也經(jīng)歷了從集中到下放，再到分散的過程。伴隨著集體產(chǎn)權(quán)的分化和農(nóng)村治權(quán)的分散，資源型農(nóng)村圍繞著公共權(quán)力和集體產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了激烈爭奪，不僅展示了資源型農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的互動關(guān)系，而且詮釋了村民自治30年基層民主發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

一、產(chǎn)權(quán)與治權(quán)統(tǒng)一：煤礦集體所有與財富均等

集體經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對實現(xiàn)共同富裕具有重要作用，特別是在農(nóng)村地區(qū)起到了決定性作用。[4]而集體產(chǎn)權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)得以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)性保障，尤其是作為共有產(chǎn)權(quán)的完備性是社區(qū)集體產(chǎn)出最大化和社區(qū)集體福利存在的必要條件。[5]在資源型農(nóng)村，集體產(chǎn)權(quán)意味著煤礦資源屬于村集體所有，由農(nóng)村集體成員共同使用，共同控制，其收益也由全體成員共同享有。[6]集體化時期煤礦集體所有意味著集體對煤礦擁有“完全產(chǎn)權(quán)”，擁有與財產(chǎn)有關(guān)的全部權(quán)利。同時政社合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)也使集體對村莊公共事務(wù)擁有完整的治權(quán)。產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一為村莊財富均等提供了制度保證。

(一)煤礦集體產(chǎn)權(quán)：統(tǒng)一經(jīng)營與利益均分

L村煤炭資源儲量十分豐富。整個集體化時期，該村集體煤礦由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，社員參加煤礦生產(chǎn)以日記工，年終以工分紅，基本上60%的煤礦收益歸集體，40%為社員分紅。社員分紅按戶口和工分進(jìn)行，為縮小農(nóng)戶間收入差距，村集體還對勞動力少或家里有病人的家庭進(jìn)行適當(dāng)照顧，比如安排較為輕松的工作、提供生活補(bǔ)貼、墊資買牲畜等。

(二)政社合一體制：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與社員大會

集體化時期農(nóng)村實行政社合一體制和“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的管理體制，由公社統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)村莊各項公共事務(wù)。村干部由公社任命，主要職責(zé)是組織生產(chǎn)，村莊內(nèi)部的利益分配由社員大會決定，社員的工分評定由社員大會根據(jù)每位社員的出勤率、勞動強(qiáng)度、單位時間內(nèi)勞動數(shù)量和質(zhì)量等要素決定。此時，L村在黨支部的集中領(lǐng)導(dǎo)下，積極發(fā)展煤礦產(chǎn)業(yè)，不斷推動該村集體經(jīng)濟(jì)的壯大。

(三)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)統(tǒng)一的治理效果：村莊內(nèi)部的共同富裕

在集體化時期，L村充分利用集體煤礦收益，采取平均主義原則濟(jì)貧限富，不僅保障每個家庭平等分享集體利益，還造就了一個令人矚目的共產(chǎn)主義新農(nóng)村。當(dāng)時L村一個工分高達(dá)2元左右，是其他村10倍，家家戶戶有存款，涌現(xiàn)出不少萬元戶，村集體以支票形式分紅，人民銀行還專門在該村設(shè)了儲蓄所。同時村集體統(tǒng)一為村民承擔(dān)醫(yī)療、教育等費用，提供各種生活福利。到1982年底，村集體就有100多萬元的存款。在1983年和1984年還蓋起了村辦學(xué)校、蓋起了全縣最豪華的戲臺和辦公大樓、為村民發(fā)名牌電視等。當(dāng)絕大多數(shù)農(nóng)村都還沒有解決溫飽問題時，L村已經(jīng)成為遠(yuǎn)近聞名的富裕村和文化村。

二、產(chǎn)權(quán)松動與治權(quán)壟斷：集體煤礦的私下承包與貧富分化

產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利，[7]包含所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營權(quán)、索取權(quán)、繼承權(quán)和不可侵犯權(quán)等一系列權(quán)利。[8]對于集體產(chǎn)權(quán)不僅要求集體成員享有所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)，更體現(xiàn)為全體成員參與產(chǎn)權(quán)經(jīng)營和收益。改革開放后，國家“有水快流”政策的出臺促使資源產(chǎn)權(quán)松動，體現(xiàn)為所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，在資源型農(nóng)村主要表現(xiàn)為集體煤礦由私人承包。而此時的村莊治權(quán)一般由政府委托給村莊精英們行使，實踐中村民對村治的所有權(quán)往往落不到實處。[9]因此，面對產(chǎn)權(quán)松動帶來的巨額利益，村干部私下承包集體煤礦，將集體資源據(jù)為己有，造成權(quán)力對資源的壟斷。通過承包集體煤礦集聚大量財富的村干部，進(jìn)而又利用經(jīng)濟(jì)實力鞏固權(quán)力。在這個過程中，作為集體成員的村民不僅無法參與集體煤礦的經(jīng)營和管理，更不能分享煤礦利益，最終造成集體資源流失、貧富分化嚴(yán)重、農(nóng)民上訪增多和干群矛盾激化的治理結(jié)果。

(一)權(quán)力壟斷資源：村干部私下承包、轉(zhuǎn)讓集體煤礦

作為集體成員共同擁有的集體產(chǎn)權(quán)，其所有權(quán)、占用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等發(fā)生變化時，只有得到集體所有成員的許可后方可進(jìn)行。但由于民主制度的缺乏，村莊治權(quán)為村干部所壟斷，成了村干部謀取私利的工具。當(dāng)煤礦資源產(chǎn)權(quán)發(fā)生松動時，掌握著村莊公權(quán)力的村干部，就壟斷了集體煤礦的支配、占用、經(jīng)營、使用和收益。

1.“有水快流”政策與村干部私下承包集體煤礦

改革開放后“有水快流”政策的實施，小煤礦如雨后春筍般發(fā)展起來，私人承包集體煤礦也逐漸開始。1985年，在沒有競標(biāo)的情況下，L村的村辦集體煤礦由村主任以每年8萬元的低價承包。1992年，由于利益分配的矛盾，黨支部書記要求收回其煤礦承包權(quán)，村主任則通過私下利益交換與黨支部書記達(dá)成協(xié)議，主動辭職。黨支部書記兼任村委會主任后(后來因該鄉(xiāng)黨委反對一肩挑，其辭去黨支部書記留任村主任)，仍然以每年8萬元的低價重新與原村主任簽訂合同。之后，原村主任又將煤礦私下轉(zhuǎn)包給村會計史某。史某在合同到期時，通過向村主任行賄10萬元(折合3000噸煤，二年內(nèi)拉清)的手段，私下與其續(xù)簽10年的承包合同(每年仍為8萬元承包費)。

2.集體資源流失與村民上訪

權(quán)力格局決定分配格局。[10]掌握村莊公權(quán)力的村干部承包集體煤礦后迅速暴富，而缺乏對公權(quán)力有效制約的村民卻無法分享集體煤礦的利益，陷入貧困。面對集體資源流失、村干部以權(quán)謀私以及由此造成的貧富分化，村民的上訪維權(quán)活動一直沒有停止過，并以村務(wù)不公開、辦事不民主為由要求行使民主權(quán)利，選舉產(chǎn)生村委會。村民的這一要求一直被鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)以“條件不成熟”等理由拒絕，村干部與以前一樣一直由鄉(xiāng)政府指定。

(二)資源鞏固權(quán)力：選舉競爭與煤礦承包者的當(dāng)選

在缺乏民主制度安排和農(nóng)民缺少民主能力的理性選擇時，村莊公共權(quán)力的爭奪往往是財富和經(jīng)濟(jì)實力的比拼。“短期內(nèi)村委會選舉是在特定的經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)行的，當(dāng)選人的權(quán)力取決于他們對經(jīng)濟(jì)資源的控制能力”。[11]村民直選的初步運(yùn)行就表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的村干部間的競爭，掌握公共權(quán)力以便更好的攫取公共資源;反過來，“財富孕育著統(tǒng)治權(quán)”，[12]依靠公共資源不斷富裕起來的村干部，又利用經(jīng)濟(jì)實力攫取和鞏固自己的權(quán)力。

1.第一次村民直選中村干部間的權(quán)力爭奪

1999年，山西首次在全省范圍內(nèi)進(jìn)行村委會換屆選舉，大多數(shù)村莊都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)下平穩(wěn)完成。L村由于有豐富的煤礦資源而競爭激烈。當(dāng)時競爭村委會主任的有3人，其中史某與前任村主任實力較強(qiáng)。史某先以金錢收買方式說服前任村主任退出競選，把競爭限制在自己與實力較弱的競選人之間。在正式選舉之前，兩人分別組成了競選團(tuán)進(jìn)家入戶拉票，史某一方面主動找競爭對手談判，雙方達(dá)成協(xié)議：都不私下拉票。另一方面組織家人和朋友暗地進(jìn)家入戶以每張選票300元的價格買票，先付200元，當(dāng)選后付100元。這一私下拉票的行為很快傳到了競爭對手的耳中，在正式選舉唱票的過程中，在他看到史某得票快要過半時，憤怒地砸了票箱，撕了選票。雖然按照《村組法》規(guī)定本次選舉理應(yīng)宣布無效，但鄉(xiāng)指導(dǎo)組不愿意接受選舉失敗的事實，讓工作人員把撕毀的選票粘貼起來繼續(xù)唱票，最終史某當(dāng)選。

2.煤礦承包人當(dāng)選后的失信與村民上訪

史某在競選中買了400多張選票，但卻以300多票當(dāng)選，為此其當(dāng)選后拒絕兌現(xiàn)每人100元的承諾。史某的做法得罪了出賣選票的村民。他們組織起來集體到鄉(xiāng)政府上訪，揭露史某的賄選行為。但由于資源型村莊金錢買票的現(xiàn)象較多，當(dāng)?shù)卣畵?dān)心否定L村選舉會引起連鎖反應(yīng)，就沒有處理。L村第一次村委會直選就這樣戲劇性的結(jié)束。史某上任后也不兌現(xiàn)修路、建學(xué)校、植樹、整修土地、為老人發(fā)補(bǔ)貼、為村民發(fā)福利等競選承諾，引發(fā)全體村民極大不滿。盡管當(dāng)時其他資源型村莊競選者的金錢承諾使部分村民得到實惠，一定程度上緩解了干群矛盾。但從村莊長遠(yuǎn)發(fā)展來看，這種雙贏更多地取決于村干部的自我道德約束，具有極強(qiáng)的不穩(wěn)定性，既不能保障當(dāng)選者能夠兌現(xiàn)承諾，也不能有效監(jiān)督和制約當(dāng)選后的權(quán)力運(yùn)行。

3.壟斷集體產(chǎn)權(quán)與村民自治異化

資源型地區(qū)礦權(quán)改革其“利益最大化的奧秘就在于以權(quán)力催生礦產(chǎn)的私有，然后再以權(quán)力挾制私有的礦產(chǎn)”。[13]村干部利用公共權(quán)力將集體煤礦化為私有，然后又以村莊公共權(quán)力挾制集體煤礦。原本村民自治的制度設(shè)計是希望村民自己選出能帶領(lǐng)村民共同富裕的精英，并通過民主選舉之后的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督約束精英的行為。但如果村民自治制度不能完整的落實，公共權(quán)力就成了村干部謀取個人私利的工具，村民自治就會異化為村干部自治。[14]

史某當(dāng)選村委會主任后，完全把集體煤礦變成私有財產(chǎn)。第二年就私自將集體煤礦承包費降低到4萬元，又以“投資人”的身份，把集體煤礦承包給村委會副主任20年。到了2003年3月，兩人又分別以煤礦投資人和承包人的身份，將村辦煤礦以每年84萬元的費用轉(zhuǎn)包給商人晉某，其中史某70萬元、村委副主任10萬元、村集體4萬元。之后，由于煤價迅速上漲，史某以晉某沒有按時交納承包金為由，于 2003年8月單方撕毀合同，強(qiáng)行將煤礦收回。晉某則憤怒地向全體村民公布了這些私下協(xié)議。

L村集體煤礦的承包與轉(zhuǎn)包，如果不是村干部與煤礦承包人因為爭奪利益互相揭發(fā)，村民根本不知情。雖然村民們不清楚自己在集體煤礦中的利益有多少，但大家都知道L村的煤不僅足以使本村所有家庭致富，還可以養(yǎng)活更多的人;雖然村民們不知道村辦煤礦到底該如何經(jīng)營，收益該如何分配，但村民們都清楚地知道“誰當(dāng)了村干部，煤礦就是誰的”。

(三)貧富分化與矛盾激化：村干部壟斷集體產(chǎn)權(quán)的必然結(jié)果

“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關(guān)”，[15]資源型農(nóng)村村民直選中的權(quán)力爭奪，本質(zhì)上是對村莊集體煤礦資源的爭奪，即誰掌握了村莊治權(quán)，誰就能擁有集體煤礦的控制權(quán);反過來，擁有煤礦資源控制權(quán)的村干部又利用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢贏得選舉，更好地控制資源。而這種權(quán)力與資源爭奪的結(jié)果就導(dǎo)致村民利益損失、貧富分化和村莊衰敗。

正是在集體煤礦承包給私人后，L村從富甲一方的富裕村變成了窮山村。尤其是村民在得不到任何收益的情況下被動承擔(dān)了煤礦開采帶來的負(fù)外部成本，如土地沉陷、房屋震裂、環(huán)境污染和水資源破壞等。與村民普遍貧窮形成鮮明對照的是村干部迅速暴富，擁有高檔住宅和豪華轎車。面對集體資源流失和村干部的腐敗，村民上訪維權(quán)活動一直沒有停止過，干群矛盾也日益激化，村莊治理陷入無序混亂，村莊的公共事務(wù)更是沒人理會。

三、產(chǎn)權(quán)分化與治權(quán)分散：村委會選舉中的金錢大戰(zhàn)與派系斗爭

資源型農(nóng)村不合理的資源占有方式是權(quán)力壟斷資源的基礎(chǔ)，造成了法律所有權(quán)與實際控制權(quán)分離的結(jié)果和村干部特權(quán)階層的形成。[16]長期的權(quán)力壟斷資源和資源鞏固權(quán)力，必然導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)分化：一是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分化，少數(shù)村干部掌握煤礦實際經(jīng)營權(quán)，國家、集體和村民只享有名義上的所有權(quán)，導(dǎo)致集體資源私有和干群關(guān)系緊張;二是集體煤礦經(jīng)營權(quán)的分化，即依據(jù)掌握經(jīng)營權(quán)的實際情況產(chǎn)生了村莊分裂與派系斗爭。而隨著村民自治的深入發(fā)展，“農(nóng)民作為政治人的權(quán)力和權(quán)力意識以及政治參與技能都得到前所未有的增強(qiáng)”，[17]村民手中的選票使村莊治權(quán)呈現(xiàn)分散化的狀態(tài)，村干部壟斷權(quán)力的狀態(tài)被改變，產(chǎn)權(quán)分化與治權(quán)分散的相互交織進(jìn)而加劇了村委會選舉中競爭程度，形成了以資源爭奪為核心的派系斗爭。

(一)村委會選舉中的“金錢大戰(zhàn)”

經(jīng)歷第一次村委會選舉后，L村村民充分認(rèn)識到選票的價值和意義。在2002年第六屆村委會換屆選舉中，多數(shù)村民抱著用選票換現(xiàn)金的愿望積極參與。首先站出來的馬某首次公開向全體村民承諾當(dāng)選后為每個村民發(fā)放150元，后由于其經(jīng)濟(jì)實力有限，便組織部分村民動員在外經(jīng)商的王某回村競選。

王某決定參選后，以書面方式公開向村民承諾當(dāng)選后為每個村民發(fā)款200元。當(dāng)天，史某也向全體村民發(fā)出公開承諾，并提高到360元。兩位競選人公開發(fā)錢承諾，大大調(diào)動了村民胃口，正式選舉日村民直接參選率高達(dá)98%，無人得票過半。在決定第二天另行選舉的當(dāng)晚，該村拉開了金錢大戰(zhàn)，王某和史某的承諾金一路攀升到1000元。之后，王某改變策略，承諾當(dāng)選后把三年的集體收入一次性預(yù)付給全體村民每人1500元。史某則到鄉(xiāng)政府告王某賄選。鄉(xiāng)政府連夜召集選委會成員開會，決定將另行選舉推遲一天。第二天晚上又拉開了新一輪的金錢大戰(zhàn)，兩位候選人分別把公開承諾上升到1800元和2000元。正式選舉時，村民們更是強(qiáng)烈要求競選人公開表態(tài)。王某首先上臺，表示當(dāng)選后一定兌現(xiàn)承諾，并當(dāng)場展示已準(zhǔn)備好的200萬元現(xiàn)金。史某也上臺表態(tài)2000元一定兌現(xiàn)。投票結(jié)束后王某成功當(dāng)選，并在當(dāng)天下午為每位村民發(fā)了1800元。

(二)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)分離后村集體與村辦煤礦的對立

實現(xiàn)資源與權(quán)力分離、使公共權(quán)力不再是煤礦利益的代表是村民選舉的集體行動邏輯，L村村民選擇了與村集體煤礦沒有關(guān)系的王某，而沒有選擇愿意出價更高的史某，表明多數(shù)村民也希望村干部代表村集體制約煤礦，實現(xiàn)資源與權(quán)力分離。但利益沖突必然形成村集體與煤礦的對立。

1.制定民主制度和興辦公益事業(yè)

新一屆村委會班子上任后，首先進(jìn)行民主制度建設(shè)，以村民小組為單位選舉產(chǎn)生村民小組長和村民代表，并選舉產(chǎn)生了村民民主理財小組。同時，村集體還籌集資金進(jìn)行學(xué)校危房改造、安裝暖氣、維修道路、整修供水工程等公共事務(wù)。而且，新一屆的村委會上任之初還遭遇了“非典”考驗，他們帶領(lǐng)村中的青年人搞公共衛(wèi)生，王某還自己掏錢購買消毒藥物、體育設(shè)施等方便村民健身強(qiáng)體。

2.調(diào)整煤礦利潤中村集體與村辦煤礦的沖突

煤礦是L村集體經(jīng)濟(jì)和村民收入的主要來源，新一屆村委會班子上任后，專門設(shè)立企業(yè)辦解決集體煤礦的承包和利益分配問題。兩個多月內(nèi)企業(yè)辦組織召開村民代表會議10余次，討論追加煤礦利潤的問題。但在與集體煤礦協(xié)商時，史某拒絕與企業(yè)辦對話，也拒絕向新班子交村務(wù)公章，導(dǎo)致新一屆村委會無法辦理村務(wù)，也不能與企業(yè)簽訂合同。之后，還因報廢井口挖煤問題，雙方發(fā)生了械斗。

3.“賄選”定性與村莊治理的癱瘓

就在王某因械斗事件搞的焦頭爛額的時候，他的發(fā)錢行為被定性為“賄選”，被宣布當(dāng)選無效，黨支部書記也因選舉工作失誤被免職。當(dāng)?shù)卣疀]有按照法律規(guī)定重新組織選舉，暫時指定了一位黨支部負(fù)責(zé)人，直到第七屆村委會換屆選舉前，L村一直處于癱瘓狀態(tài)，不僅剛剛開始的民主制度建設(shè)夭折了，而且村集體收回集體煤礦的行動也停止了，再一次回到了公共事務(wù)無人理會、集體煤礦被私人霸占、集體資源大量流失的狀態(tài)。

(三)圍繞資源爭奪形成的兩委矛盾和派系斗爭

2005年L村第七屆村委會換屆選舉中，當(dāng)?shù)卣畤?yán)把選舉程序關(guān)，堅決打擊以金錢承諾為主的競選行為。本次換屆選舉中，王某全力參競，史某推出實力較強(qiáng)的李某與王某競爭，雙方都沒有再出現(xiàn)公開承諾發(fā)錢的行為，最后王某成功當(dāng)選。然而，在村黨支部換屆選舉中，王某不是黨員沒有競選黨支部書記的資格，李某在史某大力支持下順利當(dāng)選村黨支部書記，直接成為史某爭奪村辦煤礦利益的代理人。這樣，在L村的村級治理中，王某和李某成了冤家對頭，由此形成了“兩委”對立的局面。

L村“兩委”對立反映的仍然是權(quán)力與資源的爭奪。煤礦是L村集體收入的主要來源，不解決煤礦與村集體的關(guān)系問題，就無法解決村莊發(fā)展和農(nóng)民增收問題。李某領(lǐng)導(dǎo)的黨支部則站在煤礦一邊，與村民選舉的村委會對抗，而村委會在得不到黨支部支持下，工作也無法正常開展，王某曾多次申請入黨，都遭到支部書記的反對。這就導(dǎo)致該村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治陷入制度困境。L村兩委對立不僅使其陷入派系斗爭的混亂狀態(tài)，也使村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展陷入停滯。

四、產(chǎn)權(quán)與治權(quán)解掛：村民自治重心轉(zhuǎn)移與發(fā)展困境

2008年山西開始了煤炭資源的全面整合。隨著資源利益逐步消失，加之民主制度逐步完善和民主程序日益規(guī)范，民主選舉也日趨平穩(wěn)，資源型農(nóng)村呈現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)與治權(quán)解掛的現(xiàn)象，村民自治重心由關(guān)注選舉轉(zhuǎn)向村莊公共事務(wù)，但同時也面臨著環(huán)境惡化、地質(zhì)災(zāi)害威脅、發(fā)展無力等治理困境。

(一)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)解掛后的利益消失與競爭減弱

從2008年到2014年的三屆村委會換屆選舉中，L村都采取不提名候選人“一次直選”的方式進(jìn)行，這對于競選人來說更加困難，相關(guān)部門對競選資格、競選行為、投票程序等都做了嚴(yán)格規(guī)范，基本上消除公開買票、金錢承諾的現(xiàn)象。集體煤礦被整合后L村的村民直選也失去了以往激烈競爭的場面，連續(xù)三屆王某都高票當(dāng)選連村主任，后來還加入黨組織，實現(xiàn)了“一肩挑”。

(二)村民自治重心轉(zhuǎn)移：關(guān)注村莊公共事務(wù)

在經(jīng)過成長和發(fā)育的第一階段后，村民自治“已經(jīng)從鄉(xiāng)村改造走向社區(qū)重建”的第二階段，[18]從關(guān)注選舉轉(zhuǎn)向選舉后村莊治理和建設(shè)。資源型農(nóng)村村民自治成長、發(fā)展和轉(zhuǎn)移都與煤礦資源產(chǎn)權(quán)改革密切相關(guān)，煤礦整合和市場下滑推動了村民自治從資源爭奪的競爭選舉轉(zhuǎn)向村莊建設(shè)。村民不再關(guān)心誰當(dāng)選的問題，而是關(guān)心選舉后的村莊公共事務(wù)，誰能更好地發(fā)展村莊公共事務(wù)，誰在村莊治理中就更有權(quán)威，誰要贏得村莊公共權(quán)力，誰就必須努力發(fā)展村莊公共事務(wù)。

王某能夠四屆連任，關(guān)鍵是大力解決和發(fā)展村莊公共事務(wù)，不僅多方集資解決村莊道路、學(xué)校、吃水等問題，還自掏腰包解決村委會的取暖供電、村里貧困戶生活保障等問題，逐步緩解干群矛盾。2015年L村被列為山西省采煤沉陷區(qū)綜合治理搬遷村后，王某積極爭取政府補(bǔ)貼及其他支持，在縣城購買100畝地為村民建居住小區(qū)。為解決村民搬遷后的生存和發(fā)展問題，王某還充分利用村委會大院、學(xué)校等集體資產(chǎn)興辦企業(yè)，積極與省外氧化鋁加工、陶瓷等企業(yè)聯(lián)系，努力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增加村民收入。

(三)資源利益消失后的村莊發(fā)展困境

L村的典型案例充分說明，只有實現(xiàn)村莊治理的穩(wěn)定性，才能從資源爭奪的權(quán)力斗爭中走出來，發(fā)展集體公共事務(wù);同時，只有努力發(fā)展村莊公共事務(wù)，村莊治理才能實現(xiàn)長期持續(xù)的穩(wěn)定。其中最為關(guān)鍵的在于煤礦整合和資源利益消失后的產(chǎn)權(quán)與治權(quán)解掛。但失去煤礦經(jīng)濟(jì)支撐的村莊又產(chǎn)生如何持續(xù)發(fā)展的新問題。從L村目前發(fā)展?fàn)顩r來看，雖然村莊已經(jīng)做了整體搬遷的規(guī)劃，并利用政府補(bǔ)貼的1500萬元在縣城買了100畝地。但是煤礦承擔(dān)的1000萬元卻由于煤炭市場下滑在短時期內(nèi)不能到位，村集體和村民個人更是無力承擔(dān)。由于長期掠奪性開采造成的生態(tài)破壞和地質(zhì)災(zāi)害，L村已被逼到必須搬遷的地步，而資金籌集的困難又使L村處于難以搬遷的境地。更為嚴(yán)重的是整村搬遷后村民的就業(yè)和收入來源難以保障。雖然以王某為代表的村集體正在為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)做巨大努力，充分爭取外部支持，但面對L村嚴(yán)重惡化的生態(tài)環(huán)境和已經(jīng)消失的資源利益，合作辦廠的愿望能否實現(xiàn)，就連王某本人都非常擔(dān)憂，村民更是沒有信心。L村當(dāng)前的治理與未來的發(fā)展已陷入困境。

五、結(jié)論與討論

L村的發(fā)展歷程充分證明：產(chǎn)權(quán)與治權(quán)密切關(guān)聯(lián)，直接決定著農(nóng)村發(fā)展的命運(yùn)。資源型農(nóng)村的煤礦集體產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)村民自治有效性的重要基礎(chǔ)，同樣村民自治的深度發(fā)展也是煤礦集體產(chǎn)權(quán)功能實現(xiàn)的制度保障。只有形成產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的良性互動，才能推動資源型村莊的健康持續(xù)發(fā)展。

(一)集體產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)村民自治有效性的重要基礎(chǔ)

村民自治的本質(zhì)是實現(xiàn)村莊有序治理和公共事務(wù)發(fā)展，需要有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如果沒有集體經(jīng)濟(jì)支撐村莊公共事務(wù)發(fā)展，村民自治制度也無法落實。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是壯大集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，其經(jīng)濟(jì)功能是增進(jìn)村莊公共利益和公共福利，政治功能是實現(xiàn)集體成員的權(quán)利平等和共同富裕。如果集體產(chǎn)權(quán)不能保障集體成員的個人權(quán)利，集體成員就會失去對集體的認(rèn)同感、向心力和凝聚力，村民自治就失去了原本的價值追求和內(nèi)在動力。尤其是村民對集體資源產(chǎn)權(quán)的占有、使用和分配缺乏有效的民主管理和決策，集體資源產(chǎn)權(quán)就會被村干部所霸占，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)功能失效，既不能保障村莊公共利益和公共福利的增進(jìn)，也不能保證集體成員權(quán)利，還會造成嚴(yán)重的貧富分化和社會不公，降低了村民對村集體的認(rèn)同度，激化了干群矛盾。因此，從根本上破解資源型農(nóng)村的治理困境，就必須深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體產(chǎn)權(quán)的有效實現(xiàn)形式，充分發(fā)揮集體產(chǎn)權(quán)在壯大集體經(jīng)濟(jì)和實現(xiàn)共同富裕的雙重功能，以集體產(chǎn)權(quán)功能的實現(xiàn)激發(fā)村民自治的生機(jī)和活力。

(二)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的關(guān)系形塑農(nóng)村政治生態(tài)

“產(chǎn)權(quán)作為影響資源型地區(qū)政治生態(tài)的關(guān)鍵因素，與治權(quán)密切關(guān)聯(lián)”。[19]產(chǎn)權(quán)調(diào)解經(jīng)濟(jì)利益，治權(quán)反映權(quán)力結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)利益和權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系形成了一定區(qū)域內(nèi)的政治生態(tài)。L村集體化時期通過煤礦集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營和利益共享實現(xiàn)了共同富裕，改革開放后卻由于村干部壟斷資源及其造成的集體產(chǎn)權(quán)失效導(dǎo)致貧富分化和村莊貧困，村民自治的發(fā)展和村民民主意識的提高導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)分化和治權(quán)分散以及選舉中的金錢大戰(zhàn)和治理中的派系斗爭，資源利益消失后產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的解掛進(jìn)而導(dǎo)致村莊治理陷入新的困境(見圖1)?？梢哉f，集體產(chǎn)權(quán)和鄉(xiāng)村治權(quán)是形塑資源型農(nóng)村政治生態(tài)的關(guān)鍵變量，必須實現(xiàn)二者的良性互動，才能構(gòu)建風(fēng)清氣正的農(nóng)村政治生態(tài)，才能實現(xiàn)村莊的有效治理。

(三)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的良性互動是村民自治健康發(fā)展的保障

從L村的發(fā)展歷程可以得出：資源型農(nóng)村要避免陷入“利益涌現(xiàn)-資源爭奪-利益消失-發(fā)展困境-新利益涌現(xiàn)-新資源爭奪-新利益消失-新發(fā)展困境”循環(huán)怪圈，保障村莊治理有效，就必須實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的良性互動。

一方面，堅持并保障集體產(chǎn)權(quán)的完整性，防止所有權(quán)虛化和產(chǎn)權(quán)分化，以完整產(chǎn)權(quán)來維護(hù)村莊治權(quán)的統(tǒng)一，防治產(chǎn)權(quán)分化帶來的治權(quán)分裂。在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)權(quán)力與資源的分離，保持農(nóng)村集體資產(chǎn)資源保值增值，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。此外還要明晰產(chǎn)權(quán)，建立各權(quán)利主體清晰的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，尤其是賦予并明確集體成員權(quán)利，保障集體產(chǎn)權(quán)效益分配中的民主化和公平性，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)利益對集體成員的優(yōu)先安排，增強(qiáng)集體成員對于集體產(chǎn)權(quán)的認(rèn)同感和獲得感，進(jìn)而增強(qiáng)全體成員參與村莊公共事務(wù)管理和決策、監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行的積極性、主動性和真實性。

另一方面，要強(qiáng)化治權(quán)的民主運(yùn)行并保障集體產(chǎn)權(quán)的政治功能。一是要落實村民自治制度，創(chuàng)新基層民主的多種實現(xiàn)方式，如村民理財小組、村務(wù)監(jiān)督小組等，核心是要保障廣大農(nóng)民對村莊公共事務(wù)、集體資源、公共利益和公共權(quán)力的參與權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán);二是要強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，增強(qiáng)農(nóng)村黨員尤其是黨支部書記的群眾認(rèn)同，廣泛吸納優(yōu)秀分子，創(chuàng)新黨內(nèi)民主與村民自治的結(jié)合形式，暢通和豐富群眾監(jiān)督的渠道和形式，以擴(kuò)大黨內(nèi)民主牢固基層黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心，以提升組織力為核心牢固基層黨組織對集體產(chǎn)權(quán)完整性的主體保護(hù);最后，要提高農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識，發(fā)揮農(nóng)民在集體資源產(chǎn)權(quán)安排中的主體作用，培育農(nóng)民在決策參與中相互依賴的自主意識和相互尊重的民主能力，使其在參與的過程中對政策和法律施加有效影響，以不斷增強(qiáng)的政治權(quán)利和民主能力，保護(hù)個體產(chǎn)權(quán)和社會利益。總之，就是要通過落實村民自治、擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主和提高群眾民主能力，形成民主的治權(quán)結(jié)構(gòu)、機(jī)制和制度安排有效維護(hù)產(chǎn)權(quán)，保障所有人對集體資源所有權(quán)及其派生的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)具有平等的決定作用，才能防止公共權(quán)力對資源的壟斷，才能防止集體資源流失和貧富分化。

參考文獻(xiàn)：略

    作者簡介：王慧斌，山西大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究院講師；董江愛，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、院長

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國行政管理》2018年第2期

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