當(dāng)前,我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展時(shí)期。進(jìn)入21世紀(jì),我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口超過農(nóng)村人口,城鎮(zhèn)化率達(dá)到51%。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國(guó)推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的新命題。近年來,我國(guó)日益重視城鎮(zhèn)化的科學(xué)性與可持續(xù)性。黨的十六大期間提出要走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路,黨的十七大對(duì)此進(jìn)行進(jìn)一步補(bǔ)充,指出“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展”[1] 。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了新的戰(zhàn)略部署,提出要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化,促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展,增強(qiáng)城市綜合承載能力。新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)就是“用地”和“聚人”,土地是農(nóng)村居民最基本的生產(chǎn)資料,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了便捷的途徑,土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度影響著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度,因此,農(nóng)地流轉(zhuǎn)日益成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的制約因素,如何在堅(jiān)持保護(hù)耕地的原則下,處理好城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地的關(guān)系,有效解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中用地的“瓶頸”,對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化具有十分重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

改革開放以來,我國(guó)不斷調(diào)整農(nóng)村土地制度。從農(nóng)村土地的集體經(jīng)營(yíng)過渡到1979年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確定,農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了極大的調(diào)動(dòng),以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的農(nóng)地流轉(zhuǎn),提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,但以戶為單位的小面積、小規(guī)模種糧經(jīng)營(yíng)方式,已不適應(yīng)我國(guó)基于機(jī)械化或規(guī)?；鞯母呤找?、高效率要求。主要表現(xiàn)在:農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化的發(fā)展趨勢(shì)導(dǎo)致單個(gè)農(nóng)戶的管理水平和資金實(shí)力受到很大約束,對(duì)技術(shù)創(chuàng)新能力的提高和大規(guī)模機(jī)械設(shè)備的投資都缺乏動(dòng)力。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng),受到自然條件如氣候、地理等影響,抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)難以集中,發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的客觀需要和農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的戀土情節(jié)產(chǎn)生矛盾。此外,新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)了農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移,為城市發(fā)展提供多層次人力資源的同時(shí),也增加了對(duì)住房建設(shè)的需求[2] 。近年來,我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快,但由于土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全,流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序混亂,農(nóng)民利益得不到切實(shí)的保護(hù),未能實(shí)現(xiàn)土地有序的、有規(guī)模的流轉(zhuǎn)。本文以新型城鎮(zhèn)化為背景,分析我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,闡述當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式、流轉(zhuǎn)機(jī)制的特點(diǎn)和存在的問題,為提高土地利用價(jià)值、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提出相關(guān)建議。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

(一)城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的特征是以城鄉(xiāng)為一體,與我國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比,突出了以人為本的特點(diǎn),轉(zhuǎn)變了過去偏重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式,將重心放到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展上來。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是不可分割的,加大農(nóng)業(yè)投入的同時(shí)需要土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng),提高土地經(jīng)濟(jì)效益。因此,新型城鎮(zhèn)化有助于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

我國(guó)早期實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)村居民居住分散和經(jīng)營(yíng)分散,導(dǎo)致農(nóng)村土地細(xì)碎化問題突出。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商,農(nóng)村土地撂荒面積呈擴(kuò)大趨勢(shì),出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用地閑置與宅基地利用率低等問題。為實(shí)現(xiàn)土地效益最大化和增加收入,部分農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。因此,新型城鎮(zhèn)化使得城鄉(xiāng)地域局限性消失,在遵循城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則下,需要整合農(nóng)村和城市土地資源,優(yōu)化土地資源配置,從而提高農(nóng)村土地的利用效率。

(二)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,農(nóng)村人口大量遷移,宅基地和耕地不斷釋放,政府頒布一系列土地流轉(zhuǎn)政策整合農(nóng)村土地。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中以城帶鄉(xiāng)的形式加快了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度,流轉(zhuǎn)新模式不斷涌現(xiàn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式主要包括三類:一是以農(nóng)戶作為土地流轉(zhuǎn)主體的私人流轉(zhuǎn)模式,主要出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),存在單層委托代理關(guān)系,包括農(nóng)地轉(zhuǎn)讓和出租;二是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的政府主導(dǎo)模式,主要出現(xiàn)在中等發(fā)達(dá)地區(qū),是典型的雙層委托代理關(guān)系,主要是反租倒包和轉(zhuǎn)包;三是以流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介為主體的市場(chǎng)導(dǎo)向模式,在發(fā)達(dá)地區(qū)較為普遍,如股田制和股份合作制模式。

1. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的私人流轉(zhuǎn)模式。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的私人轉(zhuǎn)讓模式,是得到農(nóng)地所有者的許可后,將未到期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方,新承包方需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù),可分為有償轉(zhuǎn)讓、無償轉(zhuǎn)讓和倒貼轉(zhuǎn)讓,屬于永久性的土地流轉(zhuǎn)方式。土地作為農(nóng)村居民的生存保障,土地轉(zhuǎn)讓需要原承包者有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或收入來源[3] 。由于我國(guó)農(nóng)村居民大多沒有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)收入,且目前對(duì)土地價(jià)值評(píng)估的機(jī)制不夠完善,農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)地位、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及規(guī)避方面也基本處于弱勢(shì),因此,這種模式采用的較少。另一種私人流轉(zhuǎn)是土地出租,承包者將部分或者全部的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)按合同出租給他人,新承包方不履行相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù),只需按期支付租金。常見的類型有大戶承租型和公司租賃型。

2. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政府主導(dǎo)模式。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政府主導(dǎo)模式,是政府在取得農(nóng)民同意基礎(chǔ)上進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),有反租倒包和轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)兩種模式。反租倒包是農(nóng)民仍然擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),由政府作為第三方將土地租賃后再集中轉(zhuǎn)租給農(nóng)業(yè)種植大戶或其他經(jīng)營(yíng)單位。該模式有效降低了單一農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),但與家庭承包經(jīng)營(yíng)制度產(chǎn)生矛盾,推廣性不高。轉(zhuǎn)包模式是承包者在履行承包合同規(guī)定義務(wù)的前提下,將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包給新承包人,并由新承包人履行合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。包括委托轉(zhuǎn)包和自行轉(zhuǎn)包類型,其中自行轉(zhuǎn)包沒有正式合同,屬于口頭協(xié)商,變動(dòng)性較大。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包模式可減少土地的棄耕拋荒,提高土地資源的配置效率,有利于加快農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,在一定程度上推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程,是目前使用較多的一種模式。

3. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)導(dǎo)向模式。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)導(dǎo)向模式,是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),以效益為中心使土地作為稀缺資源進(jìn)行流轉(zhuǎn)。市場(chǎng)導(dǎo)向模式下土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度相對(duì)較高,一般是在市場(chǎng)上由有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大戶或集體經(jīng)濟(jì)組織將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股,形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),主要包括股田制和股份合作制。股田制是農(nóng)戶將土地的使用權(quán)作為物權(quán)來入股農(nóng)業(yè)企業(yè),這些企業(yè)吸納周邊農(nóng)地的承包者入股,每年按股分紅,是土地使用權(quán)以資本的形式流轉(zhuǎn)[4] 。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)使得城鎮(zhèn)人口逐漸增加,對(duì)耕地的需求和工業(yè)化發(fā)展對(duì)土地的占用成為了重要影響因素。使用新增土地和合理規(guī)劃原有城鎮(zhèn)土地,是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地“瓶頸”的重要途徑。股份合作制模式是由經(jīng)濟(jì)組織以股份的形式集中各農(nóng)戶手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),再統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)土地或轉(zhuǎn)給其他公司經(jīng)營(yíng)。這種模式需要一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)支持,并需要較強(qiáng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)和民主管理意識(shí)。在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),農(nóng)民有了穩(wěn)定的收入來源而放棄土地經(jīng)營(yíng),土地的適度集約化和規(guī)?；?jīng)營(yíng),有利于緩解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地利用緊張的局面。但是,目前沒有相關(guān)的法律法規(guī)來維護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益,對(duì)流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管力度不夠,這些問題影響了該模式的廣泛實(shí)施。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)整體加速,流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大,流轉(zhuǎn)機(jī)制大量創(chuàng)新。但現(xiàn)階段我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn),制度缺失、管理落后和傳統(tǒng)思維也成為了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的突出問題。深入分析我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式發(fā)展現(xiàn)狀,探討土地流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)存在的突出問題,才能為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供新思路和解決方案。

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度變遷

我國(guó)1950年進(jìn)行農(nóng)村土地改革,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制,隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)步,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)局限性逐漸顯現(xiàn),主要表現(xiàn)在缺乏先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)工具上。為適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展,成立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,進(jìn)入了人民公社階段。1978年開始實(shí)施農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)使農(nóng)地產(chǎn)出效益低下,土地所有權(quán)主體模糊,不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)效機(jī)制的形成。1978-1987年法律明令禁止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。但這一階段土地流轉(zhuǎn)的需求已經(jīng)萌發(fā)出來了。2002年,黨的十六屆三中全會(huì)確立了土地流轉(zhuǎn)的合法性,農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模迅速發(fā)展壯大。近年來,隨著農(nóng)村改革的深入進(jìn)行,土地問題成為“三農(nóng)”問題的工作重心。國(guó)家為完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度,相繼出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)制度。對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究也從理論研究逐步向?qū)嵺`探索發(fā)展。

(二)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀

1. 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大,速度加快,區(qū)域性差異明顯。

我國(guó)自1978年開始農(nóng)村土地制度改革,此后逐漸對(duì)土地承包進(jìn)行調(diào)整,提出農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變,在依法自愿有償?shù)脑瓌t下流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)由沿海地區(qū)向內(nèi)地發(fā)展的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi),土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模是相對(duì)穩(wěn)定的。

在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展下,由于小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)阻礙了現(xiàn)代化機(jī)械技術(shù)的推廣,以單個(gè)農(nóng)戶為單位的經(jīng)濟(jì)主體難以承受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),競(jìng)爭(zhēng)能力弱[5] 。因此,振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要舉措是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),加強(qiáng)科研創(chuàng)新,尤其是高效經(jīng)濟(jì)作物的開發(fā),依靠農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步來提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)、土地和資源的優(yōu)化配置,我國(guó)各級(jí)政府也在積極推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),2002年我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)僅有5300萬畝,到2012年流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到2.8億畝,10年增長(zhǎng)了近4倍。

從全國(guó)范圍比較來看,在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū),土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)較為成熟,土地流轉(zhuǎn)面積遠(yuǎn)高于中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)。土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng),進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

2. 土地流轉(zhuǎn)模式多樣化,自發(fā)流轉(zhuǎn)所占比重較大。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最初主要是代耕模式,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高后出現(xiàn)了轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、反租倒包、股份合作制、信托模式等。這些不同的流轉(zhuǎn)形式發(fā)揮了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的功能與作用。自發(fā)流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和出租為主,我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的自發(fā)流轉(zhuǎn)所占的比重要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于統(tǒng)一組織的流轉(zhuǎn)所占比重。但農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中具有分散性、隨機(jī)性和封閉性的特點(diǎn),使土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還沒有真正發(fā)揮效應(yīng),不利于農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

值得關(guān)注的是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),土地流轉(zhuǎn)信托模式的適用性較大,農(nóng)民將土地交給信托公司,由信托公司集中經(jīng)營(yíng),有利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)[6] 。因此,集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng),助力實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化,提高資源配置效率。

(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

1. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益分配不合理,農(nóng)地補(bǔ)償機(jī)制不健全。

土地收益分配作為土地流轉(zhuǎn)模式中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),直接影響農(nóng)民收入,也是決定土地流轉(zhuǎn)能否穩(wěn)定運(yùn)行的重要依據(jù)。對(duì)農(nóng)民來說,土地是一種收入來源,放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),就等于失掉了土地持久性的收益,因此,必須對(duì)失地農(nóng)民予以補(bǔ)償。城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速了農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),建設(shè)用地的規(guī)模也越來越大,涉及到征用土地的項(xiàng)目越來越多。國(guó)家將農(nóng)村集體所有的土地征收,按照市場(chǎng)化運(yùn)作流轉(zhuǎn),而征地補(bǔ)償費(fèi)用里本身就包含著土地上附著的作物的補(bǔ)償,這個(gè)過程中對(duì)土地補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償金的分配比例等關(guān)系到農(nóng)民利益的方面存在諸多問題。我國(guó)的征地補(bǔ)償機(jī)制不完善,對(duì)土地的估值沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)益難以得到保障。因征地、拆遷引發(fā)的土地糾紛暴力事件近年來層出不窮,土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏法律法規(guī)的支撐,導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)及有關(guān)行政部門在處理土地糾紛問題時(shí)沒有合法的依據(jù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收入分配的不均,將影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性,健全的農(nóng)地補(bǔ)償機(jī)制是保障農(nóng)民收益、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康運(yùn)行的根本辦法。

2. 土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格評(píng)估體系不完善,監(jiān)督力度有待加強(qiáng)。

一方面,現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)大多在農(nóng)戶的熟人之間進(jìn)行,由于流轉(zhuǎn)土地定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值性不明確,造成土地定價(jià)糾紛層出不窮。另一方面,土地的租金、轉(zhuǎn)包費(fèi)用和轉(zhuǎn)讓金額等在沒有經(jīng)過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況下形成,難以滿足土地流轉(zhuǎn)雙方的要求。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對(duì)建設(shè)用地的需求增加,帶來很多投機(jī)主義和資本壟斷,造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格并不是由市場(chǎng)需求所決定的,土地流轉(zhuǎn)中的價(jià)格問題凸顯。農(nóng)戶私自簽訂非正規(guī)流轉(zhuǎn)協(xié)議,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者往往擅自改變農(nóng)地用途,容易出現(xiàn)不支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用、不兌現(xiàn)收益分成、出讓雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確等問題。地方政府和基層組織對(duì)這方面還缺少必要的引導(dǎo)和監(jiān)管?；诖?我國(guó)需要一套科學(xué)、合理、完善的監(jiān)管機(jī)制來規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

3. 缺乏專業(yè)、有效的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

由于土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的特殊性,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶的土地流轉(zhuǎn)需要土地流轉(zhuǎn)中介組織的介入,我國(guó)土地流轉(zhuǎn)中介主要由農(nóng)民自發(fā)興辦和政府興辦[7] 。但是目前這兩類中介機(jī)構(gòu)都較少,導(dǎo)致農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地后容易出現(xiàn)社會(huì)保障缺失的問題。一方面,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的估值需要依靠有專業(yè)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行,流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)需要資金的支持,農(nóng)戶的小額融資、經(jīng)營(yíng)貸款、擔(dān)保機(jī)制等也需要中介經(jīng)濟(jì)組織提供信息。另一方面,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)作程序相對(duì)復(fù)雜,如何簽訂規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同,如何準(zhǔn)確分析生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)固有不確定因素等,均會(huì)涉及到土地流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟(jì)利益[8] 。但是,我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不完善,農(nóng)民無法獲得有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息資源,僅僅依靠政府來主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)極易造成資源配置無效率。

新型城鎮(zhèn)化吸引農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展,大量農(nóng)村土地閑置荒廢亟需流轉(zhuǎn),農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)成為了影響土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)速度的關(guān)鍵。因此,為減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易成本,我國(guó)需要建立完善的土地流轉(zhuǎn)交易中介服務(wù)體系。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的對(duì)策

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中離不開土地資源的配置,合理的土地流轉(zhuǎn)能推動(dòng)我國(guó)新農(nóng)村的建設(shè),發(fā)揮土地資源在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)作用。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中有效的規(guī)劃和利用土地,對(duì)土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理分配有較大的促進(jìn)作用?，F(xiàn)行的土地制度,大多已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助推農(nóng)村居民進(jìn)城發(fā)展,農(nóng)村閑置土地的不規(guī)范流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的缺陷凸顯。如何完善土地流轉(zhuǎn)制度及法規(guī)體系,有效解決當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題,推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展,已成為當(dāng)前必須直面的問題。本文從政府職能定位和體制機(jī)制建設(shè)兩個(gè)方面提出系統(tǒng)性政策建議。

(一)政府職能完善與定位優(yōu)化

1. 加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。

一是注重農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律建設(shè),發(fā)揮政府宏觀管理的重要作用。對(duì)政府而言,需要加強(qiáng)土地用途監(jiān)管制度的改革,嚴(yán)加處理沒有達(dá)到環(huán)保要求的企業(yè)項(xiàng)目,防止企業(yè)利用土地套利。二是要強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)管理,完善配套服務(wù)體系。政府可以組織建立正規(guī)的中介機(jī)構(gòu),如銀行和其他金融機(jī)構(gòu)為參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)種植大戶或土地合作股份社提供方便快捷的融資服務(wù)。三是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)過程中的引導(dǎo)和監(jiān)管,保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地資源。對(duì)農(nóng)村土地的征用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更為明確和嚴(yán)格,各種指標(biāo)將滿足農(nóng)村建設(shè)發(fā)展需要放在首位,避免公益性建設(shè)用地被改用,防止不必要的土地糾紛發(fā)生。

2. 明確界定土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界。

對(duì)沒有經(jīng)過確權(quán)的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)容易造成土地收益分配的不公平,完善對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定是規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的前提。農(nóng)民對(duì)土地承包處分權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及抵押權(quán)的缺失使得我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂。貫徹農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分配,科學(xué)界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù),是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多元化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。要明確農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主客體的范圍,在農(nóng)村堅(jiān)持土地的社會(huì)主義集體所有制不動(dòng)搖。將農(nóng)村土地承包權(quán)法定化,明確村集體組織在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)能和職責(zé),確保在土地的使用期限內(nèi),農(nóng)戶能充分行使流轉(zhuǎn)權(quán)利,防止村干部濫用權(quán)力侵害農(nóng)戶。同時(shí),完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度,采用登記生效主義,進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民土地權(quán)力。針對(duì)農(nóng)村集體土地,建立完善的村民議事制度?？梢源_立在農(nóng)民中享有較高的威信的村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)主體代表,嚴(yán)格推行民主管理制。對(duì)外商企業(yè)的土地利用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督,保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

3. 促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)推動(dòng)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加快。為平衡農(nóng)村人口單向地向城市轉(zhuǎn)移,可以鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)業(yè)主雇傭愿意并有能力進(jìn)行專業(yè)種植的農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中,大力發(fā)展農(nóng)村房地產(chǎn)和旅游等新興產(chǎn)業(yè),為流轉(zhuǎn)土地的剩余勞動(dòng)力提供一個(gè)良好的就業(yè)環(huán)境和穩(wěn)定、公平的經(jīng)濟(jì)待遇。開展有利于農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)提高的職業(yè)技能培訓(xùn),增強(qiáng)生產(chǎn)的技能和能力,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)。

(二)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范發(fā)展的措施

1. 穩(wěn)固農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn),需在保證遵守耕地保護(hù)制度前提下,保持農(nóng)村土地承包經(jīng)濟(jì)關(guān)系穩(wěn)定。要對(duì)土地新的承包法進(jìn)行嚴(yán)格考察,對(duì)耕地流轉(zhuǎn)用途加強(qiáng)監(jiān)督,防止企業(yè)將農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)。對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)行為,可以構(gòu)建完善的非營(yíng)利性的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái),減少流轉(zhuǎn)中的交易成本。在對(duì)農(nóng)村居民資產(chǎn)抵押處置上,允許利用承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押并獲得資金,依靠金融市場(chǎng)的力量來降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),健全金融市場(chǎng)體系,改善城鄉(xiāng)金融服務(wù),保障農(nóng)業(yè)投資收益率,為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保服務(wù)。

2. 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

為保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的正常開展,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)各方行為,就必須不斷完善市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)過程中的土地流轉(zhuǎn)制度。以正式合同為依據(jù)進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易,對(duì)流轉(zhuǎn)登記提出明確的要求,在發(fā)生權(quán)屬變更時(shí),實(shí)事求是地面向公眾公布其權(quán)屬、主體、設(shè)立等相關(guān)信息,建立起規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式,在土地流轉(zhuǎn)過程中,給予農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓權(quán),減少不必要的土地糾紛。加大流轉(zhuǎn)過程中弱勢(shì)群體的司法保護(hù)力度,建立糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)幫助農(nóng)村居民調(diào)解爭(zhēng)端。

3. 健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。

農(nóng)民離開土地后需要完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度為生存提供保障,只有為農(nóng)民解決后顧之憂,才能使農(nóng)民脫離對(duì)土地的依賴,使土地真正在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)價(jià)值。建立農(nóng)村社會(huì)保障體系必須從我國(guó)實(shí)際出發(fā),以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展為目標(biāo),政府需堅(jiān)持推進(jìn)基本公共服務(wù)均衡化,完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,對(duì)失地農(nóng)民發(fā)放生活補(bǔ)貼。加快城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋,推廣新型合作醫(yī)療制度。加快戶籍制度改革,將已在城市落戶的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入城市社會(huì)保障體系中,使其享受和城鎮(zhèn)居民平等的社會(huì)福利保障權(quán)。

四、結(jié)語

總而言之,改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,能促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和縮小城鄉(xiāng)差距,有助于提高農(nóng)村居民的生活水平。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換中的土地流轉(zhuǎn)問題,具有一定的特殊性,農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)規(guī)模的差異仍將繼續(xù)存在。加強(qiáng)和完善法規(guī)制度建設(shè),科學(xué)界定土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,建立長(zhǎng)期穩(wěn)定土地承包關(guān)系,完善和統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系,能助推新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)問題2017年02期

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