——對下鄉(xiāng)干部的考察

摘要：村民自治實(shí)施以來，人們習(xí)慣于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的指導(dǎo)作為村民自治最常見的外來影響因素。然而近年來，一種新的外部力量——“嵌入型村干部”對村民自治產(chǎn)生了更為直接的影響。嵌入型村干部的到來與村民自治形成了一種非常微妙的關(guān)系，其中既有外來精英對村民自治的推動，又有他治與自治內(nèi)在邏輯上的沖突。因此，如何最大限度地發(fā)揮下鄉(xiāng)干部對村民自治的積極作用，避免外來力量與村民自治的沖突，成為下鄉(xiāng)干部所要面臨的關(guān)鍵問題。

關(guān)鍵詞：嵌入型村干部；村民自治；第一書記；大學(xué)生村官

自1980年產(chǎn)生至今，村民自治已經(jīng)走過了36個(gè)年頭，并成為我國社會主義民主政治的一大亮點(diǎn)，村治研究也逐漸發(fā)展成為一門顯學(xué)。村民自治之所以引起實(shí)踐部門和學(xué)術(shù)界的關(guān)注，是因?yàn)樗谖覈鴥汕Ф嗄甑闹醒爰瘷?quán)土壤中，播下了“自治”的種子。彭真同志這樣評價(jià)村民自治：“幾千年的封建社會，什么時(shí)候有過群眾自治？沒有。所以說，辦好村民委員會，還有居民委員會，是國家政治體制的一項(xiàng)重大改革，對于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統(tǒng)習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，具有重大的、深遠(yuǎn)的意義?！敝拇逯螌＜倚煊陆淌谝仓赋龃迕褡灾巍八a(chǎn)生的后果首先就在于建構(gòu)農(nóng)民的主體性，農(nóng)民在自我整合中是‘自治者’，而不是‘他治者’?！比欢?，村民自治自從誕生以來，就受到多種因素的制約，學(xué)者們比較統(tǒng)一的看法是，鄉(xiāng)村關(guān)系是最常見、最重要的一種外部制約因素（徐勇，1997；項(xiàng)繼權(quán)，1998；金太軍，2000；郭正林，2002），其次是村內(nèi)兩委關(guān)系（王金紅，2005；馮毓奎，2003；黃輝祥，2008）。近年來，村莊治理結(jié)構(gòu)中，出現(xiàn)了一種新的影響因素，這就是被鄭明懷稱為“嵌入型村干部”的外來村干部。雖然鄭明懷提出了嵌入型村干部這一概念，但他們究竟會對村民自治產(chǎn)生何種影響、在村莊治理中會發(fā)揮什么作用，并未引起學(xué)者們的重視。本文嘗試對這一問題展開研究，揭示其作用機(jī)制及在這一過程中產(chǎn)生的問題。

一、嵌入型村干部產(chǎn)生的背景

嵌入型村干部的產(chǎn)生并非偶然。隨著城鎮(zhèn)化的不斷深入，農(nóng)村大批精英和青壯年勞動力外涌，村莊出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象，村干部后繼乏人，村級組織建設(shè)亟待加強(qiáng)。還有的村莊出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力、基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重的現(xiàn)象。在這種背景下，為了鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展，我黨做出了以外派干部充實(shí)農(nóng)村基層的決策，具體表現(xiàn)為第一書記、大學(xué)生村官等各種包村干部入駐村莊，夯實(shí)農(nóng)村組織基礎(chǔ)，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會的全面發(fā)展。

（一）農(nóng)村是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的根基所在

從革命戰(zhàn)爭時(shí)期到社會主義建設(shè)時(shí)期，農(nóng)村一直都是中國共產(chǎn)黨取得政權(quán)和鞏固政權(quán)的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨成立早期，黨的領(lǐng)導(dǎo)人犯了左傾錯(cuò)誤，革命陷入了低潮。后來毛澤東同志及時(shí)糾正了錯(cuò)誤，通過農(nóng)村包圍城市的方式，挽救了黨和革命。他在修訂后的《農(nóng)民運(yùn)動決議案》中指出：“中國之國民革命，質(zhì)言之即為農(nóng)民革命。為要鞏固國民革命之基礎(chǔ)，亦唯有首在解放農(nóng)民。”獲得了農(nóng)民的支持，中國共產(chǎn)黨最終取得了革命戰(zhàn)爭的勝利。社會主義建設(shè)初期，黨的領(lǐng)導(dǎo)階層忽視了農(nóng)村的實(shí)際和農(nóng)民的需要，過于追求一大二公的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形式，過于追求農(nóng)業(yè)和農(nóng)村對工業(yè)和城市的支持，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去了賴以存在的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)村陷入了前所未有的困境。文革結(jié)束后，農(nóng)村成為改革開放的發(fā)源地，中國農(nóng)民為改革開放做出了兩大貢獻(xiàn)，一是誕生于安徽的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，二是誕生于廣西的村民自治制度。前者解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，后者創(chuàng)造了真正的基層民主制度，成為中國特色社會主義民主的重要組成部分。1982年到1986年，中央連續(xù)五個(gè)一號文件對農(nóng)村改革進(jìn)行部署，2004年到2016年又連續(xù)十三個(gè)一號文件關(guān)心農(nóng)村問題。農(nóng)村是中國共產(chǎn)黨長期關(guān)注的工作重心。

（二）城鎮(zhèn)化提速后農(nóng)村出現(xiàn)了精英匱乏的不利局面

城鎮(zhèn)化是一個(gè)人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的社會進(jìn)程，在帶來城市繁榮的同時(shí)，出現(xiàn)了農(nóng)村的空心化，農(nóng)村的知識精英、經(jīng)濟(jì)精英和青壯年勞動力紛紛進(jìn)城就業(yè)。由于我國長期以來的城鄉(xiāng)二元對立，城市和鄉(xiāng)村在物質(zhì)生活、精神生活和公共服務(wù)方面存在巨大的差距，城市對鄉(xiāng)村精英的吸引作用尤其突出。鄉(xiāng)村精英一旦進(jìn)城，便會千方百計(jì)地在城市定居，重返鄉(xiāng)村的概率極低，于是在農(nóng)村出現(xiàn)了大量的“空巢村”?？粘泊宓男纬桑坏斐闪宿r(nóng)村土地荒蕪、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源的浪費(fèi)，還在村莊治理上形成了農(nóng)村干部素質(zhì)下降、嚴(yán)重老齡化、缺乏后勁的尷尬局面。長此以往，農(nóng)村和城市的差距會越來越大，城鄉(xiāng)二元對立的格局會被進(jìn)一步固化。

作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的農(nóng)村，出現(xiàn)了這些問題之后，如何加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，加快農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，就成為黨的高層領(lǐng)導(dǎo)所重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)問題。習(xí)近平總書記一直把密切黨和群眾的關(guān)系作為加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的一個(gè)重要方面，并認(rèn)為“重農(nóng)固本，是安民之基”。但中組部對山東等六省一千三百多個(gè)機(jī)關(guān)單位抽取的八千多名35歲以下公務(wù)員所做的調(diào)查卻顯示，很多公務(wù)員都是從家門到校門、再到機(jī)關(guān)門的“三門”干部，對農(nóng)村基層的情況不夠了解、與人民群眾的聯(lián)系不夠緊密。因此，將優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部或未來的機(jī)關(guān)干部后備人選選派到農(nóng)村擔(dān)任第一書記或大學(xué)生村官，就成了一項(xiàng)為農(nóng)村注入新鮮血液和密切黨群關(guān)系的雙贏之舉，影響深遠(yuǎn)、意義重大。

二、嵌入型村干部對村民自治的積極作用

與村莊內(nèi)的政治精英相比，嵌入型村干部具有獨(dú)特的優(yōu)勢：普遍接受過良好的教育、處于相對比較超然的地位。他們憑借自身的優(yōu)勢參與到村莊治理中，在優(yōu)化村級領(lǐng)導(dǎo)班子、規(guī)范村民自治和推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展等發(fā)面發(fā)揮了積極作用。

（一）優(yōu)化村級領(lǐng)導(dǎo)班子組織結(jié)構(gòu)

市場化、城鎮(zhèn)化帶來農(nóng)村“空心化”的同時(shí)，致使農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)班子的整體素質(zhì)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)社會主義農(nóng)村現(xiàn)代化的要求，年齡老化、知識老化、思想老化“三老”問題突出，雖然這些老村干部任職時(shí)間長，了解本村情況，但長期工作在同一崗位，難免會出現(xiàn)“老辦法不頂用，新辦法不會用，硬辦法不能用，軟辦法不管用”的尷尬局面，導(dǎo)致村里工作無起色，面貌無變化。村級領(lǐng)導(dǎo)班子的整體素質(zhì)關(guān)乎著整個(gè)村集體的發(fā)展。合理的領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)應(yīng)該是年齡、知識、智力與能力的有機(jī)整體，嵌入型村干部參與村莊治理，可以有效推動村級組織干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

一方面，嵌入型村干部參與村莊治理可以改善村委成員的年齡結(jié)構(gòu)，推動村兩委班子的年輕化。大學(xué)生村官充滿朝氣與活力，可以為日益固化的村組織注入新鮮的血液；第一書記、包村干部多為中年骨干，他們?nèi)缛罩刑?，既具備一定的工作?jīng)驗(yàn)，而且身體、精力等也處于巔峰時(shí)期，他們的加入無疑會提高村干部隊(duì)伍的整體實(shí)力；現(xiàn)有的村兩委班子成員大多年齡較大，在農(nóng)村工作方面經(jīng)驗(yàn)豐富，如此，老中青相結(jié)合的班子能夠在知識、經(jīng)驗(yàn)、心理、體能等各方面形成互補(bǔ)，使班子穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，也利于干部隊(duì)伍的團(tuán)結(jié)和諧。

另一方面，嵌入型村干部參與村莊治理可以改善村兩委成員的知識結(jié)構(gòu)，提高村兩委班子的整體素質(zhì)。由于年齡偏大，本土老村干部學(xué)習(xí)新事物的能力和動力較差，工作習(xí)慣于傳統(tǒng)的思維方式方法，缺乏創(chuàng)新意識，在引領(lǐng)農(nóng)民群眾推動農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)過程中難免會力不從心。嵌入型村干部是經(jīng)過層層選拔、激烈競爭的佼佼者，擁有較高的知識文化水平和較強(qiáng)的專業(yè)知識與創(chuàng)新能力。在參與村莊治理的過程中，他們可以全面、準(zhǔn)確地向農(nóng)民傳遞黨的政策和措施，幫助群眾掌握政策、應(yīng)用政策、依靠政策，同時(shí)也可以將群眾對現(xiàn)有政策的建議和意見進(jìn)行收集整理，真正發(fā)揮政策“上傳下達(dá)”的橋梁作用。

（二）助力村級民主治理規(guī)范

民主選舉是村民自治制度的奠基石，這是村民自治的起點(diǎn)，最容易受到人們的重視，也在實(shí)踐中取得了長足的進(jìn)步。但在實(shí)踐的過程中，由于村民法律知識有限，上級政府宣傳力度不到位和法律法規(guī)的不完善，選舉往往流于形式，致使民主選舉在基層的發(fā)展態(tài)勢并不樂觀。嵌入型村干部作為幫扶村莊的優(yōu)秀群體，知識儲備豐富，民主法治意識較強(qiáng)，對于選舉進(jìn)行廣泛宣傳，同時(shí)他們具有的特殊身份使得選舉備受關(guān)注，極大激發(fā)群眾參選的積極性，有很多嵌入型村干部在村期間經(jīng)歷了村里的換屆選舉，并在其中扮演重要的角色。廣西L書記在擔(dān)任駐村第一書記期間，便全程參與了該村的換屆選舉且發(fā)揮了重要作用：從選舉準(zhǔn)備階段開始，傳達(dá)并落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為換屆選舉制定的政策，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的橋梁作用；正式選舉階段，監(jiān)督并確保黨支部與村委會的選舉嚴(yán)格按程序進(jìn)行，并對選舉中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)的指導(dǎo)，保證選舉的公開、公平與公正。

在村民自治的過程中，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督往往是容易被忽略的地方，因?yàn)檫@些環(huán)節(jié)的實(shí)現(xiàn)，需要更多的法律知識、民主的實(shí)踐訓(xùn)練。無規(guī)矩不成方圓，落到實(shí)處的制度才是好的制度。嵌入型村干部針對各地實(shí)際情況，結(jié)合自身經(jīng)驗(yàn)和知識，幫助當(dāng)?shù)赝晟屏舜迕褡h事規(guī)則，帶領(lǐng)村民完成了建章立制工作，提高了群眾參與村務(wù)的積極性。山東某高校下派的第一書記就充分發(fā)揮村務(wù)公開的力量，抓住整頓低保分配問題這一契機(jī)，帶領(lǐng)村兩委通過板報(bào)、口頭解釋等方式向村民澄清事實(shí)，與村民加強(qiáng)溝通，逐步化解干群矛盾，打造“陽光村務(wù)”，村兩委重新贏得村民的信任，干群矛盾逐漸減少。廣東大學(xué)生村官黃柱洪在工作中完善村兩委班子議事決策機(jī)制，健全兩委代表與群眾溝通制度，推動黨群干群關(guān)系進(jìn)一步好轉(zhuǎn)。還有境外研究發(fā)現(xiàn)：大學(xué)生村官不僅可以幫助更多村民獲得補(bǔ)貼，并且在家庭條件相同的情況下，在有大學(xué)生村官的行政村中，村民實(shí)際拿到手的補(bǔ)貼數(shù)額高出40%。這表明，嵌入型村干部作為一支外來的高知力量，他們對村務(wù)的監(jiān)督，往往更為有效，一是因?yàn)樗麄儽容^獨(dú)立，二是因?yàn)樗麄兎芍R較多、法律意識較強(qiáng)。

（三）推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化建設(shè)

村民自治單位的物質(zhì)基礎(chǔ)取決于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上在于干部能否整合多方力量，形成良好的機(jī)制，為農(nóng)民致富創(chuàng)造條件。嵌入型村干部進(jìn)入村莊大都從發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)開始，貴州明確要求“第一書記”幫助基層組織建設(shè)一批基礎(chǔ)設(shè)施、培養(yǎng)一批帶富能人、培育一批致富產(chǎn)業(yè)、壯大一批集體經(jīng)濟(jì)。山東各地下派的第一書記也大都是從修建村莊致富路、帶動創(chuàng)業(yè)開始，廣西的第一書記則通過電視欄目為村莊當(dāng)起了“推銷員”；大學(xué)生村官帶動村民創(chuàng)業(yè)的事跡已經(jīng)不是新聞，他們利用自身所學(xué)的專業(yè)知識和農(nóng)村當(dāng)?shù)靥厣l(fā)展致富創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，還有的創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營方式，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)務(wù)?？傊?，無論是“第一書記”還是大學(xué)生村官亦或是包村干部，他們進(jìn)入村莊并非單槍匹馬，能夠取得原單位或母校的支持，可以說是一個(gè)單位或部門的嵌入，嵌入型村干部作為一種外來力量可以用實(shí)際行動帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富，推動農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

文化是一個(gè)社會的血液與靈魂，作為農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的“軟實(shí)力”，具有整合和凝聚農(nóng)民思想觀念，推動農(nóng)村現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要作用。當(dāng)前農(nóng)民整體素質(zhì)不高，尤其是科技文化素質(zhì)偏低，農(nóng)村文化生活空虛，嚴(yán)重影響農(nóng)村發(fā)展。嵌入型村干部用科技和文化服務(wù)農(nóng)村，他們深入田間地頭，將農(nóng)業(yè)知識與技術(shù)本領(lǐng)傳授給村民；同時(shí)開展豐富多彩的群眾文娛活動，將農(nóng)家書屋、閱覽室、老年人活動室有效整合，充實(shí)農(nóng)村缺失的文化陣地，拓寬精神文化活動空間，培育自治精神。

三、嵌入型村干部與村民自治的沖突

嵌入型村干部參與村莊治理帶來的積極作用不可低估，但是他們作為一種外來政治力量進(jìn)入村莊，普遍存在定位難、激勵機(jī)制模糊的問題，甚至還存在作為外來嵌入性力量與村民自治發(fā)生沖突、抵牾等問題。

（一）嵌入型村干部介入村莊事務(wù)的權(quán)力來源于黨政機(jī)關(guān)

村民自治的主體是全體村民，而嵌入型村干部不具有入駐村莊的村民戶籍，因此，他們并不是村民自治適格的主體。對村民自治介入的權(quán)力來源是中央和地方黨委。

最早大規(guī)模向村莊派駐第一書記的是湖南岳陽。2005年6月，岳陽市委在總結(jié)湘陰縣試點(diǎn)第一書記制度經(jīng)驗(yàn)后，決定向全市1458個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱、組織渙散的村莊選派第一書記。2006年，湖南益陽市下轄的沅江市也選派120名干部駐村擔(dān)任第一書記；四川雅安首批第一書記也開始赴任。2010年，浙江永康市委還專門向班子不和、矛盾集中的村莊派駐了幫助完成換屆的第一書記，他們?nèi)纹?個(gè)月，換屆工作完成、村民自治步入正軌后第一書記就不再任職。直到2015年中組部、中農(nóng)辦以及國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，標(biāo)志著第一書記在全國正式確立下來，中組部明確要求對黨組織渙散、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的村莊實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”。

“大學(xué)生村官”一詞最早出現(xiàn)在江蘇省。1995年，江蘇豐縣推行了一個(gè)被稱為“雛鷹工程”的人才培育計(jì)劃，13名應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生被選聘入村任職，成為江蘇省第一批“大學(xué)生村官”。事實(shí)上，這也是中國第一批大學(xué)生村官，隨后開始在江蘇其他地方推廣。1998年，在面對如何解決農(nóng)村“領(lǐng)頭雁”后繼乏人問題時(shí)，金壇市領(lǐng)導(dǎo)選調(diào)了8名德才兼?zhèn)涞拇笾袑．厴I(yè)生充實(shí)到村組織去，擔(dān)任村支部副書記、村委會主任助理等職，一方面加快農(nóng)村建設(shè)，另一方面緩解大學(xué)生的就業(yè)壓力。同年，江蘇大豐市委組織部更是遴選了172名應(yīng)往屆大學(xué)畢業(yè)生派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再加上前兩年鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的73名大學(xué)生，大豐市70%的村莊有了大學(xué)生村官。此后，還有其他地方給了“大學(xué)生村官”更寬泛的理解，即具有大學(xué)學(xué)歷的村官，但也屬于外派入村擔(dān)任村部的情況，以便和回本村擔(dān)任村官的大學(xué)生相區(qū)分，因?yàn)楹笳呷匀环洗迕褡灾蔚奶卣?。這種情況出現(xiàn)在四川省廣安市：“選派213名大專以上、35周歲以下、有發(fā)展?jié)摿Φ目h、鄉(xiāng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部到村擔(dān)任村黨組織書記、副書記、村務(wù)助理等職務(wù)。”真正在全國范圍內(nèi)推廣大學(xué)生村官制度，則是在2006年中共中央發(fā)布《關(guān)于積極引導(dǎo)大學(xué)生到基層就業(yè)的意見》后，全國大部分省份制訂了相應(yīng)的大學(xué)生村官政策和推廣計(jì)劃。無論是這種經(jīng)驗(yàn)豐富、擁有大學(xué)學(xué)歷的縣鎮(zhèn)干部，還是應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生村官，他們的共同特點(diǎn)主要有兩個(gè)，一是由組織部門從外部委派，二是入村后都是擔(dān)任村黨組織書記、副書記和村務(wù)助理等可以直接任命的村干部。

（二）嵌入型村干部的角色定位難

嵌入型村干部作為村莊的外來幫扶力量，他們進(jìn)入村莊之后，在村民自治中，是以什么身份發(fā)揮何種作用？中組部對大學(xué)生村官與第一書記的要求并不一致，他們在實(shí)際工作中所扮演的角色也不盡相同。

大學(xué)生村官一般都會在村民自治中有具體職務(wù)擔(dān)任，一般是作為支書或主任助理。對于大學(xué)生“村官”擔(dān)任村“兩委”成員職務(wù)的，“按照所擔(dān)任具體職務(wù)確定工作職責(zé)”。在實(shí)踐中，卻存在大量大學(xué)生村官名為村官，實(shí)為鄉(xiāng)官、縣官的現(xiàn)象。比如在2013年，四川自貢市委為了避免“村官不在村”現(xiàn)象，開展了對大學(xué)生村官“例行體檢”，結(jié)果查出91名大學(xué)生村官被違規(guī)借用。大學(xué)生村官本來是為了彌補(bǔ)村莊精英匱乏現(xiàn)象的，結(jié)果卻被縣鄉(xiāng)政府借用。這也會進(jìn)一步加劇大學(xué)生村官的角色模糊困難。

第一書記在村民自治中所扮演的應(yīng)當(dāng)是政治領(lǐng)導(dǎo)核心的角色。中組部等部門對第一書記的要求是：“第一書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，緊緊依靠村黨組織，帶領(lǐng)村‘兩委’成員開展工作，注意從派駐村實(shí)際出發(fā)，抓住主要矛盾、解決突出問題?！睆纳鲜鲆?guī)定來看，第一書記應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用是起到領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但工作必須要通過所在村莊的黨組織來實(shí)現(xiàn)。

在全國各地，又有不同的具體要求。比如山東省對第一書記的要求是當(dāng)好“三個(gè)工作隊(duì)”，即當(dāng)好黨的政策宣傳隊(duì)、當(dāng)好農(nóng)村黨建工作隊(duì)、當(dāng)好脫貧致富服務(wù)隊(duì)，我們采訪了山東省S村的W姓第一書記，關(guān)于第一書記在村民自治中的角色，他的回答是“四不”原則：在工作中，始終遵循“指導(dǎo)但不指責(zé)、到位但不越位、幫帶但不包辦、幫忙但不添亂”。然而，在工作實(shí)踐中，有許多第一書記并未達(dá)到這些要求。我們在調(diào)研中了解到廣西某村第一書記幫扶工作出現(xiàn)重大失誤，超出職權(quán)范圍，干預(yù)民主決策，遇事一人說了算，結(jié)果造成了村集體數(shù)十萬元的財(cái)產(chǎn)損失。有的第一書記完全變成了走讀干部，認(rèn)為駐村任第一書記只是鍍鍍金、升官發(fā)財(cái)?shù)奶?。也有的第一書記過于“勤政”，完全代替了村兩委官員，看似積極，實(shí)則削弱了村干部的戰(zhàn)斗力。

（三）嵌入型村干部的激勵機(jī)制與村民自治背道而馳

村民自治的基本邏輯是與村民利益相關(guān)的事務(wù)應(yīng)當(dāng)由村民進(jìn)行自我管理。“農(nóng)村村民自治的發(fā)生、發(fā)展是以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)的利益關(guān)聯(lián)程度演變的結(jié)果”，“自治因產(chǎn)權(quán)而需要，因利益而設(shè)置”。嵌入型村干部在村莊沒有自己的產(chǎn)權(quán)，也沒有自己的經(jīng)濟(jì)利益，他們?yōu)槭裁匆獏⑴c村莊治理？什么因素刺激他們積極開展工作？如何考核他們在村莊的工作質(zhì)量？大學(xué)生村官與第一書記的激勵機(jī)制不盡相同。

通過“離村”來鼓勵“留村”，不能不說是一個(gè)自相矛盾的方案。優(yōu)秀大學(xué)生村官最佳政治前途就是干部提拔離村。由2013年的數(shù)據(jù)來看，最早實(shí)行“雛鷹工程”的江蘇豐縣大學(xué)生村官，絕大多數(shù)已經(jīng)走上豐縣的領(lǐng)導(dǎo)崗位，2012年，江蘇省2007~2009年選聘到村任職3年期滿的7462名大學(xué)生村官中，有390人任鄉(xiāng)科級干部，5人成長為縣處級干部，1人當(dāng)選為黨的十八大代表，512人當(dāng)選為縣級以上黨代表、人大代表和政協(xié)委員。某位全國政協(xié)委員發(fā)出了大學(xué)生村官的問題在于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民往往把其當(dāng)作陌生的‘過客’”。但提出的激勵措施卻是“分類培養(yǎng)，暢通出路”。所謂暢通出路，就是為他們的提拔、創(chuàng)業(yè)、考研提供政策支持。大學(xué)生村官制度的設(shè)計(jì)初衷是彌補(bǔ)村莊精英流失所造成的空白、改善村莊治理績效，但成才之后卻要通過提拔、離開村莊的方式來激勵他好好工作，這完全違背了這種設(shè)計(jì)初衷。這說明，“雛鷹工程”這個(gè)概念本身就不是從農(nóng)村立場出發(fā)的，培養(yǎng)大學(xué)生村官的目標(biāo)是讓其離開村莊，并不是扎根村莊，并不是習(xí)近平總書記所說的“干得好，留得住”。

“提拔”大學(xué)生村官擔(dān)任村委會主任是違反《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）或違反村民自治精神的。2008年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國在農(nóng)村工作的大學(xué)生村官為9.97萬名，擔(dān)任村支部書記、村委會主任的634名，占0.64%；擔(dān)任村黨支部副書記、村委會副主任的10721名，占10.8%；擔(dān)任村黨支部書記助理、村委會主任助理的81600名，占81.8%。安徽省委組織部提供的數(shù)據(jù)顯示，2008年到2011年全省選聘的4014名大學(xué)生村官中有848名因考核優(yōu)秀或獲得表彰而進(jìn)入了村兩委擔(dān)任實(shí)職村干部。值得注意的是，1998年制定的《村組法》規(guī)定，只有本村村民才有資格當(dāng)選委員會委員，戶籍不在本村的大學(xué)生村官是沒有村委會選舉資格的。2010年修訂的《村組法》對選舉資格進(jìn)行了補(bǔ)充：“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民?！边@就意味著，在2010年以前當(dāng)選的村委會委員事實(shí)上是違反村委會組織法的。雖然《村組法》為大學(xué)生村官當(dāng)選村主任開了口子，但大學(xué)生村官擔(dān)任村委會委員仍舊違背村民自治精神——村民自治的本質(zhì)是村民自主管理自己的事務(wù)，大學(xué)生村官既不具備村內(nèi)戶籍，又不在村莊擁有財(cái)產(chǎn)，大學(xué)生村官進(jìn)行自我管理，管理的對象是什么？

對第一書記幫扶工作的考核與激勵完全由上級派出單位負(fù)責(zé)完成。首先，第一書記的幫扶目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，由派出單位來負(fù)責(zé)考核。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)薄弱、組織渙散的“雙薄村”進(jìn)行幫扶，幫助所在村莊達(dá)到精準(zhǔn)扶貧和組織建設(shè)的雙重目標(biāo)，村民應(yīng)當(dāng)是最終的受益人。雙重目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，村民是最有權(quán)威的發(fā)言人。然而，現(xiàn)實(shí)中，對第一書記的考核與激勵都是由派出單位來完成的。一方面，第一書記的駐村幫扶不是個(gè)人行為，不是單打獨(dú)斗，干得好不好，完全代表了派出單位的榮耀；另一方面，第一書記的考核也是由派出單位來完成，“幫扶村是否脫貧致富，考核的主體責(zé)任是派出單位的黨委”。具有鮮明的自我考核特征，這不符合自己不能當(dāng)自己的裁判這一評價(jià)原則。其次，第一書記的激勵也是由派出單位負(fù)責(zé)。對于當(dāng)年考核優(yōu)秀的，由派出單位評定為優(yōu)秀；對于考核不合格的，由派出單位“召回”，并重新選派。各區(qū)要及時(shí)將“第一書記”的表現(xiàn)情況反饋給派出單位，對表現(xiàn)特別優(yōu)秀的，派出單位可以在派出期間進(jìn)行提拔，“第一書記”繼續(xù)在村工作至期滿。村民作為第一書記幫扶工作的服務(wù)對象，對于幫扶工作和第一書記的激勵，都沒有發(fā)言權(quán)。

嵌入型村干部完全由外部考核和激勵所造成的不利影響是大學(xué)生村官和第一書記的“鍍金政績觀”：大學(xué)生和第一書記來農(nóng)村就是一個(gè)過渡，村官經(jīng)歷就是一個(gè)豐富執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的過程，自己在村莊所有的工作都是為了獲得一個(gè)良好的外在形象，這些工作是否符合村莊和村民的長遠(yuǎn)利益，在所不問。根據(jù)我們訪談所知，絕大多數(shù)第一書記在村莊的貢獻(xiàn)就是修了幾百米長的柏油馬路、打了幾口水井、建了一個(gè)文化廣場等。這樣的工程容易見效，而且沒有爭議，但對于村莊的長遠(yuǎn)發(fā)展并無顯著幫助。

四、外來精英嵌入背景下自治與他治的調(diào)諧

隨著城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，農(nóng)村空心化后大量精英外流，外來精英的嵌入已經(jīng)不可避免。在這種背景下，問題的核心已經(jīng)不是外來精英要不要介入村莊治理，而是如何解決自治與他治的沖突，最大限度地降低精英嵌入對村民自治的不利影響。

首先，嵌入型村干部的派駐必須要符合入駐村莊的實(shí)際需要。嵌入型村干部入駐村莊之后，能否發(fā)揮作用、在多大程度上發(fā)揮作用，很大程度上要看他的工作能力和特長是否符合村莊的實(shí)際和需要，如果一個(gè)村莊的問題出在組織渙散上，那么派駐一名組織型的第一書記可能比較有效，如果一個(gè)村莊是山村，可能派駐一名具有林果管理或經(jīng)營的外來干部比較有利于村民脫貧致富。

其次，要強(qiáng)化嵌入型村干部的“村民”意識。由于嵌入型村干部普遍存在外來村干部的定位模糊問題，甚至許多人存在鍍金想法，有的長期“走讀”，有的大學(xué)生村官被長期“借調(diào)”到縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)。因此，有必要強(qiáng)化嵌入型村干部的“村民”意識?？梢詤⒖嫉木唧w方案有：一是規(guī)定第一書記駐村期間，必須全身心投入村莊幫扶工作，不得走讀；二是規(guī)定大學(xué)生村官入村必須轉(zhuǎn)戶口，駐村期間不得借調(diào)，要讓大學(xué)生村官樹立是“村里人”的意識。

再次，嵌入型村干部的考核和激勵，必須要聽取村民的意見。外派村干部入村，從根本上來說，是要解決村莊的政治精英缺失問題，是要幫助村民改變村莊的面貌，幫助村民脫貧致富。幫扶效果如何，村民最有發(fā)言權(quán)。過去純粹由上級組織來考核嵌入型村干部，并以此為提拔依據(jù)，往往不能完全反映嵌入型村干部的幫扶績效。

雖然在本質(zhì)上，嵌入型村干部幫扶是一種典型的“他治”，村民自治則是一種自治模式。但在現(xiàn)代國家體系中，他治與自治并不一定是不可調(diào)節(jié)的關(guān)系，他治介入自治與自治參與他治可以是并行不悖的。問題的關(guān)鍵在于，需要確立一種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)他治與自治的調(diào)諧。嵌入型村干部參與村莊治理實(shí)際上是多元共治背景下國家權(quán)力對地方的嵌入，需要特別注意的是“嵌入”并非“侵入”，要最大限度地防止嵌入型村干部制度可能產(chǎn)生的弊端，充分發(fā)揮其積極效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)和注釋：略

作者簡介：陳國申，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)地方治理與基層治理研究中心主任、教授；孫豐香，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生；宋明爽，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長、教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2017年第5期

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