摘要:黨的十八屆三中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。而要實(shí)現(xiàn)宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須抓好基層治理這一基礎(chǔ)工程建設(shè)。在整個(gè)國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)中，基層治理是國(guó)家治理的重要組成部分，具有基礎(chǔ)性地位和功能，正所謂“基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖”，其重要性不言而喻。伴隨當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型與變遷，基層治理不僅在政策層面，而且在民主發(fā)展道路、國(guó)家建構(gòu)等方面日益發(fā)揮著關(guān)鍵作用。改革開放以來(lái)，我國(guó)基層社會(huì)發(fā)展逐步走上制度化、法治化的軌道，基層治理實(shí)踐也取得了顯著的進(jìn)展與成效。但是，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展本身所誘發(fā)的各種矛盾和問(wèn)題不斷累積，改革進(jìn)程中利益主體多元化、利益訴求多樣化所導(dǎo)致的各種利益沖突不斷顯現(xiàn)，而既有的基層治理體系與治理方式還存在著諸多的不適應(yīng)，從而使當(dāng)前的基層治理實(shí)踐面臨一系列新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。那么，如何進(jìn)一步改革和創(chuàng)新原有的治理結(jié)構(gòu)與治理方式，有效提升基層社會(huì)的治理及適應(yīng)能力，這不僅關(guān)系到基層社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，而且關(guān)系到整個(gè)國(guó)家治理實(shí)踐的整體格局，關(guān)系到國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)。為了及時(shí)應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)基層治理實(shí)踐中出現(xiàn)的這些問(wèn)題與挑戰(zhàn)，我們組織了以下一組文章，由幾位長(zhǎng)期從事基層治理研究的學(xué)者分別從不同的視角，對(duì)農(nóng)村“空心化”背景下的村莊治理、新型城鎮(zhèn)化視角下的社會(huì)治理以及企業(yè)主導(dǎo)下的社區(qū)多元治理等問(wèn)題進(jìn)行了專題研究和探討。希望對(duì)當(dāng)前基層治理中這些熱點(diǎn)問(wèn)題的討論，能夠引起學(xué)界的廣泛關(guān)注和進(jìn)一步研究，進(jìn)而把這一討論引向深入。

關(guān)鍵詞:基層治理；新型城鎮(zhèn)化；治理體系；治理能力現(xiàn)代化

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)的城市化浪潮蓬勃興起并得到迅猛發(fā)展。相比較而言，農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出率過(guò)于低下，城鄉(xiāng)居民的收入差距不斷拉大，加之廣大農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)之間差別呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。改革開放以來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大推動(dòng)作用下，城市的發(fā)展勢(shì)頭愈益強(qiáng)勁，而鄉(xiāng)村社會(huì)則日漸衰頹。在這樣的背景之下，我國(guó)廣大農(nóng)村迅速興起大規(guī)模的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工大潮。而隨著大量農(nóng)村人口尤其是農(nóng)村青壯年的離鄉(xiāng)進(jìn)城，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益加劇，于是逐漸引發(fā)了一系列前所未有的突出問(wèn)題：村民自治制度難以有效運(yùn)行，村干部隊(duì)伍嚴(yán)重弱化，基層黨組織的核心地位和堡壘作用難以發(fā)揮，農(nóng)村留守群體問(wèn)題日漸突出，從而使我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理面臨著一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村治理面臨的突出問(wèn)題

（一）農(nóng)村“空心化”使村民自治制度處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)

近年，隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口進(jìn)城致使推行20多年的以行政村為單位的村民自治難以為繼，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，村民自治難以有效運(yùn)行。當(dāng)前，在我國(guó)廣大農(nóng)村普遍推行近30年的村民自治制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)為“四難”：一是村民大會(huì)召集難，二是村民代表大會(huì)決議難，三是村級(jí)事務(wù)群眾參與難，四是對(duì)村“兩委”實(shí)行監(jiān)督難。上述情況表明，村民自治的制度設(shè)計(jì)迫切需要在新的歷史條件下加以發(fā)展和完善，迫切需要完善原有的村級(jí)治理模式。不久前我們到四川省華鎣市進(jìn)行調(diào)研時(shí)了解到，有不少村的常住人口只有100—300人，有的村莊只有幾十個(gè)人。這樣的“空殼村”大量存在，這些村莊基本上沒(méi)有可供分配的公共資源，村莊事務(wù)與村民也沒(méi)有多少直接利益關(guān)系，導(dǎo)致村委會(huì)的凝聚力和向心力日益下降。從治理的角度看，“空殼村”的本質(zhì)實(shí)際上是村民自治制度的空轉(zhuǎn)。在四川許多農(nóng)村，目前人戶分離現(xiàn)象突出，大量青壯年進(jìn)城務(wù)工，留下老弱病殘和婦女兒童留守在家。在這些留守人口中，婦女、老人的民主法治意識(shí)比較淡薄，參與能力不足，大多數(shù)對(duì)村務(wù)漠不關(guān)心，結(jié)果使村民自治制度往往流于形式。在村民自治主體缺失的情況下，于是，占有職務(wù)便利的村干部就借機(jī)填補(bǔ)空白，主導(dǎo)了農(nóng)村的公共事務(wù)和政治生活。這樣一來(lái)，村民自治的主體實(shí)際上就由廣大村民而異化為少數(shù)村干部，結(jié)果使村民自治逐漸異化為“村干部自治”，這也就為一些村干部的腐敗行為提供了適宜的土壤。

（二）大量農(nóng)村精英進(jìn)城使村治主體嚴(yán)重弱化

在村莊“空心化”背景下，農(nóng)村人口流入城市的數(shù)量日益增多，特別是農(nóng)村精英流失非常嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村治理主體嚴(yán)重弱化。近日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站發(fā)布的2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，2016年農(nóng)民工總量達(dá)到28171萬(wàn)人，比上年增加424萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.5%。從年齡結(jié)構(gòu)看，21—50歲的農(nóng)民工占比達(dá)到77.6%。這表明進(jìn)城務(wù)工的村民中青壯年占了絕大部分，而他們正是農(nóng)村治理的主體部分。隨著大量農(nóng)村精英進(jìn)城務(wù)工，他們與村莊之間的利益關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)，因而對(duì)農(nóng)村公共生活不像以往那么關(guān)注。即便是在本村進(jìn)行村委會(huì)換屆選舉之際，由于時(shí)空阻隔，他們?cè)诳陀^上也很難參與村委會(huì)選舉活動(dòng)，很難真正行使自己的民主權(quán)利。其結(jié)果就是三年一次的村委會(huì)換屆選舉難以為繼，有不少農(nóng)村基層干部認(rèn)為村民自治最難做的工作就是村委會(huì)選舉。加之目前村干部待遇普遍偏低，而工作壓力又大，因而留在村里為數(shù)很少的年輕人也不愿意當(dāng)村干部，于是不少村莊的村干部隊(duì)伍后繼無(wú)人?？梢姡迩f精英流失的直接后果就是村干部隊(duì)伍弱化，由于沒(méi)有充足的后備人才，村民們很難通過(guò)選舉找到滿意的“帶頭人”，有時(shí)實(shí)在沒(méi)有辦法只好“矮子里面挑高個(gè)”，結(jié)果選來(lái)選去還是那幾個(gè)老面孔。正是由于村干部后備力量嚴(yán)重不足，因而換屆選舉也無(wú)法選出合格的村干部，反而將一些有勢(shì)力的惡人選了上來(lái)，從而進(jìn)一步使村莊治理趨于惡化。這就更加深刻地影響著農(nóng)村公共權(quán)力的運(yùn)作，影響了新農(nóng)村建設(shè)的健康發(fā)展。這一現(xiàn)象帶來(lái)的直接后果是大量農(nóng)村精英的缺失，從而使農(nóng)村治理主體嚴(yán)重弱化。鑒于上述情形，前些年國(guó)家為了安排大學(xué)生就業(yè)，同時(shí)也為了加強(qiáng)農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，普遍推行了大學(xué)生“村官”政策。但從這一政策實(shí)施效果來(lái)看，大學(xué)生“村官”隊(duì)伍很不穩(wěn)定，他們最終還是要回到城市就業(yè)，很難對(duì)改善農(nóng)村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)發(fā)揮多大實(shí)際作用。近年，國(guó)家在實(shí)施精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，各地黨組織又開始實(shí)行由黨政機(jī)關(guān)選派優(yōu)秀干部作為“第一書記”到軟弱渙散村和貧困村，以加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)。但由于下到農(nóng)村的“第一書記”很難完全丟掉原來(lái)所屬單位的工作任務(wù)，并在短時(shí)間內(nèi)也難以在村里真正扎下根來(lái)，而且有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還給他們委派一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政事務(wù)，因此，選派“第一書記”加強(qiáng)農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)的作用也十分有限。

（三）基層黨組織的核心地位和堡壘作用難以發(fā)揮

2016年年底，筆者去廣安市做農(nóng)村調(diào)查時(shí)了解到，全市村級(jí)黨組織500多個(gè)，帶頭人平均年齡51.6歲。廣安市前鋒區(qū)提供的數(shù)據(jù)表明，最近一次換屆選出的支部委員一般年齡都在55歲左右。從現(xiàn)有農(nóng)村黨員隊(duì)伍的情況來(lái)看，黨員干部年齡老化，文化層次較低，帶領(lǐng)群眾致富能力差，基層黨組織的核心地位和堡壘作用遭遇困境?？偟膩?lái)看，目前農(nóng)村黨組織建設(shè)存在兩大突出問(wèn)題。一是農(nóng)村黨員隊(duì)伍嚴(yán)重老化。農(nóng)村黨員隊(duì)伍在年齡結(jié)構(gòu)、文化層次、工作能力等方面都存在比較明顯的欠缺，因而使黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和戰(zhàn)斗堡壘作用難以發(fā)揮。最近，我們?cè)谒拇ㄊx隴縣日興鎮(zhèn)、南部縣中心鄉(xiāng)的兩個(gè)村進(jìn)行調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，50歲以上的黨員所占比例達(dá)到70%以上，而文化層次大都在初中以下。二是農(nóng)村發(fā)展新黨員難。究其原因，大概有這么幾個(gè)方面：有的村黨支部書記擔(dān)心自己的職位和權(quán)力旁落他人，所以主觀上不愿意積極發(fā)展新黨員。據(jù)組織部門的同志講述，廣安市有一個(gè)村已經(jīng)連續(xù)16年沒(méi)有發(fā)展一個(gè)新黨員；有的村是因?yàn)楹苌儆心贻p人在家，當(dāng)然也就沒(méi)有年輕積極分子要求加入組織。此外，還有的村雖然有幾個(gè)發(fā)展對(duì)象，但又受黨員發(fā)展指標(biāo)限制，所以發(fā)展新黨員也很難。以南部縣中心鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)共有14個(gè)行政村，去年總共也只發(fā)展了5個(gè)新黨員。

（四）農(nóng)村留守兒童和留守老人問(wèn)題日漸突出

城鎮(zhèn)化浪潮沖擊導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)日益衰敗，從而使各種農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題日漸突出，最集中地表現(xiàn)為留守兒童問(wèn)題和留守老人問(wèn)題（近年，隨著女性農(nóng)民工數(shù)量的逐漸提升，留守婦女問(wèn)題相對(duì)前些年有所緩和）。

1.農(nóng)村留守兒童問(wèn)題

近10年來(lái)，農(nóng)村留守兒童的數(shù)量、規(guī)模呈現(xiàn)強(qiáng)增長(zhǎng)趨勢(shì)。有研究者以2000年第五次全國(guó)人口普查抽樣數(shù)據(jù)為依據(jù)推算，2000年農(nóng)村留守兒童為1981.24萬(wàn)人。而2013年全國(guó)婦聯(lián)發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》指出，根據(jù)《中國(guó)2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國(guó)有農(nóng)村留守兒童6102.55萬(wàn)，占農(nóng)村兒童的37.7%，占全國(guó)兒童的21.88%。這實(shí)際上相當(dāng)于全國(guó)每5個(gè)孩子中就有1個(gè)留守兒童。從2000年到2010年，全國(guó)留守兒童總數(shù)從不到2000萬(wàn)猛增到超過(guò)6000萬(wàn)。而且，從2013年以后，多數(shù)一、二線城市都加強(qiáng)了對(duì)非本地戶籍兒童的入學(xué)限制，造成多數(shù)在城市的打工子弟不得不返回原籍就學(xué)，這無(wú)疑強(qiáng)化了農(nóng)村留守兒童數(shù)量的增長(zhǎng)趨勢(shì)。留守兒童問(wèn)題不僅僅是學(xué)校、家庭的問(wèn)題，更是政府的問(wèn)題、社會(huì)的問(wèn)題。留守兒童問(wèn)題主要表現(xiàn)為：第一，留守兒童上學(xué)難。在2001年撤點(diǎn)并校政策實(shí)施之前，廣大農(nóng)村的每個(gè)村莊都有學(xué)校。但此后，全國(guó)大量的農(nóng)村中小學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)被撤并，這對(duì)留守兒童的影響是巨大的。21世紀(jì)教育研究院發(fā)布的報(bào)告顯示，在2000年到2010年期間，中國(guó)農(nóng)村小學(xué)減少了22.94萬(wàn)所，占原本總數(shù)的52.1%。上學(xué)路途的遙遠(yuǎn)和艱難，導(dǎo)致農(nóng)村兒童的流失輟學(xué)和隱性流失輟學(xué)率雙雙提高。第二，留守兒童心理問(wèn)題多。由于大量的農(nóng)村中小學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)被撤并，上學(xué)路途遙遠(yuǎn)，大量的農(nóng)村孩子不得不住校，導(dǎo)致寄宿生的幼齡化。公益組織歌路營(yíng)2017年初發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村住校生調(diào)查報(bào)告》顯示，中國(guó)基礎(chǔ)教育階段的寄宿制學(xué)生數(shù)量為3276萬(wàn)人，其中近60%是父母離家打工的留守兒童。這些農(nóng)村寄宿制學(xué)校學(xué)生的心理狀況令人擔(dān)憂。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些寄宿生的負(fù)面情緒較多、孤獨(dú)感強(qiáng)烈。其中47.3%的孩子常有負(fù)面情緒困擾，63.8%的孩子有孤獨(dú)感，17.6%的孩子存在抑郁問(wèn)題，甚至還有8.4%的孩子曾想過(guò)自殺。第三，留守兒童安全隱患多。許多農(nóng)村家庭由于父母外出務(wù)工，丟下孩子在家由祖父母看管。所有隔代照顧留守兒童的祖父母，平均年齡為59.2歲，56%的年齡在60歲以下，絕大部分在50—59歲。但是，隔代照料農(nóng)村留守兒童的祖父母的受教育程度很低，絕大部分為小學(xué)文化程度，甚至有8%的祖父和25%的祖母未上過(guò)學(xué)。不少農(nóng)村留守兒童跟隨祖父母生活，處于隔代監(jiān)護(hù)狀態(tài)，而祖父母往往由于年紀(jì)大、見識(shí)少、受教育程度低，因而約束、管教和保護(hù)孫輩的能力十分有限，從而使留守兒童在安全保障方面存在著大量隱患。近年，留守兒童遭受意外傷害、意外死亡，留守女童遭受性侵、殘害等事件頻頻發(fā)生。

2.農(nóng)村留守老人問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)廣大農(nóng)村一直實(shí)行以家庭為主的養(yǎng)老方式，子女供養(yǎng)是老年人晚年生活的重要保障。然而，隨著承擔(dān)主要贍養(yǎng)義務(wù)的農(nóng)村青壯年的大量外流，子女無(wú)法為留守老人提供養(yǎng)老保障，從而使農(nóng)村家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)被徹底動(dòng)搖。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前農(nóng)村留守老人達(dá)4000萬(wàn)。近年，隨著大量青壯勞動(dòng)力從農(nóng)村流入城市，留守老人已成為許多農(nóng)村常住居民的主體，在降低城市老年人口比重的同時(shí)卻提高了農(nóng)村實(shí)際老齡化程度。目前，我國(guó)農(nóng)村年齡結(jié)構(gòu)提前進(jìn)入重度老齡化的平臺(tái)期，“未富先老”的矛盾更為突出。留守老人大都缺乏生活來(lái)源，基本上要靠自食其力，他們不僅要承擔(dān)繁重的農(nóng)活，撫養(yǎng)留守在家的兒童，而且還要承受各種疾病的困擾、精神生活的失落，不少人處于“老無(wú)所養(yǎng)，病無(wú)所醫(yī)，孤獨(dú)無(wú)助，生活無(wú)望”的狀態(tài)，這對(duì)于老年人的晚年生活無(wú)異于雪上加霜，各種生存壓力導(dǎo)致近年農(nóng)村老人自殺率大幅上升。

可見，農(nóng)村留守兒童和留守老人已成為當(dāng)今最令人關(guān)注的社會(huì)弱勢(shì)群體，其產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題、家庭問(wèn)題、教育問(wèn)題、安全問(wèn)題、心理問(wèn)題等日漸突出。這兩部分留守人員數(shù)量極其龐大，總數(shù)多達(dá)1億人以上。兒童是我們國(guó)家的未來(lái)，民族的希望，若不能及時(shí)妥善地解決這6000多萬(wàn)留守兒童的問(wèn)題，若干年后，當(dāng)這批孩子長(zhǎng)大成人進(jìn)入社會(huì)，那就必然會(huì)影響全民族整體素質(zhì)的提高和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。而今天4000多萬(wàn)農(nóng)村留守老人問(wèn)題也日益凸顯，已然成為兩億多進(jìn)城謀生的農(nóng)民工內(nèi)心深處的一大痛點(diǎn)。這個(gè)問(wèn)題處理不好，不僅影響到廣大進(jìn)城農(nóng)民工的日常家庭生活，而且影響到廣大農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，最終同樣會(huì)影響到全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

二、 當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理走出困境的對(duì)策思考

（一）適應(yīng)農(nóng)村新形勢(shì)發(fā)展，完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

近年，各地農(nóng)村在完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)方面已經(jīng)進(jìn)行了許多實(shí)踐探索，大體上形成了以下兩種有代表性的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑阂皇怯蛇^(guò)去的行政村自治轉(zhuǎn)向新型的農(nóng)村社區(qū)自治。隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口進(jìn)城致使推行了20多年的以行政村為單位的村民自治難以為繼。適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，湖北省秭歸縣依據(jù)“地域接近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度”的基本原則，充分利用農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)有的組織資源、財(cái)政資源、文化資源和社會(huì)資源，按照共同居住、相互聯(lián)系、有著共同認(rèn)同感和歸屬感的標(biāo)準(zhǔn)，將相鄰的行政村整合在一起，積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了村民自治的轉(zhuǎn)型升級(jí)，取得了良好的實(shí)踐效果。這一社區(qū)組織既借助于自然村、生產(chǎn)隊(duì)等傳統(tǒng)組織資源，又不限于傳統(tǒng)的、天然的、血緣的、行政的組織限制，主要取決于相互的自愿合作。通過(guò)組建這種自愿合作基礎(chǔ)上的社區(qū)組織，滿足村民的各種社會(huì)化服務(wù)需求。這一社區(qū)組織是完全意義的群眾自治組織，不承擔(dān)行政功能。自組織的自治活動(dòng)大大豐富了村民自治的內(nèi)容，開拓出村民自治的新天地。因此，大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基點(diǎn)和平臺(tái)。二是積極探索新的村莊治理機(jī)制，使村民自治在新形勢(shì)下落到實(shí)處。農(nóng)村的“空心化”導(dǎo)致原有的村民自治制度難以有效運(yùn)行，因而迫切需要重新構(gòu)建一種新型村級(jí)治理機(jī)制。2008年以來(lái)，成都市開始了構(gòu)建新型村級(jí)治理機(jī)制的實(shí)踐探索，其主要經(jīng)驗(yàn)就是調(diào)整原有村級(jí)組織的職能定位，推行村民議事會(huì)制度，優(yōu)化村級(jí)組織運(yùn)行機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，就是把村委會(huì)原有的村級(jí)事務(wù)決策者和集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理者的職能，調(diào)整為村民（代表）會(huì)議和村民議事會(huì)的執(zhí)行者和政府下移公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的承接者。而村民議事會(huì)作為一種常設(shè)的決策機(jī)構(gòu)，受村民（代表）會(huì)議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級(jí)事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。實(shí)踐證明，這一新型村級(jí)治理機(jī)制受到廣大農(nóng)村黨員群眾的普遍認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)公共事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離，理順了村黨組織、村民議事會(huì)和村委會(huì)之間的關(guān)系，體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾在農(nóng)村公共服務(wù)中的主體地位和村民議事會(huì)在村級(jí)公共服務(wù)事項(xiàng)中的決定作用，顯示出蓬勃生機(jī)與活力。近年，成都市又在全面推行村民議事會(huì)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步搭建基層協(xié)商議事平臺(tái)，深入開展基層協(xié)商民主實(shí)踐，制定和完善基層協(xié)商議事的程序和辦法，有效地提高了村民參與村莊公共事務(wù)的積極性，協(xié)調(diào)了農(nóng)村社會(huì)成員之間的利益沖突，化解了基層社會(huì)的復(fù)雜矛盾，使村民自治制度在新形勢(shì)下落到實(shí)處，從而取得了顯著的成效。

（二）采用多種措施辦法，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體

第一，吸引農(nóng)村精英返鄉(xiāng)建設(shè)新農(nóng)村。解決“空心化”問(wèn)題并非是要?jiǎng)訂T廣大進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民重新返回農(nóng)村，而是要采取各種政策措施鼓勵(lì)一批農(nóng)村精英返鄉(xiāng)建設(shè)新農(nóng)村，從而優(yōu)化目前的鄉(xiāng)村治理主體。四川省遂寧市近年進(jìn)行了大膽探索和實(shí)踐，結(jié)合村黨組織和村委會(huì)換屆，積極吸引外出務(wù)工的優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)建設(shè)家鄉(xiāng)，在創(chuàng)新基層黨組織建設(shè)和深入推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展上取得了雙重實(shí)效。在2013年10月開展的村級(jí)黨組織班子換屆工作中，從全市當(dāng)選的2200名村（社區(qū)）黨組織書記來(lái)看，從外出務(wù)工經(jīng)商人員中回引99人擔(dān)任書記，較上屆回引人數(shù)增加28%。各縣（區(qū)）通過(guò)在外出流動(dòng)黨員集中地召開村級(jí)黨組織換屆“招賢引能會(huì)”“換屆職位推介會(huì)”等形式，吸引在外務(wù)工經(jīng)商優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)參選。通過(guò)面向社會(huì)公選，回引外出務(wù)工經(jīng)商人才，選拔了411名適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、致富能力強(qiáng)、帶富能力強(qiáng)的外出務(wù)工經(jīng)商優(yōu)秀人才進(jìn)入村黨組織班子。換屆后，班子年齡、文化、性別結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)合理搭配、逐步優(yōu)化，為全市基層黨組織帶頭人隊(duì)伍的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

第二，充分發(fā)揮現(xiàn)代鄉(xiāng)賢在新農(nóng)村建設(shè)中的重要作用。為了優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體，還應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)代鄉(xiāng)賢的積極作用。借鑒日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)傳統(tǒng)文化來(lái)培育鄉(xiāng)村治理主體，是一條切實(shí)可行的路徑。鄉(xiāng)賢文化作為傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容，對(duì)于重構(gòu)鄉(xiāng)土文化具有重要意義。以鄉(xiāng)賢為主的鄉(xiāng)村精英及其成立的民間組織，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的一支重要力量。鄉(xiāng)賢治村相較于其他治理主體而言，具有兩方面優(yōu)勢(shì)：一是鄉(xiāng)賢生于鄉(xiāng)村長(zhǎng)于鄉(xiāng)村，對(duì)于鄉(xiāng)土社會(huì)有自己的歷史記憶，而這些記憶剛好最能夠引起當(dāng)?shù)厝说恼J(rèn)同感，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的凝聚力。二是鄉(xiāng)賢為基層政府和村民之間的有效溝通搭建了橋梁。他們經(jīng)歷過(guò)社會(huì)的磨煉，視野開闊、人脈廣泛，相較于多數(shù)村民能力更強(qiáng)，村民愿意接受和信任他們，政府的政策、制度通過(guò)鄉(xiāng)賢傳播給村民收效更大。例如，廣東和浙江一些地方的鄉(xiāng)賢群體在鄉(xiāng)村治理中就發(fā)揮了很好的積極作用。據(jù)報(bào)道：浙江臺(tái)州市啟動(dòng)“萬(wàn)名鄉(xiāng)賢幫千村”活動(dòng)，受到當(dāng)時(shí)的省委書記夏寶龍的高度贊譽(yù)。2016年以來(lái)，臺(tái)州市全面推行鄉(xiāng)賢文化助推基層治理工作，以開展“萬(wàn)名鄉(xiāng)賢幫千村”活動(dòng)為載體，打出道德育村、項(xiàng)目扶村、文化治村等系列組合拳，落實(shí)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)發(fā)展等各類項(xiàng)目4200多個(gè)，全市1988個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)賢結(jié)對(duì)全覆蓋，幫扶資金達(dá)114.2億元。臺(tái)州市還要建鄉(xiāng)賢名錄數(shù)據(jù)庫(kù)，從而為更好地發(fā)揮現(xiàn)代鄉(xiāng)賢的作用創(chuàng)造有利條件。

第三，把塑造新型農(nóng)民作為新農(nóng)村建設(shè)的核心。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體的優(yōu)化，還必須把塑造新型農(nóng)民作為核心問(wèn)題來(lái)抓。這是因?yàn)?，歸根結(jié)底，農(nóng)民才是新農(nóng)村建設(shè)的主力軍，是鄉(xiāng)村治理的主體力量，農(nóng)民素質(zhì)的高低最終決定著新農(nóng)村建設(shè)的質(zhì)量和水平。為此，必須加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)的力度，注重農(nóng)民文化素質(zhì)的提高，用先進(jìn)文化塑造農(nóng)民，用文明風(fēng)尚熏陶農(nóng)民，提升廣大農(nóng)民當(dāng)家做主的民主意識(shí)和參與公共事務(wù)的能力。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村民間組織的培育，積極開展各種民間組織活動(dòng)，以此來(lái)鍛煉和提高留守村民的自治能力，使他們走出一家一戶的小圈子，逐漸學(xué)會(huì)站在共同體的角度思考問(wèn)題，這有助于培育他們的公共精神，還可以豐富農(nóng)村的組織資源，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的良好治理積累社會(huì)資本。

（三）創(chuàng)新基層黨建制度機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍建設(shè)

第一，要打破農(nóng)村新黨員發(fā)展的瓶頸制約，創(chuàng)新黨員發(fā)展的制度與機(jī)制。為了破解當(dāng)前農(nóng)村新黨員發(fā)展難、農(nóng)村優(yōu)秀青年人才黨員發(fā)展少和村級(jí)組織后備干部缺乏的難題，我們?cè)谡{(diào)查中了解到雅安市滎經(jīng)縣天鳳鄉(xiāng)黨委根據(jù)實(shí)際工作需要，在該鄉(xiāng)專門組建了一個(gè)青年人才黨支部，其主要職責(zé)是按照鄉(xiāng)黨委部署，統(tǒng)籌指導(dǎo)村黨組織發(fā)展青年人才黨員工作，有計(jì)劃地重點(diǎn)培養(yǎng)農(nóng)村青年人才中的積極分子，并通過(guò)青年人才黨支部直接發(fā)展農(nóng)村青年人才加入黨組織。這是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的一項(xiàng)很有意義的創(chuàng)新舉措。此項(xiàng)工作目前正在積極開展之中，已表現(xiàn)出可喜的發(fā)展勢(shì)頭，并且得到來(lái)自各方面的良好反映。

第二，要為農(nóng)村基層黨員干部提供更多的發(fā)展空間和機(jī)會(huì)。不久前我們?cè)趦x隴縣調(diào)研過(guò)程中了解到，四川省在2016年年底村干部換屆過(guò)程中，實(shí)行了兩項(xiàng)激勵(lì)政策：一是從優(yōu)秀黨支部書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵(lì)政策，給予其中的優(yōu)秀者事業(yè)編制，實(shí)行重獎(jiǎng)重用；二是從村干部中定向招錄公務(wù)員，這在一定程度上也調(diào)動(dòng)了村干部的工作積極性，給他們提供了更多的發(fā)展空間。這些政策措施在基層黨員干部中產(chǎn)生了很好的激勵(lì)作用，形成了良好的政策導(dǎo)向。不過(guò)，基層的領(lǐng)導(dǎo)同志同時(shí)又表示，這些激勵(lì)政策的力度還不夠大，實(shí)際效果非常有限：前一項(xiàng)激勵(lì)政策的實(shí)施結(jié)果，全縣總共只有5個(gè)指標(biāo)；而后一項(xiàng)激勵(lì)政策實(shí)施下來(lái)，全縣只有1個(gè)指標(biāo)。因此，基層的黨員干部熱切希望加大此項(xiàng)政策的激勵(lì)力度，建議把從優(yōu)秀黨支部書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這個(gè)政策長(zhǎng)期化、制度化，并且在每屆任職期中也能夠增加一次獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)會(huì)。同時(shí)，還建議把從年輕村干部中選拔優(yōu)秀人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的指標(biāo)適當(dāng)增加，并把選拔對(duì)象的年齡適當(dāng)放寬到40歲。

（四）構(gòu)建全社會(huì)支持保障體系，著力解決農(nóng)村留守群體問(wèn)題

近年，農(nóng)村留守群體的規(guī)模越來(lái)越龐大，影響越來(lái)越廣泛，解決問(wèn)題的緊迫性也越來(lái)越突出。而這一問(wèn)題的解決是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、學(xué)校、家庭和社會(huì)乃至留守群體自身等各個(gè)層面的共同努力和協(xié)調(diào)一致，構(gòu)建一個(gè)全社會(huì)的支持保障體系，這樣才有望取得切實(shí)可靠的效果。

第一，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守群體的關(guān)愛和保護(hù)工作，維護(hù)他們的合法權(quán)益，是各級(jí)政府的重要職責(zé)。首先，必須充分發(fā)揮各級(jí)政府的主導(dǎo)作用。必須看到，城鄉(xiāng)二元體制的存在是農(nóng)村留守群體問(wèn)題產(chǎn)生的最核心的原因。因此，政府必須加快城鄉(xiāng)二元體制改革步伐，解決附加在城鄉(xiāng)二元體制上的各種資源和利益分配問(wèn)題，如就業(yè)、就學(xué)、社會(huì)福利、社會(huì)保障制度等，讓農(nóng)民和城市居民一樣享有同等的權(quán)利，擁有同等的機(jī)會(huì)，這才是城鄉(xiāng)二元體制改革過(guò)程中要認(rèn)真解決的問(wèn)題。其次，隨著城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力增大，二元戶籍制度就可以逐漸轉(zhuǎn)向一元戶籍制度，這樣，城鄉(xiāng)二元體制的改革就可以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。這是革除城鄉(xiāng)二元體制弊端，進(jìn)而有效解決農(nóng)村留守群體問(wèn)題的關(guān)鍵性制度措施。再次，要以戶籍制度改革為中心，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保障、教育和醫(yī)療等制度的完善和創(chuàng)新，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，降低農(nóng)民工及其家屬進(jìn)城居住的經(jīng)濟(jì)成本，促進(jìn)農(nóng)民工向城市居民轉(zhuǎn)變。同時(shí)，政府還應(yīng)盡快完善各種農(nóng)村社會(huì)保障制度，加大農(nóng)村公共服務(wù)投入，特別要集中財(cái)力優(yōu)先安排農(nóng)村留守群體緊迫急需、受益面廣、公共性強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，切實(shí)保障留守群體的各項(xiàng)權(quán)益。

第二，幫助農(nóng)村留守群體擺脫目前困境，同時(shí)必須充分發(fā)揮學(xué)校、家庭和社會(huì)等各個(gè)方面的積極作用。首先，為幫助留守兒童走出困境，全社會(huì)應(yīng)逐步建立一整套農(nóng)村留守兒童教育監(jiān)護(hù)體系，充分發(fā)揮社區(qū)的綜合教育功能，形成以社區(qū)、學(xué)校和家庭為主的立體式教育管理網(wǎng)絡(luò)，包括：社區(qū)要構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)救助機(jī)制，采取結(jié)對(duì)幫扶的辦法，及時(shí)了解留守兒童的實(shí)際情況，細(xì)心照顧其生活，積極組織一些活動(dòng)，架起一座留守兒童與外出父母之間溝通的橋梁；學(xué)校要為留守兒童提供更為體貼關(guān)懷的學(xué)習(xí)和生活條件，強(qiáng)化對(duì)留守兒童的監(jiān)管力度，加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童的心理健康教育；進(jìn)城務(wù)工的父母也要經(jīng)常性地與孩子進(jìn)行情感交流，更多關(guān)注孩子的學(xué)習(xí)情況和健康成長(zhǎng)。其次，隨著農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的逐漸弱化，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化迫在眉睫。因而，引入市場(chǎng)機(jī)制放開養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)，整合社會(huì)資源，利用民間力量和社會(huì)工作專業(yè)人才，走專業(yè)化養(yǎng)老之路將是社會(huì)發(fā)展的一大趨勢(shì)。因此，需要在政府的主導(dǎo)下，強(qiáng)化財(cái)政支持，加強(qiáng)社會(huì)工作相關(guān)制度建設(shè)，從政府、社會(huì)、社會(huì)工作介入等方面入手，以政府購(gòu)買服務(wù)的形式，引進(jìn)農(nóng)村社會(huì)工作者，整合當(dāng)?shù)刭Y源，建立民間養(yǎng)老體系，充分發(fā)揮專業(yè)社工的作用，同時(shí)，利用非政府組織充足的資金與豐富的經(jīng)驗(yàn)，更好地發(fā)揮社會(huì)工作在解決農(nóng)村留守老人養(yǎng)老問(wèn)題中的作用。

第三，要從根本上解決農(nóng)村留守群體的實(shí)際困難，也離不開農(nóng)村留守人員的積極努力和相互配合，因而也需要充分發(fā)揮他們自身的能動(dòng)作用。這就應(yīng)當(dāng)做好以下兩方面的具體工作：一方面，需要基層政府以及村自治組織加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理，加強(qiáng)法治觀念的宣傳和教育，強(qiáng)化農(nóng)村弱勢(shì)群體的司法保護(hù)，加大偏遠(yuǎn)山區(qū)的執(zhí)法力度，堅(jiān)決打擊侵權(quán)行為，凈化農(nóng)村社會(huì)環(huán)境，提高農(nóng)村留守群體的安全感。同時(shí)，要加大力度凈化學(xué)校及社區(qū)的文化環(huán)境，開設(shè)一些圖書室、活動(dòng)室和娛樂(lè)場(chǎng)所，以方便留守兒童和留守老人學(xué)習(xí)和娛樂(lè)，盡量豐富他們的精神文化生活。另一方面，還要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村留守人員的普法教育和維權(quán)宣傳工作，培養(yǎng)和提高他們的自我保護(hù)和自我防范意識(shí)，并且，村自治組織還可以幫助他們組織起來(lái)，開展一定范圍內(nèi)留守家庭之間的互助活動(dòng)，在留守群體間構(gòu)建新型互助關(guān)系，充分發(fā)揮留守群體互助組織在情感交流、文化生活、婚姻家庭安全保障等方面的能動(dòng)作用，做到保持經(jīng)常溝通，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，遇到困難共同商討解決，提高其互助和自助的能力，從而減輕留守群體面臨的各種壓力，進(jìn)一步增強(qiáng)他們應(yīng)對(duì)生活中各種困難和問(wèn)題的實(shí)際能力。

參考文獻(xiàn)和注釋：略

作者簡(jiǎn)介：任中平，西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所教授

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第09期

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