摘要:民族狀況與村民自治的有效性緊密相關(guān)。漢族、少數(shù)民族有著不同的自治傳統(tǒng)、動因和資源等，它們因共同體性質(zhì)、國家建構(gòu)程度的不同而有著不同的村民自治實(shí)現(xiàn)形式。不同民族狀況下，村民自治經(jīng)歷了三個(gè)主要階段：區(qū)分民族狀況的傳統(tǒng)時(shí)期、不區(qū)分民族狀況的建構(gòu)時(shí)期及考慮民族差異的新時(shí)期。這說明，村民自治的有效實(shí)現(xiàn)要分民族狀況。對那些尚未完成國家建構(gòu)的邊疆少數(shù)民族村，要注意挖掘、利用和激活傳統(tǒng)性的自治資源。

關(guān)鍵詞:民族狀況；漢族；少數(shù)民族；村民自治

2014年中央1號文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”命題，2015年再次提出“探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”。這說明村民自治要分情況討論，不同情況下村民自治的實(shí)現(xiàn)形式是有區(qū)別的。我國自古以來就是一個(gè)多民族國家，各民族交錯(cuò)雜居，在物質(zhì)基礎(chǔ)、歷史底色、民俗宗教、文化傳統(tǒng)等方面的差異性較大，分民族狀況討論村民自治有其必要性。那么，民族狀況如何影響村民自治呢？不同民族情況下村民自治又有何區(qū)別，又如何有效實(shí)現(xiàn)呢？

一、民族狀況與村民自治的關(guān)聯(lián)性

民族的概念是在資本主義興起之后才有的，是現(xiàn)代國家的特有屬性。吉登斯認(rèn)為，“民族指居于擁有明確邊界的領(lǐng)土上的集體，此集體隸屬于統(tǒng)一的行政機(jī)構(gòu)”。費(fèi)孝通先生認(rèn)為，“民族是在人們共同生活經(jīng)歷中形成的一個(gè)實(shí)體”，各民族對內(nèi)部事務(wù)享有自主權(quán)和自決權(quán)，自我處理民族地域內(nèi)的一切事務(wù)。作為族群屬性的民族狀況與自治緊密相關(guān)。

（一）民族狀況的基本類型：漢族、少數(shù)民族

費(fèi)孝通先生在“中華民族多元一體格局”中提出：“中華民族所包括的五十多個(gè)民族單位是多元，中華民族是一體?！被诖?，本文根據(jù)自治的傳統(tǒng)、動因、資源和治權(quán)性質(zhì)等，將民族狀況的基本類型分為漢族、少數(shù)民族。在表1中，對二者進(jìn)行了簡要比較。

表1 民族情況基本類型的比較

1.漢族與少數(shù)民族農(nóng)村有著不同的自治傳統(tǒng)。為了解決邊疆民族的治理問題，封建王朝對少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行地方自治。中央王朝敕封少數(shù)民族地區(qū)的首領(lǐng)，賦予其合法權(quán)力，對民族內(nèi)部事務(wù)實(shí)行自決，如明清時(shí)的土司制、蒙旗制和門宦制等。民主革命時(shí)期，我黨提出“采用聯(lián)邦制國家統(tǒng)治下的民族自治邦、自治共和國、民族區(qū)域自治、民族獨(dú)立建國、民族自治區(qū)等方式”。新中國成立后仍然實(shí)行“民族區(qū)域自治制度”?？梢姟盎蕶?quán)不到邊”的少數(shù)民族一直有地方自治的傳統(tǒng)，而在少數(shù)民族村寨，依照風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、老人權(quán)威等自我處理村寨事務(wù)，具體表現(xiàn)為習(xí)慣法治理、長老治理和頭人治理等。

秦漢以來，漢族地區(qū)實(shí)行郡縣制。中央王朝試圖將權(quán)力的觸角延伸至鄉(xiāng)村社會，在縣以下施行鄉(xiāng)（亭）里制或保（里）甲制；皇權(quán)試圖統(tǒng)治鄉(xiāng)村的同時(shí)又賦予鄉(xiāng)村一定的治權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村權(quán)力體系具有行政權(quán)與自治權(quán)的二元特征，在這兩種權(quán)力相互作用下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，直接表現(xiàn)為地主士紳對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治?！翱h下皆自治”依靠的是士紳，他們是鄉(xiāng)村自治的實(shí)施者。因此“從自治的一般意義上說，中國古代也存在自治，主要表現(xiàn)為與宗法關(guān)系聯(lián)系密切的族民自治，其實(shí)質(zhì)是士紳治鄉(xiāng)”。恰如韋伯所說，傳統(tǒng)的村落自治“在法律上或事實(shí)上都具有地方自治團(tuán)體的行動力，是組織化的自治”。

2.漢族與少數(shù)民族農(nóng)村有著不同的自治動因。少數(shù)民族歷來居于經(jīng)濟(jì)落后山區(qū)，日常生產(chǎn)和生活需要彼此幫助，由此導(dǎo)致社會單元是族群而不是家庭，村民按族群組成村寨。在共同生活中形成了共同的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等，這種民俗文化既維系著民族共同的血緣，也圍繞文化在村寨地域內(nèi)形成了一種穩(wěn)定的共同體。這種寓于習(xí)俗、服飾、宗教等多種形式的文化成為少數(shù)民族族群認(rèn)同的紐帶，也在無形之中孕育了一種帶有“互助、內(nèi)聚”等屬性的自治文化。在這種自治文化下，族民之間互幫互助，共同處理內(nèi)部事務(wù)。因此，少數(shù)民族村寨是“因文化而自治”的，而民族之間的差異性恰恰在于其不同文化人群的歸屬感，其基礎(chǔ)是群體的自我稱謂、語言、歷史神話、宗教、精神和物質(zhì)文化。

漢族則居于經(jīng)濟(jì)稍好的東中部地區(qū)“社會單元是家庭而不是個(gè)人，村民們按照家族制度組織起來”，以血緣、親緣關(guān)系為基礎(chǔ)形成宗族共同體，開展自治。宗族內(nèi)的族長和士紳依靠土地、權(quán)勢和聲望成為鄉(xiāng)村社會的權(quán)力主體，聯(lián)接鄉(xiāng)村社會內(nèi)外，是鄉(xiāng)民利益的代表者與保護(hù)者。國家通過士紳階層汲取鄉(xiāng)村利益，士紳階層的利益來源于鄉(xiāng)民，士紳階層通過為鄉(xiāng)民提供保護(hù)以保證國家和自身利益的穩(wěn)定性。成員依靠共同體才能維持生存，聚居在村落地域內(nèi)而不得離開，形成了村落共同體的聚合力。在“連坐”的保甲制下，大家“一榮俱榮、一損俱損”，彼此之間，利益緊密相關(guān)?？梢哉f，漢族村落是“因利益而自治”的?！白谧宄蓡T不一定親自決定誰代表他們，但通常村公會從適當(dāng)?shù)淖谧逯刑暨x與己類似的鄉(xiāng)紳”，說明了共同利益是宗族治理的出發(fā)點(diǎn)。

3.漢族與少數(shù)民族農(nóng)村有著不同的自治資源。村民自治作為一種共同行動，依賴于一定的資源占有與資源利用；自治資源主要有物質(zhì)資源、人力資源和文化資源。少數(shù)民族與漢族所依賴的自治資源有著質(zhì)與量的差異。少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村自治中，文化資源優(yōu)于物質(zhì)資源和人力資源。少數(shù)民族聚居區(qū)主要是西南山區(qū)、西北高原或北部草原，地理偏僻，自然條件較差，歷來都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可供自治利用的物質(zhì)資源較少。但是，少數(shù)民族在歷史傳承中孕育了深厚的民俗文化，其中蘊(yùn)含著豐富的自治基因，如族規(guī)、習(xí)慣法、宗教信條等，可以形成一種較強(qiáng)的凝結(jié)力，便于村寨自治。由此，在共同的文化認(rèn)同基礎(chǔ)上形成了多樣化的自治形式，如長老治理、宗教治理、禮俗治理等。

在漢族鄉(xiāng)村自治中，物質(zhì)資源比較豐富，人力、文化資源次之?！耙粋€(gè)國家越富裕，它準(zhǔn)許民主的可能性就越多。”漢族聚居區(qū)主要是黃河和長江中下游的中部和東部，自然條件好，水土肥沃、地勢平坦、物產(chǎn)豐富，鄉(xiāng)村商業(yè)相對繁榮，緊密了人們之間的利益聯(lián)系，為自治準(zhǔn)備了較充分的物質(zhì)基礎(chǔ)。較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)帶來了耕讀、科舉等儒家文化在鄉(xiāng)村的繁榮，為鄉(xiāng)村集聚了一大批鄉(xiāng)賢精英，主導(dǎo)著村莊治理；儒家思想所倡導(dǎo)的倫理道德為漢族村莊的自治提供了秩序的保障，在家戶制下形成的宗族文化、家族文化為鄉(xiāng)村治理提供了穩(wěn)固的文化資源。因此，在自治資源充沛的漢族鄉(xiāng)村形成了“宗族治理”等自治形式。

4.漢族與少數(shù)民族農(nóng)村有著不同性質(zhì)的治權(quán)。少數(shù)民族在建國前實(shí)行地方自治，少數(shù)民族村寨根據(jù)民俗和傳統(tǒng)對村寨事務(wù)自決。人們通過長老制、頭人制等組織形式實(shí)現(xiàn)村寨自決與自治，村寨長老、頭人或首領(lǐng)憑借年齡、資格、權(quán)威等獲得自治權(quán)，代表族民處理村寨事務(wù)。這種自治權(quán)內(nèi)生于村寨，沒有地方首領(lǐng)授權(quán)，是一種非正式的自治權(quán)。建國后，在國家建構(gòu)的影響下，這種非正式的自治權(quán)依然憑借其較強(qiáng)的社會土壤活躍于鄉(xiāng)村治理舞臺。尤其是在那些國家建構(gòu)較不完備的邊疆少數(shù)民族農(nóng)村，族長仍然是裁決村中大小事務(wù)的主體，如在云南文山、西雙版納等地村寨中的很多事務(wù)，村干部首先要詢問族長的意見?？梢姡钦降淖灾螜?quán)依然活躍于鄉(xiāng)村治理之中。

漢族地區(qū)在建國前實(shí)行士紳治鄉(xiāng)，這些士紳是考取國家功名的讀書人；傳統(tǒng)社會以科舉考試錄用國家公務(wù)人員，考取功名就意味著進(jìn)入皇權(quán)統(tǒng)治體系并成為其中一份子。故而，很多鄉(xiāng)紳被上級政府任命為鄉(xiāng)吏，以聯(lián)接基層民眾與皇家政權(quán)，而對村莊行使一定的治理權(quán)。它雖然“實(shí)際上是農(nóng)村少數(shù)上層人士的統(tǒng)治，一般村民不可能享有平等的權(quán)力”，但從統(tǒng)治合理性的角度看，它是一種正式的權(quán)力。建國后，無論是人民公社制度還是《村組法》下的建制村自治，村民自治權(quán)都來源于國家層面，有一定的法定效力，是一種正式的權(quán)力。恰如徐勇教授所言：”村民自治是基層直接民主的一種形式，村民自治權(quán)最終屬于村民?！?/p>

（二）民族狀況影響村民自治的有效實(shí)現(xiàn)

自治是指某個(gè)人或集體管理其自己事務(wù)，并且單獨(dú)對其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)。由此，自治本身就帶有群體屬性。村民自治中，漢族、少數(shù)民族作為民族狀況，在某種程度上影響著村民自治的有效性。這一點(diǎn)可以從共同體、國家建構(gòu)兩個(gè)維度去考量。

1.民族共同體與村民自治的有效性。民族作為一種共同體形式，是族民“持久的和真正的共同生活，其意志具體表現(xiàn)為信仰，整體表現(xiàn)為宗教”。對于民族村來說，自治是村莊自我管理、自我服務(wù)的一種有效形式，二者之間存在一定的內(nèi)在聯(lián)系（如表2所示）。第一，民族共同體的共同點(diǎn)越多，越容易產(chǎn)生自治。在少數(shù)民族村寨，族員們在共同生活中形成了共同的歷史、生產(chǎn)方式、傳統(tǒng)習(xí)俗、宗教信仰等，它們將族員緊密地聯(lián)結(jié)在一起，這種持久的共同生活容易產(chǎn)生自治。1980年，合寨大隊(duì)出于“安全防衛(wèi)”的共同考慮，自發(fā)地成立了第一個(gè)村民委員會。漢族農(nóng)村處于中央王朝的統(tǒng)治之下，戰(zhàn)爭、瘟疫等帶來的社會流動性相對較大，村莊共同體的不穩(wěn)固帶來共同點(diǎn)較少，不便產(chǎn)生自治。第二，民族共同體的單元越小，越便于自治?！罢喂餐w的規(guī)模要適度，不能太大，也不能太小”；“小國在比例上要比大國堅(jiān)強(qiáng)得多”。民族聚居形成了一種“地緣”共同體，其規(guī)模大小決定了自治的程度。少數(shù)民族村寨主要以山頭、寨子等較小地域單元劃定，如“無山不瑤”、“苗王寨”等，少數(shù)民族以其單元小、人口少，形成一種強(qiáng)共同體，族員之間利益關(guān)系緊密，更有利于組織自治。但是漢族鄉(xiāng)村在國家政權(quán)影響下單元不斷變化，使自治單元處于變動之中，不便自治。第三，民族共同體凝聚力越強(qiáng)，越能促進(jìn)自治。少數(shù)民族村寨依靠共同的文化凝結(jié)成共同體，開展自治；漢族村莊依靠共同的利益凝結(jié)成共同體。自治作為一種集體行動，依賴于一種特定的凝聚力；而文化的凝結(jié)力要比利益的凝結(jié)力來得更持久。

因此，從共同體的規(guī)模、共同點(diǎn)和凝聚力三個(gè)角度來說，少數(shù)民族農(nóng)村共同體的規(guī)模小、共同點(diǎn)多、凝聚力強(qiáng)，是一種強(qiáng)共同體；漢族農(nóng)村共同體的規(guī)模大、共同點(diǎn)少、凝聚力弱，是一種弱共同體。共同體越強(qiáng)，越容易產(chǎn)生自治；共同體越弱，自治的可能性越小。因?yàn)閺?qiáng)共同體容易具備利于自治的條件：利益相關(guān)、地域相近、文化相連、規(guī)模適度和群眾自愿。

2.國家建構(gòu)程度與村民自治的有效性?！吧鐣灾卧桨l(fā)展，民主政治就越發(fā)達(dá)?！贝迕褡灾巫鳛檗r(nóng)村基層民主的直接體現(xiàn)形式，其有效性取決于國家建構(gòu)的程度。村民自治屬于建構(gòu)性的民主制度，直接受制于農(nóng)村國家政權(quán)建設(shè)的完備性。民族國家建構(gòu)程度越高，越便于開展村民自治。在那些邊疆少數(shù)民族農(nóng)村，還未徹底完成國家政權(quán)建設(shè)，國家建構(gòu)程度較低，直接影響了村民自治的開展（如表2所示）。第一，國家建構(gòu)的程度影響自治開展的有效性。封建社會由于“皇權(quán)不到邊”，在國家政權(quán)觸角延伸不到的地方，基本依靠“地方”進(jìn)行治理?，F(xiàn)代國家中，“政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下沉”等各種國家治理的下移，增強(qiáng)了村民自治建構(gòu)的有效性。但那些邊遠(yuǎn)農(nóng)村，如西藏、新疆等社會轉(zhuǎn)型慢，還未徹底完成國家在基層的政權(quán)建設(shè)，國家建構(gòu)尚不完善，深刻地影響了自治的有效開展；而以漢族為主中東部伴隨著共產(chǎn)黨的發(fā)展就較早地開始了政權(quán)滲透、政黨下鄉(xiāng)，基層治理與國家治理的對接較快，則較容易開展自治。第二，國家建構(gòu)程度影響自治方式。在國家建構(gòu)較為完善的漢族農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)條件好，農(nóng)村市場較為活躍，新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化、農(nóng)村各項(xiàng)改革等均已起步，導(dǎo)致自治方式趨于現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，很多農(nóng)村依托農(nóng)民合作組織建構(gòu)起協(xié)商理事會、村民議事會等。但是在很多少數(shù)民族農(nóng)村，由于國家建構(gòu)程度不高，傳統(tǒng)的族長治理與村委會自治并行，要更多地借助傳統(tǒng)性的治理資源，進(jìn)行自治。“村民自治的運(yùn)作較大程度上取決于國家系統(tǒng)的推動和調(diào)控”，國家建構(gòu)程度直接影響著村民自治的有效性與自治方式的選擇。

表2 不同民族狀況與村民自治的有效性 

注：圖中“村民自治”指的是《村民委員會組織法》下的“村民委員會自治”。

二、不同民族狀況下村民自治有效實(shí)現(xiàn)的三個(gè)階段

徐勇教授認(rèn)為，探索不同情況下的村民自治中的“不同情況”是一個(gè)界定，要求村民自治形式不能“一刀切”。從民族狀況來看，村民自治經(jīng)歷了三個(gè)主要階段。

（一）傳統(tǒng)時(shí)期：區(qū)分漢族與少數(shù)民族的村民自治

秦漢以來的歷代中央王朝均考慮了民族差異性和特殊性，分不同民族狀況進(jìn)行治理。邊疆各少數(shù)民族番邦臣服于中央王朝，向皇帝稱臣納貢，承認(rèn)皇權(quán)統(tǒng)治的權(quán)威。在這個(gè)前提下，中央政府敕封各少數(shù)民族番邦，將其納入王朝統(tǒng)治體系，從而實(shí)現(xiàn)皇權(quán)對各少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)治和控制。各少數(shù)民族地區(qū)擁有對本民族內(nèi)部事務(wù)高度的自決權(quán)，實(shí)行地方自治，如對恩施土家族、云南哈尼族和納西族實(shí)行“土司制”，對蒙古族實(shí)行“蒙旗制”，對廣西壯族等實(shí)行“首領(lǐng)制”。在這種“地方自治”格局下，民族村寨則根據(jù)各自的特點(diǎn)進(jìn)行自治，形成了有民族特色的“寨老治理”、“禮俗治理”等形式。這些富有民族特色的自治制度充分考慮并尊重少數(shù)民族在宗教信仰、文化習(xí)俗和歷史發(fā)展等的差異性，族民對村寨內(nèi)部事務(wù)自行處理，既節(jié)省了王朝政府施政成本，也促進(jìn)了族民之間在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會管理方面的良好合作。

“郡縣制”下的士紳治鄉(xiāng)是傳統(tǒng)時(shí)期漢族農(nóng)村治理的基本形態(tài)。由于深受儒家文化的影響，漢族鄉(xiāng)村集聚了一批士子，形成士紳階層，憑借聲望、財(cái)富等享有鄉(xiāng)村權(quán)威，主導(dǎo)著鄉(xiāng)村治理。受村落家族文化的影響，傳統(tǒng)時(shí)期漢族農(nóng)村實(shí)質(zhì)是建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的村落家族共同體。宗族組織則是村落家族共同體的組織體現(xiàn)形式，祠堂、祖墳等宗族文化實(shí)體則是村落家族共同體的文化載體和紐帶。士紳階層是村落家族利益的代表者和保護(hù)者，在村莊事務(wù)的處理上享有決定權(quán)和治理權(quán)。這種基于血緣關(guān)系的士紳治鄉(xiāng)、宗族治理基于鄉(xiāng)民共同生活和生產(chǎn)的內(nèi)生需求。鄉(xiāng)紳可以治村是因?yàn)樗麄兛刂浦迩f的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源和文化資源，憑借宗族觀念牢牢地將鄉(xiāng)民們?nèi)Χㄔ谧诜P(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，為自治提供了源源不斷的內(nèi)動力。

傳統(tǒng)時(shí)期區(qū)分民族狀況的村民自治，既實(shí)現(xiàn)了各民族鄉(xiāng)村的差異化治理，也使“中華民族一體格局”得以形成，它具有以下特點(diǎn)：（1）較強(qiáng)的民族共同體自治。盡管士紳治鄉(xiāng)、“寨老治理”、“頭人治理”等帶有傳統(tǒng)色彩，不具現(xiàn)代意義，但均考慮到了民族共同體自身的特點(diǎn)，這種小共同體使得村寨自治、宗族自治得以形成。（2）內(nèi)生自治。在國家建構(gòu)不完善的傳統(tǒng)時(shí)期，漢族與少數(shù)民族農(nóng)村在治理上都依靠地方，利用傳統(tǒng)的宗族治理、長老治理等方式聚結(jié)鄉(xiāng)鄰與族民，在共同生活的村落中自我管理。（3）較好的適應(yīng)性。自治的運(yùn)作離不開相應(yīng)文化的支撐，自治本身內(nèi)嵌于傳統(tǒng)文化之中。少數(shù)民族有著悠久而特殊的傳統(tǒng)文化，自治只有與這些文化形式相適應(yīng)才能有效，而以“土司制”為代表的地方自治制度解決了少數(shù)民族鄉(xiāng)村治理的適應(yīng)性難題。（4）依照歷史傳統(tǒng)進(jìn)行自治。少數(shù)民族村寨依照習(xí)慣法、宗教信條、民俗民約等對村寨事務(wù)自決，漢族鄉(xiāng)村依照祖宗家法、族規(guī)、儒家信條等對本族或本村事務(wù)自決。

（二）國家建構(gòu)時(shí)期：不區(qū)分漢族與少數(shù)民族的村民自治

建國后，中央政府對獲得解放的少數(shù)民族聚居區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治制度，建立自治機(jī)關(guān)，如自治區(qū)、自治縣。在鄉(xiāng)村治理上，國家政權(quán)下沉至鄉(xiāng)村，打破“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，打破首領(lǐng)、頭人主導(dǎo)的村寨自治，在全國農(nóng)村建立村級行政機(jī)構(gòu)。在國家建構(gòu)下，僅僅在土改中，區(qū)分了民族情況，對少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行“和平土改”；在自治中，對少數(shù)民族和漢族不再作嚴(yán)格區(qū)分，實(shí)行統(tǒng)一化的自治形式。

1957年后在全國農(nóng)村統(tǒng)一實(shí)行“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度，并建立“政社合一”管理制度。在生產(chǎn)大隊(duì)建立大隊(duì)管理委員會，由社員代表選舉產(chǎn)生；在生產(chǎn)隊(duì)設(shè)立隊(duì)委大會，實(shí)施民主辦隊(duì)，隊(duì)委成員由社員選舉產(chǎn)生。但這僅僅局限于文本，實(shí)際上干部均由上級任命，群眾少有發(fā)言權(quán)與選舉權(quán)。實(shí)際上，生產(chǎn)隊(duì)是經(jīng)濟(jì)核算單位也是生產(chǎn)單位，直接組織生產(chǎn)和收益分配。在生產(chǎn)隊(duì)一級，村民對生產(chǎn)任務(wù)、政治學(xué)習(xí)等有較局限的參與權(quán)與發(fā)言權(quán)。因此，公社時(shí)期村民自治實(shí)際上是“生產(chǎn)隊(duì)自治”。80年代初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步取代人民公社制。在廣西羅山、宜縣的少數(shù)民族農(nóng)村出于社會治安管理的迫切需要，農(nóng)民自發(fā)組建了一種全新的基礎(chǔ)性權(quán)力共同體一村民委員會，它的性質(zhì)也逐漸向群眾性自治組織演變。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》規(guī)定村民委員會試行村民自治，并將村民自治制度在全國推廣實(shí)施。同時(shí)，《村組法》規(guī)定“村民委員會一般設(shè)在自然村”。自此，全國不分民族狀況統(tǒng)一實(shí)行村民自治委員會制度。實(shí)踐中主要有兩種做法：一是大部分地方將村委會設(shè)在生產(chǎn)大隊(duì)一級，生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)化為“行政村”，實(shí)行“小行政村自治”；二是部分地方將村委會設(shè)在生產(chǎn)隊(duì)一級，在村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)“村公所”，如廣西壯族自治區(qū)，實(shí)行“自然村自治”。2000年后為降低行政成本在全國進(jìn)行大規(guī)模的“合村并組”改革，將地域相近的行政村或村組合并為一個(gè)大行政村，在合并后的行政村設(shè)立村委會，實(shí)行“大行政村自治”。

國家建構(gòu)時(shí)期，不區(qū)分民族狀況而實(shí)行統(tǒng)一的村民自治，具有如下特點(diǎn)：（1）忽視了少數(shù)民族共同體的特點(diǎn)。村委會自治以“行政村”為單位，而少數(shù)民族居住以“村寨共同體”為單位，導(dǎo)致村民自治的“上浮”與“空轉(zhuǎn)”。在貴州、云南等地“鼓樓議事”、“寨老議事”與村委會自治并行不悖。（2）忽視了國家建構(gòu)程度。一些邊疆地區(qū)農(nóng)村還未徹底完成政權(quán)建設(shè)，導(dǎo)致村民自治在運(yùn)轉(zhuǎn)上必然“不接地氣”，出現(xiàn)“水土不服現(xiàn)象”。（3）忽視了自治傳統(tǒng)的延續(xù)性，自治的適應(yīng)性較差。少數(shù)民族和漢族鄉(xiāng)村治理的歷史傳統(tǒng)雖稱不上現(xiàn)代化的自治，但由于歷史慣性，這些自治傳統(tǒng)或多或少會有所遺留，與國家建構(gòu)的自治相沖突，制約自治。在少數(shù)民族村寨，很多事務(wù)的調(diào)處不在村委會而在于村中長老，不依照法律而是習(xí)慣法或宗教信條，如哈尼族、彝族。（4）對各民族傳統(tǒng)自治資源的挖掘和利用不夠。少數(shù)民族更樂于接受傳統(tǒng)性的自治習(xí)慣，導(dǎo)致村委會自治的生長空間較小。哈尼族由于土司制的歷史背景，族民非常信任神職人員，沒有求助于法律的習(xí)慣，很多人認(rèn)為人情大于法情，親情大于原則，導(dǎo)致村委會自治與族長治理并行于村莊治理舞臺。

正是由于沒有考慮少數(shù)民族的自治傳統(tǒng)，忽視了國家建構(gòu)程度，使得很多少數(shù)民族和漢族地區(qū)在建制村基礎(chǔ)上的村民自治有效性較低，自治“懸浮”。特別是少數(shù)民族農(nóng)村，傳統(tǒng)的長老治理、族規(guī)、習(xí)慣法、宗教信仰依然主導(dǎo)著村級治理。

（三）自主探索時(shí)期：考慮漢族與少數(shù)民族差異的村民自治

新時(shí)期為了解決自治“落地”難題，許多地方政府進(jìn)行了有益探索。徐勇教授認(rèn)為，當(dāng)下在建制村之下內(nèi)生外動的自治探索是村民自治的第二波，開始注意區(qū)分民族狀況。

清遠(yuǎn)位于廣東北部，是中原文化與嶺南文化的交匯處，保留了完整的農(nóng)村自然形態(tài)，大多數(shù)自然村有家族傳統(tǒng)。近些年，該市運(yùn)用自然村的自治力量興辦公益事業(yè)，解決了很多自治難題。在此基礎(chǔ)上，該市推進(jìn)了農(nóng)村基層治理體制改革，將村委會下沉到自然村，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會之間建立黨政服務(wù)站；充分挖掘和發(fā)揮自然村宗族組織及宗族文化的自治活力，使自治回歸到1998年之前的“自然村自治”體制。

廣西以“美麗鄉(xiāng)村?清潔廣西”為契機(jī)創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，下派大量干部到農(nóng)村清潔鄉(xiāng)村，整治環(huán)境，在那些沒有干部負(fù)責(zé)的村莊則借助村莊力量進(jìn)行。在建制村以下的屯設(shè)立理事會，自發(fā)組織本屯村民清潔鄉(xiāng)村。充分考慮到少數(shù)民族農(nóng)村自治傳統(tǒng)，以屯為單位開展自治，并挖掘自治資源，成立理事會，推動自治。1980年，合寨大隊(duì)“第一個(gè)村民委員會”的發(fā)起者主要是屯里的長老。對這種自治傳統(tǒng)稍加利用，就會產(chǎn)生巨大的自治力量。

貴州黔東南州侗族、苗族等聚居村寨在歷史上有著悠久的民俗文化，它們既是民族歷史的見證，也是民族傳承的紐帶，其中不乏較有自治力的文化基因?！帮L(fēng)雨橋、鼓樓”在歷史上既是相親約會、休憩和節(jié)日活動的場所，也是寨老們議事的地方。傳統(tǒng)的“鼓樓議事”蘊(yùn)含著較強(qiáng)的自治基因，因此現(xiàn)在很多村寨將村民會議安排在鼓樓舉行，既吸引了村民們的參與興趣，也使自治帶有本民族的烙印。

四川涼山彝族聚居村寨在歷史上已經(jīng)形成了一套規(guī)制人們行為的規(guī)范——習(xí)慣法。當(dāng)下，習(xí)慣法的傳統(tǒng)依然頑強(qiáng)地存在著，并在相當(dāng)程度上規(guī)范著人們的行為，與國家法律相互抵消、重疊或合作，在受外部種種滲透的同時(shí)，依然能夠生產(chǎn)和再生產(chǎn)自己獨(dú)特的社會組織和習(xí)慣法傳統(tǒng)，塑造了一種半自治的社會。現(xiàn)在很多村寨嘗試著將這種傳統(tǒng)的法文化納入國家法制體系，給習(xí)慣法一定的生存空間，對接村民自治，在合作的關(guān)系中合理利用習(xí)慣法的自治因素，使自治落地運(yùn)行。

以上案例說明自主探索時(shí)期的村民自治不僅考慮到了民族差異，而且考慮到了各民族內(nèi)在的自治傳統(tǒng)與資源，有以下特點(diǎn)：（1）傳統(tǒng)的民族共同體有助于解決自治“落地”的難題。以村寨、屯、壩等自然村進(jìn)行自治，回歸“共同體助益自治”的起點(diǎn)，不僅考慮到了少數(shù)民族自治的傳統(tǒng)，也解決了國家建構(gòu)下村委會自治無法落地的難題。（2）在國家建構(gòu)不完備的少數(shù)民族村，注意挖掘傳統(tǒng)自治資源，激發(fā)其自治活力，并實(shí)現(xiàn)與村委會自治的良性對接，促進(jìn)自治。（3）自治傳統(tǒng)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，對接村民委員會自治。區(qū)分民族狀況談自治，就是要考慮到各民族的自治傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。華南漢族地區(qū)的宗族理事會、貴州凱里苗族侗族的鼓樓議事會等都是運(yùn)用傳統(tǒng)性治理要素，發(fā)揮其在村民自治中的積極作用。

三、不同民族狀況下村民自治有效實(shí)現(xiàn)的探索

探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式包含三個(gè)層次：一是自治單元建立在什么層次，二是村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，三是村民自治要考慮到哪些不同情況。目前清遠(yuǎn)、河池、秭歸等地區(qū)將治理單元下沉至自然村，使自治“落地”運(yùn)行。這些創(chuàng)新探索固然有其內(nèi)在價(jià)值，很多地方在借鑒經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候往往只注意了前兩層意思，沒有考慮第三層意思。分民族狀況探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)，有其必要性。

分不同民族狀況進(jìn)行村民自治，有著深厚的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。自漢唐至民國，少數(shù)民族與漢族地區(qū)的基層治理就有所區(qū)別，以至村民自治的實(shí)現(xiàn)各有差異。這說明，分民族狀況討論村民自治有著深厚的歷史傳統(tǒng)。歷史往往具有慣性，村民自治的歷史傳統(tǒng)也不例外地會影響當(dāng)下對村民自治的探索。建國后實(shí)行民族區(qū)域自治制度，這為少數(shù)民族地區(qū)探索具有民族特色的村民自治提供了制度基礎(chǔ)。雖然現(xiàn)代化進(jìn)程加快了民族融合，使得很多少數(shù)民族漢化程度較高，但是某些民族傳統(tǒng)、文化、習(xí)俗、信仰等根深蒂固于民族村落，并深刻地影響著村莊治理。因而，挖掘民族村傳統(tǒng)自治資源用于村民自治，也是現(xiàn)實(shí)需求。

如何探索不同民族狀況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式？在考慮民族差異的同時(shí)，更要考慮民族共同體的強(qiáng)度、國家建構(gòu)程度以及自治的傳統(tǒng)性資源等因素，尤其是少數(shù)民族農(nóng)村。

第一，考慮民族差異，探索具有民族特色的村民自治。區(qū)分民族狀況的村民自治要注意那些少數(shù)民族村莊或多民族村莊，注意其自治傳統(tǒng)，要“注意自然狀況……以及群眾的生活習(xí)慣”。分民族情況探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)：在南方要考慮到漢族村莊中的宗族文化、鄉(xiāng)規(guī)民約等，在貴州、云南等要考慮到少數(shù)民族的習(xí)慣法、禮俗、民俗宗教等，在西藏、新疆等地要考慮到藏族、維族的宗教信仰，在內(nèi)蒙古草原要考慮到蒙古族的生活習(xí)俗，在河南等地的回民村要考慮到回族的宗教信仰等。

第二，少數(shù)民族地區(qū)村民自治的探索要注意國家建構(gòu)的程度。一些邊疆少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村歷史上就處于中央政治統(tǒng)治的邊緣，由傳統(tǒng)社會直接進(jìn)入現(xiàn)代民族國家，農(nóng)村還未真正完成政權(quán)建設(shè)，國家建構(gòu)并不完備，傳統(tǒng)性較強(qiáng)，影響了自治。漢族農(nóng)村基本不存在國家建構(gòu)的問題。因此，少數(shù)民族農(nóng)村的自治探索要注重國家建構(gòu)的第一性，特別注意政府在村民自治進(jìn)程中扮演著的積極主動角色。建制村下的村委會自治在國家建構(gòu)欠缺的農(nóng)村是無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的，完善基層政權(quán)建設(shè)是少數(shù)民族農(nóng)村實(shí)現(xiàn)自治的首要任務(wù)。

第三，在國家建構(gòu)不完備的少數(shù)民族農(nóng)村，要借助傳統(tǒng)的自治資源，注意挖掘、利用和激活傳統(tǒng)的自治資源。少數(shù)民族自古多禮俗，在歷史傳承中形成并積淀了眾多自治資源，如習(xí)慣法、宗教禮法、議事組織、首領(lǐng)選舉、寨老議事等。它們作為少數(shù)民族村寨潛存著的豐富社會資本，是使基層民主得以落地運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。如果將這些傳統(tǒng)性的自治資源挖掘出來，將其納入村民自治體系，激發(fā)其自治活力，將在很大程度上促進(jìn)民族村自治的開展。如海南黎族現(xiàn)存的“合畝制共耕經(jīng)濟(jì)”氏族制度有助于凝結(jié)村落共同體。在漢族，要注重將傳統(tǒng)的自治資源納入村民自治的探索中，促進(jìn)其自治效力的最大程度發(fā)揮。

第四，注重傳統(tǒng)性自治資源的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。在探索少數(shù)民族村民自治的過程中，注重傳統(tǒng)的“延續(xù)性”與注重超越傳統(tǒng)的“創(chuàng)新性”并重；要在傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間建立起必要的關(guān)聯(lián)，才能形成具有民族特色的自治形式。因?yàn)楹芏嘧灾钨Y源潛藏于鄉(xiāng)土之中，帶有很強(qiáng)的傳統(tǒng)性，與國家建構(gòu)的村委會自治難以契合。如果將自治資源中那些具有凝聚力的自治資源制度化，促使其現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，將會更有利于其治理效力的發(fā)揮。當(dāng)前，一些少數(shù)民族村寨根據(jù)族規(guī)族約，制定新村規(guī)民約——如布朗族將“老根”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)演變?yōu)檎\信互助的民約——就是自治資源現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的有效方式。

參考文獻(xiàn)和注釋:略

作者系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院2014級博士研究生  

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《東南學(xué)術(shù)》2016年第2期

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