前注：《什么是中國農(nóng)村的未來？》發(fā)表后，轉(zhuǎn)載者和讀者甚眾，非常感謝各位關(guān)注這個系列文章，因為它談?wù)摰膯栴}牽涉到的不僅僅是億萬農(nóng)民的利益，而且與我們幾乎每一個人的根本利益都息息相關(guān)。這里發(fā)表該系列文章之二，主要談帶有根本性的相關(guān)涉農(nóng)制度，尤其是土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性。可以說，沒有將完整土地產(chǎn)權(quán)返還農(nóng)民，任何改革都是走過場的花架子。歷史上的所謂改革就證明的這一點。
關(guān)于中國農(nóng)村的未來，許多人，包括官方，都給我們描繪了各自不同的美好愿景。有的認(rèn)為中國未來的鄉(xiāng)村是“低消費和高福利”的地方，“溫飽有余的農(nóng)民可以繼續(xù)享受青山綠水和藍(lán)天白云，可以繼續(xù)享受家庭和睦和鄰里友愛”；[1]有的則認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵是通過城市化和市場化方式減少農(nóng)民，“如果只剩下1億人在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那時候就是新農(nóng)村了”。[2]還有的給我們描繪了通過農(nóng)民增收帶來的未來農(nóng)村田園詩般的農(nóng)村風(fēng)光，[3]而我們的中央政府則是用簡潔明了的二十個字“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”將社會主義新農(nóng)村作了一個概括。[4]對于這些，我并不持異議，因為這些并非都是現(xiàn)實的存在，而不過是政界和學(xué)界各自對中國農(nóng)村未來的一種代表性的美好愿望而已。所以，既然僅僅是愿望，那么，無論怎么描述都是可以接受的。
但是，中國農(nóng)村的未來肯定會如上述政學(xué)兩界人們所設(shè)想的那些模樣嗎？對此，我并不那么樂觀，當(dāng)然，我也不那么悲觀。因為，我覺得這一切都并非取決于我們向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供多少財政支持，而是取決于我們今后如何改革所有那些與“三農(nóng)”有關(guān)的制度以及這些改革的進(jìn)展程度如何。如果我們期望在2020年前在我國真正建成社會主義新農(nóng)村，那就意味著，我們必須即刻突破意識形態(tài)的束縛，真正以解放農(nóng)村生產(chǎn)力為宗旨改革現(xiàn)有的一些不合理的涉農(nóng)制度，如土地制度、村民自治制度、合作社制度和戶籍制度等。如果我們這樣做了，我國的農(nóng)村就有可能在十多年后實現(xiàn)或部分實現(xiàn)人們所期望的、前述的那些美好的前景。但是，如果我們畫地為牢，過于拘泥于意識形態(tài)，不敢改革或者干脆不改革，或是期望在現(xiàn)有的一些根本性制度保持不變的條件下對某些派生性的次要的制度進(jìn)行改良和探索的話，說句坦誠的話，我們不僅不能在未來實現(xiàn)上述目標(biāo)，而且還可能會再一次（可能是最后一次）錯失改革良機，從而將我國已經(jīng)數(shù)十年積重難返的所謂“三農(nóng)”問題最終煮成一鍋焦糊的夾生飯，使我國建設(shè)新農(nóng)村的努力遭受毀滅性的重創(chuàng)。
我們這次提出的建設(shè)新農(nóng)村的提法其實并不新鮮，上世紀(jì)50年代我們就曾用過這一提法。改革開放以來，至少在1984年中央1號文件、1987年中央5號文件和1991年中央21號文件即十三屆八中全會《決定》中出現(xiàn)過這一提法。比如，30多年前的1984年的中央一號文件的最后一句話就提出，“要按照中央的部署，進(jìn)行整黨，純潔黨的組織，發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，提高黨組織的戰(zhàn)斗力，改變軟弱渙散的狀況，帶領(lǐng)廣大共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員和社會主義建設(shè)積極分子，團(tuán)結(jié)億萬農(nóng)民，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村而奮斗?！钡z憾的是，歷史已經(jīng)證明，雖然我們進(jìn)行了許多次改革試驗，但就是因為我們未能在這些試驗中大膽改革那些帶有根本性的“三農(nóng)”制度，我們上述這么多次宣稱要建設(shè)新農(nóng)村的努力均先后歸于失敗或不了了之了。
過去30年來，我們不但多次在正式文件中正式提出過要建設(shè)社會主義新農(nóng)村，甚至還有切實的行動并進(jìn)行了長時間的種類繁多、涉及面較大的改革試驗。比如，1987年的中央五號文件中就第一次提出了“有計劃地建立改革試驗區(qū)”的指導(dǎo)性意見。[5]根據(jù)這個意見，我們還進(jìn)行了一項悄悄的未經(jīng)宣傳、其意義可能很大但至今也不明朗的規(guī)模宏大的農(nóng)村改革試驗區(qū)改革試驗。也是1987年，中央辦公廳為此還專門發(fā)布了一個8號文件，說要“經(jīng)過改革試驗，掌握第一手的動態(tài)資料，以便提出若干處理各類經(jīng)濟(jì)關(guān)系的章程或法規(guī)，使政策更完善，使改革的成果逐步規(guī)范化”[6]。中央辦公廳的這份文件還考慮到這些改革試驗可能會對某些現(xiàn)行的帶有根本性的制度產(chǎn)生沖擊，專門說道，“要充分發(fā)揮群眾、干部的首創(chuàng)精神，中央各有關(guān)部門對試驗區(qū)要適當(dāng)放權(quán)，允許突破某些現(xiàn)行政策和體制，以利試驗與探索”。為了強化這些改革試驗區(qū)的改革授權(quán)，國務(wù)院也專門行文重申：“因為改革試驗具有探索性，就不可避免地會突破某些現(xiàn)行的具體制度和政策，有的還要求提供一些幫助。對此，已經(jīng)請各省盡可能在自己的職權(quán)范圍內(nèi)加以解決，并希望中央計劃、財政、商業(yè)、外貿(mào)、銀行、農(nóng)林等有關(guān)部門給予支持和指導(dǎo)”。[7]
在這些試驗區(qū)建立之初，各試驗區(qū)所在省一般都成立了由省委或省政府負(fù)責(zé)人參加的試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子。各試驗區(qū)都成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)人參加的領(lǐng)導(dǎo)小組和常設(shè)的工作機構(gòu)。為指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國的農(nóng)村改革試驗區(qū)工作，原中央書記處農(nóng)村政策研究室、國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心也于1987年10月15日正式組建試驗區(qū)辦公室，并報國務(wù)院及國家機構(gòu)編制委員會批準(zhǔn)正式列編。1989年下半年，原中央書記處農(nóng)村政策研究室、國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心相繼撤銷。為繼續(xù)辦好試驗區(qū)，使這項工作持續(xù)進(jìn)行，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，1991年10月11日，國務(wù)院辦公廳又明確規(guī)定，“農(nóng)村改革試驗區(qū)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能劃歸農(nóng)業(yè)部。由農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室繼續(xù)承擔(dān)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國農(nóng)村改革試驗區(qū)的工作”。[8]
自中央確定設(shè)立農(nóng)村改革試驗區(qū)的十年后，也就是1997年4月18日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組第26次會議又決定，“為加強和改進(jìn)農(nóng)村改革試驗區(qū)工作，建立農(nóng)村改革試驗區(qū)工作聯(lián)席會議制度，由農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書組負(fù)責(zé)牽頭，中央政研室、國務(wù)院研究室、國家計委、體改委、財政部、水利部、林業(yè)部、內(nèi)貿(mào)部、供銷總社、人民銀行負(fù)責(zé)同志參加，負(fù)責(zé)試驗區(qū)工作中有關(guān)部門協(xié)調(diào)事宜，重大問題提請中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組討論”。由此可見，我國中央政府對所謂“三農(nóng)”問題及其改革是非常重視的，而且重視程度甚至還遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于最近推出的幾乎全部由重慶市和成都市自己運作的所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)。[9]
這項農(nóng)村改革試驗區(qū)的改革一直延續(xù)到今年中央推出重慶和成都兩市的所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)為止。盡管沒有明確發(fā)文終止了是項進(jìn)行了整整二十年、似乎也取得了一些成績的試驗區(qū)改革，但誰都知道它結(jié)束了。這次試驗區(qū)改革無論是深度、廣度還是時間跨度，無論是重視程度還是推行力度，均絲毫不比最近推出的所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)和所謂“三權(quán)”分置改革遜色。由于是中央辦公廳和國務(wù)院下的文件，在涉及中央或國務(wù)院各部門的協(xié)調(diào)問題上的授權(quán)甚至比統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革只是國務(wù)院發(fā)改委下文授權(quán)更具權(quán)威性和綜合性。但是，這些“三農(nóng)”改革試驗到底包括哪些以及這些試驗又到底取得了哪些大面積推廣的成績了呢？
根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心公布的資料表明，到2006年底為止，按照中央規(guī)定的程序、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)備案的承接上述農(nóng)村改革任務(wù)的試驗區(qū)已達(dá)30個，分布在全國21個省、自治區(qū)、直轄市，其中包括160個縣級單位，覆蓋面積31.8萬平方公里，總?cè)丝谶_(dá)8120萬人。僅僅從涉及的農(nóng)村人口總數(shù)看也比最近的所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革涉及的農(nóng)村人口數(shù)要至少高上一倍。自建立以來，各試驗區(qū)按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的部署和要求，相繼推出了20多個試驗主題和上百個試驗項目。這些改革試驗項目涉及的主要內(nèi)容幾乎囊括了所有的“三農(nóng)”領(lǐng)域，歸納一下大致包括如下制度改革：（詳見附表）
1，土地制度建設(shè)和土地適度規(guī)模經(jīng)營；
2，農(nóng)村基層社區(qū)性和專業(yè)性合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)；
3，糧食購銷體制和農(nóng)村流通體制改革；
4，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度和小城鎮(zhèn)體制建設(shè)；
5，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；
6，農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系建設(shè)；
7，農(nóng)村稅費制度改革和金融體制改革；
8，扶貧體制改革；
9，林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)和國營農(nóng)場體制改革等。
由此可見，上述改革試驗幾乎涵蓋了我國“三農(nóng)”的各個方面，但實踐表明，這些開始于十多年前的涉農(nóng)改革試驗雖然有部分取得了所謂階段性成果，但不可否認(rèn)基本上都沒有取得什么成效，相反，其中有不少是不了了之的，甚至是失敗的。
類似這樣的成效不大的農(nóng)村改革試驗項目還有小城鎮(zhèn)綜合改革和所謂農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化改革等。十五年前啟動的小城鎮(zhèn)綜合改革的目標(biāo)是城鎮(zhèn)化，表面上看是指農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)社會變?yōu)槌鞘猩鐣?，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)變?yōu)楣I(yè)經(jīng)濟(jì)的過程。實質(zhì)上，城鎮(zhèn)化就是經(jīng)濟(jì)增長方式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的軌跡，最終的結(jié)果是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)形態(tài)和社會結(jié)構(gòu)的根本變革。因此，所謂小城鎮(zhèn)綜合改革需要我們同時推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制、農(nóng)村義務(wù)教育和醫(yī)療保障制度、農(nóng)村社區(qū)型合作社制度、縣鄉(xiāng)財政體制、農(nóng)村金融和合作金融制度、城鄉(xiāng)割裂的戶籍制度、集體化土地制度及土地征用制度等方面的制度改革。
這些需要改革的制度包含了不少根本性制度，也是我們在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中無法回避的重大矛盾問題。結(jié)果，企圖回避或無法解決這些制度改革問題的所謂小城鎮(zhèn)綜合改革最終也就這么不了了之了。好在十年前發(fā)端的大規(guī)模城市化的改革掩飾了這一困境，但目前進(jìn)行的城市化改革也沒有解決好諸如賦予農(nóng)民完整土地產(chǎn)權(quán)的改革問題，因而不僅出現(xiàn)了那么多肆意強拆血拆侵犯農(nóng)民權(quán)益的案件，而且因農(nóng)民仍然無法遷徙城市致使所謂的人的城鎮(zhèn)化改革陷入困境。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)我們改革這些不合理的涉農(nóng)制度時，我們傳統(tǒng)的政府管理體制、運行機制和我們治理農(nóng)村社會包括領(lǐng)導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)的方式方法，也都面臨著如何適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新挑戰(zhàn)。解決好這些問題都屬于是制度建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系到新農(nóng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)的成敗。只有與時俱進(jìn)地進(jìn)行改革創(chuàng)新，把制度建設(shè)好了，各種環(huán)境的治理和各種資源的配置的矛盾問題也就隨之迎刃而解，農(nóng)村生產(chǎn)力就會蓬勃發(fā)展，小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)就會產(chǎn)生“水到渠成”的效果。上述那些以農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標(biāo)的改革試驗，由于不敢同時改革不合理的戶籍制度和土地制度且不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律到今天基本上已經(jīng)偃旗息鼓了，而那些早已為農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展所證明是急需的農(nóng)村社區(qū)型合作社制度的建立起碼在表面上也是因為所謂“集體經(jīng)濟(jì)組織”的理由始終未能提到立法者的議事日程上來。
從中央于上世紀(jì)八十年代末至九十年代初一下子就推出了如此眾多內(nèi)容的農(nóng)村改革試驗項目可見，當(dāng)土地集體所有制條件下的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的解放農(nóng)村生產(chǎn)力的功能在1985年后逐步釋放凈盡，而我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收益又開始陷入多年的停滯不前狀態(tài)時，我們的農(nóng)村工作的決策者們也的確開始著急起來。但是如此眾多的這些改革試驗為什么沒有取得什么成果，或者說大多歸于了失敗呢？人們不僅會問；這究竟是什么原因呢？
顯然，要尋找這個問題的答案主要不在這些改革試驗的外部原因，如試驗地政府貫徹和執(zhí)行不力或上級政府支持不夠等，而恰恰在于這些改革試驗項目的本身沒敢觸及那些帶有根本性的涉農(nóng)制度的改革，如土地集體所有制度、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、已經(jīng)行政化的村民自治制度以及脫離了國際合作社基本原則的合作社制度等，而是力圖在不觸動這些根本性制度基礎(chǔ)上對一些派生的和次要的制度進(jìn)行嘗試性改革。因為如果我們不徹底改革或廢止現(xiàn)行的那些不合理的涉農(nóng)制度，僅僅試圖在土地的使用權(quán)上做些改良類的文章，就想解決上述改革試驗項目所羅列的那些“三農(nóng)”問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這些農(nóng)村改革試驗逐步推進(jìn)開始后，我國的“三農(nóng)”問題不僅沒有因為這些改革試驗摸索出來的經(jīng)驗而得到改善，反而在“九五”期間“三農(nóng)”問題迅速惡化、廣大農(nóng)民的收入?yún)s出現(xiàn)了連續(xù)的大幅度的迅速下降就是一個最好的證明。[12]
歷史已經(jīng)證明，如果我們的任何農(nóng)村改革不從改革那些帶有根本性的涉農(nóng)制度入手，這些改革試驗是不可能取得什么明顯的成效的，當(dāng)然，也是不可能給我們帶來所期望的新農(nóng)村愿景的。而且，這種無視農(nóng)民作為土地的真正所有者權(quán)益的所謂改革試驗還會耽誤或推遲我們盡早解決沉疴已深的“三農(nóng)”問題，并給我們現(xiàn)有的早已落后和過時的眾多涉農(nóng)政策和法律體系的修訂與重建增添更多的不確定性，甚至可能造成無法療治的硬傷。
因此，在我們談到我國農(nóng)村的未來或前途時，最重要的不是如何描繪自己心目中未來農(nóng)村的理想的愿景，而應(yīng)該是思考我們?nèi)绾螐氐赘母铿F(xiàn)有的各種不合理的帶有根本性的涉農(nóng)制度，尤其是土地制度、戶籍制度、合作社制度以及村民自治制度等。可以說，現(xiàn)有的這些不合理的制度改革得越徹底，我國的未來的新農(nóng)村也就越接近我們理想的愿景。但如果改革得不徹底，或者說，我們根本不想也不敢觸動這些不合理的根本性制度，只是在所派生的次要的制度上作一些改良和修補，本文前面政學(xué)兩界各方面，包括中央政府所描述的那些種種美好的社會主義新農(nóng)村愿景，即便再好，也是實現(xiàn)不了的。
可見，我們現(xiàn)在的這個于六十年前強制推行的農(nóng)村土地集體所有制度所造就的世上皆無、中國特有的“三農(nóng)”問題，只要這個舊制度還依然存在，它們也還將繼續(xù)頑強地存在下去直到其耗盡我們這個強壯的人民共和國軀體的全部心血。從這點出發(fā)，我真心地希望中央政府能夠盡快啟動帶有根本性的涉農(nóng)制度的改革，將完整的土地產(chǎn)權(quán)盡快返還農(nóng)民，以讓本文前面所描述的那些未來中國的美好的農(nóng)村愿景都能夠盡早地實現(xiàn)。
后注：四年前的十八屆三中全會《改革決定》頒行后，我們終于開始關(guān)注并在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度上進(jìn)行改革了，比如賦予農(nóng)民部分土地產(chǎn)權(quán)，如承包經(jīng)營權(quán)及其相關(guān)權(quán)能并允許農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價入市交易等。但令人遺憾的是，由于這些年來政府在壟斷土地市場方面已經(jīng)獲得了巨大的數(shù)以十萬億計的土地利益，這項土地產(chǎn)權(quán)制度改革推出至今仍然未能取得進(jìn)展，也沒有任何一個地方的農(nóng)村集體建設(shè)用地被允許與國有土地一樣通過公開的招拍掛用于商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)。三中全會改革決定所說的“同地同權(quán)”成了一句空話。我在想，如果這些基本的土地制度改革都推進(jìn)不了的話，中國農(nóng)村還會有美好的未來嗎？答案顯然是不會有的。
參考文獻(xiàn)：
[1]賀雪峰《鄉(xiāng)村的前途新農(nóng)村建設(shè)與中國道路》（山東人民出版社2007出版）
[2]《根本問題是減少農(nóng)民增加農(nóng)民收入》，搜狐財經(jīng)2006年3月31日期
網(wǎng)址：http://business.sohu.com/20060331/n242573412.shtml
[3]陳昌清《溫鐵軍描繪新農(nóng)村：人們生活要有幸福感》，《現(xiàn)代農(nóng)村報》2005年10月18日期
[4]《五個“五”勾勒社會主義新農(nóng)村建設(shè)路線圖》，新華網(wǎng)“新華時政.建設(shè)社會主義新農(nóng)村系列報道之十三”，網(wǎng)址：http://news.xinhuanet.com/politics/2006-02/23/content_4213630.htm
[5]摘自于中共中央1987年5號文件
[6]摘自于中央辦公廳1987年8號文件（中辦廳字[1987]8號文件）
[7]摘自于國務(wù)院1987年62號文件（國辦發(fā)[1987]62號文件）
[8]農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心《農(nóng)村改革試驗區(qū)簡介》，網(wǎng)址：http://www.rcre.cn/RCRESYB/index.aspx
[9][10]同[8]
[11]詳見全國人大農(nóng)委法案室主任王超英在全國人大常委會2006年10月31日舉行的新聞發(fā)布會上答了望周刊記者問，中國網(wǎng)文字實錄，網(wǎng)址：http://www.china.com.cn/zhibo/2006-10/31/content_8785063.htm
[12]詳見中央政研室農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點辦公室《“九五”期間中國農(nóng)民收入狀況實證分析》（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心2001年5月16日發(fā)布），《中國農(nóng)村研究》第四期-第六期，網(wǎng)址：http://www.rcre.org.cn/dyfx/zgncyj200106.htm[yao_page]
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾平臺（微信號/史嘯虎雜談）2017-08-24
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
