在“十四五”時期，土地制度改革能否成為下一輪改革的重點？近日，在上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院主辦的“土地制度改革對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵意義”講座中，上海交通大學(xué)特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘對話中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所資深研究員黨國英，結(jié)合中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型大趨勢，圍繞土地制度改革的基本理論、關(guān)鍵難點與預(yù)期效果和措施等話題，展開深度探討。
一、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與土地制度的關(guān)聯(lián)
黨國英：經(jīng)濟轉(zhuǎn)型無非是要處理好社會的平等、效率和穩(wěn)定。當(dāng)然，有些人也提出還需要可持續(xù)發(fā)展。我理解，可持續(xù)發(fā)展問題是“外部性內(nèi)部化”，即通過市場交易，為難以定價的資源給出定價，比如碳交易。
這樣說來，環(huán)境問題、可持續(xù)發(fā)展問題也可以歸結(jié)為效率問題。因此，我們面對的問題是：什么樣的平等程度、什么樣的效率、什么樣的社會穩(wěn)定狀態(tài)才可以讓我們滿意。
關(guān)于土地制度改革對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵意義，我們需要從四個方面來展開說：一是關(guān)于基本理論解釋；二是對于歷史線索勾畫；三是轉(zhuǎn)型難題關(guān)聯(lián)土地制度；四是改革預(yù)期效果與改革措施。
首先要先說明一些概念。我們過去經(jīng)常聽到“平等與效率”，其實更確切的說法是“平均與效率”。平等本身包含機會平等，而機會平等本身就是效率問題。因此，更加確切的說法是“平均與效率”。今天，我主要用的概念是“平均”。
另一個概念是分配與再分配。我們講平均的時候，往往遇到不同層次的狀況。比如，一種是沒有國家和公共部門的事后調(diào)整，僅僅靠市場產(chǎn)生出平均狀況；而另一種是有了公共部門事后調(diào)整或者是利益再分配的情況，那么平等狀況就會發(fā)生變化。這就是分配與再分配。
土地是人類非常重要的資源。土地制度演化能不能說是自動的越來越好、文明水平越來越高、平等分配關(guān)系形成自發(fā)的均衡？我覺得不是這樣。正因如此，我們才來講改革的必要性。
歷史發(fā)展過程中，人們對平均與否，或者是對平均程度的容忍度會越來越高。也就是說，效率在整個歷史發(fā)展過程中，對平等程度不是太敏感。
早期人類曾為一些水資源和土地資源而打得你死我活。后來，隨著社會進步，交易的出現(xiàn)解決了需求問題。因此，從歷史趨勢來看，資源分配提高了平均程度，這個觀點與很多做經(jīng)濟學(xué)研究的朋友想法不太一樣。
整個人類歷史是效率提升的過程，是對低平均水平容忍度提高的過程，同時也是對社會穩(wěn)定的要求提高的過程。這個說法在經(jīng)濟學(xué)當(dāng)中有一個共識。有的經(jīng)濟學(xué)家講過，1800年前，人類經(jīng)濟基本沒有積累，是一個持續(xù)低效率、簡單再生產(chǎn)的過程。
在這樣的歷史發(fā)展早期階段，真正資源平均是做不到的。隨著社會發(fā)展，我認(rèn)為人們對資源平均程度的降低更加容忍。就土地資源來講，我們?yōu)榱司S持經(jīng)濟發(fā)展的水平、滿足一定的效率要求，同樣可以容忍土地實際占用之間存在較大差異。
中國在封建時期的土地產(chǎn)出效率總體上高于封建歐洲。還有一個判斷是，比較令人滿意的效率和平均的狀況不能形成內(nèi)生均衡，外生變量會對新的均衡建立有一定的影響。這里，我們需要特別強調(diào)的是國家干預(yù)。國家干預(yù)可以提高我們對資源配置過程中存在問題的容忍度。
我們講的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是要實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略，我們要有好的、令人滿意的平均狀況、要有高的效率、要有程度比較高的社會穩(wěn)定。
二、改革預(yù)期效果與改革舉措
黨國英：回到中國現(xiàn)實中，我認(rèn)為有兩個問題需要非常注意：一是恩格爾系數(shù)，二是居住形態(tài)。
居住形態(tài)很能反映我們的生活質(zhì)量。居住形態(tài)可以從多方面刻畫，其中一項就是獨幢房占全部房屋比例。這項指標(biāo)，可以當(dāng)成是居住形態(tài)核心衡量要素。
從國際比較來看，我國居住形態(tài)和發(fā)達國家相比形成反向的對稱。我國以集合住宅為主，獨幢房占比較小，特別是在城市中。而歐美發(fā)達國家則完全是反過來。
恩格爾系數(shù)與居住形態(tài)這兩個問題本身就代表著生活質(zhì)量，并且這兩個問題之間有著關(guān)聯(lián)性，同時會影響到其他領(lǐng)域的消費。進一步來說，這兩個方面狀態(tài)會影響到總需求，特別是消費需求。如果這兩個方面存在問題，那么就會導(dǎo)致抑制的抑制。
從居住形態(tài)來看，事實上，中國的土地資源不是居住形態(tài)的約束因素。中國的土地資源允許中國也可以擁有歐洲國家的居住形態(tài)。有些人說不行，因為中國土地比較少，按照我的數(shù)據(jù)分析來看，那種懷疑是不必要的。
如果土地不是居住形態(tài)的約束因素，那么問題出在哪里？問題在于土地的浪費和利用效率的低下。
給大家介紹一下東京的情況：2014~2019年，東京土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，城市建成區(qū)占城市轄區(qū)總面積的比重從57.7%到59.2%。這個變化所引起的結(jié)果是：獨幢住宅比重比原來高，而集合住宅比重比原來低。
很多人都認(rèn)為，我們的房子都已經(jīng)蓋起來了，再想調(diào)整居住形態(tài)，難度很大。但我們看到，日本東京老工業(yè)城市都可以做存量調(diào)整，而且存量調(diào)整過程當(dāng)中明顯的一個現(xiàn)象是獨立住宅比重提高。就這一點來看，中國再缺地也缺不過東京。
總體來看，影響實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的因素有兩個：一是農(nóng)業(yè)成本高、農(nóng)業(yè)效率低；二是居住形態(tài)存在問題，這一問題特別會影響到總需求當(dāng)中的消費需求。所以，提高我們的消費需求，要降低恩格爾系數(shù)刺激消費，也要通過居住形態(tài)引起一系列的消費增加。
如果我們有好的改革舉措，一定能夠解決上述兩個問題。
一是擴大市場在土地資源配置當(dāng)中的決定性作用。我們土地是公有制，是國家所有、集體所有，在這個前提下，土地的使用權(quán)能不能交易？土地的使用期限能不能取消？我認(rèn)為在一定條件之下是可以的。因為這樣的變化有利于市場在土地資源配置當(dāng)中發(fā)揮決定性作用。
另一方面是規(guī)劃權(quán)分級、分層設(shè)立，部分規(guī)劃權(quán)下沉到級別更低的地方政府與開發(fā)企業(yè)。國有土地能不能分級？公用土地能不能進行經(jīng)濟核算？確定公用土地的價格，而且將這個變化與土地財政收支掛鉤。我們調(diào)研看到許多公共部門對土地占用、浪費。有些村委會都有廣場，廣場前面有綠地，我自己看到有些村委會廣場七八畝地，這種例子太多了。總體來看我們的單位平方公里土地產(chǎn)出效率上比較低。
我們還要改善國家的再分配（干預(yù)）功能，要容忍資源占有的平均程度差異比較大，基尼系數(shù)比較高。如果我們?nèi)萑潭仍黾优c國家干預(yù)有關(guān)，就需要有效的國家干預(yù)。
在城市拓展過程中，我們需要用地。如果新增土地價值與農(nóng)用地價格交易價格一樣，那么就不是補償權(quán)的問題。我認(rèn)為國家農(nóng)用地保護政策是對的，我們城市建設(shè)用地單位面積產(chǎn)出比發(fā)達國家低很多，浪費問題突出。所以，我主張搞農(nóng)業(yè)保護區(qū)，然后我們配套一系列的政策。
我們還要建立居者有其屋制度，這個非常的重要。在降低房價上，能不能征收不動產(chǎn)稅？但是在征收過程中，不能按照面積征稅、按照套數(shù)征稅，而是一定要按照住房的“影子價格”征收，這有助于降低房價。
三、城市密度與土地利用效率
陸銘：非常感謝黨老師解釋了關(guān)于自己對于中國土地制度改革、中國經(jīng)濟改革轉(zhuǎn)型的看法。
我進行兩點補充性說明：黨老師在整個報告里面關(guān)于居住形態(tài)作了論述，但是這個問題實在是比較復(fù)雜，黨老師在有限時間里也無法把這個問題進行充分解釋。我們探討城市形態(tài)時有非常重要的指標(biāo)——密度。關(guān)于密度問題進行三點補充說明，對于黨老師的觀點會形成互補：
首先，城市密度本身是梯度。一座大城市從中心城區(qū)密度到郊區(qū)密度是逐漸遞減的過程。這個密度梯度與城市地理位置、不同區(qū)位土地產(chǎn)生的價值大小有關(guān)。中心城區(qū)最中心核心地段，或者中央商務(wù)區(qū)，因為最有利于企業(yè)和個人進行互動交流，所以會把這個地段用來發(fā)展高租金現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。因此相應(yīng)居住和生產(chǎn)形態(tài)也會比較高。但是，越往城市外圍走，土地租金將會遞減。這意味著地方區(qū)位的價值弱化，密度會低下來。
第二，從大城市和小城市的不同形態(tài)來看，總體上來講大城市密度會高一點，小城市密度要低一點。
第三，區(qū)分就業(yè)密度和居住密度的差異。之前有學(xué)者指出，與發(fā)達國家密度相比而言，我們的就業(yè)密度，特別是在中心城區(qū)核心地帶尤其在超大城市中心地帶的就業(yè)密度不高，居住密度反過來比較高。
這與什么有關(guān)？與黨老師講的土地用途管制和土地在不同用途上的分配有關(guān)。中國在城市建設(shè)用地當(dāng)中工業(yè)用地和商服用地所占的比重是超過發(fā)達國家的大城市，相反居住用地所占的比重是比較低的。這樣，在有限的居住用地里就產(chǎn)生了超高的密度。獨幢形態(tài)居住比例比較低，根據(jù)黨老師判斷我也認(rèn)為土地如果進行改革，在規(guī)劃和管理方式上更加靈活，中國居住形態(tài)是可以得到更好改善的，土地利用效率也可以大大提高。
講到土地利用效率，我補充一個信息：我們現(xiàn)在在城市里面對高密度居住形態(tài)非常容易產(chǎn)生一個判斷，就是中國地很緊張，這個判斷是我們在城市里觀察得到的。
首先，與我們前面講到的城市建設(shè)用地配置居住用途的比例低有關(guān)。其次，我們跳出城市用地來看，中國鄉(xiāng)村大量建設(shè)用地包括宅基地密度非常低。一方面擔(dān)心城市里面居住密度比較高，但是在農(nóng)村地區(qū)又在出現(xiàn)大量的建設(shè)用地和宅基地浪費、低密度，綜合來看大家就不難理解：為什么黨老師講，如果我們可以把土地制度進行改革，土地交易可以更加順暢，土地使用權(quán)可以在地區(qū)之間進行交易和可轉(zhuǎn)換，中國整個建設(shè)用地數(shù)量完全可以改善居住形態(tài)。
關(guān)于日本規(guī)模經(jīng)濟上不去的問題，黨老師提到日本對于農(nóng)業(yè)用地農(nóng)場面積有些管制。除此之外，日本還可能存在另外一個現(xiàn)象，那就是獨特的家庭文化。
日本農(nóng)村有非常強烈的祖產(chǎn)概念。比如一個家庭中有四個兄弟姐妹，在城市化進程當(dāng)中，四個兄弟姐妹里面三個人在城區(qū)工作，一定要有一個人在農(nóng)村老家守著祖產(chǎn)。農(nóng)村老家守祖產(chǎn)農(nóng)場面積比較小，收入不很高，進大城市的兄弟姐妹就有責(zé)任和義務(wù)在家庭內(nèi)進行轉(zhuǎn)移支付，幫助守祖產(chǎn)的家庭成員提高收入水平。
強烈維持祖產(chǎn)的文化就使得日本城市化率雖然提高，但是農(nóng)村戶數(shù)減少得比較慢，戶均農(nóng)場面積比較小。講到這里必須要說明，日本所走的小農(nóng)場模式，首先是代價極其巨大，規(guī)模經(jīng)濟不足時會導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本非常高；其次是日本模式主要是由于管制、文化因素導(dǎo)致，這種情況下中國戶均農(nóng)場面積遠遠小于日本農(nóng)場面積。
四、規(guī)模經(jīng)營與土地兼并
陸銘：很多人提出，中國土地不能搞規(guī)模經(jīng)營，搞規(guī)模經(jīng)營就意味著土地兼并。黨老師怎么看土地兼并和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系，有沒有可能在土地制度改革過程中尋求平衡，既提高農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營，但是又不影響農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟穩(wěn)定的方法？
黨國英：城市密度梯度概念我非常贊成。但是我想說的是，我們實踐當(dāng)中往往出現(xiàn)令人感到很不合理的做法。本來城市中心密度大，往往很多地方政府把城市掏空了，主張疏散城市中心，從印度經(jīng)驗來看對低收入群體不利，低收入群體適合住在城市中心，城市密度大對低收入群體是有幫助的。
其次，關(guān)于小城市，城市規(guī)模也有梯度，這幾年我一直強調(diào)我國能不能發(fā)展1萬個左右的3萬人以上的城市。公共服務(wù)均等化在實踐當(dāng)中不好操作，因為服務(wù)品質(zhì)在一定規(guī)模城市里面才能有效，才有質(zhì)量，所以發(fā)展小城市對中國意義特別大。
關(guān)于日本情況，陸教授講的祖產(chǎn)概念對我來說是新知識。我跟日本專家討論時，他認(rèn)為日本推進鄉(xiāng)村旅游對日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展起了負面作用，鄉(xiāng)村旅游最好不要超過農(nóng)業(yè)GDP的10%。我還閱讀過其他的研究報告，也講鄉(xiāng)村旅游改善鄉(xiāng)村面貌的局限性。
從收入來看，農(nóng)民人均收入和城市人均收入一樣，甚至略高，這在發(fā)達國家是普遍情況。這個情況下，土地不過是產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)資料，社會穩(wěn)定其實就是社會組織程度的提高，而城市的組織程度高于農(nóng)村，農(nóng)村社會組織程度能不能提高？在農(nóng)村社會進步當(dāng)中，農(nóng)民成為農(nóng)村主要生產(chǎn)者、農(nóng)場主，這個時候農(nóng)業(yè)作為社會單元已經(jīng)不重要了。因為在農(nóng)場主為主的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會活動其實是依附于城市。
因此，我們可以通過城鎮(zhèn)化率提高解決這個問題。土地使用權(quán)、承包權(quán)適度集中時，通過提高城鎮(zhèn)化率，特別在城市發(fā)展當(dāng)中發(fā)展小城市，提高小城市的密度，有利于降低社會組織成本的結(jié)構(gòu)。
我經(jīng)常遇到許多人提出這樣的問題，你們老說城鎮(zhèn)化，那么城市可以找到工作嗎？有那么多就業(yè)機會嗎？
回答這個問題，就是陸教授講的思想方法問題。整個人類進步、技術(shù)進步就是資本替代勞動過程，技術(shù)進步就是勞動生產(chǎn)率提高，同樣行業(yè)需要的勞動越來越少的過程?，F(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)金融很發(fā)達，銀行營業(yè)部柜臺工作人員減少，結(jié)果有研究發(fā)現(xiàn)金融領(lǐng)域總就業(yè)量提高了，技術(shù)越進步、資本替代勞動就業(yè)率就越高，原因就是我們不斷創(chuàng)造新需求，擴張經(jīng)濟活動的規(guī)模。
陸銘：剛剛您對這個問題的回答，我補充一下，您下一次碰到這個問題補充兩個觀點：一是人們進城找不到工作就不去城市了；二是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和城鎮(zhèn)化不是說在城市里沒有就業(yè)機會時把農(nóng)業(yè)用地征收了，變成大農(nóng)場，然后農(nóng)民進城找不到工作，而是把因果關(guān)系搞反了。
我們今天講的城鎮(zhèn)化進程，是因為在城市里有大量勞動力需求，產(chǎn)生城鎮(zhèn)化動力，這個時候農(nóng)民進城了以后農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營出現(xiàn)需求。
五、從身份務(wù)農(nóng)到職業(yè)務(wù)農(nóng)
陸銘：一位網(wǎng)友問了一個問題：請問農(nóng)業(yè)人口外流與土地流轉(zhuǎn)的大趨勢之下，農(nóng)業(yè)主體變遷對于農(nóng)業(yè)和社會穩(wěn)定性會不會產(chǎn)生影響？比如部分地區(qū)以地入股，土地托管等情況出現(xiàn)會不會影響農(nóng)業(yè)發(fā)展？或者從身份務(wù)農(nóng)到職業(yè)務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)換過程當(dāng)中，發(fā)生的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)移對農(nóng)業(yè)發(fā)展影響如何？
黨國英：我理解這位提問題的朋友指的是涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的問題?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)有一個特點，全部農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上價值總量要遠遠大于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的價值，就是土地上的經(jīng)營活動。
美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈總價值大體上是土地上經(jīng)營活動創(chuàng)造的價值大概十倍，再說多一點有食品產(chǎn)業(yè)鏈，還有農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，這個比值又不一樣了。
按照我的觀察分析，在產(chǎn)業(yè)鏈總鏈條當(dāng)中，真正需要入股合作的領(lǐng)域不在其他產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，而在比如農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料制造、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)業(yè)科技研究等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)對規(guī)模有要求，特別是對人力資本有要求。
歐美國家農(nóng)民收入不是靠土地，而是在產(chǎn)業(yè)鏈這些環(huán)節(jié)上，產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)組織形式是規(guī)模巨大的現(xiàn)代合作社，這個非常重要。
我們希望在產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)上要有農(nóng)民參加合作社，作為合作社的社員，要有組織行為。而在地頭生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，大部分情況不需要搞股份的。
為什么呢？因為一個家庭所能夠經(jīng)營的土地面積足夠大了。我國現(xiàn)在就有兩三個勞動力耕種幾千畝的情況。例如一個家庭夫妻倆或者加上子女，一起種菜或者其他經(jīng)濟作物。家庭所允許的經(jīng)營規(guī)模已經(jīng)能夠很好地利用技術(shù)潛力帶來經(jīng)濟效率。
（作者陸銘系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國城市治理研究院研究員、上海國際金融與經(jīng)濟研究院研究員，黨國英系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《每日經(jīng)濟》 2021年5月27日）
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