引言：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的戰(zhàn)略決策，也是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，2018年中央1號文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對此作出了全面部署，提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、治理有效、生活富?！钡目傄?。鄉(xiāng)村振興是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，涉及面廣，推進難度大，需要綜合施策，而許多措施都離不開土地，最終都要回歸到土地利用上，因為土地是鄉(xiāng)村最重要的生產(chǎn)要素，自然也是助力鄉(xiāng)村振興的重要資源。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)村土地利用方面出現(xiàn)了一些新情況和新問題，比如，農(nóng)民進城務工，承包地無人耕種而撂荒；進城農(nóng)民宅基地長期閑置，而退出機制又不健全，造成土地資源浪費；集體土地與國有土地權能不對等，集體土地權能落實不到位；土地產(chǎn)權界限不明晰、權利不落實，承包經(jīng)營權、使用權權益保障不充分，存在征地范圍過大、程序不完善、補償安置不到位、強制性拆遷等損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象；土地流轉(zhuǎn)制度不健全，市場不完善，監(jiān)管不到位；土地經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；潭鹊?；耕地數(shù)量減少、質(zhì)量下降問題突出等。這些問題如果解決不好，就會極大地阻礙或制約鄉(xiāng)村振興。如何科學判斷、準確把握、正確認識當前農(nóng)村的土地問題和發(fā)展形勢，努力破解矛盾難題，充分發(fā)揮土地的保障支撐作用和最大效能，從而激發(fā)推動鄉(xiāng)村振興的新動能，是擺在我們面前的重大課題。今后做好土地文章，助力鄉(xiāng)村振興的著力點應該放在哪里？盡管各地情況千差萬別，但從解決共性問題的角度出發(fā)，筆者認為以下三個方面至關重要。

1、深化土地制度改革

分析當前農(nóng)村土地利用和管理方面存在問題的原因，最重要的還是制度因素。因此，中央要求，要堅持問題導向和底線思維，加快推進農(nóng)村土地制度改革試點，明確“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的三條改革底線。在推進農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權 “三權分置”改革的基礎上，從2015年開始在全國部署開展“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度”改革試點（簡稱“三塊地”改革）。在落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要深刻領會中央精神，全面深入推進各項改革。

1.1 鞏固完善承包地“三權分置”制度

中華人民共和國成立以來，在堅持土地公有制不動搖的基礎上，歷經(jīng)改革，最終建立了集體所有、家庭承包（家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制）為主要形式的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，即農(nóng)村土地實行集體所有權與家庭承包經(jīng)營權分離的制度，我們稱之為“兩權分離”制度?！皟蓹喾蛛x”制度是我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的偉大創(chuàng)舉，有力推動了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展。但面對農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢和農(nóng)村土地利用方面出現(xiàn)的新情況，“兩權分離”制度在許多方面都難以回答和解決新的問題和矛盾。在總結各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐經(jīng)驗的基礎上，中央在2016年正式提出推進農(nóng)村承包地“三權分置”改革。

所謂“三權分置”，是指承包地的所有權、承包權和經(jīng)營權的分置，即在保持集體土地所有權和農(nóng)戶承包權不變的前提下，將經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中分離出來，并可以按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行流轉(zhuǎn)。筆者在甘肅省調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)戶把承包地出租給企業(yè)，農(nóng)戶除了土地租金收入外，還可以到承租企業(yè)或外出打工獲得工資性收入。因此，建立在“三權分置”基礎上的土地流轉(zhuǎn)受到了農(nóng)民的普遍歡迎?！叭龣喾种谩备母锼悸吩从谵r(nóng)村發(fā)展的實際需要，基于土地要素流動的優(yōu)化配置，是“兩權分離”制度的繼承和發(fā)展，是繼“兩權分離”制度之后我國農(nóng)村土地制度改革的又一創(chuàng)新和突破。承包地的“三權分置”改革，符合現(xiàn)代產(chǎn)權理論的基本主張，可以讓農(nóng)民在不失地的前提下，以出租、入股、代耕、抵押等多種方式和途徑放活經(jīng)營權，可以解決耕地分散低效經(jīng)營或撂荒問題，消除進城居住、外出務工農(nóng)民對土地承包權權益保障的擔憂，也為城鄉(xiāng)社會資本進入農(nóng)村土地經(jīng)營領域打開了通道，有利于培育新型經(jīng)營主體、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、提高土地利用效能和推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必將為“三農(nóng)”發(fā)展和鄉(xiāng)村振興注入新活力。但也要注意解決“三權分置”改革過程中出現(xiàn)的新問題，譬如：如何防止非法改變土地用途, 甚至通過炒作、買賣土地謀取利益；如何在土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營后保證農(nóng)地不流失、不污染、不破壞；如何保障新的土地經(jīng)營權人對流轉(zhuǎn)來的土地享有耕種和收益權利及穩(wěn)定的預期。因此，要堅持“三權分置”改革方向不動搖，認真總結經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)問題，全面穩(wěn)妥推進。

1.2 完善土地征收制度

我國法律規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對農(nóng)村集體土地實行征收或者征用并給予補償。不難看出，這一法律規(guī)定有三個關鍵詞，即公共利益、征收、補償。問題的關鍵是：如何界定公共利益，如何征收，如何補償。在土地征收過程中往往會出現(xiàn)隨意擴大征收范圍、征收程序不規(guī)范、補償安置不到位等問題。針對這些突出問題，改革的重點是：一要縮小征地范圍。探索制定土地征收目錄，科學嚴格界定公共利益用地范圍，逐步縮減土地征收規(guī)模。二要完善征地程序。建立完善土地征收民主協(xié)商機制，要將“征地協(xié)商和補償安置”作為土地征收審批的前置條件，即滿足與村集體中絕大多數(shù)成員達成書面協(xié)議、征地補償安置資金和社會保障經(jīng)費落實等三個條件后方可啟動土地征收程序。三要健全保障機制。要建立合理、規(guī)范、多元的補償安置保障機制，合理確定補償標準，足額支付補償安置費，建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度，實現(xiàn)被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障。

1.3 穩(wěn)步推進集體經(jīng)營性建設用地入市

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市是落實集體土地產(chǎn)權權能的重要組成部分。這項改革事關大局、影響深遠。改革的目標是實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地享有同等權利、履行相應義務。在符合土地利用規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行同等入市、同權同價。要明確界定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市范圍，按照規(guī)范管理、有序運行、城鄉(xiāng)互動、收益共享的要求，積極穩(wěn)步推進。從目前各地試點的情況看，總體進展順利，試點中也積累了一些寶貴經(jīng)驗，為建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市法律制度奠定了重要基礎，但在試點中也存在一些不容忽視的問題，譬如：單純追求土地出讓收益，忽視試點經(jīng)驗總結，試點目標走偏；規(guī)劃、調(diào)查、確權、登記等基礎性工作滯后，導致底數(shù)不清、盲目出讓和土地糾紛；縣級政府相關部門對試點以包代管，集體經(jīng)濟組織作用沒有充分發(fā)揮等。按計劃試點工作2018年就要結束，在全面總結試點成果、經(jīng)驗并轉(zhuǎn)化為法律制度的過程中，要堅持問題導向，突出重點和薄弱環(huán)節(jié)，把規(guī)劃管控、收益分配、基準地價確定、出讓決策程序、強化村級責任等作為重點，穩(wěn)步推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。

1.4 改革完善宅基地制度

據(jù)統(tǒng)計，近些年我國每年約有1500萬左右的農(nóng)村人口進城落戶，造成大量農(nóng)宅閑置。為了解決宅基地長期閑置而退出、流轉(zhuǎn)機制又不健全的問題，受承包地“三權分置”改革經(jīng)驗的啟發(fā)，一些地方在宅基地改革試點中提出了宅基地的所有權、資格權和使用權“三權分置”的改革思路。宅基地的“三權分置”改革，使宅基地的所有權、資格權與使用權分離，所有權歸集體，資格權歸農(nóng)戶，使用權歸宅基地使用者，可以讓農(nóng)民在“不失房”的前提下以出租、抵押、作價入股等多種方式適度放活使用權。宅基地的“三權分置”改革，可以解決農(nóng)宅閑置浪費問題，拓展宅基地和農(nóng)宅用途，從而使農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入。因此，宅基地制度改革要在堅持“三權分置”的前提下推進。改革要緊緊圍繞以下四個方面展開：一是改革完善宅基地權益保障和取得方式。對依法取得、符合規(guī)定的宅基地予以確權登記發(fā)證，確保農(nóng)民宅基地權益；堅持“一戶一宅”的分配原則，探索農(nóng)民戶有所居的多種實現(xiàn)形式。二是建立宅基地有償使用制度。因歷史原因超標準占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，可以探索有償使用。三是建立自愿有償退出機制。積極探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地的制度。四是推進房地一體登記發(fā)證工作，允許農(nóng)民將宅基地及宅基地上自建房屋出租、抵押、作價入股，以此獲得財產(chǎn)性收入。

2、夯實土地管理基礎

無論是土地制度改革，還是常態(tài)化的土地管理，都需要扎實的基礎性工作來保障。當前需要重點要做好以下工作。

2.1 加快確權登記發(fā)證

承包地、宅基地（包括自建房屋）確權登記發(fā)證是“三權分置”改革能否得到落實、土地及房屋財產(chǎn)權利能否得到有效保障、土地（宅基地及房屋）流轉(zhuǎn)能否搞活的基礎和保障。實際上，“三權分置”改革模式出現(xiàn)之前，土地流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村已經(jīng)普遍存在，但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶普遍存在一些疑慮，提出了一些關切問題，比如：久而久之，通過土地流轉(zhuǎn)租出去、入了股的承包地還屬不屬于自己？將來還能不能收回來自己耕種經(jīng)營？如果對方不歸還又該怎么辦？家庭人口增加了還能分到地嗎？全家進城安家落戶后承包地怎么辦？宅基地屬于村集體，長期無人居住會不會被收回去？諸如此類的擔心和問題還有很多。總之，農(nóng)戶心里不踏實，擔心的核心問題還是土地權利能不能得到保障。對此，十九大報告明確提出“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年?！币鋵嵤糯缶窈椭醒氲霓r(nóng)村政策，切實讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”，最重要的還是要加快土地（包括宅基地及宅基地上的自建房屋）的確權和登記發(fā)證工作。確權登記發(fā)證以后，農(nóng)民應該拿到“三權三證”。三權是：土地承包經(jīng)營權、宅基地使用資格權、宅基地之上自建住房所有權；三證是：承包土地經(jīng)營權證、宅基地使用資格權證、自建住房房產(chǎn)證（現(xiàn)在實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記發(fā)證，后兩個證可以合并為一個不動產(chǎn)權證）。這樣農(nóng)民就得到了享有土地、房屋財產(chǎn)權利的法律憑證。如果要征收或征用農(nóng)民的土地或拆遷農(nóng)民的房屋，必須按照法定程序進行，必須要經(jīng)過平等協(xié)商。同時，確權發(fā)證以后，也會增強農(nóng)民對土地權益保障、財產(chǎn)性收入預期的信心。

2.2 加強規(guī)劃引領管控

土地利用總體規(guī)劃是優(yōu)化配置土地資源，協(xié)調(diào)各類用地規(guī)模、結構、布局和時序的核心手段，是實行土地用途管制的重要依據(jù)。當前在農(nóng)村土地供給、利用、管理方面存在的一個突出問題就是以鄉(xiāng)村為單元的土地利用規(guī)劃開展遲滯，而已有的縣級土地利用規(guī)劃未能全面考慮到農(nóng)村新的發(fā)展形勢對土地的利用需求，難以適應實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢，出現(xiàn)了土地用途管制不切實際、鄉(xiāng)村建設布局不夠科學和建設用地不足而新增審批受阻等問題。因此，要緊密結合基本農(nóng)田保護、鄉(xiāng)村建設布局、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、易地扶貧搬遷、生態(tài)環(huán)境保護、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等發(fā)展需求，統(tǒng)籌規(guī)劃各項土地利用活動，因地制宜、加快速度編制鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃，優(yōu)化耕地保護、村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等用地布局，用規(guī)劃引領農(nóng)村土地合理利用，實現(xiàn)對農(nóng)村土地的嚴格有效管理。

2.3 培育土地流轉(zhuǎn)市場

建立在“三權分置”基礎上的土地確權登記發(fā)證工作已經(jīng)在全國展開，土地確權登記發(fā)證以后土地流轉(zhuǎn)將會加快，這就需要有一個完善的土地流轉(zhuǎn)市場與之配套，解決諸如土地流轉(zhuǎn)合同如何規(guī)范，流轉(zhuǎn)交易信息從哪兒獲取，出現(xiàn)合同糾紛如何處理，交易價格如何確定，公開交易在哪兒進行等問題。因此，要重視培育和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。一要完善制度。盡快制定全國性規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的指導性意見和制度細則，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)決策程序，明確流轉(zhuǎn)的組織形式和集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民各自的權利，健全流轉(zhuǎn)土地用途管制和參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準入制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)土地價值評估。二要建立有形市場?？傮w上看，目前土地交易的有形市場尚未形成。土地流轉(zhuǎn)有形市場可以為供求雙方提供信息服務和成交機會，減少土地流轉(zhuǎn)信息不對稱情況，也可以使流轉(zhuǎn)成交價格更趨合理、流轉(zhuǎn)更加規(guī)范。三要培育中介服務組織。建立包括提供流轉(zhuǎn)服務和土地資產(chǎn)評估的中介組織，以減少土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛，有利于保護供求雙方的權益。四要加強市場監(jiān)管。要嚴格執(zhí)法檢查，加強市場監(jiān)管，維護土地流轉(zhuǎn)秩序。

2.4 創(chuàng)新土地用途管制

土地流轉(zhuǎn)會使農(nóng)村土地用途管制出現(xiàn)一些新的情況，要積極探索、健全完善更加符合實際的農(nóng)地用途管制體系。從各地土地流轉(zhuǎn)的實際情況看，土地流轉(zhuǎn)以后的用途往往會出現(xiàn)多元化現(xiàn)象。原來種糧食作物的耕地，有些變成了蔬菜、瓜果、藥材種植園，有些用于發(fā)展設施農(nóng)業(yè)，有些變成了堆放農(nóng)用物資的場地，甚至轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)以外的用途等。這些問題歸結起來就是“非農(nóng)化”和“非糧化”問題。對土地流轉(zhuǎn)后變耕地為建設用地等“非農(nóng)化”行為要依法查處，堅決制止；對“非糧化”，則要分清性質(zhì)，區(qū)別對待，可以允許在土壤耕作層及耕作條件不發(fā)生根本性變化或容易恢復的前提下，調(diào)整耕地經(jīng)營方式，拓展農(nóng)業(yè)功能。同時，在允許土地流轉(zhuǎn)、宅基地及其房屋出租的情況下，一些地方出現(xiàn)了非本集體經(jīng)濟組織成員或城市居民以租住為名購買農(nóng)房的現(xiàn)象，有些還直接將原房屋拆除重建別墅大院等，這些都是現(xiàn)行法律政策不允許的，要按照中央“一個不得、兩個嚴格”的要求，堅決加以制止?？傊?，無論那類經(jīng)營主體參與其中，也無論采取何種方式經(jīng)營或利用土地，都不能突破農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地歸農(nóng)的“農(nóng)”字底線。

2.5 實行土地指標調(diào)劑

實行土地指標調(diào)劑，是指建設占用耕地的補充和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。2018年中央1號文件提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準基本農(nóng)田建設等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，其所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。此后，國務院辦公廳印發(fā)了《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，前者明確了建設占用耕地跨省域補充的國家統(tǒng)籌措施，后者建立了增減掛鉤節(jié)余指標的跨省域調(diào)劑機制。這兩項改革的實質(zhì)是在全國范圍內(nèi)確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低的基礎上，實現(xiàn)土地增值收益從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū)、從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)。此前，一些省區(qū)已經(jīng)實行耕地占補平衡、增減掛鉤節(jié)余指標跨市縣調(diào)劑，并取得了初步成效。實行新增耕地和增減掛鉤節(jié)余指標跨區(qū)域調(diào)劑，這是我國農(nóng)村土地管理制度的又一創(chuàng)新，產(chǎn)生的指標調(diào)劑收益會成為農(nóng)村建設資金的重要來源。因為從現(xiàn)實情況看，發(fā)達地區(qū)補充耕地的空間已經(jīng)很小，難以完成占補平衡，而欠發(fā)達地區(qū)補充耕地的空間相對大一點，通過土地整治和增減掛鉤，將新增耕地指標調(diào)劑到發(fā)達地區(qū)，一方可以獲得發(fā)展空間，另一方可以得到發(fā)展資金，由此實現(xiàn)了雙贏。在土地節(jié)余指標跨省域、跨市縣調(diào)劑方面已經(jīng)有一些成功的范例，要注意總結經(jīng)驗、完善制度。

3、保障建設用地需求

3.1 支持土地綜合整治

要改變以補充增加耕地、提高耕地質(zhì)量為主要目的農(nóng)村土地整治傳統(tǒng)模式，堅持“山水林田路村”綜合整治原則，以補充耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化村莊布局、改善農(nóng)村環(huán)境、完善公益設施為目標，繼續(xù)實施農(nóng)村土地綜合整治。一是通過土地開發(fā)、地塊整合、土地復墾等措施，補充耕地數(shù)量，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。這項工作在西部欠發(fā)達地區(qū)還有一定潛力。二是通過土地平整、高標準基本農(nóng)田建設、水利設施建設提升，提高耕地質(zhì)量等級。三是結合新農(nóng)村建設，整合資金，進行山、水、林、田、路、村一體的綜合整治，建設相對集中的農(nóng)戶居住區(qū)，完善農(nóng)村公共服務基礎設施，這樣既可以節(jié)約土地，還可以改善居住生活環(huán)境。四是推廣新型肥料和化肥增效技術，開展土壤修復改良和質(zhì)量提升。五是采取工程、生物等措施，有效控制土地沙化、石漠化、鹽堿化，減輕水土流失，提高土地的生態(tài)涵養(yǎng)能力。土地綜合整治不僅可以增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量、改善人居環(huán)境，為農(nóng)民帶來看得見、摸得著的實惠，還可以凝聚民心，激發(fā)群眾跟黨走、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的熱情，因為實施土地綜合整治的過程就是組織發(fā)動農(nóng)民、強化基層黨建、提高農(nóng)村社會治理水平的過程。

3.2 保障農(nóng)村建設用地需求

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村建設用地規(guī)模會有新的增加。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；F(xiàn)代化會帶來大量配套建設用地需求。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)以后，有些地方出現(xiàn)了種植、儲存、加工、銷售服務一條龍的農(nóng)產(chǎn)品基地，需要增加建設用地用于倉庫、包裝加工車間、銷售網(wǎng)點建設。二是美麗鄉(xiāng)村建設，增加了農(nóng)村基礎和公共設施建設用地需求。如道路擴建改造、村民廣場、幼兒園、養(yǎng)老院等建設項目會有所增加或提升，需要增加新的建設用地。三是休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對建設用地的需求會有所增加。因此，要在科學編制鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃和堅持規(guī)劃、計劃管控的前提下，因地制宜，實事求是，適度增加農(nóng)村建設用地規(guī)模和指標，切實保障用地需求。

作者信息：陳漢（1958—），男，甘肅省定西市人，甘肅省人民政府參事，教授級高工，享受國務院政府特殊津貼專家，曾擔任甘肅省國土資源廳副廳長、甘肅省政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任職務，長期從事自然資源管理工作。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國國土資源濟 2019（1） 

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