原題：“離鄉(xiāng)不離土”：中國(guó)土地制度與新型城鎮(zhèn)化研究評(píng)述

一、引言

城鎮(zhèn)化是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要特征，對(duì)于這一重大主題，社會(huì)學(xué)家給予了高度關(guān)注，開展了大量研究工作。本文以2011—2014年發(fā)表的論文和著作為主，評(píng)述中國(guó)社會(huì)學(xué)界關(guān)于新型城鎮(zhèn)化及土地制度變革的研究，并著重探討其中一項(xiàng)基本特征——農(nóng)民離鄉(xiāng)不離土——對(duì)城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的影響，在此基礎(chǔ)上我們提出未來(lái)研究展望。

二、土地制度與新型城鎮(zhèn)化:中國(guó)社會(huì)學(xué)的研究

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2011年年末中國(guó)大陸總?cè)丝跒?34735萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村人口65656萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口69079萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到51.27%，首次超過農(nóng)村人口（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2012）。隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn),傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)土中國(guó)”正逐步向新型的“城市中國(guó)”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不單表現(xiàn)在農(nóng)村人口向城市的聚集、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向城市就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以及土地制度和居住格局的變遷，更重要的是立基于農(nóng)業(yè)社會(huì)的基礎(chǔ)秩序和社會(huì)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生根本性動(dòng)搖。在這個(gè)意義上，以城鎮(zhèn)化為主推力的城鄉(xiāng)關(guān)系的變化意味著一場(chǎng)全面而深刻的社會(huì)變革，賦予社會(huì)學(xué)家新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)（李培林，2013b；李鐵，2013；周雪光，2013）。面對(duì)城鎮(zhèn)化浪潮的沖擊，社會(huì)學(xué)界圍繞城鎮(zhèn)化的概念與特征、土地制度變遷、城市治理轉(zhuǎn)型、土地財(cái)政以及城鄉(xiāng)一體化等開展了豐富的研究（李培林，2014；陳光金等，2014；李強(qiáng)等，2013；李友梅等，2014；陸學(xué)藝,2011；宋林飛，2014；張鴻雁等，2012；鄭杭生，2013）。這些研究不但從學(xué)理上澄清了中國(guó)城鎮(zhèn)化的獨(dú)特性，也為政府決策和城鎮(zhèn)化路徑的具體實(shí)施提供了重要政策參照。

（一）新型城鎮(zhèn)化的概念與特征

漢語(yǔ)“城市化”和“城鎮(zhèn)化”都是對(duì)英文“urbanization”一詞的中譯。最初學(xué)界使用“城市化”概念較多，隨著官方話語(yǔ)對(duì)“城鎮(zhèn)化”稱謂的統(tǒng)一，使用后者的趨多。但總體上城市化和城鎮(zhèn)化表述并存，且存在一定的混亂（聶偉、風(fēng)笑天，2014）。概括起來(lái)，不同學(xué)者對(duì)城市化與城鎮(zhèn)化概念的比較分析形成了“差異論”和“一致論”兩派。

“差異論”主張，廣義的城市化概念囊括了城鎮(zhèn)化的含義，城鎮(zhèn)化是城市化的起點(diǎn)。如田雪原（2013）指出官方口徑對(duì)城鎮(zhèn)化概念的統(tǒng)一是對(duì)20世紀(jì)80年代國(guó)家倡導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的沿襲，是針對(duì)第一階段“以小為主”城市化路徑的稱謂。目前中國(guó)城市化已步入“以大為主”的第二階段，若依然沿用城鎮(zhèn)化概念既脫離現(xiàn)實(shí)又會(huì)帶來(lái)諸多弊害。這一主張的重要根據(jù)是西方城市化演進(jìn)的一般規(guī)律。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化一般要經(jīng)歷以小城市發(fā)展為主的城鎮(zhèn)化、以中等城市發(fā)展為主的城市化和以大城市發(fā)展為主的都市化三個(gè)階段。在這個(gè)意義上，英文“urbanization”似乎暗含了城市化發(fā)展的小、中、大三個(gè)階段性過程?；诖苏撜咛岢?，城市化和城鎮(zhèn)化的意涵并不一致。嚴(yán)格意義上講，城鎮(zhèn)化包含在城市化的含義范圍內(nèi)，是城市化的起始階段，是城市化進(jìn)程的過渡模式。城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在于發(fā)展鎮(zhèn)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的“鎮(zhèn)化”過程；而城市化的主要目標(biāo)在于發(fā)展大、中城市，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口向大、中城市集聚的“城化”過程（聶偉、風(fēng)笑天，2014）。

“一致論”主張中國(guó)城鎮(zhèn)化所面對(duì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制歷史與西方有很大不同，但城鎮(zhèn)化與城市化概念并無(wú)實(shí)質(zhì)差別，都是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的過程，以及與這一過程相伴而生的生活方式和價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變。如陸益龍（2013）強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化和城市化的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是相同的，都代表現(xiàn)代社會(huì)的變遷過程。張鴻雁（2013）提出城市化與城鎮(zhèn)化都是在摒棄傳統(tǒng)社會(huì)的地域、血緣關(guān)系，建構(gòu)以貨幣關(guān)系為紐帶的“異質(zhì)性”生產(chǎn)關(guān)系綜合生活體。就最終目標(biāo)而言，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在于化“鎮(zhèn)”為“市”，實(shí)現(xiàn)以城市生活方式和城市文明為基礎(chǔ)的“市民化”。

綜上不難發(fā)現(xiàn)，兩派立論基點(diǎn)不同：前者是以西方城市發(fā)展過程為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，并以西方“標(biāo)準(zhǔn)”的城市化概念來(lái)反觀中國(guó)的城市化進(jìn)路；后者則是從中國(guó)特殊的制度背景和社會(huì)結(jié)構(gòu)出發(fā)，以中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)取向來(lái)分析概括中國(guó)城鎮(zhèn)化的特征。在社會(huì)學(xué)界的以往研究中，后一種觀念占據(jù)了主導(dǎo)，即更傾向于“一致論”。在中國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元體制和城市的行政等級(jí)序列中，城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是更契合中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)特征的一種稱謂，且更能反映鄉(xiāng)土中國(guó)向城市中國(guó)轉(zhuǎn)變的漸進(jìn)性特征。無(wú)論是城市化還是城鎮(zhèn)化，最終都指向了農(nóng)民的“市民化”。市民化不但是居住空間和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，還意味著社會(huì)地位的轉(zhuǎn)變，以及接受現(xiàn)代文明的城市生產(chǎn)、生活方式的過程（李強(qiáng)，2013a）。在這一過程中，農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換機(jī)制深嵌于中國(guó)特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)下，中國(guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)兩個(gè)基本特征：城鄉(xiāng)并進(jìn)與政府主導(dǎo)。

首先，城鄉(xiāng)并進(jìn)。與西方工業(yè)化直接推進(jìn)的城市化進(jìn)程不同，中國(guó)的城市化既包括一般意義上的城市擴(kuò)張，又包括鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家所經(jīng)歷的城市化進(jìn)程來(lái)看，一般都要經(jīng)歷人口向城市聚集、郊區(qū)城市化、逆城市化和再城市化幾個(gè)階段。而中國(guó)的城市化進(jìn)程與之不同，李培林（2014:24—25）概括了自改革開放以來(lái)中國(guó)經(jīng)歷的城市化三階段：第一階段是1978—1985年的“非農(nóng)化階段”；第二階段是1986—2000年農(nóng)村人口向城市聚集的“城市化階段”；第三階段是2000年以來(lái)的城市擴(kuò)張和“城市群形成階段”。在中國(guó)城市化的每一個(gè)階段，雖然特征各有不同，但助推力都源自政府，這也構(gòu)成城鎮(zhèn)化的另一個(gè)基本特征。

其次，政府主導(dǎo)。從動(dòng)力機(jī)制上看，中國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)明顯特征是政府主導(dǎo)，這也是中國(guó)與歐美國(guó)家在城鎮(zhèn)化推進(jìn)路徑上最主要的區(qū)別之一。政府主導(dǎo)集中體現(xiàn)在，從中央到地方的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及對(duì)應(yīng)的職能部門對(duì)于城鎮(zhèn)（市）的拆遷改造、發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目選址、工程建設(shè)、土地功能改變及使用權(quán)限的審批等諸多事項(xiàng)都有直接或間接的決定權(quán)（李強(qiáng)等，2012）。這種政府主導(dǎo)邏輯，雖然能快速推進(jìn)土地的城鎮(zhèn)化，但也可能會(huì)抑制流動(dòng)人口市民化。具體而言，各級(jí)地方政府不但是推動(dòng)城鎮(zhèn)化的主要行動(dòng)主體，也是主要的利益主體。前一種角色要求它要為公共服務(wù)體系提供資源支持和保障職責(zé)，后一種角色驅(qū)使它通過土地開發(fā)和市政建設(shè)來(lái)獲得最大化的財(cái)政收益和政績(jī)。在實(shí)踐過程中，地方政府往往更重視后一種角色的擔(dān)當(dāng)，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)教育、醫(yī)療和社保等公共服務(wù)職責(zé)重視不夠。這種政府角色定位和發(fā)展理念，客觀上可能會(huì)限制進(jìn)城民工的市民化，進(jìn)而影響以人為本的城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)（陳光金等，2014）。

中國(guó)城鎮(zhèn)化的這兩個(gè)基本特征是以獨(dú)特的“制度紅利”為基礎(chǔ)，而制度紅利又是以集體土地制度、城鄉(xiāng)二元體制以及小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體系三者為基本架構(gòu)的（賀雪峰，2014）。這種多重制度形塑下的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)附帶性后果是，主動(dòng)城鎮(zhèn)化現(xiàn)象不明顯，而“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”或“被動(dòng)市民化”現(xiàn)象卻很突出（李強(qiáng)，2011，2013b；文軍，2012）。所謂“被動(dòng)市民化”是指農(nóng)民完全沒有這種意愿，而由外來(lái)或外在因素被轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸莸倪^程。這種現(xiàn)象主要是在“農(nóng)民上樓”、城市擴(kuò)張等涉及土地開發(fā)的情況下產(chǎn)生的（李強(qiáng)，2013a）。簡(jiǎn)言之，所謂“被動(dòng)市民化”，實(shí)質(zhì)是被迫離開土地和被動(dòng)轉(zhuǎn)換戶籍身份的過程。

在席卷全國(guó)的土地開發(fā)運(yùn)動(dòng)中，普通民眾的意愿似乎顯得微不足道。但由此引發(fā)的群體沖突、上訪抗?fàn)幍雀鞣N社會(huì)矛盾，卻又從另一個(gè)側(cè)面反映了普通農(nóng)民的真實(shí)意愿和行動(dòng)選擇是影響城鎮(zhèn)化的重要因素?？焖俚某擎?zhèn)化進(jìn)程，正推動(dòng)傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)土中國(guó)”向新型的“城市中國(guó)”轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的動(dòng)力、速度以及演進(jìn)路徑都從不同程度上重塑著中國(guó)社會(huì)的秩序結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)土基礎(chǔ)上的社會(huì)結(jié)構(gòu)、群體邊界和內(nèi)聚力以及觀念制度都不可避免地發(fā)生急劇的變化，這無(wú)異將對(duì)未來(lái)的中國(guó)社會(huì)發(fā)展格局產(chǎn)生長(zhǎng)久影響（周雪光，2013）?？焖俪鞘谢呱摹俺鞘兄袊?guó)”，是以城市開發(fā)體制、開發(fā)資本與權(quán)力的合謀為基礎(chǔ)的，在這種邏輯的沖擊下普通農(nóng)民的利益訴求和權(quán)利表達(dá)被裹挾其中卻得不到有效關(guān)注（陳映芳，2012）。在這一過程中，“被動(dòng)失地”與“主動(dòng)守土”之間的矛盾構(gòu)成了以土地財(cái)政為依托的城鎮(zhèn)化的重要挑戰(zhàn)。這也是中國(guó)“離鄉(xiāng)不離土”這種獨(dú)特的城鎮(zhèn)化模式形成的重要背景。

（二）“守土”與“失地”：中國(guó)城鎮(zhèn)化的問題與出路

中國(guó)雖然用了大約30年的時(shí)間幾乎走完了西方上百年的城市化歷程，卻沒有解決好城市化滯后于工業(yè)化、戶籍改革滯后于城市化這兩大問題（李培林、田豐，2012）。在當(dāng)前的背景下，后一個(gè)問題表現(xiàn)得更為突出。戶籍改革滯后城市化的一個(gè)明顯結(jié)果是，土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口的城鎮(zhèn)化。這是戶籍制度、財(cái)政制度和土地制度相互作用的結(jié)果。

中國(guó)土地的國(guó)家所有和集體所有是確保中國(guó)城鎮(zhèn)化以政府主導(dǎo)形式快速推進(jìn)的前提。一方面，政府可以公共的名義，在對(duì)集體或個(gè)人提供一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那疤嵯芦@得土地開發(fā)的支配權(quán)；另一方面，在政績(jī)效應(yīng)的推動(dòng)下，諸多地方政府以土地的粗放利用來(lái)實(shí)現(xiàn)快速城鎮(zhèn)化，這種簡(jiǎn)單的“土地城鎮(zhèn)化”非但不能提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量，還會(huì)造成諸多社會(huì)問題（李強(qiáng)等，2012）。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地制度變革主要涉及：農(nóng)業(yè)耕地轉(zhuǎn)變用途的非農(nóng)化過程、農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地的過程，以及與之相關(guān)的撤并村莊、“村改居”“農(nóng)民上樓”和資本下鄉(xiāng)等（王春光，2013；劉玉照，2012）。而所有這些涉及土地制度變革的運(yùn)動(dòng)都是地方政府在土地財(cái)政的支撐下逐步推進(jìn)的。中國(guó)城市建設(shè)的迅速擴(kuò)展很大程度上得益于獨(dú)特的財(cái)政體制的支撐。20世紀(jì)90年代中期的分稅制改革改變了地方政府的行為選擇，即由財(cái)政包干制時(shí)期的“辦大企業(yè)”和“大辦企業(yè)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)土地”和“經(jīng)營(yíng)城市”，客觀上推動(dòng)了各地的城市化進(jìn)程，并且形塑了中國(guó)獨(dú)特的城市化模式，即土地、財(cái)政和金融“三位一體”的城市化（周飛舟、譚明智，2014:11）。從土地財(cái)政的生成機(jī)制來(lái)看，除了趨利性動(dòng)機(jī)之外，地方政府努力控制土地也是為了降低推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成本和提高參與地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的能力（曹正漢等，2011）；但實(shí)際上地方政府以土地財(cái)政和土地金融為基礎(chǔ)的“生財(cái)之道”客觀上也增加了宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)（譚明智，2014）。而且地方政府土地收益最大化的趨利動(dòng)機(jī)及其強(qiáng)力推進(jìn)邏輯，可能造成中國(guó)社會(huì)階層嚴(yán)重固化的社會(huì)后果。由此產(chǎn)生的諸多社會(huì)矛盾無(wú)法及時(shí)化解，可能成為中國(guó)今后長(zhǎng)期社會(huì)緊張的根源（周雪光，2013）。

關(guān)于土地財(cái)政對(duì)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，有研究者指出土地財(cái)政無(wú)疑對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和快速城鎮(zhèn)化有積極意義，但地方政府過快的土地貼現(xiàn),導(dǎo)致其有效性與合理性明顯分離。一旦超前的土地城鎮(zhèn)化不能確保規(guī)模收益遞增,加之地方政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和籌資方式的路徑依賴，會(huì)直接誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)（晁恒等，2014）?；谕恋刎?cái)政的可持續(xù)性水平低、不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級(jí)以及存在金融風(fēng)險(xiǎn)等問題，有論者提出了具體的改進(jìn)策略：一則要改進(jìn)資金籌措方式，推進(jìn)財(cái)稅制度和土地制度改革以確保城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性；再則要完善新型城鎮(zhèn)化背景下的土地財(cái)政體制，具體包括推進(jìn)稅收性土地財(cái)政,規(guī)范投資基金融資平臺(tái),推廣市政債等債券融資,鼓勵(lì)民間資本參與等方法（薛翠翠等，2013）。然而，遺憾的是這些分析似乎都僅僅是發(fā)現(xiàn)了問題，并沒有觸及問題的實(shí)質(zhì)。究其原因，這和研究者選擇的立場(chǎng)和研究對(duì)象不無(wú)關(guān)聯(lián)。

通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，這些研究主要是從制度的頂層設(shè)計(jì)和政策的具體實(shí)施角度來(lái)分析城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀、問題與出路的。這種分析的優(yōu)勢(shì)在于能夠從整體上把握政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的制度運(yùn)行邏輯及政策演變過程，然而這種宏觀視角往往容易忽略行動(dòng)者即作為政策主要指涉對(duì)象的“人”，尤其是在“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”過程中，作為“問題”呈現(xiàn)的“被市民化”“半城市化”和難以融入城市的行動(dòng)主體。中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，由此作為城鎮(zhèn)化參與者的“人”的主觀意愿、行動(dòng)選擇本應(yīng)作為研究的重要范疇?！靶滦统擎?zhèn)化與社會(huì)治理研究”課題組指出，以人為核心的城鎮(zhèn)化面臨三個(gè)重要議題：流動(dòng)人口市民化、被征地農(nóng)民權(quán)益保障和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力培育（陳光金等，2014）。這三個(gè)議題都是以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“農(nóng)民”為主位的。無(wú)論是對(duì)于城鎮(zhèn)化主導(dǎo)者的政府而言，還是對(duì)于被城鎮(zhèn)化的普通民眾而言，土地產(chǎn)權(quán)都是他們關(guān)注的主要問題。這也是我們破解為什么農(nóng)民無(wú)論是否“離鄉(xiāng)”，也一定堅(jiān)持“不離土”的重要切入點(diǎn)。

在國(guó)家快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)民堅(jiān)持“守土”的雙重背景下，我們需要重新審視國(guó)家和農(nóng)民二者關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的不同認(rèn)知。從法律規(guī)定的所有權(quán)結(jié)構(gòu)看，中國(guó)土地只有兩種產(chǎn)權(quán)形式：全民所有和集體所有，在實(shí)踐中全民所有即國(guó)有。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，所有城市建設(shè)用地均為國(guó)家所有。村集體的土地只有通過“土地征用”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有之后才能用于城市開發(fā)。雖然農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地關(guān)涉國(guó)家、村集體和農(nóng)戶三者的利益，但土地征用嚴(yán)格意義上講是一種政府行為，是國(guó)家依法以強(qiáng)制力占有和取得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的一個(gè)重要手段。通過土地征用將集體所有的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有的非農(nóng)建設(shè)用地是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地開發(fā)的主要來(lái)源（周飛舟、譚智明，2014:64—65）。面對(duì)國(guó)家的強(qiáng)制力，作為弱者一方的農(nóng)戶如何追索自身對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)就構(gòu)成另一個(gè)重要問題（曹正漢，2011）。

然而，實(shí)踐中土地產(chǎn)權(quán)的法律界定與普通民眾的社會(huì)認(rèn)知之間往往存在很大“縫隙”，這一度構(gòu)成產(chǎn)權(quán)社會(huì)學(xué)研究者關(guān)注的焦點(diǎn)（陳鋒，2014；郭亮，2012；劉玉照，2012；王慶明，2014；臧得順，2012）。從法律條文看，國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地以及國(guó)家征收的原屬農(nóng)民集體所有的土地。對(duì)于后者，國(guó)家、村集體、村民都在不同程度上擁有一定的支配權(quán)，三者都對(duì)土地有某種程度的占有。這種多重主體的占有狀態(tài)，既是國(guó)家法律話語(yǔ)所不能涵括的，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)定義所不能描述的。人們對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的占有需要得到廣泛的社會(huì)認(rèn)可方能實(shí)現(xiàn)有效支配。在這個(gè)意義上，產(chǎn)權(quán)就可以定義為行為主體得到社會(huì)認(rèn)可的對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的占有（劉世定，2014）。農(nóng)民對(duì)土地的實(shí)際占有狀況以及在此基礎(chǔ)上形成的產(chǎn)權(quán)觀念，是我們分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的重要視點(diǎn)。

在農(nóng)民關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的樸素認(rèn)知中，首先認(rèn)可國(guó)家對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的優(yōu)先性，“一切都是國(guó)家的”折射出對(duì)地權(quán)國(guó)家所有的社會(huì)認(rèn)可。在國(guó)家所有權(quán)之下，集體和農(nóng)戶個(gè)體享有充分的橫向排他的土地支配權(quán)，但這種權(quán)利的行使是以不改變土地使用用途為前提的。這兩種產(chǎn)權(quán)認(rèn)知決定了，一方面國(guó)家以公共名義征地具有天然合法性，另一方面國(guó)家征地在剝奪了集體和農(nóng)戶的土地支配權(quán)之后也負(fù)有補(bǔ)償權(quán)利損失的義務(wù)（張浩，2013）。另有研究者發(fā)現(xiàn)：在農(nóng)村大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)過程中，同一村莊或地區(qū)的農(nóng)民，階層地位的不同，決定了他們?cè)谵r(nóng)地流轉(zhuǎn)中的態(tài)度和行動(dòng)的差異，由此指出地權(quán)的配置是跟階層關(guān)系緊密聯(lián)系在一起的（田先紅、陳玲，2013）。這對(duì)于理解鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性有重要啟示，但這種村民之間的“差異”實(shí)則在諸多村落事務(wù)或“事件”中都有表現(xiàn)。由此問題的關(guān)鍵可能是，在國(guó)家依法強(qiáng)制征收土地的過程中，作為缺乏話語(yǔ)權(quán)的農(nóng)民如何表達(dá)自身的利益訴求？農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)的追索及其依憑與國(guó)家的地權(quán)制度和法權(quán)界定存在怎樣的契合和背離？而這種背離與契合背后所潛藏的邏輯恰恰是我們分析“離鄉(xiāng)不離土”這種城鎮(zhèn)化形態(tài)的關(guān)鍵所在。

三、離鄉(xiāng)不離土：中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化

“離土”與“離鄉(xiāng)”是有關(guān)中國(guó)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的形象化描述，前者指從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，后者指從鄉(xiāng)村社會(huì)中轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，這兩者構(gòu)成鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代初費(fèi)孝通先生在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，針對(duì)中國(guó)人多地少的基本矛盾和農(nóng)工相輔的歷史傳統(tǒng)，提出了鄉(xiāng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相結(jié)合的“小城鎮(zhèn)”發(fā)展路徑。沈關(guān)寶（2014）概括了費(fèi)老小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的三個(gè)鮮明特點(diǎn)：其一，以“志在富民”為根本目標(biāo)，探索以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程；其二，以城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)向，探索優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的城市化道路；其三，以經(jīng)濟(jì)的體系化良性運(yùn)行為核心，探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體合理布局的發(fā)展模式。國(guó)家為了倡導(dǎo)這種發(fā)展模式，后續(xù)又出臺(tái)了一系列與小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)的文件，使小城鎮(zhèn)數(shù)量、質(zhì)量都得到了迅速發(fā)展，1978—2010年，中國(guó)的建制鎮(zhèn)由2173個(gè)增加到19410個(gè)，平均每年新增小城鎮(zhèn)539個(gè)，這奠定了中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。但由于城市化推進(jìn)過程中，重視大城市發(fā)展的戰(zhàn)略偏移，致使中國(guó)的大城市病與鄉(xiāng)村衰敗和空心化同時(shí)上演。基于此，李培林指出在新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，小城鎮(zhèn)依然是“大問題”（李培林，2013a）。這是我們理解中國(guó)城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程及其獨(dú)特演進(jìn)邏輯的基礎(chǔ)，亦是準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)土中國(guó)向城市中國(guó)轉(zhuǎn)型進(jìn)路的前提。

在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土中國(guó)，“土”不僅指土地及以土地為媒介的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，還意味著農(nóng)業(yè)社會(huì)以土地為基礎(chǔ)的從心從俗的文化心理和生存秩序；“鄉(xiāng)”是指農(nóng)民生長(zhǎng)于斯且安土重遷的家鄉(xiāng)。在中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中“鄉(xiāng)土”是不可分離的同一性的生活世界，“守鄉(xiāng)守土”也是普通農(nóng)民的行動(dòng)邏輯。離開鄉(xiāng)土，往往意味著“背井離鄉(xiāng)”，暗含一種被迫顛沛的無(wú)奈和凄涼。然而自1978年中國(guó)改革開放的大幕在農(nóng)村拉開之后，這種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土認(rèn)知隨著城鄉(xiāng)之間社會(huì)流動(dòng)的加劇而被不斷重塑。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)基本形成了兩條主要的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方式：“離土不離鄉(xiāng)”和“離土又離鄉(xiāng)”。前者以鄉(xiāng)村工業(yè)化為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以小城鎮(zhèn)發(fā)展為空間載體，在20世紀(jì)80年代蓬勃發(fā)展；后者以城鄉(xiāng)壁壘的松動(dòng)為契機(jī)，在20世紀(jì)90年代逐漸演化為規(guī)模巨大的進(jìn)城“民工潮”。這兩種模式分別是費(fèi)孝通先生所說的“蘇南模式”和“溫州模式”的重要內(nèi)涵。通過這兩種途徑被轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)力構(gòu)成中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

除了以上兩種主要的城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)模式之外，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)地區(qū)發(fā)展不均衡的加劇，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民到發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村代耕或租種土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“離鄉(xiāng)不離土”現(xiàn)象也不斷出現(xiàn)。例如珠三角地區(qū)非常普遍的“代耕農(nóng)”現(xiàn)象、長(zhǎng)三角地區(qū)的“異地菜農(nóng)”以及京津地區(qū)出現(xiàn)的皖豫農(nóng)民“包地植棉”現(xiàn)象等。這三種流動(dòng)模式構(gòu)成了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)勞動(dòng)力外流的基本形態(tài)。然而，在國(guó)家推行新型城鎮(zhèn)化的背景下，隨著城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的不斷重塑，鄉(xiāng)土的“守”或“離”也具有了一些新的內(nèi)涵，其基本特征是，農(nóng)民離開家鄉(xiāng)到城市務(wù)工，卻不放棄在原來(lái)村莊的承包地，由此形成所謂“離土不離鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化。

張翼（2011）通過2010年全國(guó)性調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)：絕大多數(shù)進(jìn)城的農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口，若以交回承包地為前提，則愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口的比例只有10%左右。李強(qiáng)（2013a）研究發(fā)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”或市民化后，農(nóng)民可見的實(shí)際利益并不突出，而身份轉(zhuǎn)變后失去的承包地、宅基地以及與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)的一系列利益卻很實(shí)在。由此可見，農(nóng)民是否“離鄉(xiāng)”似乎并不重要，關(guān)鍵是不愿“離土”。2011年中國(guó)的城鎮(zhèn)人口比重首次超過50%，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，該年年底全國(guó)人戶分離人口2.71億，其中2.3億為流動(dòng)人口。此處的流動(dòng)人口是指人戶分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2012）。這2.3億流動(dòng)人口是作為城鎮(zhèn)化人口統(tǒng)計(jì)的農(nóng)民工，他們雖然工作和生活在城市，卻都保留一小塊土地在鄉(xiāng)下，這帶來(lái)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，也給城市化理論帶來(lái)挑戰(zhàn)（郭志剛，2014；田毅鵬，2011，2014）。

西方一般的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑是以工業(yè)化為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為動(dòng)力支撐點(diǎn)的。在城市化落后于工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)背景下，中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿t來(lái)源于城鄉(xiāng)之間的推拉機(jī)制。城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力價(jià)值差異以及城鄉(xiāng)之間工作類型的等級(jí)化結(jié)構(gòu)，是吸引農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工并能使之快速進(jìn)入工作的原因所在。但農(nóng)民工及其隨遷家屬,未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。而且現(xiàn)行戶籍、土地、社保、財(cái)稅以及行政管理等諸多制度,在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局,制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。在這種特殊結(jié)構(gòu)下，他們與西方城市化進(jìn)程中農(nóng)民向市民的職業(yè)地域和身份同步徹底轉(zhuǎn)變不同，而是要經(jīng)歷從農(nóng)民到農(nóng)民工再由農(nóng)民工到市民的“漸變過程”（李培林，2013b）。這種身份區(qū)隔及其漸變過程強(qiáng)化了很多農(nóng)民即便“離鄉(xiāng)”也一定要“守土”的觀念。而農(nóng)民的這一份土地，是社會(huì)福利制度缺失下確保他們得以返鄉(xiāng)并維持生存的基本保障。

四、研究展望

社會(huì)學(xué)家從社會(huì)結(jié)構(gòu)視角出發(fā)對(duì)中國(guó)“離鄉(xiāng)不離土”城鎮(zhèn)化類型的分析，為我們理解中國(guó)城鎮(zhèn)化的獨(dú)特性以及可持續(xù)性的發(fā)展提供了重要的視點(diǎn)。但遺憾的是，一些研究者僅僅是描述了這一現(xiàn)象，并沒有繼續(xù)深入研究。一個(gè)重要原因是，更多研究者和政策制定者將目標(biāo)集中于“戶籍城鎮(zhèn)化”上，其隱含的預(yù)設(shè)是：只要放寬戶籍限制改變城鄉(xiāng)分割的制度壁壘，農(nóng)民工就會(huì)“落戶生根”，“離鄉(xiāng)不離土”也會(huì)自然消解。但這種預(yù)設(shè)至少面臨兩方面的挑戰(zhàn)：一方面，“離鄉(xiāng)不離土”模式的形成不單是戶籍制度作用的直接結(jié)果，城鄉(xiāng)分治的戶籍制度、產(chǎn)權(quán)不明的土地制度和城鄉(xiāng)失衡的財(cái)政制度的相互作用，是造成這種獨(dú)特的城鎮(zhèn)化模式的原因所在，只有同時(shí)針對(duì)這三種制度進(jìn)行體制改革，才有望實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”（陸學(xué)藝，2011）。另一方面，這種預(yù)設(shè)與中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征不契合。李培林等人指出：城市化滯后于工業(yè)化可能是中國(guó)未來(lái)一段時(shí)期的一種長(zhǎng)期狀態(tài)，農(nóng)民工在城市的社會(huì)融入也將是一個(gè)漫長(zhǎng)過程（李培林等，2013:261），這意味著“離鄉(xiāng)不離土”是中國(guó)一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定的一種城鎮(zhèn)化類型。

從學(xué)理上看，“離鄉(xiāng)不離土”城鎮(zhèn)化模式是獨(dú)特的“制度包”形塑的結(jié)果，對(duì)這種城鎮(zhèn)化類型的研究是繼續(xù)深化體制改革，支撐中國(guó)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性的重要支點(diǎn)。從實(shí)踐上看，農(nóng)民工市民化是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重心所在，只有從農(nóng)民的立場(chǎng)出發(fā)關(guān)注他們的真實(shí)意愿才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工真正融入城市，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。因此，我們認(rèn)為，深化對(duì)“離鄉(xiāng)不離土”現(xiàn)象的研究，并致力于與西方國(guó)家的城市化相比較，以發(fā)展更具解釋力的城市化理論，是中國(guó)社會(huì)學(xué)的一個(gè)重要研究方向。

（作者單位：王慶明，沈陽(yáng)師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所博士后流動(dòng)站；曹正漢，浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)社會(huì)學(xué)年鑒2011-2014》，2016

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