【摘要】村民自治制度是對(duì)中國(guó)憲政制度的重要?jiǎng)?chuàng)新。它是為了解決國(guó)家與社會(huì)分離過(guò)程中出現(xiàn)的緊迫性公共問(wèn)題而對(duì)治理體系的變革；變革的特點(diǎn)是向基層社會(huì)和公民讓渡和下放部分治理權(quán)。結(jié)果是公民不僅通過(guò)自己的代表間接行使對(duì)國(guó)家的管理，而且可以通過(guò)自治組織直接行使對(duì)本社區(qū)公共事務(wù)的管理。中國(guó)的憲政體制因此具有上層間接民主和基層直接民主雙層復(fù)合、國(guó)家代議民主和社會(huì)直接參與雙重復(fù)合的特點(diǎn)。村民自治制度通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度建設(shè)，在中國(guó)憲政制度的程序性民主建設(shè)方面取得了重要進(jìn)展，并要求加快國(guó)家層面的代表制民主建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】村民自治；憲政制度；創(chuàng)新

    發(fā)展社會(huì)主義民主是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)，依法治國(guó)正在成為中國(guó)治國(guó)的基本方略。要保證民主和與法治精神的實(shí)現(xiàn)，必須在政治體制方面建立以憲法精神為基礎(chǔ)的憲政制度。中國(guó)的憲政制度正在建立完善之中，特別需要根據(jù)中國(guó)的國(guó)情與需要，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。1982年憲法第111條第一次規(guī)定了農(nóng)村村民委員會(huì)為群眾自治組織，由此形成村民自治制度。這一制度的發(fā)展是對(duì)中國(guó)憲政制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，正在推動(dòng)著復(fù)合民主制、程度性民主和代表制民主的建設(shè)。

    一、村民自治與復(fù)合民主制的構(gòu)造

    在古希臘，“憲法”和“政體”通用?，F(xiàn)代民主國(guó)家都是在憲法基礎(chǔ)上構(gòu)造國(guó)家政治體制。但是，憲政體制與憲法精神并不是完全相吻合的。憲法精神是憲政體制的靈魂和本源，憲政體制是憲法精神的表現(xiàn)形式。為了充分體現(xiàn)憲法精神，憲政體制需要不斷加以創(chuàng)新。

    憲政制度是民主，即人民主權(quán)國(guó)家發(fā)展的產(chǎn)物和結(jié)果。毛澤東曾經(jīng)給憲政一個(gè)簡(jiǎn)單明了的定義：“憲政是什么呢?就是民主的政治”。在中國(guó)，雖然1908年頒布了《欽定憲法大綱》，但并沒(méi)有形成憲政制度。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的人民革命，1949年建立中華人民共和國(guó)。1954年全國(guó)一屆人大一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，開(kāi)啟了憲政制度的大門。但從20世紀(jì)50年代到70年代，不間斷的階級(jí)斗爭(zhēng)，嚴(yán)重破壞了憲法精神及其權(quán)威。所以，直到20世紀(jì)80年代，隨著社會(huì)主義民主政治建設(shè)目標(biāo)的確立，憲法權(quán)威及其相應(yīng)的體制才開(kāi)始得以逐步建構(gòu)。

    中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，這是《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）最基本的法律精神和最高準(zhǔn)則。為體現(xiàn)這一精神和準(zhǔn)則，《憲法》第二條規(guī)定“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”根據(jù)這一規(guī)定，建立了人民代表大會(huì)制度（以下簡(jiǎn)稱人大制度）。人大制度有兩個(gè)基本特點(diǎn)：其一是國(guó)家和地方的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；其二是人大代表由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。由于人民代表大會(huì)處于權(quán)力的核心，因此人大制度被視之為國(guó)家的根本制度。

    我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化較落后，是一個(gè)有著數(shù)億人口的大國(guó)，且有著漫長(zhǎng)專制歷史。實(shí)行人大制度在現(xiàn)階段中國(guó)具有充分的合理性。但是，從憲政民主形式來(lái)說(shuō)，人大制度屬于間接民主和代議性民主。它通過(guò)人民選舉其代表管理國(guó)家。這一制度有助于統(tǒng)一意志，提高決策效率，但也可能出現(xiàn)一個(gè)重大缺陷，就是在不斷的代理活動(dòng)中，民意得不到充分有效的表達(dá)，從而將人民民主的憲政精神演變?yōu)椤疤婷褡髦鳌?、“代民作主”。一般?lái)講，范圍愈大，成員愈多，權(quán)力被代理而走向過(guò)分集中的的可能性愈大。特別是在中國(guó)，人大制度具有多層次代理和多重間接民主的特點(diǎn)。首先，縣級(jí)以下的人民代表由選民直接選舉，縣級(jí)以上的人民代表則是由下一級(jí)人民代表大會(huì)間接選舉。其次，人民代表按一定比例分配。這種比例具有不平衡性。如縣級(jí)人大代表按農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。根據(jù)2002年3月召開(kāi)的九屆人大五次會(huì)議審議的十屆人大代表名額草案，農(nóng)村按人口每96萬(wàn)人選舉代表1人，城市按人口每24萬(wàn)人選舉l人。這就意味在那些96萬(wàn)人口以下的農(nóng)村縣份，連l個(gè)全國(guó)人大代表也難以產(chǎn)生。再次，由于縣級(jí)以上的人民代表為間接選舉，分配到各地的代表名額較少，從而造成縣級(jí)以上的人民代表大多為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人。如全國(guó)人大代表多為地級(jí)以上的黨政領(lǐng)導(dǎo)人，省級(jí)人大代表多為縣級(jí)以上的黨政領(lǐng)導(dǎo)人，地級(jí)市人大代表多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的黨政領(lǐng)導(dǎo)人。第四，人大會(huì)議一般每年召開(kāi)一次會(huì)議，人大的日常工作，甚至于部分立法權(quán)，都由人大的常設(shè)機(jī)關(guān)行使。在這種多層次代理和多重間接民主的體制下，治理權(quán)力逐步向少數(shù)人集中，以致最終形成全權(quán)全能的單一性治理體制。

    全權(quán)全能的單一性治理體制蘊(yùn)含著這樣一種假設(shè)，即權(quán)力的執(zhí)掌者是全知全能的，天然代表人民的意志。但事實(shí)上并非如此。一方面，治理者不可能是全知全能的，僅僅依靠政府并不一定能管理好所有的事情；另一方面，治理者也可能發(fā)生錯(cuò)誤，即使是毛澤東這樣的偉人也會(huì)發(fā)生錯(cuò)誤，以至發(fā)生“文化大革命”這樣的災(zāi)難。這就需要從政治體制上加以改革。“文化大革命”結(jié)束后，鄧小平就提出了這一重要課題，認(rèn)為權(quán)力過(guò)分集中是發(fā)生“文化大革命”的重要原因之一，也越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展，不利于調(diào)動(dòng)基層和廣大人民群眾的積極性。對(duì)于政治體制改革和發(fā)展社會(huì)主義民主的路徑，鄧小平認(rèn)為，在現(xiàn)階段“高層搞直接選舉現(xiàn)在條件還不成熟”，而主張“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給衣民，這就是最大的民主”。

    以上說(shuō)明，政治體制改革和社會(huì)主義民主政治建設(shè)必須從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，著眼于調(diào)動(dòng)廣大人民群眾建設(shè)社會(huì)主義的積極性。而在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，要體現(xiàn)人民主權(quán)地位，保障人民的民主權(quán)利，僅有人大制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由此就要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一種新的憲政體制，這就是復(fù)合民主制。所謂復(fù)合民主制，是相對(duì)單一代理制民主而言的，它是間接民主與直接民主相結(jié)合、人民代表管理與人民直接參與相結(jié)合，共同行使管理國(guó)家與社會(huì)權(quán)力的制度。

    復(fù)合民主制具有相應(yīng)的法理基礎(chǔ)。中國(guó)《憲法》第2條首先規(guī)定了國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，接著規(guī)定人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)，隨后又規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。各種邇徑和形式就包括人民的直接參與。

    但是，人民的直接參與受制于國(guó)家的治理體系，取決于高度集中的權(quán)力的下放。自20世紀(jì)50年代，隨著生產(chǎn)資料所有制的改造，中國(guó)在農(nóng)村的治理實(shí)行政社合一的“公社制”，在城市實(shí)行政企合一的“單位制”，其共同性特點(diǎn)就是國(guó)家統(tǒng)合社會(huì)，政府體系控制著所有的社會(huì)資源，實(shí)行單一式的行政管理，社會(huì)成員附屬政府，缺乏社會(huì)自主性。在農(nóng)村，由于實(shí)行生產(chǎn)資料集體所有制，農(nóng)民處于經(jīng)濟(jì)主權(quán)者地位。從人民主權(quán)者地位出發(fā)，人民公社制度建立了公社社員代表大會(huì)，規(guī)定公社和生產(chǎn)大隊(duì)的重大事情，都應(yīng)該由社員代表大會(huì)決定。但是由于政權(quán)機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織的合一性，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)逐級(jí)集中于少數(shù)管理者手中，公社社員難以通過(guò)社員會(huì)議和社員代表大會(huì)等方式直接參與共同性事務(wù)的管理。由此將農(nóng)村社會(huì)內(nèi)在地結(jié)構(gòu)化于國(guó)家體系之中，使集體組織與農(nóng)民、國(guó)家與集體組織的關(guān)系具有國(guó)家行政管理的“命令——服從”制的特點(diǎn)。

    與城市社會(huì)“單位制”完全同構(gòu)于國(guó)家體系不同，集體所有制使農(nóng)村社會(huì)有一定的自主性空間。雖然同屬國(guó)家公民，但農(nóng)村公社成員并不是國(guó)家單位的成員，也不能享受國(guó)家單位成員的待遇與保障。他們的生活更多地是依靠自己的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)狀況，并有一定的社會(huì)自生性，即“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制。而當(dāng)公社制難以滿足農(nóng)民的需求，農(nóng)民便以各種方式突破公社制的限制。面對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)烈要求，中央開(kāi)始推動(dòng)以下放權(quán)力為特點(diǎn)的“分田到戶”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革。

    分田到戶的農(nóng)村改革不僅最終造成了公社制的廢除，而且使農(nóng)民有了更多的自主權(quán)，一個(gè)以農(nóng)民人身自由和自上經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的自主性農(nóng)村社會(huì)得以發(fā)育生長(zhǎng)。但伴隨強(qiáng)控制的公社制式微和國(guó)家與社會(huì)分離的是，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了一定的無(wú)序狀態(tài)。這種自由而無(wú)序的狀態(tài)既為國(guó)家所擔(dān)憂，也是農(nóng)民不愿意忍受的。越是貧窮和偏遠(yuǎn)的地方，這種情況愈嚴(yán)重。為此，在廣西與貴州交界地帶山區(qū)的廣西宜山、羅城等縣，農(nóng)民自發(fā)地組織起來(lái)，建立村民委員會(huì)之類的自治組織，共同維持公共秩序，創(chuàng)造公共福利。據(jù)考察，早在1980年2月，廣西宜山縣(現(xiàn)宜州市)毛岔公社合寨大隊(duì)(現(xiàn)為屏南鄉(xiāng)合寨村委會(huì))的果作自然村6個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，面對(duì)實(shí)行包工包產(chǎn)到戶后，原有集體生產(chǎn)組織癱瘓，社會(huì)治安等農(nóng)村公共事務(wù)無(wú)人管的情況，其85戶農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)，以無(wú)記名投票的方式選舉自己的組織和領(lǐng)導(dǎo)人。新選出來(lái)的組織被稱之為村委會(huì)，人們更習(xí)慣于叫村民委，認(rèn)為村民委是村民自己選舉出來(lái)的，不同于原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)管委會(huì)和生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)委會(huì)。村委會(huì)建立后，召集村民共同制定村規(guī)民約和管理章程，組織農(nóng)民修建路橋，植樹(shù)造林，維護(hù)社會(huì)治安，為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┝艘粋€(gè)安定的生產(chǎn)生活環(huán)境。這一農(nóng)民自己管理自己的行之有效的做法不僅在合寨，而且很快在宜山、羅城縣等地廣泛興起，并得到當(dāng)時(shí)主持中央政法工作的彭真等領(lǐng)導(dǎo)人的重視。彭真特別委托人到廣西調(diào)查，幫助當(dāng)?shù)乜偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，全國(guó)其它一些地方也先后出現(xiàn)了類似于村委會(huì)的新的群眾自治組織形式。在大量調(diào)查的基礎(chǔ)上，彭真在1982年7月22日全國(guó)政法工作會(huì)議的講話中專門談到：“村民委員會(huì)過(guò)去是有過(guò)的，中間一個(gè)時(shí)期沒(méi)有，近幾年有些地方又建立起來(lái)了，是群眾自治性組織，大家訂立公約，大家共同遵守，經(jīng)驗(yàn)是成功的，應(yīng)普遍建立。”“有些地方村民或鄉(xiāng)民委員會(huì)搞鄉(xiāng)規(guī)民約，規(guī)定不準(zhǔn)偷、不準(zhǔn)賭、不許會(huì)道門活動(dòng)、不許游手好閑不務(wù)正業(yè)等，很解決問(wèn)題，群眾很高興?！辈⑻岢觥熬用裎瘑T會(huì)、村民委員會(huì)如何搞，包括和基層政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，各地可以根據(jù)實(shí)際情況采取多種形式試驗(yàn)，待經(jīng)驗(yàn)比較成熟后，再作比較研究，并修改居民委員會(huì)條例，制定村民委員會(huì)條例?！蓖?/span>8月，中共中央36號(hào)文件指出，近年有些地方建立的村民委員會(huì)是“群眾性自治組織”，大家訂立公約，大家共同遵守，“經(jīng)驗(yàn)是成功的。”并要求各地“有計(jì)劃地進(jìn)行建立村民（或鄉(xiāng)民）委員會(huì)試點(diǎn)?！?/span>1982年底，村民委員會(huì)第一次正式載入憲法，第111條明確規(guī)定了村民委員會(huì)是群眾自治性組織。至此，由農(nóng)民群眾自己創(chuàng)造的村民委員會(huì)和村民自治得以合法化。

    但是，人們對(duì)于村民委員會(huì)組織的建立在國(guó)家治理體系變革中的作用有一個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程。隨著人民公社體制的廢除，國(guó)家急于尋求一種替代性組織。在許多地方，村民委員會(huì)只是作為公社組織的替代物而存在，政府仍然將其作為下屬組織對(duì)待。特別是在村民委員會(huì)出現(xiàn)最早的廣西等地，將村民委員會(huì)更換為村公所這一鄉(xiāng)政府的派出機(jī)構(gòu)，以行政管理取代村民自治。在公社體制廢除后，農(nóng)村基層究竟要建立什么性質(zhì)的組織，一時(shí)存在很大爭(zhēng)議，并反映到《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的制定過(guò)程中。在此時(shí)，作為全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真發(fā)揮了重要作用。他堅(jiān)持按照82’憲法精神，明確村民委員會(huì)屬于群眾自治性組織，并多次發(fā)表講話，積極推動(dòng)村民自治的法律制度建設(shè)。

    彭真之所以積極推動(dòng)村民自治的法律制度建設(shè)，取決于他對(duì)村民自治制度在整個(gè)國(guó)家治理體系變革和憲政制度創(chuàng)新方面的深刻認(rèn)識(shí)。首先，在他看來(lái)，在國(guó)家治理中，一些事情由人民自己辦理，可能比政府辦理得更好。早在1983年，在彭真當(dāng)選全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的全國(guó)六屆人大一次會(huì)議上，他就指出：“在城鄉(xiāng)按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)，是具有中國(guó)特色的基層群眾性自治組織。它們作為人民群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的組織，辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。這些工作中有許多由它們來(lái)做比政權(quán)機(jī)關(guān)來(lái)做更適當(dāng)，更有效?！逼浯?，他認(rèn)為，村民自治等群眾自治制度是國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法精神的重要體現(xiàn)。他提出：“10億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主，這是一個(gè)很大的根本的問(wèn)題。我看最基本的是兩個(gè)方面：一方面，10億人民通過(guò)他們選出的代表組成全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，行使管理國(guó)家的權(quán)力。”“另一方面，在基層實(shí)行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利。在這方面，我們還有欠缺?！薄皼](méi)有群眾自治，沒(méi)有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們的社會(huì)主義民主就還缺乏一個(gè)側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)?！薄稗k好村民委員會(huì)，還有居民委員會(huì)，是國(guó)家政治體制的一項(xiàng)重大改革，對(duì)于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統(tǒng)習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，具有重大的、深遠(yuǎn)的意義?！闭窃谂碚娴戎醒腩I(lǐng)導(dǎo)人的努力下，1997年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》。該法明確規(guī)定了村民自治的原則和村民委員會(huì)組織的性質(zhì)、組成、職能及工作方式。村民自治制度由此得以正式產(chǎn)生。

    村民自治制度是在國(guó)家與社會(huì)分離過(guò)程中產(chǎn)生的，是為了解決國(guó)家與社會(huì)分離過(guò)程中出現(xiàn)的緊迫性公共問(wèn)題而對(duì)治理體系的變革；治理體系變革的重要特點(diǎn)是向基層社會(huì)和公民讓渡和下放部分治權(quán)，重新構(gòu)造對(duì)社會(huì)整合體系。其結(jié)果是基層社會(huì)和公民通過(guò)運(yùn)用這部分治權(quán)而直接行使民主權(quán)利。這樣，公民不僅通過(guò)自己的代表間接行使對(duì)國(guó)家的管理，而且通過(guò)自治組織直接行使對(duì)本社區(qū)公共事務(wù)的管理。國(guó)家的治理由以往的單一性治理轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家與社會(huì)雙重性治理。中國(guó)的憲政體制因此具有上層間接民主和基層直接民主雙層復(fù)合、國(guó)家代議民主和社會(huì)直接參與雙重復(fù)合的特點(diǎn)。沒(méi)有基層直接民主和社會(huì)的廣泛參與，中國(guó)的憲政制度就是不完整和有缺陷的。所以，村民自治制度，以及20世紀(jì)90年代產(chǎn)生的城市社區(qū)自治制度，對(duì)于建構(gòu)復(fù)合民主制的中國(guó)憲政制度具有重要的制度創(chuàng)新意義。

    二、村民自治促進(jìn)程序性民主和代表制民主建設(shè)

    憲政制度的建立是憲政理想與憲政實(shí)踐的統(tǒng)一，是實(shí)體性民主與程序性民主的統(tǒng)一。實(shí)體性民主指原則規(guī)范，來(lái)自于憲政理想；程序性民主指的是具體操作，來(lái)自于憲政實(shí)踐。要實(shí)現(xiàn)憲政理想，必須有嚴(yán)格的程序性制度加以保障。在中國(guó)，之所以憲法缺乏必要的權(quán)威，憲政制度經(jīng)常受到破壞，公民的民主權(quán)利得不到有效保障，一個(gè)很重要的原因就是缺乏嚴(yán)格的程序性制度?！稇椃ā芬?guī)定了公民管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的政治權(quán)利，公民享有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等自由。但如果沒(méi)有相應(yīng)的程序性制度加以保障，這些權(quán)利和自由就難以充分實(shí)現(xiàn)和保障。如中國(guó)的“文化大革命”，提倡廣泛參與的“大民主”，但這種“民主”沒(méi)有嚴(yán)格的程序邏輯和規(guī)范，結(jié)果造成的是大動(dòng)亂，民主和法制受到嚴(yán)重踐踏。所以，憲法規(guī)定的實(shí)體性民主必須有程序性民主作為保障。

    在中國(guó)的憲政體制下，多層次和多重性的人民代表大會(huì)制度特別需要建立嚴(yán)格的程序，以保證人民代表能充分代表人民。但由于歷史和國(guó)情的因素，中國(guó)是以黨領(lǐng)導(dǎo)暴力革命的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力更迭的，革命后又要通過(guò)強(qiáng)有力的黨——國(guó)權(quán)威改造和治理社會(huì)。在這種黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)的體制下，國(guó)家實(shí)行自上而下的集中制治理，人大制度的程序性民主建設(shè)相對(duì)較為困難。同時(shí)，由于各級(jí)人大代表實(shí)行間接選舉，與選區(qū)的利益沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)，也缺乏通過(guò)程序性民主保障實(shí)體性民主的強(qiáng)烈沖動(dòng)，所以，在一些地方流行著“黨揮手，人大舉手，政府動(dòng)手，政協(xié)拍手”的說(shuō)法，人大制度的民主原則難以得到體現(xiàn)。而村民自治制度則在中國(guó)憲政制度的程序性民主建設(shè)方面取得了突破性進(jìn)展。1987年，雖然經(jīng)過(guò)彭真等中央領(lǐng)導(dǎo)的努力，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》得以通過(guò)，但同時(shí)加以嚴(yán)格的限定，這就是明確標(biāo)明為試行。其重要原因就是村民自治制度是一項(xiàng)具有很大風(fēng)險(xiǎn)性的民主實(shí)驗(yàn)，它涉及到億萬(wàn)農(nóng)民，而農(nóng)村是最缺乏民主傳統(tǒng)的，一些人因此擔(dān)心出亂子。但是，村民自治在實(shí)踐中并沒(méi)有發(fā)生大的問(wèn)題，反而有力的保障了農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。正因?yàn)槿绱?，黨中央給予其高度評(píng)價(jià)。江澤民總書(shū)記在1998年視察安徽時(shí)指出，“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。”同年11月，經(jīng)過(guò)修訂后的《村民委員會(huì)組織法》取消試行的限定，得以在全國(guó)普遍實(shí)施。

    村民自治制度由試行到普遍實(shí)施的重要原因就是在民主實(shí)踐中建立了較為嚴(yán)格的民主程序。一是村民自治屬于直接民主實(shí)踐活動(dòng)，要保障社會(huì)成員平等地行使民主權(quán)利，必須建立相應(yīng)的程序制度。二是農(nóng)村改革后，村民成為利益主體和權(quán)利主體，為保障利益和民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，要求建立嚴(yán)格的民主程序。三是一個(gè)村的范圍較小，程序性民主建設(shè)相對(duì)較容易。正因?yàn)槿绱耍瑥V大農(nóng)民在實(shí)踐民主中學(xué)習(xí)民主，在了解民主自治精神的過(guò)程中創(chuàng)造民主自治程序。其主要體現(xiàn)就是在貫徹《村民委員會(huì)組織法》的過(guò)程中，創(chuàng)造了以保障村民民主自治權(quán)利為目的的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的規(guī)則和程序。

    民主選舉指村民委員會(huì)的干部由全體村民選舉產(chǎn)生，任何組織和個(gè)人不得指定、委派或者撤換村委會(huì)干部。凡是年滿18周歲的村民，只要沒(méi)有法律限制政治權(quán)利，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。在村委會(huì)選舉中，從提名到結(jié)果，都有嚴(yán)格的規(guī)則和程序：（1）選舉委員會(huì)制度，即村民委員會(huì)選舉，由村民選舉委員會(huì)主持。村民選舉委員會(huì)由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議推選產(chǎn)生。（2）直接提名制度，即由村民直接提名村委會(huì)候選人。（3）差額選舉制度，即候選人的名額應(yīng)多于應(yīng)選名額。（4）半數(shù)以上選舉有效制度，只有有選舉權(quán)的村民過(guò)半數(shù)投票，村民委員會(huì)選舉才有效；候選人獲得參加投票的村民過(guò)半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。（5）秘密寫(xiě)票制度，即選民應(yīng)在秘密狀態(tài)下寫(xiě)票。（6）無(wú)記名投票制度，即選民劃票時(shí)不必署本人姓名。（7）公開(kāi)計(jì)票制度，即計(jì)算選票時(shí)應(yīng)該在對(duì)選民公開(kāi)的場(chǎng)合下進(jìn)行。（8）當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果制度，即計(jì)票結(jié)束后便向選民宣布選舉結(jié)果。（9）罷免制度，即本村五分之一以上的選民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員，過(guò)半數(shù)選民通過(guò)，罷免有效。

    民主決策指涉及村民切身利益的事項(xiàng)，必須由村民民主討論，按多數(shù)人的意見(jiàn)作出決定。民主決策的基本形式是由本村18周歲以上的村民組成的村民會(huì)議，其決策規(guī)則和程序?yàn)椋海?/span>1）會(huì)議雙重召集制度，即村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集，當(dāng)有十分之一以上的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集會(huì)議。（2）會(huì)議及會(huì)議決定過(guò)半數(shù)有效性制度，即召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加；會(huì)議決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。（3）村民會(huì)議授權(quán)制度，即人數(shù)較多或者居住較分散的村，經(jīng)常召開(kāi)村民會(huì)議有困難的，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開(kāi)會(huì)，討論決定有關(guān)事項(xiàng)，但村民代表會(huì)議的職權(quán)必須由村民會(huì)議授權(quán)。（4）村民會(huì)議權(quán)威保證制度，即凡涉及村民切身利益的事項(xiàng)，必須由村民會(huì)議討論決定方可辦理。

    民主管理指對(duì)村內(nèi)公共事務(wù)的管理要遵循村民意見(jiàn)，吸收村民直接參與。主要包括兩個(gè)方面。一是共約式管理制度，即根據(jù)法律和本村實(shí)際，由村民會(huì)議討論和制定村民自治章程和村規(guī)民約，明確界定村內(nèi)組織的權(quán)力和責(zé)任，個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，使之成為村務(wù)管理的基本依據(jù)。自治章程和村規(guī)民約具有共約性，任何人都不得違背。二是參與式管理制度，即村民委員會(huì)在進(jìn)行日常管理中，要廣泛吸取村民意見(jiàn)，不得強(qiáng)迫命令；要認(rèn)真聽(tīng)取不同意見(jiàn)，不得打擊報(bào)復(fù)。

    民主監(jiān)督指村民對(duì)村民委員會(huì)的工作和村內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，保證村民意志得到充分體現(xiàn)。主要包括：（1）民主評(píng)議制度。村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議其工作。經(jīng)村民民主評(píng)議不稱職的，可以撤換和罷免。（2）村務(wù)公開(kāi)制度，即村民委員會(huì)要將村中各項(xiàng)重要事務(wù)和涉及村民利益并為村民所關(guān)心的事務(wù)，向村民公開(kāi)，接受村民的監(jiān)督。特別是涉及公共財(cái)務(wù)的事項(xiàng)，至少每個(gè)月公布一次。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證公布內(nèi)容的真實(shí)性，并有義務(wù)接受村民的監(jiān)督。

    以上制度充分體現(xiàn)了直接民主和廣泛參與的原則，有效地保障了村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定。我們知道，在中國(guó)，農(nóng)村人口數(shù)量最多，經(jīng)濟(jì)和文化相對(duì)落后，傳統(tǒng)的家族影響較大，特別是派性和黑社會(huì)勢(shì)力開(kāi)始崛起，加上單一的行政命令式管理的長(zhǎng)期延續(xù)，使農(nóng)村村民自治制度的推行面臨著十分復(fù)雜的局面，并有可能因?yàn)槊裰髯灾蔚慕槿?，激發(fā)原來(lái)處于隱性狀態(tài)的矛盾，并進(jìn)而影響民主化進(jìn)程。但是，由于有嚴(yán)格的規(guī)則和程序，將人們的利益訴求及其社會(huì)矛盾限定在一定范圍內(nèi)，為村民自治制度的實(shí)行提供了有效的保障。1998年以來(lái)，中國(guó)8億多農(nóng)村人口直接參與村民委員會(huì)選舉，卻沒(méi)有發(fā)生大的動(dòng)蕩，這在中外歷史上都是罕見(jiàn)的。這也說(shuō)明，程序性民主對(duì)于中國(guó)憲政制度建設(shè)具有何等重要的作用。

    程序性民主是民主實(shí)踐中的產(chǎn)物。沒(méi)有民主實(shí)踐，也無(wú)所謂民主程序。堅(jiān)持不懈的民主實(shí)踐活動(dòng)則對(duì)于增強(qiáng)人民的民主和法治理念，建設(shè)公民社會(huì)，從而推動(dòng)憲政制度的發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。在中國(guó)，憲政制度之所以難以建立，重要原因就是缺乏公民社會(huì)這一堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。清代末年，清王朝被迫行憲，但仍然希圖行專制之實(shí)，其重要理由就是認(rèn)為“百?gòu)U待興，民智未開(kāi)”。梁?jiǎn)⒊m然強(qiáng)烈主張自由，但在政治上又持保守態(tài)度，其原因在于他認(rèn)為要“立新國(guó)”，必先“立新民”。民主革命的先行者孫中山為中國(guó)的政治發(fā)展規(guī)定了三個(gè)時(shí)期，即軍政、訓(xùn)政和憲政。在于他認(rèn)為，首先以軍事力量改變舊制度，建立新的權(quán)威，隨后要“以黨治國(guó)”，目的在于對(duì)民眾進(jìn)行憲政訓(xùn)練，然后才能到達(dá)憲政。以上主張都蘊(yùn)含著這樣一種預(yù)設(shè)，即在民智未開(kāi)的情況下推行民主，會(huì)破壞權(quán)威。而對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，權(quán)威則是第一的。這一預(yù)設(shè)也因此演變?yōu)楠?dú)裁者推行專制統(tǒng)治的借口。只是到了20世紀(jì)80年代，人們才開(kāi)始意識(shí)到，人民的民主法治意識(shí)只有通過(guò)民主實(shí)踐中才能形成和強(qiáng)化，只有在民主實(shí)踐中才能學(xué)習(xí)民主、運(yùn)用民主，并通過(guò)程序性民主在民主與權(quán)威中尋求平衡。彭真之所有強(qiáng)烈主張制定和通過(guò)《村民委員會(huì)組織法》，實(shí)行村民自治，目的之一就是希望通過(guò)村民自治的民主實(shí)踐活動(dòng)促使廣大農(nóng)民學(xué)習(xí)民主，掌握民主，運(yùn)用民主。在通過(guò)《村民委員會(huì)組織法（試行）》時(shí)，他有針對(duì)性地指出：“至于說(shuō)到群眾的議政能力，這也要通過(guò)實(shí)踐來(lái)鍛煉、提高嘛。有了村民委員會(huì)，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情；把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。”農(nóng)村實(shí)行村民自治，實(shí)際上就是一個(gè)面向8億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班。如果沒(méi)有廣泛的民主實(shí)踐活動(dòng)，就難以建立起嚴(yán)格的程序性民主，憲政制度所依賴的公民社會(huì)也難以形成。

    村民自治制度的實(shí)施對(duì)于變傳統(tǒng)的單一性國(guó)家治理為國(guó)家與社會(huì)分權(quán)治理，變傳統(tǒng)的臣民社會(huì)為公民社會(huì)有著重要意義。與此同時(shí)，它還將推動(dòng)代表制民主的發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)憲政制度的創(chuàng)新。

    首先，村民自治的發(fā)展具有擴(kuò)展效應(yīng)。在中國(guó)雙層民主制中，農(nóng)村基層的村民自治通過(guò)建立嚴(yán)格的程序，使億萬(wàn)農(nóng)民行使當(dāng)家作主的權(quán)利，從而在民主化過(guò)程中先行一步。這一事實(shí)說(shuō)明，在一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，推進(jìn)民主化并不是一件可怕而危險(xiǎn)的事情。關(guān)鍵在于是否有嚴(yán)格的規(guī)則和程序并能否切實(shí)遵循。與農(nóng)村村民相比，人大代表的文化素質(zhì)要高得多；與村民自治制度相比，人大制度的物質(zhì)條件要好得多。如果在廣大的農(nóng)村都能切實(shí)推進(jìn)民主，那么，上層的代表制民主更應(yīng)該加強(qiáng)。隨著農(nóng)村村委會(huì)的直接選舉，農(nóng)民開(kāi)始關(guān)心縣、鄉(xiāng)人大代表的直接選舉。特別是由村民自治引起的社會(huì)民主化對(duì)于國(guó)家政權(quán)的合法性壓力愈來(lái)愈大。如許多農(nóng)民認(rèn)為，既然村主任可以由村民直接選舉，為什么不能直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)？這種村民自治引起的擴(kuò)展效應(yīng)已開(kāi)始引起中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉。

    其次，村民自治的發(fā)展具有溢出效應(yīng)。中國(guó)的村民自治畢竟屬于社會(huì)自治，其自治范圍較小，內(nèi)容也較簡(jiǎn)單。特別是面對(duì)政府的權(quán)力，村民自治是無(wú)能為力的。如果政府作出不適當(dāng)?shù)臎Q定，村民自治制度沒(méi)有辦法加以制約和糾正。而人大制度也難以及時(shí)充分反映民意，對(duì)村民自治制度的實(shí)施加以支持，對(duì)政府侵害農(nóng)民利益的行為加以有效監(jiān)督。由此就會(huì)造成在國(guó)家管理層面，農(nóng)民仍然不能不更多的是運(yùn)用傳統(tǒng)的越級(jí)上訪“告狀”的方式來(lái)表達(dá)自己的意愿。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在地方政府不僅不能有效保護(hù)農(nóng)民利益，反而容易出現(xiàn)損害農(nóng)民利益行為的情況下，農(nóng)民利益迫切需要體制性的有效保護(hù)。這一要求顯然已溢出村民自治制度之外，是村民自治制度難以實(shí)現(xiàn)的。

    村民自治制度實(shí)施以后所產(chǎn)生的動(dòng)力和壓力，要求加快國(guó)家層面的代表制民主建設(shè)，進(jìn)一步創(chuàng)新中國(guó)憲政制度。

    在中國(guó)，由于城鄉(xiāng)基層自治制度的發(fā)展，使憲政民主體制具有上層與基層雙層復(fù)合，國(guó)家治理與社會(huì)自治雙重復(fù)合的特點(diǎn)。但在現(xiàn)階段，這種復(fù)合還只是板塊性復(fù)合，即兩個(gè)層次、雙重治理互不連接，互不滲透。所以，當(dāng)基層自治和社會(huì)民主已出現(xiàn)重大變化之時(shí)，人大制度和國(guó)家治理卻沒(méi)有適應(yīng)性的變革。為此，就需要通過(guò)推動(dòng)代表性民主建設(shè)，使復(fù)合制民主由板快式復(fù)合向溶合性復(fù)合發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中共黨史研究》2003年第1期

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