中國的城鎮(zhèn)化道路，長期以來，一直存在大城市與小城鎮(zhèn)之爭。一系列的城市發(fā)展政策，對(duì)發(fā)展小城鎮(zhèn)有所偏重，但為何大部分小城鎮(zhèn)并未真正發(fā)展起來?

陸銘等經(jīng)濟(jì)學(xué)者早就指出：人為限制大城市而優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)，是資源錯(cuò)配，導(dǎo)致大城市無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而小城鎮(zhèn)也無法得到真正的發(fā)展。換言之，大城市集聚不夠，則對(duì)周邊小城鎮(zhèn)的帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)。這是來自經(jīng)濟(jì)學(xué)的看法。

而今天，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)的王偉老師與我們分享了來自另一個(gè)層面的觀察。即在行政結(jié)構(gòu)上，級(jí)別高的城市(地級(jí)市相對(duì)縣級(jí)市)天然得到更多優(yōu)勢(shì)，尤其是在稅收與土地方面。這在某種程度上導(dǎo)致國家重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策的執(zhí)行并不徹底。

二者有殊途同歸的一面?？偠灾嬲l(fā)展小城鎮(zhèn)，還是要更多地面向市場。

這就意味著，無論城市管理者，還是規(guī)劃者，或者廣義上的城市研究者，都要面對(duì)一些深刻的轉(zhuǎn)變。王偉老師以城市公共服務(wù)與設(shè)施的融資為例，的確很具啟發(fā)意義。

從去年11月的十八大三中全會(huì)、12月的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出城鎮(zhèn)化六大任務(wù)、中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“三個(gè)一億”目標(biāo)，到今年1月國土資源工作會(huì)議釋放建設(shè)用地管理新信號(hào)、3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》公布，如此密集的會(huì)議召開與文件發(fā)布，共同交集所指——新型城鎮(zhèn)化，已真正上升至國家戰(zhàn)略的高度。

面對(duì)時(shí)代轉(zhuǎn)變與改革大勢(shì)，我們應(yīng)該對(duì)城市與城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行主動(dòng)關(guān)注與深度思考。

思問：城市是建成的，還是形成的?

建國以來演變中的中國城鎮(zhèn)發(fā)展方針

城鎮(zhèn)發(fā)展方針經(jīng)過60多年的效應(yīng)累積，深深影響了國家城鎮(zhèn)化格局與形態(tài)的形成。筆者對(duì)建國后不同發(fā)展時(shí)期中國城鎮(zhèn)發(fā)展方針要點(diǎn)進(jìn)行了縱向梳理，是為本文闡述的邏輯起點(diǎn)。

中國城鎮(zhèn)發(fā)展的三個(gè)現(xiàn)實(shí)反例

作為體現(xiàn)落實(shí)政府意圖的政策工具，各時(shí)期城鎮(zhèn)發(fā)展方針無論側(cè)重何種內(nèi)容，其適應(yīng)時(shí)代需要、實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展的目標(biāo)追求應(yīng)是共通的。時(shí)至今日，諸多現(xiàn)實(shí)發(fā)展卻與原定目標(biāo)相反，值得反思。

1、特大城市“城市病”嚴(yán)重，為何卻越來越大?

對(duì)大城市規(guī)模的控制，是改革開放以來一項(xiàng)重要內(nèi)容。現(xiàn)實(shí)情況卻是，以京滬廣為代表的大城市，人口不斷集聚，為城市規(guī)劃和管理帶來諸多挑戰(zhàn)，如生態(tài)環(huán)境惡化、房價(jià)居高不下、交通擁堵嚴(yán)重、能源資源緊張、安全形勢(shì)嚴(yán)峻等。

盡管“城市病”嚴(yán)重，特大城市人口仍不斷增長。北京第六次人口普查常住人口為1961.20萬人，同2000年第五次全國人口普查相比，共增加604.3萬人，增長44.5%;上海第六次人口普查常住人口為2301.92萬人，同2000年第五次全國人口普查相比共增加661.15萬人，增長40.3%;廣州第六次人口普查常住人口為1270.08萬人，同2000年第五次全國人口普查相比共增加275.78萬人，增長27.74 %。

2、“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，為何發(fā)展舉步維艱?

改革開放以來，中小城市、小城鎮(zhèn)一直是國家扶持的重點(diǎn)。費(fèi)孝通先生提出的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”曾興盛一時(shí)。而現(xiàn)實(shí)卻不如人意。

首先，中小城市地位下降。中國大中城市對(duì)國家城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)由 1990 年的 39.08%提升到 2010 年的59.94%，小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)國家城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)卻在下降，由 1990 年的 60.92%猛降到 2010 年的40.07%。其次，縣域經(jīng)濟(jì)整體上仍未擺脫“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣”的基本特征。據(jù)2008年《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》一則報(bào)道，中國平均每個(gè)縣的赤字約一億元，全國赤字縣占全國縣域的比重達(dá)四分之三，縣級(jí)財(cái)政基本上是“吃飯財(cái)政”。最后，小城鎮(zhèn)發(fā)展陷入困境。以重慶為例，國家每年下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)平均為150平方公里左右，其中93%用于保障重慶主城區(qū)和31個(gè)區(qū)縣城用地需求，而900多座小城鎮(zhèn)獲得的指標(biāo)僅占7%。

3、城市群為何“集而不群”?

近年來，建設(shè)城市群成為國家戰(zhàn)略重點(diǎn)，各種城市群區(qū)域規(guī)劃層出不窮。然而現(xiàn)實(shí)是，就三大城市群之一的京津冀地區(qū)而言，2005年亞洲開發(fā)銀行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在河北省環(huán)繞京津的區(qū)域，存在一個(gè)由24個(gè)貧困縣、200多萬貧困人口，集中連片形成的“環(huán)京津貧困帶”，與西部地區(qū)最貧困的“三西地區(qū)”處在同一發(fā)展水平，有的指標(biāo)甚至更低。

事實(shí)上，國內(nèi)很多人為劃定的城市群區(qū)域，依然存在眾多“黑洞效應(yīng)”與“漏洞效應(yīng)”城市并存的格局，缺乏真正符合市場意義的內(nèi)在機(jī)制，更多屬于“集而不群”。

城市是建成的，還是形成的?

上述理想與現(xiàn)實(shí)之間的巨大反差，讓我們必須思考：“城市是建成的，還是形成的?”

個(gè)人認(rèn)為，這反映出，改革開放以來，一個(gè)中國式的城鎮(zhèn)發(fā)展困境——帶有計(jì)劃色彩的國家頂層設(shè)計(jì)，與市場經(jīng)濟(jì)帶來的人員、要素流動(dòng)性不斷增強(qiáng)的底層現(xiàn)實(shí)之間錯(cuò)配與失配，夾在其中的中國城鎮(zhèn)群體，出現(xiàn)“膨脹的大城市-收縮的中小城市-虛弱的小城鎮(zhèn)”的層級(jí)斷裂。折射出的情況是：城市發(fā)展規(guī)律的客觀科學(xué)性與城市發(fā)展政策的主觀能動(dòng)性之間尚未真正統(tǒng)一。

探因：制度夾縫中異化的中國城鎮(zhèn)群體

雖然中國城鎮(zhèn)群體發(fā)展失衡與發(fā)展方針失效，不排除特定環(huán)境與特殊因素的影響，但層層分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是一整套觀念、制度和利益格局安排下逐漸演進(jìn)的產(chǎn)物。要真正改變現(xiàn)狀，首先要厘清這套模式的基本運(yùn)行邏輯。

市≠城市

“城市”與“市”是兩個(gè)性質(zhì)不同、相互聯(lián)系的概念。

“城市”相當(dāng)于英語中的“City”，是指一個(gè)人口密集的居民點(diǎn)，通常是工商業(yè)較發(fā)達(dá)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化水平較高，居民以從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地方，是鄰近區(qū)域的政治、行政、經(jīng)濟(jì)、文化中心，也是鄰近居民的社會(huì)活動(dòng)中心。它是一個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)地理概念，是一種歷史存在、一種空間現(xiàn)象。

“市”相當(dāng)于英語中的“Municipality”，是行政概念、政治概念和法律概念，是國家依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)和條件，按照法定程序設(shè)置在城市地區(qū)的地方行政建制。市是與省、縣等行政建制等相對(duì)應(yīng)的術(shù)語。廣義的市制是指市的建制和管理體制，狹義的市制是指市的建制，也稱城市行政區(qū)劃。

一定規(guī)模的城市，是設(shè)市的基礎(chǔ)和前提條件。從一般意義上的城市轉(zhuǎn)化為有行政建制的城市過程，稱為“設(shè)市”，它是以一定條件為依據(jù)，并通過嚴(yán)格的行政法規(guī)程序完成的。

在中國，城市型政區(qū)是行政區(qū)劃的重要類型，是國家按照特定標(biāo)準(zhǔn)為加強(qiáng)城市的行政管理而專門設(shè)置的行政建制單位，它具有行政區(qū)劃一般意義上的三個(gè)基本內(nèi)容：一是行政區(qū)域;二是行政單位，指“行政區(qū)域”的政權(quán)結(jié)構(gòu);三是行政建制，包括城市型政區(qū)的行政級(jí)別和行政隸屬地位。按《憲法》和《組織法》規(guī)定，中國市的建制行政等級(jí)分省級(jí)(直轄市)、地級(jí)(省轄市)和縣級(jí)三個(gè)層次。但改革開放進(jìn)程中，部分省會(huì)城市和計(jì)劃單列市升格為副省級(jí)市，使市的行政等級(jí)多了一個(gè)層次。近年，一些地方改革探索中又出現(xiàn)了鎮(zhèn)級(jí)市、村級(jí)市。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心《研究報(bào)告》，對(duì)2000到2011年我國增長的2.32億城鎮(zhèn)人口進(jìn)行來源分解，可發(fā)現(xiàn)，其中由于行政區(qū)劃和統(tǒng)計(jì)口徑變化的影響(主要表現(xiàn)為市、鎮(zhèn)的新建和擴(kuò)建)導(dǎo)致的城鎮(zhèn)人口增長占34.61%。

中國特色城鎮(zhèn)體系：等級(jí)與身份

城鎮(zhèn)體系是一定地域范圍內(nèi)，在功能和等級(jí)方面互相聯(lián)系的城鎮(zhèn)總體。如果沒有人為擾動(dòng)，在相對(duì)自由的市場競爭環(huán)境下自然發(fā)展，多數(shù)城鎮(zhèn)會(huì)依托各自絕對(duì)或相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)，呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工不斷完善深化、人口不斷吸引集聚、空間范圍不斷擴(kuò)張的成長特征，在城鎮(zhèn)體系中占據(jù)相應(yīng)能級(jí)位置。城鎮(zhèn)規(guī)模通常采用人口、用地、經(jīng)濟(jì)職能和基礎(chǔ)設(shè)施等衡量，實(shí)際以人口規(guī)模為主。依據(jù)不同規(guī)模，把城鎮(zhèn)劃分為若干級(jí)別。

在中國，這一過程出現(xiàn)了異化。絕大多數(shù)情況下，中央管省、省轄地市、地市管縣、縣轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成嚴(yán)密的金字塔架構(gòu)。總體而言，人事任命、大政方針，是自上而下、整齊劃一的，以保證政令暢通和行政效率。

制度夾縫中的中國城市。

在行政架構(gòu)中，一座城市不僅成為法律名義上的“市”，更重要的是，擁有了特定的“行政級(jí)別”。不同的“級(jí)別”能為城市帶來諸多不同的發(fā)展資源與機(jī)遇。城市的行政級(jí)別不同，意味著其在城鎮(zhèn)體系中具備的決策權(quán)、話語權(quán)和影響力不同;擁有的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、公共設(shè)施與資源配置、各類服務(wù)功能不同;享有不同的人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而擁有不同的空間發(fā)展資源;更重要的是，不同的財(cái)稅收支能力，決定了提供公共服務(wù)和物品的能力差別。

行政級(jí)別帶來發(fā)展資源與機(jī)遇的差異，這一情況長期存在和固化，使中國城鎮(zhèn)群體形成自我循環(huán)加強(qiáng)的利益格局，導(dǎo)致鮮明的群體性兩極分化，即大城市(尤其是行政級(jí)別較高的頂級(jí)大城市)畸形擴(kuò)張，中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)重滯后。兩個(gè)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象足以為之佐證：

一個(gè)是，“小馬拉大車”的市帶縣。當(dāng)前，大量市帶縣的中心城市規(guī)模偏低、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、輻射帶動(dòng)能力弱，不具備領(lǐng)導(dǎo)縣的條件，常出現(xiàn)市縣職能不清、行政條塊分割、行政管理冗雜等問題，難以組織合理有序的市域城鎮(zhèn)體系。比如，10年前的義烏就算得上是一個(gè)中等城市，但因?yàn)樗墙鹑A的一個(gè)縣級(jí)市，其發(fā)展受到行政區(qū)劃體制的很大制約。

另一個(gè)是，“無名分卻擔(dān)重責(zé)”的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。珠三角、長三角的一些強(qiáng)鎮(zhèn)，城市化與工業(yè)化水平已相當(dāng)高，年度 GDP 高達(dá)上百億元，人口幾十萬甚至上百萬，一部分財(cái)政收人已超過不發(fā)達(dá)地區(qū)的地級(jí)市或縣級(jí)市的水平，卻仍按農(nóng)業(yè)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制運(yùn)行，其行政資源的配置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，有責(zé)無權(quán)。這些強(qiáng)鎮(zhèn)在發(fā)展的最佳時(shí)期，卻由于土地和資金的限制，導(dǎo)致資本外流。

上述現(xiàn)實(shí)圖景背后隱藏的邏輯是：人為設(shè)定的行政級(jí)別，成為各地推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中最重要的資源。行政級(jí)別高的城市可利用自身行政地位，吸收各種要素，包括土地、資金、人才等;行政級(jí)別低的中小城市、小城鎮(zhèn)，難以吸引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，導(dǎo)致地方稅源難以保證、政府財(cái)政能力受限，有限的財(cái)政又使其無法提供足夠的公共服務(wù)與設(shè)施。

受制于產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位缺乏和公共服務(wù)薄弱，這部分城鎮(zhèn)，一方面面臨屬地既有人口遷徙流失的情況，另一方面又無法吸引、承載鄉(xiāng)村進(jìn)城人口。由于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)稅有限，政府又需要提供大量公共服務(wù)與物品，更加依賴土地財(cái)政。

在城市總規(guī)編制中，人口規(guī)模是這些地方政府最關(guān)注的數(shù)字。地方政府盡可能增加人口預(yù)測數(shù)量，以期獲批更多用地指標(biāo)。(作者注：土地指標(biāo)控制對(duì)不同層級(jí)城市發(fā)展的影響甚至超乎產(chǎn)業(yè)、投資和人口集聚。用地指標(biāo)往往被更高層級(jí)的城市政府獲得，如直轄市、省會(huì)城市、地級(jí)市，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難獲得大規(guī)模用地指標(biāo)。在農(nóng)業(yè)稅存在時(shí)期，地方財(cái)稅矛盾不是十分突出，而取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政受挫巨大?？h鄉(xiāng)兩級(jí)政府大規(guī)模的賣地運(yùn)動(dòng)，自2006年前后才開始白熱化。時(shí)至今日，運(yùn)營土地的把戲越演越烈。縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的建設(shè)土地指標(biāo)約束已基本失控，轉(zhuǎn)向一切行動(dòng)向經(jīng)濟(jì)利益看齊。)

在一些城市，大量新城、新區(qū)被“制造”出來。隨著“用腳投票”的流動(dòng)人口日益增多，很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口流出遠(yuǎn)大于人口流入，其新城、新區(qū)，由于缺乏足夠的人口支撐，很容易淪為“空城”。 數(shù)量眾多的中小城市、小城鎮(zhèn)，正走在這樣一條“以地謀發(fā)展”的終南捷徑上，不僅土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，還帶來普通居民住房問題，抬高企業(yè)運(yùn)營成本，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成威脅，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形演進(jìn)，陷入“無產(chǎn)→無人→賣地→造城→無人→無產(chǎn)→再賣地”的惡性循環(huán)，再加上地方政府的周期性換屆，為其未來發(fā)展埋下巨大隱患。

謀策：重塑中國城鎮(zhèn)發(fā)展邏輯

最近，林毅夫與張維迎兩位學(xué)者之間關(guān)于政府與市場的爭論引人關(guān)注。其中張維迎教授提出的“邏輯”一詞給人啟發(fā)。作為一名城市規(guī)劃與研究工作者，結(jié)合多年從業(yè)感悟，我認(rèn)為，每座城市的發(fā)展，同樣存在一套其特有的、內(nèi)在的邏輯，環(huán)環(huán)相聯(lián)，當(dāng)每一環(huán)都正常存在和發(fā)生時(shí)，這座城市一定健康有序，但若其中某幾環(huán)出現(xiàn)問題，就一定存在問題與風(fēng)險(xiǎn)。

從人類發(fā)展史看，人們都有通過能動(dòng)干預(yù)讓城市發(fā)展更好的初衷，然而，這必須符合“在正確的時(shí)間、正確的地點(diǎn)做正確的事情”的基本前提。

提高“三個(gè)正確”同時(shí)發(fā)生的概率，是很有難度的事。這反映出影響一座城市發(fā)展的政治家、企業(yè)家、民眾與規(guī)劃師的水平。以世界上較成功的城市為參照，我國眾多城鎮(zhèn)的發(fā)展“邏輯環(huán)”還存在很多短板，并衍生一系列消極影響，導(dǎo)致整個(gè)國家城鎮(zhèn)系統(tǒng)無法達(dá)到市場經(jīng)濟(jì)下城鎮(zhèn)體系的最優(yōu)效益。其中或有很多因素是國情特殊所致，使發(fā)展產(chǎn)生了很強(qiáng)的路徑依賴。在新一輪改革開啟時(shí)，針對(duì)能為城市發(fā)展邏輯做出貢獻(xiàn)的兩類主體，筆者這里談一些思考與建議。

施政者的理念革新：強(qiáng)化“市場”本源回歸

綜觀發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，很少通過行政手段來維持城鎮(zhèn)發(fā)展。相反，在城鎮(zhèn)化高速增長時(shí)期，這些國家都堅(jiān)持城市發(fā)展和企業(yè)發(fā)展一樣，應(yīng)是在相對(duì)公平環(huán)境下的市場選擇，而非在政府計(jì)劃中、等級(jí)行政體制下單方面強(qiáng)制的決策行為與過程。

從城市發(fā)展理論的演進(jìn)看，從韋伯的工業(yè)區(qū)位論，到克里斯塔勒的中心地三原則，到波特競爭力鉆石模型，再到薩森的全球城市、克魯格曼的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)，所反映的都是在相對(duì)自由的市場競爭環(huán)境下，城市依托比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化輸出本地資源、獲取流動(dòng)資源，從而獲得發(fā)展動(dòng)力與活力。在全球化與信息化的今天，如果一個(gè)國家沒能在全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈條上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)演替的城鎮(zhèn)體系，就很難在世界經(jīng)濟(jì)的激烈競爭中成功實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

中國城市的根本功能是什么?中國城市發(fā)展的核心邏輯是什么?《第一財(cái)經(jīng)周刊》2013年對(duì)中國400個(gè)城市的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國城市正沖破行政級(jí)別的枷鎖，更貼近現(xiàn)代意義上的由商業(yè)驅(qū)動(dòng)的都市。這種突破意味著，依據(jù)工商業(yè)繁榮程度對(duì)城市進(jìn)行分級(jí)已經(jīng)成為可能，而且必要性也越來越迫切。與此同時(shí)，各種綜合體式的開發(fā)模式不斷涌現(xiàn)，馮侖提出的立體城市、復(fù)星地產(chǎn)提出的蜂巢城市、萬達(dá)提出的旅游綜合體……資本與金融的力量進(jìn)一步凸顯，依托中小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)商業(yè)模式創(chuàng)新極有可能成為突破口。這些都在響應(yīng)和印證著十八大三中全會(huì)公報(bào)中兩個(gè)“決定性”釋放出的發(fā)展思路轉(zhuǎn)變信號(hào)。

重新定位中國城鎮(zhèn)的本質(zhì)功能與價(jià)值，有助于實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的根本性超越。城市施政應(yīng)充分發(fā)揮”市場”力量。其中包括：(1)確保健康市場環(huán)境，即法制、公平、競爭，不威脅健康市場環(huán)境;(2)充分考慮市場需求及變化趨勢(shì);(3)充分學(xué)習(xí)汲取全球城市發(fā)展的新技術(shù)、新手段;(4)充分考慮本國及各地在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的比較優(yōu)劣勢(shì);(5)作為公共政策，城市規(guī)劃管理應(yīng)有條件、有時(shí)效、有目標(biāo)、有考核、有獎(jiǎng)懲。

設(shè)計(jì)者的技能革新：從“小設(shè)計(jì)”向“大設(shè)計(jì)”轉(zhuǎn)變

讓市場發(fā)揮決定性作用，城鎮(zhèn)群體之間不再以行政權(quán)力主導(dǎo)劃撥和調(diào)動(dòng)資源，更加強(qiáng)調(diào)在市場機(jī)制驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)全要素、全格局最優(yōu)態(tài)的配置，則呈現(xiàn)在我們面前的，將是一個(gè)更加“流動(dòng)”的中國。這將大大增加未來城鄉(xiāng)規(guī)劃管理面對(duì)的不確定性挑戰(zhàn)，諸如人口規(guī)模、公共需求、產(chǎn)業(yè)企業(yè)、利益主體等，都是動(dòng)態(tài)不確定的。

從前些年的“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”到近些年的“空城鬼城報(bào)道此起彼伏”，規(guī)劃設(shè)計(jì)行業(yè)似乎走入一個(gè)怪圈，要么被束之高閣，要么淪為政績工具。規(guī)劃師、設(shè)計(jì)師左右為難，趕圖匯報(bào)、方案修改成為常態(tài)，體力勞動(dòng)越來越多，腦力思考卻越來越少，幾近成為設(shè)計(jì)民工!這恰恰是最值得我們反思的。要讓“設(shè)計(jì)”在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用，設(shè)計(jì)要落地，既不能自娛自樂，也不能惟命是從。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》中，有一條“生態(tài)文明，綠色低碳”的原則，其中有句“推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營模式”。還有一條“市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”的原則，其中有句“使城鎮(zhèn)化成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程”。

這兩個(gè)原則，在現(xiàn)實(shí)中能很好地得到兼顧么?在此，舉幾個(gè)小例子。

現(xiàn)在很多項(xiàng)目的城市市政綠化，投入都是每平方米200-300元，但生態(tài)效益很一般。要達(dá)到城市森林的效益，需要至少每平方米600元的投入。每平方米600元意味著，可以有中型喬木，可以有復(fù)層綠化。但不管我們的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案考慮得如何周到，在中國，很多市政綠化最后仍淪為草坪鋪鋪、小樹苗栽栽。而在北美，政府擁有的市政資產(chǎn)中，30%是喬木，也叫城市政府的“綠色資產(chǎn)”，這可以成為其融資的抵押品。這是很現(xiàn)實(shí)的城市可持續(xù)問題之一，非常需要金融創(chuàng)新。 如果我們現(xiàn)在建一個(gè)生態(tài)新區(qū)，能在這方面有所創(chuàng)新，我覺得，這也是對(duì)可持續(xù)做貢獻(xiàn)。

這類金融創(chuàng)新還有很多地方可以應(yīng)用。比如，分布式能源系統(tǒng)，可以提高城市的能源安全水平和抗災(zāi)能力，但因?yàn)樵诤笃谀茉词召M(fèi)上沒有雙贏保障機(jī)制，導(dǎo)致很多工業(yè)園現(xiàn)在難以正常使用。

還有，現(xiàn)在河流和土壤修復(fù)的問題受到更多重視。但在新區(qū)開發(fā)中，這方面增加的額外成本往往令政府生畏，從而回避污染問題。其中最根本的問題是，“更高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的增量成本，在當(dāng)前倒掛的資源價(jià)格條件下，在更長、更具風(fēng)險(xiǎn)的回收期中，如何能得到合理收益”。這個(gè)問題解決不好，僅靠上級(jí)政府的補(bǔ)貼激勵(lì)或開發(fā)商的公益良心，是很難實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展的。

當(dāng)前，僅考慮物質(zhì)空間，從構(gòu)圖美學(xué)出發(fā)，用眩目的透視圖或多媒體動(dòng)畫打動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)的“小設(shè)計(jì)”，已很難滿足城鎮(zhèn)化的需求。規(guī)劃一座城市，不再僅是打造一個(gè)“漂亮的容器”，更是造一塊“充滿吸引力的磁體”。

在這個(gè)轉(zhuǎn)型如潮的時(shí)代，城市設(shè)計(jì)師們必須意識(shí)到，不僅要考慮設(shè)計(jì)空間，還要考慮設(shè)計(jì)空間背后的各種利益與機(jī)制。要做到“顯性”與“隱性”空間的同步設(shè)計(jì)，亟需規(guī)劃學(xué)、景觀學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科聯(lián)合，進(jìn)行整體性、整合性的“大設(shè)計(jì)”，構(gòu)建從宏觀戰(zhàn)略方向到微觀戰(zhàn)術(shù)操作環(huán)環(huán)相扣的“設(shè)計(jì)鏈”，從自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)群體、商業(yè)模式、政策訴求等多方面，進(jìn)行聯(lián)動(dòng)考慮。

時(shí)勢(shì)造英雄，當(dāng)“小設(shè)計(jì)”背后的“大設(shè)計(jì)”被我們更深入地考慮，進(jìn)而為每座中國城鎮(zhèn)重塑一套內(nèi)在驅(qū)動(dòng)的健康發(fā)展邏輯，“立足空間，又超越空間”，就意味著規(guī)劃師、規(guī)劃行業(yè)、規(guī)劃成果的進(jìn)步。更重要的是，中國的城鎮(zhèn)化也一定會(huì)取得進(jìn)步。

作者系工學(xué)博士，現(xiàn)任中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系副主任

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