【內(nèi)容提要】根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會及近年一系列中央“一號文件”精神，對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村改革應(yīng)有一個總體性的評估，以更適應(yīng)中國農(nóng)業(yè)在國際市場的競爭格局。中國基本解決了百姓的吃飯問題，但為此付出的成本很高，而如果改革更為深入，這個成本是可以降低的。土地制度缺陷全面影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織政策失誤降低農(nóng)業(yè)資本效率，勞動資源配置缺陷降低農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，這是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的基本問題。提高中國農(nóng)業(yè)競爭力，必須確立農(nóng)村改革新戰(zhàn)略。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略  農(nóng)業(yè)競爭力  農(nóng)村改革

一、引言

改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)取得了巨大成就。目前中國谷物單產(chǎn)水平大約為20世紀(jì)50年代的10～15倍。1990年以來，中國糧食產(chǎn)量平均每年遞增約1%，顯著超過了人口增長速度。2009年之后，農(nóng)村居民人均可支配收入增長連續(xù)多年超過城鎮(zhèn)居民收入水平，城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小。按照聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)，中國貧困人口數(shù)量連年減少，農(nóng)村人口脫貧速度為世界之最。這些成績有目共睹。成功與失誤相隨。在看到成功的同時，也要看到失誤。中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一路走來，盡管政府方面頗為努力，但戰(zhàn)略失誤之處也愈發(fā)明顯。

一項成功的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略必須滿足兩個基本要求，一是核心目標(biāo)必須具有長期瞄準(zhǔn)價值，二是實現(xiàn)目標(biāo)的手段或路徑對核心目標(biāo)的實現(xiàn)具有促進(jìn)作用。以往中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心目標(biāo)是主要農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量增長，未能注重農(nóng)產(chǎn)品價值構(gòu)成的成本下降。主要農(nóng)產(chǎn)品成本過高，由國家財政維持農(nóng)產(chǎn)品高價格的支撐力一旦崩塌，數(shù)量保障將會喪失，這是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。既往土地制度、財政支農(nóng)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織制度及農(nóng)村勞動資源調(diào)節(jié)制度等方面的改革未及要害或進(jìn)展緩慢，是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略扭曲變形的基本原因。

本文先討論農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略失誤的形成機(jī)理，最后一部分討論戰(zhàn)略修復(fù)的若干辦法。

二、糧食生產(chǎn)：數(shù)量增長，競爭力落后

中國多種大宗農(nóng)產(chǎn)品在國際上缺乏競爭力，谷物及肉奶產(chǎn)品尤為甚者。競爭力缺乏的主要原因，一是中國農(nóng)業(yè)勞動投入多，勞動生產(chǎn)率低下。中國谷物勞動生產(chǎn)率平均水平大約為美國的1%；按實際勞動時間折算，這個數(shù)值也不超過5%。而中國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域日工資水平已經(jīng)達(dá)到美國最低日工資的20%。勞動成本高的直接原因是中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的專業(yè)化分工水平低，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小。二是農(nóng)業(yè)技術(shù)模式比較落后，例如，谷物生產(chǎn)對灌溉的依賴過強(qiáng)，種子更新過于落后。歐美的谷物生產(chǎn)一般為雨潤農(nóng)業(yè)，較少灌溉，由此極大節(jié)約了勞動成本與固定設(shè)施維護(hù)成本，并有利于大型機(jī)械耕作。按筆者近年調(diào)查，中國主產(chǎn)區(qū)谷物生產(chǎn)的灌溉因素形成勞動總成本的30%左右。近年華北地區(qū)越來越多的農(nóng)戶因灌溉綜合成本高而放棄了小麥種植。中國農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率低，“十一五”期間只有40%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%以上的水平。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的物質(zhì)投入不經(jīng)濟(jì)。中國農(nóng)業(yè)的單位生產(chǎn)量的化肥、農(nóng)藥投入長期高于農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，例如，中國單位面積使用的化肥量約為美國的3倍。四是中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費用高昂。據(jù)筆者調(diào)查，土地流轉(zhuǎn)中的地租幾乎相當(dāng)于小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的全部純收入，流入土地的農(nóng)業(yè)大戶的純收入實際上獲得了規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生的好處，其勞動投入于未得到回報。此外，中國財政支農(nóng)也形成一個巨大的隱形成本。按不完全數(shù)據(jù)，2014年中國中央加地方對“三農(nóng)”的投入，按同一口徑比較，約為歐盟與美國總和的3倍左右；只是因為中國農(nóng)民人數(shù)巨大，分?jǐn)偟矫總€農(nóng)民頭上數(shù)量不多。

改革開放以來，國家經(jīng)濟(jì)工作中農(nóng)業(yè)受到高度重視，而工作的重心是糧食數(shù)量安全，對農(nóng)業(yè)競爭力提升重視不足。中國加入WTO之后，工業(yè)品市場開放、農(nóng)產(chǎn)品市場相對封閉的外貿(mào)模式不再有效，致使農(nóng)業(yè)市場城門大開，全面遭受國際市場壓力。以上這幾項導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本高昂的因素，均與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制有密切關(guān)系。

下面按要素成本理論對糧食生產(chǎn)成本做一概略性分析。這個分析不是力求精確的計量分析，數(shù)據(jù)資源也不足以做這種分析，但基于筆者的調(diào)研、觀察，相信這個分析能對糧食生產(chǎn)的基本情況做出一個判斷。

（一）按完全要素成本計算的中國糧食生產(chǎn)處于嚴(yán)重虧損狀態(tài)

完全要素成本，即經(jīng)營者使用土地、勞動與資本諸要素時的要素價格總和。不同于農(nóng)戶經(jīng)營核算所用的財務(wù)成本，前者有一部分是隱性的，但前一概念更能反映資源配置效率狀況。本文沒有考慮環(huán)境因素。

若按完全成本計算，中國農(nóng)業(yè)的成本確實很高。本文算一個粗略的大賬。糧食16億畝播種面積，按1季的地租每畝約500元計算，地租作為土地的“貢獻(xiàn)”，達(dá)8000億元；勞動報酬按目前勞動生產(chǎn)率水平，現(xiàn)有糧食總量生產(chǎn)出來，需要約70億個工日，一個工日按60元計算，合4200億元。按高限估計，中國糧食生產(chǎn)的資本存量（包括政府投入及農(nóng)戶投入的資本存量）約5萬億元，資本報酬（不是生產(chǎn)資料消耗）按3000億元計算。這樣總計，中國糧食生產(chǎn)的要素成本應(yīng)該是15200億元。中國糧食售價中，生產(chǎn)資料消耗成本每畝每季約300元（包括資本折舊），總額為4800億元。若按中國一年糧食產(chǎn)出6000億公斤計算，這些糧食的要素成本與消耗性成本總和剛好為2萬億元。

如果按照在國際市場上有競爭力的價格來銷售這些糧食，平均每公斤糧食賣1.4元，則6000億公斤糧食可獲銷售額0.84萬億元，虧損1.16萬億元。如果按照近年在國家政策支持下形成的平均價格1斤1元計算，則虧損0.8萬億元。

上面這個估算不會很精確，且任誰也準(zhǔn)確不到哪里去。上述計算若大致符合基本形勢，能說明問題的性質(zhì)，就是有意義的。

（二）“虧算”狀態(tài)下糧食為什么還會增產(chǎn)？

前文提到的虧損，是按照完全成本計算的虧損，并不一定導(dǎo)致大面積的農(nóng)戶在財務(wù)上短期內(nèi)陷入困境，否則無法理解中國農(nóng)業(yè)還在發(fā)展、糧食還年年增產(chǎn)，且土地撂荒并不嚴(yán)重。

一是政府補貼部分彌補了農(nóng)戶的經(jīng)營成本，緩解了農(nóng)戶財務(wù)困難。估計中央加地方對種糧的補貼在2500億元左右。一些地方對種糧的補貼每畝達(dá)到500元。

二是隱形的資本折舊及資本利息支出由政府支農(nóng)資金負(fù)擔(dān)一大部分，沒有形成農(nóng)戶的直接財務(wù)成本。政府歷年支農(nóng)資金的增長速度超過糧食增產(chǎn)的速度。這個過程如果終止，麻煩就會很大。按多方數(shù)據(jù)估算，歐盟與美國聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)的支持總量加起來也比中國支農(nóng)資金少很多（不算美國農(nóng)業(yè)部的食品補貼計劃支出），足見中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際壓力有多大。

三是中國農(nóng)戶對自己工資報酬的犧牲。在目前農(nóng)業(yè)雇工經(jīng)營中，日工資水平大約為40～100元，但農(nóng)戶在自營農(nóng)業(yè)中不一定按市場價格核算自己的工資成本。城鄉(xiāng)之間勞動力轉(zhuǎn)移越是困難，這種核算越不可能。自營農(nóng)戶可以把自己的日工資壓低到一天的基本生活成本，例如10元左右。

四是地租成本對自營農(nóng)戶來說是隱性的，農(nóng)戶不必支出。但對租地經(jīng)營的大農(nóng)戶，這個支出是剛性的。從今年得到的消息看，已經(jīng)有一些大農(nóng)戶在糧價下跌的情況下開始縮小經(jīng)營規(guī)模，直接原因是支付不了地租。

此外，資本成本的一部分也是隱性的，不構(gòu)成農(nóng)戶的財務(wù)約束。農(nóng)機(jī)補貼、貸款貼息、保險補貼等都構(gòu)成國家對資本成本的負(fù)擔(dān)。

如果不存在以上因素，中國農(nóng)業(yè)在農(nóng)戶財務(wù)預(yù)算上就不可持續(xù)。

糧食轉(zhuǎn)化為飯桌上的食物，成本又有不少增加，但因為“順價銷售”一類的努力，不少成本就由消費者負(fù)擔(dān)了。于是，中國的恩格爾系數(shù)很高，現(xiàn)在仍然在30%以上，而美國的這個指數(shù)是12.6%。美國人口約為中國人口的1/4強(qiáng)，食品開支竟然是中國的1/2弱！如果美國人飲食習(xí)慣與中國人相同，其恩格爾系數(shù)會在6%以下！這個巨大差異便是農(nóng)業(yè)競爭力差異產(chǎn)生的。

（三）中國糧食生產(chǎn)能否“扭虧為盈”？

中國糧食生產(chǎn)有幾個成本大項是可以調(diào)整的。

先說勞動成本。筆者訪問山東德州、江蘇射陽等地的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，發(fā)現(xiàn)糧食生產(chǎn)單位面積的勞動成本隨著農(nóng)戶經(jīng)營面積的擴(kuò)大而顯著降低。萬畝規(guī)模的農(nóng)戶，1畝地的勞動時間可以是半個工日（實際上還有降低的潛力），約是現(xiàn)在平均水平約1/8。假若這個成本只降低一半，則糧食生產(chǎn)的勞動成本為2100億元。

再看隱性的地租成本。按照農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的市場化經(jīng)濟(jì)體的情況，中國隱性的地租可以降低80%。這樣，糧食生產(chǎn)的地租成本可以降到1600億元。

資本成本也有降低的空間。土地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平提高。。筆者在這方面的數(shù)據(jù)依據(jù)不足，但從同樣設(shè)備的價格及銀行利率等因素看，資本成本降低30%左右是有可能的，即資本要素成本能降低到2000億元。

以上幾個因素加總，糧食的要素成本可以降低到5700億元！即使按照國際市場水平計算農(nóng)戶財務(wù)狀況，也有相當(dāng)?shù)挠?。如果將農(nóng)業(yè)工日的工資單價提升到城市務(wù)工水平，按120元計算，要素成本為7800億元，仍然有一定利潤。

此外，據(jù)筆者調(diào)查，比起一般小農(nóng)戶，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶使用化肥、農(nóng)藥更合理，從而更有利于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，有利于降低農(nóng)業(yè)的社會成本。

三、土地制度缺陷全面影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度改革破題難

20世紀(jì)80年代開始實行的農(nóng)村土地承包制度，除了少數(shù)地區(qū)自發(fā)行動之外，大部分地區(qū)沒有能使農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。土地的短期承包，實際上是一種經(jīng)營權(quán)。這種權(quán)利配置方式增大了土地流轉(zhuǎn)成本，易造成多種合約糾紛。短期承包還使農(nóng)地喪失抵押價值，銀行多不愿收押農(nóng)地給農(nóng)民貸款。

據(jù)一位老同志回憶，20世紀(jì)80年代初，頗具遠(yuǎn)見卓識的前輩領(lǐng)導(dǎo)人萬里先生曾經(jīng)謀劃在承包制（實際上是包產(chǎn)到戶）實施以后，盡快完成農(nóng)地永久歸農(nóng)戶經(jīng)營的終極改革任務(wù)。萬里先生實際上代表了中共黨內(nèi)一批先進(jìn)政治家的主張。但令人遺憾的是，這一主張未能踐行。黨的十八大及十八屆三中全會決定實行農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的改革，但進(jìn)展極為遲緩，反對聲浪頗大。有的地方頗為認(rèn)真地開展了“確權(quán)登記頒證”工作，但又在短期內(nèi)重新調(diào)整土地承包關(guān)系。“地權(quán)永久到戶”的理念并沒有深入人心。

地權(quán)不穩(wěn)固，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化沒指望。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須在國際上有競爭力，沒有競爭力就意味著落后，何談現(xiàn)代化？規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以形成的主要原因是：①閑暇的機(jī)會成本極低。農(nóng)民超過一定年齡后，進(jìn)城務(wù)工比較困難，定居城市尤其困難，因此在農(nóng)村的閑暇成本很低。同時，因為有了社會化服務(wù)，務(wù)農(nóng)的勞動強(qiáng)度大大降低，真正的田間操作者是專業(yè)化服務(wù)人員。在這樣的背景下，小塊土地的承包戶就由老年人和留守家鄉(xiāng)的婦女“看護(hù)”土地，而不愿意出租、流轉(zhuǎn)。那些從事社會化服務(wù)的真正的“農(nóng)民”，實際上主要賺了工資收入。②地租率高。在“小農(nóng)戶+社會化服務(wù)”模式下，地租幾乎相當(dāng)于純收入的80%左右。這種地租率在全世界都是十分罕見的。如果靠租地來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，僅地租成本就不堪忍受。③租期短。租期太短，農(nóng)業(yè)投資者沒有積極性。④租約不穩(wěn)定。租約不穩(wěn)定是指租地契約的違約率高。這種情形也影響投資者積極性。產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定助長投機(jī)意識，是違約率高的主要原因。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分基層干部對農(nóng)村承包地確權(quán)頒證態(tài)度比較消極，影響到此項工作的順利推進(jìn)。有的地方雖然基本完成了工作任務(wù)，但不肯把確權(quán)證書發(fā)給農(nóng)戶；還有的地方給農(nóng)戶頒發(fā)證書以后，又重新調(diào)整土地，等于確權(quán)頒證工作宣告失敗?；鶎痈刹繎B(tài)度消極的主要原因是：

第一，擔(dān)心確權(quán)頒證會影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。很多經(jīng)濟(jì)落后的村莊依靠部分“有償承包土地”的收入解決集體開支問題，村干部擔(dān)心確權(quán)頒證以后，村集體失去了這一收入來源。少數(shù)村干部以“堅持社會主義集體經(jīng)濟(jì)”為理由不贊成確權(quán)頒證，真正意圖是要維護(hù)自己能掌控的“集體收支”權(quán)力。

第二，認(rèn)為確權(quán)頒證會影響土地流轉(zhuǎn)，妨礙規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。有干部估計，確權(quán)頒證以后，土地流轉(zhuǎn)中的高地租現(xiàn)象會加劇，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶會不堪重負(fù)。在一些以丘陵山地為主的地區(qū)，農(nóng)戶承包的地塊比較分散，每戶有十幾塊承包地的情形比比皆是，的確會給連片承包土地搞規(guī)?；a(chǎn)的農(nóng)戶帶了困擾。廣東某市的領(lǐng)導(dǎo)因這種情形決定先搞土地整理，然后再搞確權(quán)頒證。從長遠(yuǎn)看，這個做法的確有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。但筆者看到，該市有的村莊搞完土地整理后把土地統(tǒng)一發(fā)包給了種植大戶，以土地入股的方式部分解決農(nóng)民收入問題。

第三，有的干部擔(dān)心確權(quán)頒證會造成人均占有土地不均，有失“公平正義”。有干部認(rèn)為，農(nóng)地本來是“公有”的，人均分配不應(yīng)有差異。四川某地的村干部就是基于這種認(rèn)識，在確權(quán)頒證工作做完后，又重新調(diào)整土地。

第四，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)對包括土地在內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)做了“量化”、“固化”處理，土地沒有承包到戶，干部對土地確權(quán)到戶有抵觸。有的省為了嚴(yán)格執(zhí)行中央指示，要求戶戶有證，而大型物業(yè)占地在技術(shù)上難以分割的情形的確給落實中央文件造成困難。

除了基層干部外，部分地區(qū)的農(nóng)戶對確權(quán)頒證認(rèn)識不足，熱情不高，影響工作的扎實推進(jìn)。農(nóng)戶態(tài)度消極的原因主要有以下幾個方面：

一是因宣傳工作不到位，農(nóng)民沒有真正理解確權(quán)頒證改革的意義。筆者2010年前后在華北某省調(diào)查時就發(fā)現(xiàn)，如果一般地詢問農(nóng)民對“增人不增地，減人不減地”政策的態(tài)度，80%左右的農(nóng)戶會表達(dá)否定意見；但如果仔細(xì)給農(nóng)民講解這個政策設(shè)計的意圖，一部分農(nóng)民的態(tài)度就會發(fā)生變化?？墒?，有多少基層干部會給農(nóng)民講解政策？還有的學(xué)者不去深入調(diào)研，不去與農(nóng)民深入交流，誤把農(nóng)民的隨口話當(dāng)做農(nóng)民的真實意愿，寫報告上遞決策機(jī)構(gòu)，誤導(dǎo)了決策。筆者還注意到，一些地方在確權(quán)頒證以后再行調(diào)整土地，農(nóng)民似乎沒有不同意見，也沒有通過一定渠道提出投訴。村干部通常告訴農(nóng)民，土地還歸“集體所有”，而這個概念在農(nóng)民頭腦里根深蒂固，便不把調(diào)整土地當(dāng)做了不得的事情。這種狀況當(dāng)然使農(nóng)民難以理解“確權(quán)頒證”究竟有什么意義。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，有的基層干部告訴農(nóng)民，承包權(quán)長久不變，就是指30年不變，以后還要調(diào)整土地。這種對政策的曲解，挫傷了農(nóng)民對土地確權(quán)的熱情。

二是現(xiàn)實利益沖突使農(nóng)民注重眼前利益，未能看重確權(quán)頒證改革帶來的長遠(yuǎn)利益。從國際比較看，中國農(nóng)村征地的“補償”費用經(jīng)過多年調(diào)整，已經(jīng)達(dá)到較高水平，在發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此。在確權(quán)頒證后發(fā)生的官方征地中，土地被征收的農(nóng)戶得到較高補償收入，其他農(nóng)民感到“不公”，要求廢止確權(quán)頒證后形成的土地權(quán)屬關(guān)系，將征地補償費統(tǒng)一分配。出現(xiàn)這種情形，還是傳統(tǒng)的根深蒂固的土地“平均”觀念在起作用。

三是以往一些地區(qū)沒有認(rèn)真落實“增人不增地、減人不減地”政策，以致一些農(nóng)民不相信此次確權(quán)頒證改革的法律效力。中國農(nóng)村第一輪土地承包期內(nèi)調(diào)整土地的情形比較普遍，第二輪土地承包期內(nèi)調(diào)整土地承包關(guān)系的情形少了許多，但在主要農(nóng)區(qū)仍然存在。因為這種情形，一些地方推進(jìn)確權(quán)頒證改革的方案容易被農(nóng)民接受，其實是農(nóng)民認(rèn)為今后還可能調(diào)整土地，便愿意馬馬虎虎接受村干部提出的方案。這給今后留下了土地糾紛的隱患。

確權(quán)頒證改革中還存在其他一些問題，主要包括：

一是確權(quán)“打折扣”。有的地方原承包合同面積與實際面積不同，村集體將多出的土地留在手上，不進(jìn)入確權(quán)頒證工作系統(tǒng)。這樣做的表面理由，還是村干部要“壯大集體經(jīng)濟(jì)”。

二是所有權(quán)關(guān)系復(fù)雜。有的地方的集體土地歸“兩級所有”，較高一級社區(qū)的土地要不要進(jìn)入確權(quán)頒證工作系統(tǒng)？在珠三角地區(qū)，土地本來歸村民小組所有，但有的村委會從小組“買”了土地，形成了村委會所有的土地。個別村莊是由一個鄉(xiāng)改制而來，土地權(quán)屬關(guān)系更為復(fù)雜。這種情形給確權(quán)頒證的操作帶了麻煩。

三是需要解決“起點公平問題”。在不少地方，農(nóng)戶的土地承包量人均水平有差異，如果確權(quán)頒證以后“永久不變”，把這種差異永久固定下來合理嗎？有的承包地數(shù)量低于平均水平的農(nóng)民認(rèn)為不合理。他們認(rèn)為，原來他們認(rèn)可土地承包權(quán)分配不均等現(xiàn)實的原因，是農(nóng)地第二輪承包會在2024年前后到期，到期后他們會通過調(diào)整承包關(guān)系而增加土地。因確權(quán)頒證廢止“30年到期調(diào)整的法律”，會傷害他們的利益，他們不樂意；硬性確權(quán)頒證后，會留下隱患。筆者認(rèn)為，這個問題的確不容忽視。平均主義要反對，特別要反對確權(quán)頒證以后再根據(jù)人口變化調(diào)整土地，但確權(quán)頒證前夕按人口情況對土地做“最后一次調(diào)整”還是必要的。

以上情形表明，確權(quán)這樣一件大事的確不簡單，原來下功夫不夠，決心不大，現(xiàn)在必須當(dāng)一個大事來抓了。

（二）土地規(guī)劃管理體制缺陷傷及土地資源配置全局

2005年，中國村莊現(xiàn)狀用地面積為14.83萬平方公里，但在鄉(xiāng)村人口減少的背景下，全國平均每年村莊占地擴(kuò)張面積高達(dá)200多平方公里。這種擴(kuò)張大多以農(nóng)民違法建房的形式出現(xiàn)。官方對違法建房的處理多以罰款了結(jié)。按照實際人口推算，2005年后的10年里，農(nóng)村人均村莊占地由0.28畝增加到0.345畝，增長了23%。粗略估算，中國農(nóng)區(qū)（包括河流、道路，不包括森林地帶、牧區(qū)）每平方公里約有1.1個自然村，約占到耕地面積的10%，農(nóng)地因此被居民點切割得很厲害。在糧食主產(chǎn)區(qū)和南方丘陵地帶，這種切割程度更為嚴(yán)重。替代勞動效率高的大型現(xiàn)代綜合性農(nóng)機(jī)每天的作業(yè)面積接近3平方公里，但在耕地被高度切割的情況下，不易發(fā)揮效率，因此不易被使用。

這一問題對中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的傷害將持續(xù)顯現(xiàn)。一是對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的傷害。農(nóng)區(qū)居住大量非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員或存在大量空置房屋，對農(nóng)機(jī)連片作業(yè)形成影響，降低農(nóng)機(jī)利用效率。二是造成國家經(jīng)濟(jì)資源的浪費。大量已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)的原農(nóng)村居民一方面在農(nóng)村投資建設(shè)房屋，另一方面又將房屋空置，不僅浪費巨大，還降低了他們的生活品質(zhì)。三是形成農(nóng)村建設(shè)用地不必要的資源浪費。一部分淺山、丘陵地帶的村莊占地不適合復(fù)墾為耕地，完全可以將其規(guī)劃為城市郊區(qū)的高檔住宅建設(shè)區(qū)。此舉不僅能降低房價、提高國人的居住品質(zhì)，還可以增加鄉(xiāng)村原住民的財產(chǎn)性收入。眼下政策堵塞了這種可能性，很是可惜。

改革的艱難與觀念錯謬有關(guān)。任何一個國家都不敢對一個大的人群長期實行宅基地的無償劃撥制度，中國實行這個制度也早已不能支撐了。“居者有其屋”作為一種治國理念，自然是正確的，但用土地劃撥方式來實現(xiàn)這個目標(biāo)，絕對是不適當(dāng)?shù)?。在中國?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，只能靠市場化的辦法解決農(nóng)村住房問題，實踐證明，這條路可以走得通；在比較落后的農(nóng)村地區(qū)，因為人口流失量大，宅基地事實上處于過剩狀態(tài)，即使按照市場化流轉(zhuǎn)，宅基地的價格也不會上升明顯。

目前，國家所安排的農(nóng)村宅基地制度改革試點單位已經(jīng)先后制定出了改革實施方案?？傮w來看，這些改革方案沒有大的突破，一些措施看似改革的亮點，其實在這些方案形成之前已經(jīng)在各地的工作中出現(xiàn)。

第一，關(guān)于“戶有所居”。如前所述，中國農(nóng)民在農(nóng)村的居住本來就沒有大的問題；難題是農(nóng)村住房財產(chǎn)難以合理變現(xiàn)，影響他們獲得定居城市所需的財務(wù)支持。各地幾乎比較一致地采用“集中居住”模式，有利有弊。有的地方注意揚長避短，而有的地方的做法則弊大于利。

第二，從各地公布的改革方案看，只有少數(shù)地方?jīng)Q定停止農(nóng)村宅基地?zé)o償劃撥，大部分地區(qū)仍繼續(xù)保留了農(nóng)村宅基地?zé)o償劃撥制度。筆者認(rèn)為，這種改革不徹底。

第三，宅基地制度作為一種基本的財產(chǎn)制度，應(yīng)在各地具有一致性、統(tǒng)一性，但從現(xiàn)在的試點地區(qū)看，不僅各地有所不同，就連同一地方的不同區(qū)域也不相同，例如山區(qū)與平原不同、偏遠(yuǎn)地方與近郊不同。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種條件有可能變化，這就會帶來基本制度的不穩(wěn)定性。

第四，農(nóng)村宅基地制度作為一種基本的財產(chǎn)制度，其建立及地權(quán)的初始分配可以由“民主”方式一次性解決，但其穩(wěn)定以后，不能總依靠“民主”制度不斷調(diào)整。制度穩(wěn)定以后，地權(quán)的轉(zhuǎn)換、變更不應(yīng)按照“少數(shù)服從多數(shù)”原則進(jìn)行調(diào)整。絕不能認(rèn)為，只要民主程序介入，什么做法都合理。

第五，關(guān)于宅基地有償使用制度。農(nóng)村宅基地有償使用制度多是針對定額面積超出部分，且收取的金額比較低，這是一種農(nóng)戶容易接受的辦法。這對今后涉及土地補償時分別計算價格建立了一個合理基礎(chǔ)。但是，筆者認(rèn)為，這個制度“一刀切”也有問題。1956年前的宅基地是農(nóng)戶的財產(chǎn)，此前并沒有“入社”。這部分老宅基地的面積即使超出定額面積也不應(yīng)該收費。

第六，關(guān)于宅基地使用權(quán)“退出”制度。農(nóng)村宅基地退出的管道實際上很狹窄，試點地區(qū)也沒有突破。目前各地實行的集中安置、增減掛鉤轉(zhuǎn)換、地票制度等，實際上是將農(nóng)村當(dāng)事人的宅基地的“建設(shè)用地權(quán)益”退給政府，使地方政府在異地增加了國有建設(shè)用地，盡管當(dāng)事人獲得了一定的補償。限于主管部門的嚴(yán)格要求，試點地區(qū)的方案沒有涉及宅基地使用權(quán)對村外居民的“流轉(zhuǎn)”問題，而實踐中這一現(xiàn)象已經(jīng)存在。

四、農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織政策失誤降低農(nóng)業(yè)資本效率

中國農(nóng)民合作社的發(fā)展?fàn)顩r令人扼腕嘆息?！吨腥A人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》醞釀近10年，才在2006年出臺。應(yīng)該說這個法律文本相當(dāng)不錯，但落實情況并不好。一是合作社極不規(guī)范。在筆者調(diào)查的合作社中，極少看到按照惠顧量進(jìn)行二次分配的。大量合作社是小型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的換牌組織，實際上由龍頭企業(yè)的企業(yè)主掌控，未能與農(nóng)戶建立真正的利益共同體。二是數(shù)量大，但規(guī)模小。據(jù)全國農(nóng)民合作社發(fā)展部際聯(lián)席會議第四次全體會議披露，截至2015年12月底，全國登記注冊的農(nóng)民合作社達(dá)153.1萬家，入社農(nóng)戶10090萬戶。平均每個合作社僅約66個農(nóng)戶。按行政村數(shù)量計算，每個行政村的合作社達(dá)3個以上！2014年，吉林全省合作社約5.2萬個，而農(nóng)戶數(shù)為200多萬，平均每個合作社僅40戶左右！黑龍江雙鴨山市合作社的平均社員規(guī)模不到14戶。這樣小的合作社無效益可言。三是封閉性強(qiáng)。絕大部分合作社的活動范圍限于村、鄉(xiāng)，行政區(qū)劃對合作社的影響甚大。中國合作社人才、資金匱乏，介入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不完整，均與合作社的以上弊端有關(guān)。

依靠農(nóng)民合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)是有益的國際經(jīng)驗。農(nóng)民合作社是歐美農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要支柱之一，也是農(nóng)民增收的重要保障。農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家合作社規(guī)模大、數(shù)量少，通常具有跨國社員參加，在國際上則按跨國公司原則銷售農(nóng)產(chǎn)品。美國農(nóng)場主取自本農(nóng)場的收入只占總收入的一小部分，大部分收入來自與合作社密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的其他環(huán)節(jié)。

對中國與農(nóng)業(yè)相關(guān)的大的資金流做一個總的鳥瞰，可發(fā)現(xiàn)一個未被重視的問題。農(nóng)業(yè)部門的增加值約6.1萬億元，但全國食品總支出按中國人的恩格爾系數(shù)估算，應(yīng)該為12萬億元之上。農(nóng)業(yè)部門的增加值中，真正的市場銷售額是一部分，這個比例官方統(tǒng)計部門沒有披露，但按其他官方數(shù)據(jù)推算，4.5萬億元比較合理。12萬億元的食品總支出已經(jīng)是按恩格爾系數(shù)推算而來，已經(jīng)剔除間接稅，而直接稅比重不大。這就是說，在價值為12萬億元的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上，一般農(nóng)戶只取得1/3強(qiáng)，其余部分基本被各類龍頭企業(yè)獲得了。

國家對龍頭企業(yè)的支持政策值得認(rèn)真反思。按官方披露的數(shù)據(jù)，2012年，全國農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)近11萬家，年銷售額突破5.7萬億元，其中包含農(nóng)產(chǎn)品加工銷售額及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料銷售額。這個數(shù)據(jù)大約與當(dāng)年全國農(nóng)業(yè)增加值相當(dāng)！農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)一般為私營企業(yè)，這意味著全國約2億戶農(nóng)民所生產(chǎn)產(chǎn)品的大部分是被極少量的商家推向市場的。事實上，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)不止這個數(shù)量。全國農(nóng)民專業(yè)合作社140萬個，而據(jù)筆者農(nóng)村調(diào)研的經(jīng)驗，這些合作社的領(lǐng)辦人也大多有自己的企業(yè)，也屬于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，只是有的沒有“在冊”。政府對合作社的支持，極易轉(zhuǎn)化為合作社領(lǐng)辦人（或企業(yè)）的收入。

龍頭企業(yè)替代農(nóng)民合作社降低了國家財政支農(nóng)效率。從筆者的調(diào)查看，龍頭企業(yè)以銷定購，盈利能力遠(yuǎn)超一般農(nóng)戶，且其純收入不與農(nóng)民分享。龍頭企業(yè)一般也不參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，更不參與其他系統(tǒng)性的農(nóng)村公共服務(wù)。在筆者觀察到的一些案例中，有的低效率農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為了持續(xù)獲得國家補貼，甚至設(shè)法打壓其他技術(shù)先進(jìn)企業(yè)。林萬龍、張莉琴（2004）運用2000～2002年58家農(nóng)業(yè)上市公司的數(shù)據(jù)所進(jìn)行的實證分析表明，中國政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持政策缺乏效率，政府扶持并沒有直接帶來所期望的龍頭企業(yè)農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)出的增長，因而也就談不上對當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品原料產(chǎn)銷的帶動作用。這個結(jié)論意味著中國現(xiàn)行的對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持政策在操作上存在很大的偏差。

在農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與農(nóng)民合作社關(guān)系沒有理順的情況下，國家龍頭企業(yè)扶持政策也妨礙了社會公正。從國際經(jīng)驗看，家庭農(nóng)場很難盈利，如果農(nóng)場主沒有加入合作社，從而取得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的農(nóng)業(yè)增值收益，農(nóng)場將很難維持。在美國農(nóng)場主的總收入中，由農(nóng)場本身產(chǎn)生的收入占比很少，多年來平均水平只在20%左右。農(nóng)場主的其他收入主要依賴農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的其他環(huán)節(jié)以及政府支持，這種情形呈上升趨勢（USDA Economic Research Service，2015）?？梢韵胂?，如果美國也有類似中國這樣的主宰農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的所謂私人性質(zhì)的龍頭企業(yè)，收入分配情形就會完全不同，美國的農(nóng)業(yè)競爭力可能也不會有這么強(qiáng)。

五、勞動資源配置缺陷降低農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率

以人力成本為例，中國降低人力成本有很大潛力。據(jù)筆者大略計算，如果中國全部農(nóng)戶數(shù)量減少到3000萬戶以下，其中，谷物生產(chǎn)農(nóng)戶降低到1000萬戶左右，其余農(nóng)戶主要發(fā)展勞動密集型農(nóng)業(yè)，則中國按實際勞動時間計算的勞動生產(chǎn)率將接近于發(fā)達(dá)國家水平。動態(tài)地說，在這個水平上，農(nóng)業(yè)居民的平均收入將與中國城市居民相當(dāng)。如果按農(nóng)村人口為農(nóng)業(yè)人口4倍計算，這意味著中國的城市化率必須達(dá)到70%左右。今后中國城市化率每年增長1.2個百分點，大約在2030年前后可實現(xiàn)這個目標(biāo)。國際經(jīng)驗表明，城市化率達(dá)到75%之前，城市化速度會比較快。所以，這個速度在國際上有例可循。

中國城市化率必須穩(wěn)步向85%左右推進(jìn)。按有關(guān)資料匡算，達(dá)到這個水平以后，中國鄉(xiāng)村的專業(yè)農(nóng)戶可降低到3000萬戶左右（按國際經(jīng)驗，還有更多一些逆城市化人口），農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平及農(nóng)業(yè)競爭力將大幅度提高。這意味著中國現(xiàn)有鄉(xiāng)村人口還要大幅度轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。總體來看，近幾年城市化政策有所明確，但早前則有搖擺。城市化沒有推進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)不會有進(jìn)步。目前仍有系統(tǒng)性的因素阻礙城市化推進(jìn)。在這些因素中，戶籍制度并非真正難題，而是其他難題的表象。城市化的真正阻力是勞資關(guān)系缺陷、房地產(chǎn)管理缺陷及土地規(guī)劃管理制度缺陷等因素。

首先是勞資關(guān)系問題。對經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的分析表明，在相對可比的歷史時期，中國GDP增長對就業(yè)的拉動作用約是歐美日等國家的1/2～1/4。究其原因，這種情形的產(chǎn)生與勞動條件及工資待遇有關(guān)。工人勞動時間長與工資水平低之間形成了因果鏈條，降低了城市擴(kuò)大就業(yè)的潛力，也降低了農(nóng)民工在城市定居、生存的能力（黨國英，2011）。

其次，房價過高是阻礙城市化的另一因素。2015年4月，全國100個城市（新建）住宅平均價為10522元/平方米，而一般認(rèn)為，一地的獨棟房屋的每平方米合理價格應(yīng)近似等于該地平均月工資水平，樓房價格則應(yīng)顯著低于這個水平。2015年，中國農(nóng)民工月均收入水平3072元，這一收入水平是樓房平均價格的1/3，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于獨棟房屋的價格！農(nóng)民工怎么能買得起房子，在城市安家？

再次，土地規(guī)劃管理制度是阻礙城市化的基礎(chǔ)性原因。中國城市土地利用規(guī)劃極大壓縮居民住宅用地的比例，過分放大工業(yè)與公共部門建設(shè)用地的比例，這是城市房價過高的主要原因之一。城鄉(xiāng)土地要素市場的二元分割，也使脫農(nóng)居民在農(nóng)村的宅基地及房產(chǎn)不能依合理的價格變現(xiàn)，降低了他們在城市購房的可能性。農(nóng)村土地財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度低，使土地市場難以發(fā)育，一些脫農(nóng)居民放棄土地后擔(dān)心重新獲得土地有困難，便不愿意放棄土地，造成土地資產(chǎn)的不合理配置，堵塞了他們的財產(chǎn)性收入的重要來源。

此外，觀念保守及錯謬也是阻礙城市化的重要因素。城鄉(xiāng)社會保障體制實現(xiàn)一體化以后，解決人戶分離難題的一個重要制度羈絆已經(jīng)消除，但城市政府仍然以公共財政負(fù)擔(dān)增加為理由，拒絕注冊已經(jīng)在城市工作生活的脫農(nóng)居民的戶籍。事實上，除去社會保障支出，注冊已經(jīng)進(jìn)城人口的戶籍并不會增加城市政府的財政負(fù)擔(dān)，因為無論是否給他們戶籍，他們已經(jīng)在使用城市的公共設(shè)施?；A(chǔ)教育是人道主義支出，國務(wù)院早已有明確規(guī)定，城市政府對沒有戶籍的常住人口也應(yīng)提供教育服務(wù)。至于“居者有其屋”的公共支出，如果戶籍注冊限于“擁有或使用合法標(biāo)準(zhǔn)住房”的人口，也不存在問題。所以，很多被人們經(jīng)常提到的解決人戶分離的難題，其實是一些人的臆想。不要懷疑中國城市化對于吸納農(nóng)村過剩人口的潛力，也不要懷疑傳統(tǒng)農(nóng)村釋放人口的能力。荷蘭GDP總量中農(nóng)業(yè)增加值所占比重與中國相近，但其城市化率接近90%！與歐美接近快速增長時期相比，中國GDP增長對就業(yè)的拉動能力相對很低，以筆者分析，其重要原因，一是職工實際工作日太多，二是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展太落后。

城市布局戰(zhàn)略中忽視小城市發(fā)展，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極為不利。據(jù)日本學(xué)者研究，距離中小城市30分鐘車程以內(nèi)的農(nóng)村地域，各項農(nóng)業(yè)效率指標(biāo)都比較高（根岸介夫，1993）。依中國實際情況，鄉(xiāng)村地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地如果按城市標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)，并在行政建制上設(shè)為縣轄市，有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，一個縣轄市有幾家規(guī)模較大的企業(yè)，就可以使城市保持活力。但長期以來，中國推行的開發(fā)區(qū)建設(shè)政策，將大量好的企業(yè)集中在國家級或省級開發(fā)區(qū)里，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸引企業(yè)進(jìn)駐極為困難。在中國幾大農(nóng)業(yè)區(qū)，這個問題尤其突出。

六、確立農(nóng)村改革新戰(zhàn)略

（一）扎實推進(jìn)土地承包關(guān)系長久不變改革

農(nóng)地承包權(quán)確權(quán)頒證工作按目前形勢搞下去，很有可能產(chǎn)生“整體不穩(wěn)固、局部走過場”的結(jié)局。這不僅損害中央威信，也給今后深化農(nóng)村改革造成麻煩。筆者建議通過以下幾個方面穩(wěn)妥扎實推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)頒證工作。

1.加強(qiáng)輿論宣傳工作，消除錯誤認(rèn)識。要明確區(qū)分“集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)”與“農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)”兩種“成員權(quán)”，將“壯大集體經(jīng)濟(jì)”概念調(diào)整為“逐步完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)”概念。要通過宣傳手段，向廣大農(nóng)村干部群眾傳遞“土地承包權(quán)即為農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)”的政策理念。

2.盡可能保障確權(quán)頒證形成“起點公平”的格局。要明確告訴廣大農(nóng)村干部群眾，確權(quán)頒證意味著“最后一次調(diào)整土地”，今后絕不會調(diào)整土地，絕不會再搞平均承包?！捌瘘c公平”應(yīng)該成為確權(quán)頒證工作的“底線要求”。實現(xiàn)這個目標(biāo)不能靠簡單化的工作方法，而應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用，防止村干部一意孤行、以權(quán)謀私。

3.要通過配套改革，解決某些難題。主要包括以下幾個方面：

（1）鑒于村干部消極應(yīng)對確權(quán)頒證工作的借口是“壯大集體經(jīng)濟(jì)”，而村莊公務(wù)支出“無米下鍋”也確實是現(xiàn)實問題，建議中央政府下決心認(rèn)真解決村莊的基本公務(wù)開支保障的問題。筆者估算，全國大約需要1000億元就可解決這一問題。通過重新調(diào)整“支農(nóng)”口徑等辦法，減除一些重復(fù)性的支農(nóng)口子，由中央和地方共同籌集這筆資金不是難事。

（2）建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，有利于形成土地流轉(zhuǎn)價格的合理預(yù)期。

（3）農(nóng)村土地股份社發(fā)展政策應(yīng)適度放寬，并允許更多地采用“確股不確地”的辦法實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革。土地股份社本身并不是真正的股份公司，只是一個解決分配問題的產(chǎn)權(quán)安排，其中內(nèi)含的“股權(quán)平等”原則有利于解決“起點公平”問題，也有利于推動農(nóng)村要素市場化。要支持股權(quán)的量化、固化，防止不斷按照人口變化調(diào)整股權(quán)設(shè)置的錯誤做法。

（二）通過深化國家土地管理體制改革解決農(nóng)村宅基地制度問題

農(nóng)村宅基地制度改革的基本目標(biāo)，是用多種手段保障全體農(nóng)業(yè)居民住有所居，提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，實現(xiàn)宅基地配置的公平公正，使農(nóng)村社會和諧、農(nóng)村人居環(huán)境更加美好。改革的主要任務(wù)是實現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源由行政配置為主，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡恋乩靡?guī)劃約束下由市場機(jī)制發(fā)揮決定性作用。

今后一個時期的主要任務(wù)是：

第一，改革國家土地規(guī)劃管理體制，為農(nóng)村宅基地管理改革順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。國家建立“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度”，將適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地連片劃定為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，替代目前實行的基本農(nóng)田保護(hù)制度，以更有效地保護(hù)耕地，放活非耕地管理權(quán)限，促進(jìn)土地要素市場化。下放土地管理權(quán)限。對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以外的其他土地，中央政府可將管理權(quán)限大幅度下放給地方。中央政府對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的土地規(guī)劃與開發(fā)整理應(yīng)直接管控，同時對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的其他類型土地的利用做“目標(biāo)指導(dǎo)管理”，例如，設(shè)定“開發(fā)強(qiáng)度”、“建設(shè)用地GDP產(chǎn)出率”、“居民住宅用地占用比例”、“閑置土地占比”、“基準(zhǔn)地價偏離率”等指標(biāo)，依據(jù)這些指標(biāo)來確定土地用途改變的總規(guī)模。

第二，將農(nóng)村地區(qū)區(qū)分為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)與其他區(qū)域兩個類別，采用不同的宅基地管理制度。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)（包括類似其他保護(hù)區(qū)）以外，村莊全部土地可以一并規(guī)劃開發(fā)，農(nóng)民的宅基地及住房在符合規(guī)劃的條件下可以自由入市，也即農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)不受范圍與對象的限制。此項操作的重點是政府規(guī)劃的約束力與可操作性。若沒有政府規(guī)劃介入，農(nóng)村宅基地改革將陷入“死與亂”的循環(huán)。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，村莊全部土地不得用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，農(nóng)民的宅基地可以繼承，可以流轉(zhuǎn)給本村居民。但對于脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，當(dāng)其宅基地被復(fù)墾為農(nóng)田時，應(yīng)按照當(dāng)?shù)叵嘟慕ㄔO(shè)用地交易價格予以補償。

第三，現(xiàn)階段，以上制度建立之前，在事實上已經(jīng)停止無償供給宅基地的地區(qū)，明確停止農(nóng)村宅基地的福利性無償劃撥，用多種辦法解決歷史遺留問題，最終告別農(nóng)村宅基地分配的“計劃經(jīng)濟(jì)”模式。

第四，在落實中央提出的宅基地“自愿有償退出”制度的過程中建立有約束的市場關(guān)系，通過市場關(guān)系形成“價格發(fā)現(xiàn)”機(jī)制。

第五，將農(nóng)村貧困人口的住房保障納入國民收入二次分配渠道，與國家扶貧戰(zhàn)略結(jié)合起來，推進(jìn)基本住房條件的“普惠”目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易改革

對于未實行農(nóng)村土地承包制的村莊，在改善股份社治理結(jié)構(gòu)及股權(quán)量化、固化的基礎(chǔ)上，安排試點地區(qū)，探索建立農(nóng)戶股權(quán)交易市場，使農(nóng)戶股權(quán)具有可交易性。股份社具有開放性，更大程度上保障農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)。

探索建立“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”制度，鼓勵符合條件的專業(yè)農(nóng)戶成為耕地流轉(zhuǎn)交易主體。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)安排試點，探索土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)交易辦法。農(nóng)戶土地承包權(quán)向他人流轉(zhuǎn)后，與村集體經(jīng)濟(jì)組織脫離關(guān)系，不再是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但仍然是社區(qū)成員，并享有平等獲取公共服務(wù)的權(quán)利。

以市級行政區(qū)為單位，確定政府提倡的家庭農(nóng)場土地經(jīng)營的適度規(guī)模。2014年，中央已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號），主張以農(nóng)戶收入大體等于城市居民家庭收入為約束條件，設(shè)置農(nóng)場適度規(guī)模。考慮到農(nóng)業(yè)類別等因素，糧食生產(chǎn)的適度規(guī)模為100畝左右，其他農(nóng)作物生產(chǎn)的適度規(guī)模則可以再小一些。隨著中國人均國民收入水平的不斷提高，農(nóng)場適度規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)還可以提高。

按照市場化原則確立土地流轉(zhuǎn)辦法，政府機(jī)構(gòu)不得直接插手土地流轉(zhuǎn)交易，不得強(qiáng)制土地轉(zhuǎn)讓，不得干預(yù)交易價格，不得做交易中介。

（四）調(diào)整農(nóng)民合作社發(fā)展政策

2015年中央“一號文件”明確要求深入推進(jìn)示范合作社創(chuàng)建行動。此舉有利于解決農(nóng)民在食品生產(chǎn)供應(yīng)全產(chǎn)業(yè)鏈中的利益分享問題。今后應(yīng)發(fā)展壯大合作社，不再片面追求合作社的數(shù)量。以往官方文件通常把合作社的數(shù)量增長作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項重要成就，“一號文件”提出注重合作社質(zhì)量提升，這是很有意義的政策調(diào)整。在歐美發(fā)達(dá)國家農(nóng)民收入中，土地收益只占較小部分，大部分來自產(chǎn)業(yè)鏈上的收入。而中國大多數(shù)種地農(nóng)民只能在土地耕種上獲得收入，沒有能從農(nóng)業(yè)服務(wù)、加工、流通等一系列產(chǎn)業(yè)鏈上獲得收益。如果中國能解決這一重大問題，對于提高農(nóng)民收入有根本性意義。

（五）專門制定城鄉(xiāng)界定法規(guī)，加快城市化步伐

城鄉(xiāng)界定失當(dāng)，是推動城市化工作的一個明顯短板。城鄉(xiāng)界定不當(dāng)，一系列政策實施效率就會降低。

小城市的認(rèn)定，是城鄉(xiāng)邊界劃分的一個關(guān)鍵。根據(jù)黨國英（2015）的研究，中國最小城市的設(shè)立條件可以表述為：若一個區(qū)域的總?cè)丝谝?guī)模達(dá)到5萬，且這個區(qū)域的人口稠密區(qū)的平均人口密度在每平方公里8000人以上，總面積在4平方公里以下，并與所在地城市或其他人口稠密區(qū)處于相對分立的不連片狀態(tài)，則可在這個地方設(shè)立一個城市。

在新的城市設(shè)立制度實施一個時期以后，上述規(guī)定可以放寬。例如，總?cè)丝谝?guī)?？蓽p少為1.5萬，人口稠密的核心地帶的面積可減少為1平方公里。進(jìn)一步，還可以由省級人民政府或人民代表大會自行決定設(shè)立城市的下限標(biāo)準(zhǔn)。

若合理地把城市看做規(guī)模較大的點狀居民區(qū)，而不是把城市看做行政轄區(qū)，則包括全部小城市在內(nèi)的城市范圍以外的區(qū)域，可被定義為鄉(xiāng)村地區(qū)。

今后需要通過調(diào)整勞資關(guān)系、切實保護(hù)勞動者權(quán)利，以提升經(jīng)濟(jì)增長對就業(yè)的拉動能力。大力調(diào)整城市人口布局規(guī)劃，改善城鎮(zhèn)居民的居住條件，特別是滿足城市中產(chǎn)階級對經(jīng)濟(jì)型獨棟房屋的需要，有助于提高城市的消費能力，擴(kuò)大第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

如果前述小城市設(shè)立的制度規(guī)范能夠建立起來，小城市的公共財政也應(yīng)該相應(yīng)建立。小城市可以設(shè)立自己的稅種，并參與國家的分稅制體系。農(nóng)村自治體不一定要建立自己的稅種，但可以在嚴(yán)格的程序規(guī)范之下，允許適當(dāng)收費。上級政府向自治體干部“購買服務(wù)”，應(yīng)嚴(yán)格予以規(guī)范，并對相關(guān)支出予以監(jiān)督。

脫貧工作必須注重系統(tǒng)性的移民，但移民不能一蹴而就，不能強(qiáng)制。中國深山區(qū)以及其他一些土地貧瘠地區(qū)在農(nóng)業(yè)上沒有競爭力，農(nóng)民的有效工作日不足，其收入低下具有必然性。一部分是工作性移民。如果能將1000萬符合條件的農(nóng)村人口遷移至城市，5年之內(nèi)平均每年需要完成的移民任務(wù)不過200萬人，不到中國現(xiàn)有實際農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的1/7。自然條件嚴(yán)酷地區(qū)還可以留守一部分人口，轉(zhuǎn)為環(huán)境保護(hù)的職業(yè)雇員或兼業(yè)雇員。兩項相加，這類貧困人口的出路就不會有問題。對于基本不具備城市工作能力（或自認(rèn)為沒有能力）的居民，他們也會選擇留居農(nóng)村。自由移民是一個比較緩慢的過程，這個過程中，大量農(nóng)戶要飽受低收入之苦，政府出于保障社會基本平等而援助這部分居民也具有挑戰(zhàn)性。在農(nóng)民自愿的前提下，政府應(yīng)盡量幫助貧困人口直接向城市轉(zhuǎn)移。

生存條件差的地區(qū)向城市移民。中國農(nóng)村普遍存在人地比例關(guān)系不良的問題，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移是長期趨勢。如果把不適宜人類生存地區(qū)的農(nóng)戶遷移至其他農(nóng)村地區(qū)，勢必會加劇接納移民地區(qū)的人地比例關(guān)系的緊張。

（六）調(diào)整財政支農(nóng)政策

中國現(xiàn)行財政體制不利于基層政府與鄉(xiāng)村自治組織實現(xiàn)預(yù)算平衡。一些規(guī)模較大的居民點因為被看做鄉(xiāng)村，公共財政可能不會去承擔(dān)必要的責(zé)任，而不得不依靠諸如“一事一議”的辦法解決公共投資問題。相反地，一些真正的鄉(xiāng)村地區(qū)，因為居民與政府的關(guān)系特殊，例如居民點被列為“某某示范區(qū)”，卻可能得到超出需要的財政投入資金，形成公共品的過度供給。這種情形在筆者的調(diào)查中相當(dāng)多見。一些農(nóng)業(yè)區(qū)不適當(dāng)?shù)匦拗^寬的鋪裝道路，不是根據(jù)實際常住農(nóng)業(yè)人口安排公共設(shè)施建設(shè)，助推中國這樣一個還不發(fā)達(dá)的國家過早出現(xiàn)明顯的“逆城市化”現(xiàn)象，使一些本來的農(nóng)區(qū)居民點成為城市人口的第二居住地。從宏觀格局看，這種情形產(chǎn)生了土地的低效率利用。

財政支農(nóng)體制改革的關(guān)鍵是聚焦支農(nóng)對象。國家應(yīng)將農(nóng)業(yè)投入的重點放在大宗農(nóng)產(chǎn)品上，確保大宗農(nóng)產(chǎn)品的基本安全與質(zhì)量。要逐步取消對現(xiàn)在所謂農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的資助，扶持真正的農(nóng)民合作社。一定要大幅度減少合作社數(shù)量，爭取在15年左右的時間里在全國培育幾十個巨型的農(nóng)民合作社，其中糧食合作社就搞兩三家。用這個辦法，讓種糧家庭農(nóng)場的收入來源延伸到糧食經(jīng)濟(jì)的全產(chǎn)業(yè)鏈。用這個辦法穩(wěn)定市場，消除糧價大幅度波動。

應(yīng)限制對有機(jī)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等所謂多功能農(nóng)業(yè)的財政支持。不是說這類農(nóng)業(yè)不重要，而是說這類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)該靠市場實現(xiàn)財務(wù)平衡。有機(jī)農(nóng)業(yè)在歐盟發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有幾十年的發(fā)展歷史，但至今種植面積不超過總面積的10%。按照大行業(yè)分類，目前美國有機(jī)食品的銷售額為350億美元（Andrizej Zwaniecki，2015），但2014年美國農(nóng)業(yè)與食品行業(yè)的增加值為8350億美元，前者為后者的4.2%。若統(tǒng)一為GDP指標(biāo)，這個數(shù)值還會更小。另據(jù)美國明尼蘇達(dá)州農(nóng)業(yè)部2008年發(fā)布的報告，該州有機(jī)農(nóng)場的數(shù)量不到農(nóng)場總數(shù)的1%，且各項經(jīng)營指標(biāo)均低于非有機(jī)農(nóng)場（Nordquist et al.，2008）。對于這種滿足小眾需求的小門類農(nóng)產(chǎn)品，完全可以由市場決定其生存，政府不需要特別予以支持。事實上，美國農(nóng)業(yè)部很少對農(nóng)場提供直接生產(chǎn)補貼。例如，在2014財年，聯(lián)邦政府支農(nóng)支出1450億美元的74%是食品購買補貼，而這種針對低收入人群的補貼，很難流向有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的銷售者（USDA，2014）。這種滿足一般百姓對食品需求的支農(nóng)政策更為可取。

“三農(nóng)”領(lǐng)域投入因小失大的情形還有鄉(xiāng)村旅游這個熱點。一些地方將鄉(xiāng)村旅游作為使農(nóng)民迅速擺脫貧困的辦法，而從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，這個并不靠譜，政府扶持的經(jīng)濟(jì)效率不高。Deller（2010）在分析1990～2000年美國鄉(xiāng)村貧困率變化的基礎(chǔ)上，采用地理加權(quán)回歸方法關(guān)注鄉(xiāng)村旅游和休閑在改變貧困發(fā)生率方面的空間差異。結(jié)論表明，在其所研究的區(qū)域，鄉(xiāng)村休閑和旅游在解釋貧困發(fā)生率變化方面作用很小，其空間差異并不明顯。日本規(guī)劃專家在與筆者直接交流時也明確指出，政府推動下發(fā)展鄉(xiāng)村旅游毀掉了日本鄉(xiāng)村。筆者不是反對發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，只是不贊成政府花錢做這件事。如果政府不花錢，這件事在市場作用下自然演化，反倒會更加健康。歐洲議會的官方研究報告也證明了這一點（參見Hush?ollnings，1999）。

財政支農(nóng)還應(yīng)向一般性農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步傾斜。應(yīng)大力改革農(nóng)業(yè)科技管理體制，調(diào)整農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步方式。進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)大學(xué)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的介入程度，嘗試依托農(nóng)業(yè)大學(xué)建立農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系。應(yīng)在旱作農(nóng)業(yè)、雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面尋求技術(shù)突破，通過土地整理、養(yǎng)護(hù)，提高土壤御旱能力，減少灌溉面積，以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。應(yīng)停止對有機(jī)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、反季節(jié)農(nóng)業(yè)、工廠化農(nóng)業(yè)等高成本農(nóng)業(yè)的財政支持，把更多的資金用于降低普通老百姓的食品價格，不搞錦上添花的農(nóng)業(yè)資助。

【參考文獻(xiàn)】

1.黨國英：《城鄉(xiāng)差距的非公正性及其矯正》，《改革》2011年第8期。

2.黨國英：《論城鄉(xiāng)界定及其政策含義》，《學(xué)術(shù)月刊》2015年第6期。

3.［日］根岸介夫：《地域農(nóng)業(yè)振興與城市化的相關(guān)關(guān)系》，載《近畿圈城鄉(xiāng)關(guān)系的新展開—2》，京都大學(xué)農(nóng)學(xué)原論研究室，1993年。

4..林萬龍、張莉琴：《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)政府財稅補貼政策效率：基于農(nóng)業(yè)上市公司的案例研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第10期。

5.Andrizej Zwaniecki：《培養(yǎng)新型農(nóng)戶》，《新交流》2015夏季刊。

6.Deller, S.: Rural Poverty, Tourism and Spatial Heterogeneity, Annals of Tourism Research, 37: 180-205, 2010.

7.Hush?ollnings, S. F.: Creating Partnerships for Pre-accession, Directorate-General for Research Working Paper, European Parliament L-2929, Luxembourg, 1999.

8.Nordquist, D.; Dvergsten, R. and Moynihan, M.: Organic Farm Performance in Minnesota, Minnesota Department of Agriculture, 2008.

9.United Stated Department of Agriculture(USDA): Department of Agriculture Appendix and USDA Department Budget Summary and Annual Performance Plans, 2014. http://ers.usda.gov/data-products/ag-and-food-statistics-charting-the-essentials/ag-and-food-sectors-and-the-economy.aspx.（下同）

10.United Stated Department of Agriculture(USDA) Economic Research Service: 2015 Farm Income Forecast, February 10, 2015.

（作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

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