2007年起農(nóng)村最低生活保障制度在全國推開，很快成為中國農(nóng)村最重要的民生政策之一?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》將低保作為精準脫貧“五個一批”措施的一個兜底性措施。中國農(nóng)村最低生活保障制度迅速發(fā)展，主要得益于該政策的轉(zhuǎn)移支付方式具有直接性、顯著性、廣泛使用性和低執(zhí)行成本等特點，在緩解貧困和維護社會公平穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要的作用。同時，這一政策產(chǎn)生了一些負面問題，例如救助對象產(chǎn)生“救助依賴”，非救助對象“心理失衡”導(dǎo)致對救助對象形成“社會排斥”，救助對象偏移或老齡化，識別救助對象的社會成本過大，國家財政壓力持續(xù)增加等。低保制度最核心的問題是對救助對象的發(fā)展影響不足，因此，在2020年全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，應(yīng)該積極借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗，積極創(chuàng)新發(fā)展型社會救助，以應(yīng)對貧困問題。
所謂發(fā)展型社會救助，是指從設(shè)計目的以及結(jié)果上增加受救助對象的自我發(fā)展能力，包括提升受救助對象的人力資本、改善受救助人的發(fā)展環(huán)境、促進被救助人的社會融合、降低受救助人的各種風險，最終表現(xiàn)為提高受救助者從正常的社會和市場獲得報酬的能力（張秀蘭等，2007）。發(fā)展型社會政策理論自20世紀90年代以來逐步形成并產(chǎn)生重大影響，其核心是將社會政策看成一種社會投資行為，社會政策對提高勞動力的素質(zhì)有直接的作用并關(guān)系到國家的可持續(xù)發(fā)展。作為對窮人的社會救助國際社會存在其他不同類型的更為積極的發(fā)展型的社會救助政策，比較突出的有，如有條件轉(zhuǎn)移支付、工作福利政策等。發(fā)展型社會救助涉及對救助對象的行為要求。簡單的行為要求，如拉丁美洲流行的條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項目中對子女教育、衛(wèi)生健康的要求，兼有保護型和發(fā)展型特征。而對就業(yè)工作性質(zhì)的行為要求則屬于完全發(fā)展型的救助，有的直接稱為“工作換福利”。非洲一些國家有“工作換食物”的短期的食物救助項目。
一、我國農(nóng)村救助與補貼計劃的發(fā)展視角評估
從20世紀80年代起，中國開始了制度化的反貧困，這一項目的特征是開發(fā)式扶貧，即通過項目支持來帶動脫貧，這是中國扶貧事業(yè)的重要特點，中國的開發(fā)式扶貧取得了顯著的成績。但人口流動背景下，農(nóng)村勞動力大量外出，鄉(xiāng)村空心化、社會原子化嚴重，村中缺乏年富力強的項目參與者，開發(fā)式扶貧的項目組織難度在加大。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源環(huán)境意識提升和全球化市場風險下，城市對農(nóng)產(chǎn)品的消費結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，普通農(nóng)產(chǎn)品的利潤空間縮小，經(jīng)營難度加大，使得產(chǎn)業(yè)化扶貧的項目識別難度和運行的市場風險都很大。在這種情況下，貧困人口對轉(zhuǎn)移支付的收入依賴程度在加大。2007年以后實行的農(nóng)村最低生活保障項目有力地支持了反貧困工作。根據(jù)2014年頒發(fā)的《社會救助暫行辦法》，中國已經(jīng)形成一個以最低生活保障制度為核心的社會救助體系。
中國的社會救助體系總體屬于簡單保護型的救助。最低生活保障制度要求救助對象積極應(yīng)對勞動部門的就業(yè)介紹，但實際工作中缺少機構(gòu)和人員負責這項工作，這一要求在大多數(shù)時候流于形式。一些城市最低生活保障項目執(zhí)行時會對救助對象提出一些力所能及的行為要求，如參與社區(qū)的公益勞動等，但要求不明確，取決于社區(qū)的動員能力。
就業(yè)救助屬于發(fā)展型救助。就業(yè)救助的對象為失業(yè)人員，但現(xiàn)有政策下“失業(yè)人員”是城鎮(zhèn)人員，不適用于農(nóng)村。就業(yè)救助要求最低生活保障家庭有勞動能力的成員均處于失業(yè)狀態(tài)的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當采取有針對性的措施，確保該家庭至少有一人就業(yè)。就業(yè)救助提出了一些獲得救助后的行為要求，如最低生活保障家庭中有勞動能力但未就業(yè)的成員，應(yīng)當接受人力資源社會保障等有關(guān)部門介紹的工作。國家對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助。但實際執(zhí)行中主要是社會保險補貼，因為這部分資金主要來源于失業(yè)保險基金。有一些地方開發(fā)了公益性崗位安置的項目，使用的資金也是來源于失業(yè)保險基金，因而崗位安置的期限一般都不長，規(guī)范性有待提高（李安軍，2011）。
我國教育救助的發(fā)展型程度不高，它不同于有條件轉(zhuǎn)移支付中的教育，有條件轉(zhuǎn)移支付以教育為救助的前提，我國則是減輕了部分教育開支，仍是以保護為主。一些貧困地區(qū)實施的小學生免費午餐項目，客觀上促進了接受教育的積極性。中國其他部門有一些補貼項目，具有發(fā)展型社會救助的積極內(nèi)核。比如發(fā)展比較迅速的公益性崗位補貼，重點針對“4050”城鎮(zhèn)難就業(yè)人員、城鎮(zhèn)失業(yè)人員。北京、天津農(nóng)委也有針對土地不足或失地農(nóng)民設(shè)立的公益崗位補貼項目；江蘇宿遷有針對農(nóng)村貧困人口的公益崗位扶貧項目。
就生態(tài)補貼項目而言，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出在一些林區(qū)開發(fā)出護林員公益崗位。中國農(nóng)村大量的集體林劃為國家和地方公益林，應(yīng)該把這種正向的外部效益內(nèi)化成農(nóng)民的收益。目前已有的項目包括：公益林生態(tài)補償，將屬集體和個人所有的國家級公益林給予每年每畝15元的補償；退耕還林每畝補助1500元，退耕還草每畝補助1000元。國家以工代賑項目也是一項農(nóng)村扶貧政策。國家安排以工代賑投入建設(shè)農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施工程，貧困農(nóng)民參加以工代賑工程建設(shè)，獲得勞務(wù)報酬，直接增加收入。就農(nóng)業(yè)補貼而言，種糧補貼和耕地地力保護補貼合計大約每畝125元。
農(nóng)村的新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，盡管大多數(shù)情況下被理解為社會保險，但其中有許多國家補貼，可以理解為部分性的福利和救助，一些地方在嘗試低保和新農(nóng)合、新農(nóng)保的銜接。一些省份，如寧夏在自治區(qū)范圍內(nèi)實施高齡津貼，可以很好地實現(xiàn)救助目標，同時實施成本又很低。
在扶貧開發(fā)領(lǐng)域，特別是扶貧開發(fā)金融，不同地區(qū)實施了多樣化的支持項目。有類似GB模式的扶貧小額貸款支持婦女發(fā)展經(jīng)濟；有的利用扶貧資金作為扶貧貸款貼息、周轉(zhuǎn)金、貸款擔保金、保險金等，發(fā)揮杠桿作用，帶動其他政策支持?！渡鐣戎鷷盒修k法》中關(guān)于失業(yè)救助部分也提到了信貸支持的內(nèi)容。
勞動力轉(zhuǎn)移培訓（雨露工程）是過去稱為扶貧開發(fā)“一體兩翼”中的“一翼”，這個政策的概念非常重要，即支持窮人通過培訓獲取相應(yīng)的技能。扶貧辦和人力資源部門均有類似的項目，但該項目執(zhí)行的效果差異較大，有些培訓與市場需求不銜接，有些培訓效果較差。
二、發(fā)展型社會救助的戰(zhàn)略創(chuàng)新
總體來看，以最低生活保障為核心的農(nóng)村社會救助體系，在緩解貧困方面發(fā)揮了重要作用。由于它的直接轉(zhuǎn)移特點，農(nóng)村低保具有可以增加收入、減少支出，進而緩解收入/支出型貧困的作用。目前的農(nóng)村最低生活保障制度有如下的特點：直接性，便于監(jiān)測；顯著性，能快速產(chǎn)生效益；適用范圍廣泛；低實施成本，實施支付容易。也正是因為低保傳遞的是“現(xiàn)錢”，比一般的勞動、創(chuàng)業(yè)就業(yè)來得快，容易造成救助對象“救助依賴”；而在社區(qū)內(nèi)部，部分有勞動能力的救助對象“不勞而獲”會引起社區(qū)內(nèi)部非救助對象的心理失衡，影響社區(qū)救助對象與非救助對象之間的公平，也有礙救助對象在所在社區(qū)的融合。也正因為如此，農(nóng)村低保對象的識別是一件十分困難的事，識別的管理成本較高。有些社區(qū)不愿意按照經(jīng)濟狀況進行推選，低保對象最后就是各家的老人，把老人分成幾個檔次，65歲以上一個檔次，75歲以上一個檔次，等等。
在這種情況下，有必要創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展型社會救助。需要在簡單消極的、保護性的最低生活保障制度之中以及這一制度之外積極創(chuàng)新發(fā)展型的社會救助項目，把增加救助對象的發(fā)展能力這一目標落到實處，減少非救助對象的負面攀比，同時也能減少公共財政壓力。創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展型社會救助的戰(zhàn)略路徑包括以下幾個方面：
第一，穩(wěn)定農(nóng)村最低生活保障制度，要堅持該制度的最低需求保障性質(zhì)。社會上有一些呼吁，就是低保要提高標準，事實上，低保的標準高低主要看是否滿足救助對象的最低需求（甚至不是基本需求）。所謂最低需求，就是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》里提出的“不愁吃、不愁穿”，救助對象的其他需求需靠其他專項救助來解決。這樣做可以降低救助對象對低保的過高預(yù)期，鼓勵有勞動能力的救助對象積極就業(yè)。
第二，在具體實施低保過程中，可以避免簡單地按家庭人口計算低保金，應(yīng)該給兒童、老人更多更大的的權(quán)重，強化與家庭內(nèi)兒童、老人狀況的關(guān)聯(lián)。前文說的在一些地方低保對象老齡化，甚至直接就是按老人安排，這種做法雖違背政策愿意，但也符合當前的社會文化。
第三，考慮到目前的公益性崗位設(shè)置等項目主要是針對城鎮(zhèn)失業(yè)人員，社會救助部門應(yīng)積極考慮在農(nóng)村運用公益性崗位、以工代賑等理念，設(shè)置公共崗位，鼓勵救助對象通過就業(yè)換取救助。首先可以考慮在社區(qū)照料、敬老院、長期護理、第三方寄養(yǎng)等方面設(shè)置崗位。社區(qū)內(nèi)部的崗位可以是半就業(yè)性、半條件性互助合
第四，對于普通的低保對象仍可以規(guī)定明確被救助對象獲得轉(zhuǎn)移支付的行為條件，這些行為條件可以與社會和環(huán)境行為相聯(lián)系，如個人衛(wèi)生保潔、農(nóng)村環(huán)境愛護、鄰里互助、參加集體事務(wù)等，以促進被救助對象在所在社區(qū)的社會融合。
第五，與開發(fā)式扶貧相銜接，協(xié)助、協(xié)調(diào)救助對象做好家庭理財和資金管理計劃，推動救助性發(fā)展金融（針對窮人的小額貸款、擔保金、農(nóng)業(yè)保險）等，因為本質(zhì)上，社會救助資金、發(fā)展資金和其他補貼在農(nóng)戶手中是可以互相替代的。重點要加強社會救助制度和扶貧開發(fā)、社會保險等不同制度之間的銜接。
第六，實施發(fā)展型社會救助離不開積極的預(yù)防性質(zhì)的社會保護。例如通常的醫(yī)療救助只是在疾病發(fā)生之后的轉(zhuǎn)移支付，這種事后救助讓受助者擺脫貧困不僅代價非常高昂，而且難以實現(xiàn)救助目標。社會救助部門可以通過有關(guān)條件設(shè)置，鼓勵或要求被救助對象積極參加有關(guān)的健身、疾病預(yù)防、計劃免疫等，增強受助者的風險抵御能力，從而起到事半功倍的效果。
作者簡介：左停，中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)發(fā)展學院教授，博士生導(dǎo)師，中國社會保障學會常務(wù)理事，中國社會保障學會社會救助分會副會長。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2016年第8期
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