鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家農(nóng)村政權(quán)的根基。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)得如何，相當(dāng)程度上直接關(guān)系著整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和人民民主政權(quán)的鞏固。自本世紀(jì)初以來，基于歷史遺留問題以及新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的諸多不適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的去留和治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換一度成為學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。一些學(xué)者秉持撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的觀點(diǎn)，其中又分為主張“縣政鄉(xiāng)派”和主張“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。前者提出改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)；后者提出除了一部分公共行政職權(quán)（如保障法律上的執(zhí)行，保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)人身權(quán)利，維護(hù)社會秩序等）上交給縣級政權(quán)機(jī)關(guān)，其他的原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的大部分權(quán)力，移交給自治機(jī)構(gòu)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。還有一些學(xué)者則提出要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，其做法包括三種主張：“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，“鄉(xiāng)政自治”，以及近幾年隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)提出的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。事實(shí)上，全國大部分地區(qū)已經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，國家與社會的合作治理成為當(dāng)前發(fā)展的主要走向，而“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”也由國家確立試點(diǎn)鎮(zhèn)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)。在國家提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景下，本文認(rèn)為，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)已是不爭的事實(shí)，問題的關(guān)鍵是如何加強(qiáng)和鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，有效解決政權(quán)“懸浮化”和權(quán)威“碎片化”的問題，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的合法性。鄉(xiāng)村治理的形成并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了歷史的發(fā)展與嬗變。誠如諾斯所言：“歷史是至關(guān)重要的。它的重要性不僅僅在于我們可以向過去取經(jīng)，而且還因?yàn)楝F(xiàn)在和未來是通過一個(gè)社會制度的連續(xù)性與過去連接起來的”[1]。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史進(jìn)行回顧，或許我們可以從中找到解答上述問題答案。
一、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)期中央集權(quán)下的鄉(xiāng)村治理：專制—自治模式下的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)期的鄉(xiāng)村社會主要是以戶籍制和賦稅制的方式，置于皇權(quán)為軸心的中央集權(quán)控制之下。傳統(tǒng)的專制國家不管是出于君主個(gè)人之私欲，還是為維護(hù)“家天下”長治久安之“公心”，都有一種將國家政權(quán)延伸至鄉(xiāng)村社會，建立基層政權(quán)，從而將鄉(xiāng)村社會納入統(tǒng)治秩序中的“原始沖動”?！盀榱丝刂颇康亩衙癖姺殖尚挝坏幕舅枷?，連同其變異形式和更細(xì)致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝國時(shí)代，甚至晚至民國時(shí)代仍行之不輟”。[2]以在鄉(xiāng)村基層建立一定行政區(qū)劃和管理層級，設(shè)立組織進(jìn)行治理，其名目如鄉(xiāng)、亭、里、黨、間、鄰、族、牌、都、圖、村、團(tuán)、社、區(qū)、保、甲、什、伍等五花八門，不一而足?？h以下管理層級或三級、或兩級，有的是縣及以上衙門的延伸，有的是縣以下基層組織，前者有可能演變?yōu)楹笳摺Ｎ覀儼堰@些統(tǒng)稱為“鄉(xiāng)里制度”。國家通過一整套的鄉(xiāng)里制度連同其他相配的制度（如戶籍制），把農(nóng)民組織起來以汲取資源、實(shí)施控制，即所謂的“編戶齊民”。傳統(tǒng)專制時(shí)期的鄉(xiāng)治，大致可分兩個(gè)時(shí)期：
鄉(xiāng)官制時(shí)期，以官治為主[3]。大約是從公元前221年秦王朝建立到隋文帝開皇15年（公元595年）。秦漢時(shí)期，“大率十里一亭，亭有長，十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老，有秩，嗇夫，游檄”[4]，有秩、嗇夫均屬“官派”。東漢三老掌教化，有秩、嗇夫“皆主知民善惡，為役先后，知民貧富，為賦多少，平其差品”；游繳“掌循禁，司奸盜”，“又有鄉(xiāng)佐屬鄉(xiāng)主民收賦稅”，設(shè)亭長“以禁盜賊”；最基層設(shè)里魁、什主、伍主，“以相檢察，有善事惡事，以告監(jiān)官”[5]。我國自從秦朝設(shè)郡、縣、鄉(xiāng)三級制以來，兩漢和魏晉南北朝基本延續(xù)了秦制。隋文帝在位期間，盡罷鄉(xiāng)官，只設(shè)郡、縣兩級，實(shí)行鄉(xiāng)亭制，以官派鄉(xiāng)官為主，民間推選人員為輔，鄉(xiāng)為基層行政區(qū)域。唐代基本模仿了隋朝時(shí)期的體制，但與前代的基層行政制度的一大差別是弱化了基層組織的軍事功能，強(qiáng)化其稅務(wù)、農(nóng)事、戶籍功能。綜上看，這個(gè)時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是作為一級基層政權(quán)的。
職役制時(shí)期，為官民合治。從隋文帝開皇16年（公元596年）直至清代。隋唐是鄉(xiāng)村基層治理演變的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。隨著“‘鄉(xiāng)’的功能進(jìn)一步弱化，‘里’‘村’成為鄉(xiāng)里組織的重要層級”[6]。從唐代中期開始，“鄉(xiāng)官制”向“職役制”[7]轉(zhuǎn)變，至宋代才得以完成。魏光奇認(rèn)為，鄉(xiāng)官在唐中葉淪為職役源自秦漢時(shí)期就開始的中央集權(quán)官僚制度，作為先秦宗法貴族制度的對立物，它具有不斷膨脹，吞噬國家組織之外其他一切社會機(jī)體的本性，而鄉(xiāng)官又具有某種“地方自治”的性質(zhì)，因此很難為中央集權(quán)組織所認(rèn)同，導(dǎo)致很多人不愿承擔(dān)此項(xiàng)職務(wù)，故而只好“輪差”，“鄉(xiāng)職”于是淪落為與軍旅、勞作等力役同樣性質(zhì)的工作。[8]從宋中期開始，基層治理組織開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨＜字啤盵9]的職役制，除了以治安為主要職能的“保甲”，宋代還產(chǎn)生了以教化為主要職能的“鄉(xiāng)約”這一新的基層組織。由“鄉(xiāng)官制”到“職役制”，這一轉(zhuǎn)變的最大影響便是各項(xiàng)鄉(xiāng)村公共職能的廢弛。面對兩宋時(shí)期社會無序、鄉(xiāng)土風(fēng)氣敗壞的局面，元代曾試圖恢復(fù)鄉(xiāng)官制，設(shè)立“社”，但這種“社”制未能改變失敗的命運(yùn)，其與征調(diào)賦稅的里制在實(shí)際過程中已經(jīng)混而為一[10]。明初設(shè)里甲，主要擔(dān)負(fù)賦役的職能，同時(shí)也承擔(dān)古代鄉(xiāng)官的某些職能，如調(diào)和鄰里關(guān)系、調(diào)解民事糾紛、實(shí)施互助保障、維持村社治安和督勸農(nóng)桑等。清初承明制，后在農(nóng)村基層還設(shè)有鄉(xiāng)約、社學(xué)、社倉、鄉(xiāng)兵等組織。與此同時(shí)，宗族組織從宋代開始發(fā)展。保甲制的完善和宗族組織的興起是鄉(xiāng)村非行政化治理的基礎(chǔ)，縣而非鄉(xiāng)成為基層行政區(qū)域，治權(quán)所代表的官治體制由此從鄉(xiāng)鎮(zhèn)退縮到縣一級。
費(fèi)孝通認(rèn)為，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理存在著“自上而下”與“自下而上”兩條政治軌道，前者指中央集權(quán)的行政體制對鄉(xiāng)村社會的作用，后者指鄉(xiāng)村社會通過紳士向衙門訴求利益、討價(jià)還價(jià)、最終達(dá)成協(xié)議。王先明、張靜等也提出，傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)有兩個(gè)不同的部分，其上層是一個(gè)自上而下的官制系統(tǒng)，其底層是官治以外的地方治理，即由族長、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握地方性的管制單位?！霸诨鶎由鐣胤綑?quán)威控制著地方區(qū)域的內(nèi)部事務(wù)，他們并不經(jīng)由官方授權(quán)，也不具有官方身份，而且很少與中央權(quán)威發(fā)生關(guān)系，這在事實(shí)上限制了中央權(quán)威進(jìn)入基層治理”[11]。由此，筆者提出一個(gè)鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定的三角結(jié)構(gòu)[12]，即在家國同構(gòu)、儒家倫理和宗法制度下，皇權(quán)、紳權(quán)和族權(quán)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定的三角結(jié)構(gòu)，國家的行政權(quán)和鄉(xiāng)村自治權(quán)融為一體。可以說中國傳統(tǒng)社會鄉(xiāng)村治理是一種專制—自治模式。一方面，政權(quán)“是以力致的，是征服者和被征服者的關(guān)系?！盵13]所以，君主專制下王權(quán)具有至高無上的權(quán)威，并通過“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”和“權(quán)力的制度網(wǎng)絡(luò)”強(qiáng)化對鄉(xiāng)村社會的控制。專制政體下，無論是鄉(xiāng)村精英還是農(nóng)民，都受到了以暴力為后盾的意識形態(tài)的教化，并在宗法倫理和風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度的強(qiáng)化下，將被治者的思想、言行納入其政治軌道，從而形成一個(gè)超穩(wěn)定的等級社會。另一方面，國家出于降低統(tǒng)治成本和對鄉(xiāng)村有效治理的目的，不得不尋求與鄉(xiāng)紳的合作，這樣鄉(xiāng)紳就成了連接國家權(quán)力與下層民眾的橋梁。國家只要獲得了所需要的資源，并不會過多干涉鄉(xiāng)村內(nèi)部的事務(wù)，封建土地制度又使地主鄉(xiāng)紳牢牢控制了鄉(xiāng)村社會最基本的經(jīng)濟(jì)資源。鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)在節(jié)約了國家統(tǒng)治成本的同時(shí)，也強(qiáng)化了鄉(xiāng)紳的地方性權(quán)威。是故，鄉(xiāng)村社會又呈現(xiàn)著一定程度自治的一面。當(dāng)然，這種自治是基于帝制下的自治，是宗法制度和保甲制度的有機(jī)結(jié)合，具有行政權(quán)和自治權(quán)并存的二元性特征。然而這種“自治權(quán)”并非屬于農(nóng)民，于建嶸就指出，“古代鄉(xiāng)村權(quán)力體系的二元性只是表明，由于特殊的社會結(jié)構(gòu)，行政權(quán)和自治權(quán)分別掌握在占統(tǒng)治地位的地主階級中的不同成員手中，他們從根本上是統(tǒng)一的?！盵14]因此，這種與土地制度和超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制相聯(lián)系的基層政權(quán)，總是掌握在“鄉(xiāng)紳”或“族長”手中，“所謂鄉(xiāng)村自治，不過是鄉(xiāng)紳之治，或用現(xiàn)代的話語說，是精英之治”[15]。
二、近代社會激變時(shí)期“現(xiàn)代性”政權(quán)的生成：地方自治和國家權(quán)力“內(nèi)卷化”[16]
中國自19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)中葉前期跨入近現(xiàn)代的一百年間，“現(xiàn)代世界體系”對中國的沖擊和激蕩越來越深入，中國發(fā)生了“千年未有之變局”，社會進(jìn)入激變時(shí)期。無論是來自帝國主義的壓力，還是“國家建設(shè)”的自我需求，都要求建立一個(gè)“現(xiàn)代化”的國家政權(quán)。這一時(shí)期國家通過權(quán)力的延伸，加強(qiáng)了對鄉(xiāng)村的社會控制和資源掠奪，希望以此實(shí)現(xiàn)國家整合和民族獨(dú)立。因此，無論政權(quán)怎樣頻繁更替，所有的中央和地方政權(quán)都企圖將國家權(quán)力伸入社會基層，它們相信這些新延伸的政權(quán)機(jī)構(gòu)是控制鄉(xiāng)村社會的最有效的手段。[17]這正是清末至民國以來國家重構(gòu)鄉(xiāng)村治理模式的歷史背景。然而，當(dāng)國家權(quán)力下沉，企圖以地方自治整合鄉(xiāng)村社會，卻導(dǎo)致國家政權(quán)內(nèi)卷化。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)權(quán)威不斷受國家權(quán)力的擠壓，加之鄉(xiāng)村精英質(zhì)量蛻化，整個(gè)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出“劣治”景象。這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理可分為三個(gè)階段：
1.晚清時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地方自治”
在近代民族資本主義經(jīng)濟(jì)得到一定發(fā)展的社會壓力下，社會推動憲政和地方自治的聲浪日趨高漲。同時(shí)，晚清時(shí)期，接連不斷的戰(zhàn)事和變法新政加重了國家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，國家必須加大對鄉(xiāng)村的剝削；稅賦的增加又必然激起農(nóng)民的反抗，需要國家加強(qiáng)對鄉(xiāng)村的控制。于是，為了改變傳統(tǒng)中華帝國統(tǒng)治秩序崩潰的局面，強(qiáng)化國家對鄉(xiāng)村的統(tǒng)治，清政府開始推行“國家政權(quán)建設(shè)”（state-making），通過地方行政機(jī)構(gòu)的正規(guī)化，規(guī)定了縣衙之下的行政區(qū)域劃分[18]，將國家權(quán)力軌道鋪向鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)成為縣以下的基層行政建制，鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)由保甲制變?yōu)猷l(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲制，由依法產(chǎn)生的代表會議和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所管轄。以上制度可以看到賦權(quán)于民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的痕跡。但是自治章程同時(shí)還規(guī)定了，“對于城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治職權(quán)，由地方行政官監(jiān)督，地方官有權(quán)申請督撫解散鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會、董事會及撤銷自治職員。”這實(shí)際上使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方自治權(quán)成為虛幻和泡影，其實(shí)質(zhì)是清政府在國家建構(gòu)過程中試圖將國家政權(quán)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，打破傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的高度地方自治，以便更好地汲取和整合鄉(xiāng)村資源。正如費(fèi)正清指出，“清政府企圖通過正式認(rèn)可紳士在地方上的控制，把紳士置于地方官員的控制之下（即把他們的職能正式納入基層的政府部門），以此來鞏固他們的統(tǒng)治”。[19]由于晚清政府的“開紳權(quán)”并非真心，而是迫于外在壓力的舉動，所以，地方紳權(quán)進(jìn)入官僚體系后，并未完全順應(yīng)國家權(quán)力，反而使國家權(quán)力進(jìn)一步走向分化，這也是導(dǎo)致后來民國軍閥割據(jù)的一個(gè)重要因素。
2.民初軍閥割據(jù)時(shí)期的地方自治
民初軍閥割據(jù)時(shí)期，雖然政權(quán)更迭，社會動蕩，但這些政權(quán)在加強(qiáng)鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)方面卻是一致的。他們在“地方自治”的幌子下，不斷加強(qiáng)其獨(dú)裁統(tǒng)治。1914年，袁世凱政府頒布《地方自治試行條例》和《地方自治試行條例施行規(guī)則》，繼續(xù)把正式行政體制向縣以下延伸[20]。隨著以袁世凱為代表的封建專制勢力的衰微，1921年7月北京政府發(fā)布了《市自治制》和《鄉(xiāng)自治制》法，[21]該法取消了自治區(qū)制，恢復(fù)了民初的市鄉(xiāng)制。但在“鄉(xiāng)長由鄉(xiāng)自治會選舉和鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)董無薪給”這兩點(diǎn)上，《鄉(xiāng)自治制》比《地方自治試行條例》倒退了。實(shí)際上，在這個(gè)中央政權(quán)沒有能力全部貫徹其意志的歷史時(shí)期，全國各地基層政權(quán)的變化是參差不齊的。從地方自治的實(shí)踐模式來看，典型的有三種，即山西模式、浙江模式和云南模式，其中最有影響的是“山西模式”，它擁有一個(gè)完備的包括組織機(jī)構(gòu)、管理制度、行為規(guī)范、倫理教化等內(nèi)容的“自治體系”，因此被北洋政府視為“地方自治的模范”，并向全國廣為推介，該體系也最終成了閻錫山推行軍閥統(tǒng)治的基礎(chǔ)。
3.國民政府時(shí)期的重建保甲和鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動
這一時(shí)期在鄉(xiāng)村重建問題上出現(xiàn)了政府和民間組織不同的聲音：一方面政府為推進(jìn)民族國家建設(shè)，強(qiáng)化了對鄉(xiāng)村社會的控制；另一方面，民間則堅(jiān)持鄉(xiāng)村建設(shè)的自主性和民主化，仍保持著地方民主自治微弱的聲音和種子。
一是重建保甲制。蔣介石對于地方自治基本上是持否定態(tài)度的，他極力鼓吹推行保甲的必要性，在江西、福建、陜西、四川、貴州等省推行“聯(lián)保連坐”[22]式“保甲制度”。蔣介石的保甲制不同于傳統(tǒng)的保甲制，已失去了傳統(tǒng)的自治性，成為國民黨政府的基層行政單位。保甲所要考慮的首要任務(wù)就是農(nóng)村治安和力量動員。在“管、教、養(yǎng)、衛(wèi)”四個(gè)方針中，“管”替代其它內(nèi)容成為唯一內(nèi)容，從而形成鄉(xiāng)村治理的非均衡狀態(tài)。1935年國民黨第五次全國代表大會通過《切實(shí)推進(jìn)地方自治以完成訓(xùn)政案》，稱今后的地方自治必須采用“黨治精神”[23]，同年通過的《地方自治法規(guī)原則》，第一條原則就是“將保甲容納于自治組織之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的編制為保甲”，而所謂“容保甲于自治”的實(shí)質(zhì)，就是以地方自治為名目，而為舊時(shí)代的保甲制度“招魂”。
二是鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動。近代一些知識分子看到中國鄉(xiāng)村衰敗，紛紛提出振興鄉(xiāng)村、挽救鄉(xiāng)村的主張，學(xué)術(shù)界將其統(tǒng)稱為“鄉(xiāng)村建設(shè)派”。以晏陽初、梁漱溟等為代表的鄉(xiāng)村建設(shè)派認(rèn)為，當(dāng)時(shí)中國的問題[24]主要是“文化失調(diào)”，其表現(xiàn)就是“社會構(gòu)造的崩潰”，因此需要重建一個(gè)社會機(jī)構(gòu)。由此，鄉(xiāng)村建設(shè)精英們在全國興起了一場鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動，其目的是復(fù)興衰落的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“民族再造”或“民族自救”。主要代表有梁漱溟的山東“鄒縣模式”和晏陽初的河北“定縣模式”，其共同特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)“自下而上”的由鄉(xiāng)村復(fù)興開始而實(shí)現(xiàn)民主再造的路線。知識分子本著建設(shè)鄉(xiāng)村的目的，試圖尋找一條改造農(nóng)村的有效途徑，但是“就其基本性質(zhì)而言，它是一場社會改良運(yùn)動”[25]。由于鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動以承認(rèn)現(xiàn)存制度為前提，是站在政府一邊來改造農(nóng)民，而不是站在農(nóng)民一邊來改造政府，最后只能以失敗告終。[26]
從某種意義上來說，基層政權(quán)的變遷并非簡單地是一個(gè)經(jīng)濟(jì)過程，而是國家權(quán)力不斷擴(kuò)展與延伸的復(fù)雜過程。杜贊奇認(rèn)為，在中國鄉(xiāng)村社會存在著一個(gè)“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[27]，“文化網(wǎng)絡(luò)是地方社會中獲取權(quán)威和其他利益的源泉，也正是在文化網(wǎng)絡(luò)之中，各種政治因素相互競爭，領(lǐng)導(dǎo)體系得以形成?！盵28]同時(shí)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依然存在，整個(gè)鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交融的現(xiàn)象。在這樣的“場域”下，國家政權(quán)逐漸下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，試圖將之納入國家權(quán)力體系，以增強(qiáng)國家對鄉(xiāng)村社會的控制與汲取，但由于國家政權(quán)現(xiàn)代化并非是完全意義上的實(shí)現(xiàn)，這種權(quán)力下延最終止于“半官僚化”的基層政權(quán)，加之傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英從這政治領(lǐng)域“隱退”，從而催生了游離于國家權(quán)威外并難以控制的“贏利型經(jīng)紀(jì)”[29]?！摆A利型經(jīng)紀(jì)人”對下超額榨取、對上隱瞞截留，以此謀取暴利，其后果是“使鄉(xiāng)村社會在經(jīng)濟(jì)遭受更大壓迫的同時(shí)，國家也無法正常提取農(nóng)村的剩余經(jīng)濟(jì)資源”[30]，最終導(dǎo)致了“國家政權(quán)內(nèi)卷化”。
無論是晚清還是民國時(shí)期，在內(nèi)憂外患連綿不絕的形勢下，國家能力脆弱，隨時(shí)都有崩潰的可能。所以，政府急迫需要鞏固政權(quán)，贏得權(quán)威基礎(chǔ)。社會轉(zhuǎn)型期，“農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的‘鐘擺’角色……農(nóng)村的作用是個(gè)變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”，“政府能否保持穩(wěn)定，那就要看它能否抵消革命吸引力，并使農(nóng)民在政治上站到自己一邊”[31]。因此，無論是晚清政府、袁世凱政權(quán)、北京政府還是南京國民政府，都希望通過實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的整合來化解其統(tǒng)治危機(jī)。但問題是，一方面，中國的政治現(xiàn)代化不得不將西方國家分階段完成的“國家政權(quán)建設(shè)”與“民族形成”畢其功于一役，在強(qiáng)化國家財(cái)政汲取能力的同時(shí)還要實(shí)現(xiàn)政權(quán)的合法化和機(jī)構(gòu)的官僚化，在這一過程中就出現(xiàn)了內(nèi)在的緊張與沖突，由此生發(fā)出一系列嚴(yán)重的社會危機(jī)；另一方面，當(dāng)國家政權(quán)的某些職能迅速增長的同時(shí)，人民的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益卻不斷削弱，國家權(quán)力實(shí)際上淪為統(tǒng)治者專制的工具，強(qiáng)化國家權(quán)威的過程由此異化為強(qiáng)化對民眾的控制和聚斂社會財(cái)富的過程，而國家政權(quán)向鄉(xiāng)村延伸，最終只是為了加強(qiáng)掠奪鄉(xiāng)村資源，以緩解國家岌岌可危的財(cái)政狀況。由此可見，“國家權(quán)力的下沉和國家對鄉(xiāng)村社會的整合盡管是現(xiàn)代化的伴生物，但如果下沉的國家權(quán)力只是以掠奪性為目的，那么這種整合最終會歸于失敗”[32]，這是當(dāng)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理需要鏡鑒的教訓(xùn)。
三、人民公社時(shí)期單質(zhì)權(quán)力結(jié)構(gòu)：“政社合一”和運(yùn)動式全能治理
中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨為尋求一個(gè)既能穩(wěn)定政權(quán)又能進(jìn)行現(xiàn)代化的農(nóng)村社會治理模式而一直探索。通過土地改革運(yùn)動，中共以強(qiáng)制性的剝奪方式?jīng)]收了地主的土地，改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會存在的基礎(chǔ)，摧毀了封建性質(zhì)的鄉(xiāng)村社會秩序，從而使農(nóng)村與國家之間建立起新的聯(lián)系，這種聯(lián)系集中體現(xiàn)在農(nóng)村基層政權(quán)不斷向集權(quán)發(fā)展制度變革中，從互助組而初級社，再到高級社，最終確立了“政社合一”的人民公社體制。由此，國家依靠強(qiáng)制性的行政權(quán)力摧毀了鄉(xiāng)村社會舊的經(jīng)紀(jì)體制，廣大民眾被納入到無所不包的政治體系或“總體性組織”之中，“國家的政策、方針乃至意識形態(tài)都通過自上而下、與地方精英高度一致的官僚系統(tǒng)順暢而直接的貫徹到鄉(xiāng)村社會”[33]，“在這種公社體制超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制下，村民變成了社員”。[34]
1958年8月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，決定對農(nóng)村基層政權(quán)實(shí)行變革，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會和農(nóng)業(yè)合作社組織，改建為人民公社，并對人民公社的體制和規(guī)模等作了規(guī)定[35]，由此興起了“人民公社化運(yùn)動”，人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán)組織，取代了鄉(xiāng)級政權(quán)的基層行政地位，確立起“政社合一”[36]的鄉(xiāng)村治理模式。人民公社實(shí)行“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理模式，即公社下設(shè)生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)兩個(gè)治理層次，形成“公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)隊(duì)”三級治理組織體系，村落中的每一個(gè)成員，都屬于社員，有責(zé)任和義務(wù)參加以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的集體勞動，這也是村民唯一謀生的手段。通過這一系列嚴(yán)密的控制措施，公社體制最終將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為按指令進(jìn)行生產(chǎn)活動的國家計(jì)劃組織系統(tǒng)中的一個(gè)基本單元。
人民公社除了是“政社合一”的體制，也是“黨政合一”、“黨經(jīng)合一”的組織體制。[37]公社設(shè)立黨委，生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)立黨支部，生產(chǎn)小隊(duì)設(shè)立黨小組，三者為隸屬關(guān)系，由此形成黨的組織網(wǎng)絡(luò)。“文化大革命”中實(shí)行“一元化領(lǐng)導(dǎo)”，即黨組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織高度重合，農(nóng)村基層事務(wù)的決定權(quán)高度集中于黨的組織，黨的組織由此成為實(shí)際擁有管理農(nóng)村基層事務(wù)的主要機(jī)構(gòu)，公社和大隊(duì)管委會等組織處于“虛置狀態(tài)”，從而形成了一種“以黨為核心的行政權(quán)力支配型”的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，公社黨委書記和大隊(duì)書記是權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心。這就是所謂的“政黨下鄉(xiāng)”。通過“政黨下鄉(xiāng)”，中共一方面在農(nóng)村建立起了廣泛的組織網(wǎng)絡(luò)，使農(nóng)民政治化、國家化，改變了傳統(tǒng)農(nóng)民的分散性和狹隘性。另一方面，中共在政治忠誠和階級成份的基礎(chǔ)上發(fā)展自己的黨員，建構(gòu)了一個(gè)新興的農(nóng)村精英階層，從而確立了以執(zhí)政黨為核心的國家行政權(quán)力的絕對權(quán)威。
本著實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和建設(shè)社會主義的期望，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨通過合作化運(yùn)動和人民公社運(yùn)動，達(dá)到了國家對基層農(nóng)村社會的完全控制，農(nóng)村社會呈現(xiàn)出“政社合一”的凝固化結(jié)構(gòu)。公社對農(nóng)民進(jìn)行以基層政權(quán)為中心的重新組織，將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營、居住及遷徙活動都掌握在基層政權(quán)手中，村社組織的行政化使公社權(quán)力以前所未有的規(guī)模和深度直接滲入到鄉(xiāng)村社會的各個(gè)角落，國家權(quán)力史無前例地下伸到社會底層，通過支配每個(gè)農(nóng)民的日常生活而將農(nóng)民整合到自上而下的集權(quán)體系之中。農(nóng)民個(gè)人依附于政權(quán)組織，時(shí)刻處于政治、經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)的高壓之下，失去了對生產(chǎn)、生活方式的最低限度的選擇，在這個(gè)意義上，權(quán)利是單方面的[38]。同時(shí)，農(nóng)村基層政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)也是單一、失衡的，形成了“單軌政治”的局面：一方面，在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)和高度集權(quán)下，國家權(quán)力在橫向和縱向上基本都是同質(zhì)的；另一方面，基層農(nóng)村社會也是集中統(tǒng)一的國家權(quán)力支配下的一個(gè)行政區(qū)域，缺乏最低限度的自組織能力和自治權(quán)?！熬⒓瘓F(tuán)呈現(xiàn)出類型單一化和結(jié)構(gòu)趨同的特征?！盵39]中國鄉(xiāng)村高度集權(quán)的“全能主義”[40]治理模式由此形成。
從國家政權(quán)建設(shè)的角度看，人民公社體制具有高效的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制和社會動員能力，通過政社合一的制度和一個(gè)強(qiáng)有力的、權(quán)力高度集中的權(quán)威系統(tǒng)，它有效地將農(nóng)民組織起來，并控制了歷代難以克服的基層治理的“經(jīng)紀(jì)”頑癥，從而成功地完成現(xiàn)代國家構(gòu)建的任務(wù)。由于治理資源的貧乏，中共要完成現(xiàn)代化任務(wù)，就需要破解大規(guī)模集體行動的難題。這一方面依靠不斷的政治思想運(yùn)動和各種教育手段來維持，通過意識形態(tài)的教化最大限度地消除農(nóng)民偏離國家設(shè)定的軌道；另一方面則采取政治高壓、訴諸階級斗爭等政治運(yùn)動方式，以此來促進(jìn)和維持農(nóng)村社會被激勵(lì)起來的政治熱情。這種運(yùn)動式的治理模式在維持政治秩序、確保順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家建設(shè)方面，確實(shí)有其存在的合理性和必要性。通過這一非制度化的整肅方式，一定程度上降低了理性制度缺失帶來的基層官員經(jīng)紀(jì)化傾向，確保了基層干部對政治體系的忠誠，從而維持政治體系的有效運(yùn)作。但是，在被強(qiáng)行“嵌入”鄉(xiāng)村社會的過程中，人民公社體制與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)不可避免地存在著巨大的張力，它割斷了鄉(xiāng)村社會的歷史傳統(tǒng)，超越了當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以國家行政主導(dǎo)取代一切，將國家意志超越農(nóng)民的意志之上，因此必須不斷靠國家超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制手段去彌合兩者之間的裂縫。然而，“強(qiáng)制”的存在，恰恰證明了公社體制的殘缺性和脆弱性，因?yàn)槿魏我环N社會制度都不可能依靠強(qiáng)制長期維持，這種鄉(xiāng)村動員和組織形式是通過政治動員進(jìn)行的，當(dāng)與革命相關(guān)的“強(qiáng)制”隨著革命的結(jié)束和時(shí)間的延展而日益弱化的時(shí)候，公社制度弊端不斷顯現(xiàn)，并最終走向終結(jié)。
四、改革開放后“鄉(xiāng)政村治”治理模式：壓力型[41]“鄉(xiāng)政”和有限“村治”
改革開放以后，農(nóng)村實(shí)行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)戶成為相對獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營者，家庭經(jīng)濟(jì)的興起客觀上使超經(jīng)濟(jì)力量的強(qiáng)制作用降低，國家權(quán)力開始從農(nóng)村社會后退，“撤社建鄉(xiāng)”逐漸在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級展開。從1982年憲法確定廢除人民公社體制建鄉(xiāng)設(shè)村，到1998年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》，“鄉(xiāng)政村治”體制的形成大致可分為兩個(gè)階段：
第一階段，“鄉(xiāng)政村治”體制的初步確立階段（1982年至1987年）。以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)相應(yīng)改成村和組[42]，村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間在法律上不再是行政上的上下級和直接的“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，而是“指導(dǎo)關(guān)系”，從而使村民自治作為一項(xiàng)新型的群眾自治制度和直接民主制度在法律上確立起來。改制之初，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會常務(wù)主席，主席團(tuán)由臨時(shí)機(jī)構(gòu)變?yōu)闇?zhǔn)常設(shè)機(jī)構(gòu)，在人代會閉會期間行使職權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨組織、軍事組織和群眾組織仍維系原來的方式，同時(shí)還成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織以指導(dǎo)和幫助集體企業(yè)，從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織“三位一體”的治理模式。
第二階段，“鄉(xiāng)政村治”體制的成熟并日趨完善階段（1988年以后）。這一階段主要強(qiáng)調(diào)村的自治權(quán)，全國普遍開展了村一級的民主選舉、村務(wù)公開、建章立制等自治活動，并在全國建立起一批示范縣。1998年《村組法（試行）》正式改為《村組法》，對村民委員會的性質(zhì)、設(shè)置、職能、工作原則、工作機(jī)構(gòu)等作了具體規(guī)定。村委會不再是國家政權(quán)的組成部分，也不像公社時(shí)期直接支配個(gè)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，從而鄉(xiāng)村事務(wù)在村一級形成了“民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策”的民主自治機(jī)制。由此，“鄉(xiāng)政村治”模式下，基層權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“國家（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政權(quán)力—村民自治權(quán)利（村黨支部和村委會）—村民三重互動構(gòu)架?！?
“鄉(xiāng)政村治”體制實(shí)行“政社分開”，增強(qiáng)了社會的自主性，是一次國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的重構(gòu)，不僅重新構(gòu)建了農(nóng)村基層的行政組織與管理體系，也力圖重新劃定國家權(quán)力與社會權(quán)力、農(nóng)村基層政府與農(nóng)村基層自治組織的權(quán)力邊界，從而為鄉(xiāng)村社會的自我組織和管理提供了一定的社會和政治空間，也為農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自主和政治民主提供了制度和組織框架；同時(shí)，“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治體現(xiàn)了國家權(quán)力對地方性知識和“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”的尊重，注重國家、現(xiàn)代性與地方性傳統(tǒng)的對接和相互融合，國家在這個(gè)過程中能更好地實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的控制，而地方也由此獲得更多自主權(quán)、自治權(quán)。這些無疑都有利于社會資源配置的有效性以及鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。
但是，在實(shí)踐運(yùn)行中，公社體制遺留下的“黨政不分”、高度集權(quán)等問題仍然存在，加上財(cái)權(quán)、事權(quán)不對稱的財(cái)稅體制和壓力型體制等制度性障礙，“鄉(xiāng)政”步履維艱。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級權(quán)力結(jié)構(gòu)高度集中和缺乏完整性并存，黨委領(lǐng)導(dǎo)握有以人、財(cái)、物權(quán)為基礎(chǔ)的高度集權(quán)，而真正的權(quán)力機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力則基本被虛置和架空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委特別是黨委書記是事實(shí)上的決策者。另一方面，由于“條塊分割”管理體制的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與其它級別的政權(quán)相比，其職權(quán)是最不完整的，縣里的各個(gè)部門的派出機(jī)構(gòu)事實(shí)上分割了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分權(quán)力。其次，“壓力型體制”下“鄉(xiāng)政”向國家型經(jīng)紀(jì)蛻變。鄉(xiāng)財(cái)縣管的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍處于被動、服從的不平等地位，財(cái)政緊缺成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象。財(cái)稅體制與縣鄉(xiāng)之間既存的政治結(jié)構(gòu)、人事制度等結(jié)合，使鄉(xiāng)政府的治理自主性和完整性遭到嚴(yán)重的扭曲。曹錦清教授在與一位鄉(xiāng)黨委書記訪談時(shí)指出的：“作為中國農(nóng)村最基層的一級政府，其基本的職能只是接受上級黨政與各部門下達(dá)的指令與任務(wù)，協(xié)助各條條的工作，很少有權(quán)力、有精力根據(jù)本轄區(qū)的實(shí)際情況，獨(dú)立制定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，并切實(shí)有效地落實(shí)它。”[43]為了順利、按時(shí)、足額完成上級分配的各種任務(wù)，應(yīng)付上級的目標(biāo)績效考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不采取“開源節(jié)流”的辦法：一方面是“開源”，即把財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，通過控制村委會，將縣級的各項(xiàng)指標(biāo)下達(dá)到村、到戶，將壓力轉(zhuǎn)嫁到村民身上；另一方面是“節(jié)流”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面“不作為”或“消極作為”。[44]這就從體制上促成了“鄉(xiāng)政”向國家型經(jīng)紀(jì)的蛻變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家政權(quán)在地方的執(zhí)行者而非地方利益的保護(hù)者，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村治理中干群關(guān)系惡化，國家政權(quán)在鄉(xiāng)村基層的權(quán)威與認(rèn)同受到嚴(yán)重削弱。第三，村治自主性弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過黨的組織系統(tǒng)對村黨支部的絕對領(lǐng)導(dǎo)，特別是通過村支部書記的選拔和任免保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村級組織的行政控制。同時(shí)，村委會的直接選舉因提名權(quán)向上集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手中并由村黨支部負(fù)責(zé)加以落實(shí)而流于形式，村民委員會事實(shí)上成為國家控制鄉(xiāng)村基層的準(zhǔn)行政工具。另一方面，村莊內(nèi)部的自主性資源和自主性組織結(jié)構(gòu)不斷發(fā)展，農(nóng)民的自治沖動日益強(qiáng)烈，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊之間不斷發(fā)生“脫節(jié)”，而兩者博弈的結(jié)果是“形式上鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的控制強(qiáng)化了，實(shí)質(zhì)上基層政府與鄉(xiāng)村社會脫節(jié)了”[45]。
作為當(dāng)代中國鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性治理結(jié)構(gòu)，“鄉(xiāng)政村治”仍然維持著黨政高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而“壓力型體制”下，層層承包式的“經(jīng)濟(jì)一政治”體制，實(shí)質(zhì)上是一種“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村（黨支部）”連坐制，[46]這促成了贏利型經(jīng)紀(jì)重新滋生蔓延，鄉(xiāng)村政權(quán)最終完成了向“國家經(jīng)紀(jì)”角色的轉(zhuǎn)換。這不僅妨礙了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，更重要的是它直接損害了國家在鄉(xiāng)村的合法性基礎(chǔ)。國家試圖通過強(qiáng)調(diào)“村民自治”來制約鄉(xiāng)村干部的權(quán)力，解決地方政權(quán)內(nèi)卷化帶來的問題，但是鄉(xiāng)村治理既無法從個(gè)案上逐一疏導(dǎo)，又難以從根本制度上予以緩解，在利益驅(qū)動下，任何積極的改革舉措都被各種消極因素化解，消于無形。
五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的發(fā)展路徑
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史變遷及其內(nèi)在邏輯可以看到，不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是特定歷史時(shí)代的產(chǎn)物，有其特定的發(fā)生規(guī)律和軌跡。然縱觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展過程，無論是傳統(tǒng)封建專制時(shí)期、近代國家政權(quán)建設(shè)階段還是新中國成立以來現(xiàn)代國家構(gòu)建的努力階段，不同的治理模式雖然一定程度實(shí)現(xiàn)了政治統(tǒng)治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，但并不能從根本上實(shí)現(xiàn)“國家一體化”與“國家合法性”的雙重建設(shè)[47]。
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)期“官紳合治”的治理模式，是皇權(quán)、紳權(quán)和族權(quán)的共治，國家權(quán)力和社會權(quán)力在一定程度上能夠達(dá)到相互牽制的均勢狀態(tài)，形成了一個(gè)超穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下是適合小農(nóng)宗法經(jīng)濟(jì)的。但是，這種模式也有其自身不能解決的問題：首先，代表社會權(quán)力的士紳階層并非能真正代表農(nóng)民的利益，階級特性必然會導(dǎo)致他們與國家“共謀”對農(nóng)民進(jìn)行盤剝。其次，由于“王權(quán)止于縣政”，離皇權(quán)愈遠(yuǎn)，皇權(quán)的控制能力愈弱，這極大限制了國家的汲取能力。其三，傳統(tǒng)國家的基層政權(quán)主要負(fù)責(zé)收稅和治安，沒有為農(nóng)民提供服務(wù)的職能，農(nóng)民也沒有參與權(quán)利，只有采取諸如暴動和起義等非制度化的形式。因此，傳統(tǒng)社會鄉(xiāng)村的治理績效無疑是低下的，這種低效一方面表現(xiàn)在局部性、粗放性的治理[48]，另一方面，“雙軌政治”[49]使得鄉(xiāng)村秩序更多地倚賴于家族制度和鄉(xiāng)紳實(shí)行的間接統(tǒng)治。到近代現(xiàn)代國家構(gòu)建時(shí)期，各政權(quán)不斷地將基層政權(quán)下沉，使國家權(quán)力更加深入地向農(nóng)村社會滲透，同時(shí)開啟了“地方自治”的進(jìn)程，但無論是清政府、北洋軍閥，還是國民黨政府，所謂的“地方自治”和民權(quán)都是虛幌，制定的“自治法規(guī)”只是停留在文本制度上，其目的并非是保護(hù)農(nóng)民利益、培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識，而只是為了加強(qiáng)政治控制并汲取財(cái)稅。
新中國成立后建立的高度集權(quán)、“政社合一”的人民公社體制完全剝奪了農(nóng)民的民主權(quán)利和獨(dú)立人格，通過運(yùn)動式的全能治理，對鄉(xiāng)村基層實(shí)施縝密的軍事化管理，從而牢牢將鄉(xiāng)村社會控制在國家政權(quán)下，并達(dá)到汲取資源支援國家建設(shè)的目的。但是，這種行政主導(dǎo)方式違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，侵蝕了地方自主性，忽視了農(nóng)民的個(gè)人權(quán)利，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終被新的治理模式——“鄉(xiāng)政村治”所取代。但是強(qiáng)大的歷史慣性導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理一直處于艱難竭蹶之中，政治和社會領(lǐng)域的“傳統(tǒng)形態(tài)”難以適應(yīng)不斷發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)，“政社經(jīng)”全能式的政府管理體制、“黨政不分，以黨代政”、高度集權(quán)、干群矛盾突出等問題依然存在。由此可見，雖然國家權(quán)力向社會基層擴(kuò)散是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)不可或缺的一部分，但是這個(gè)過程的順利完成必須以提高國家合法性為前提，與此相應(yīng)要求的是現(xiàn)代化的治理模式和方式。因此要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效治理，就必須在國家政權(quán)下沉的同時(shí)，適應(yīng)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，構(gòu)建法治政府和服務(wù)型政府，在充分尊重地方自主性、培育公民參與意識和民主能力的基礎(chǔ)上，形成參與式的民主治理模式。
第一，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，建立服務(wù)型政府。中共十八大報(bào)告明確提出要“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”，“繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)直面廣大農(nóng)民，雖然目前其體制機(jī)制存在諸多不足，但保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)并進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新仍是當(dāng)前乃至今后很長一段時(shí)間我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（尤其是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的必然選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的首要目標(biāo)是要定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立以公共服務(wù)為主的基層政府體系，其考核目標(biāo)也應(yīng)以提供多少有效公共服務(wù)為主要依據(jù)。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史發(fā)展展現(xiàn)了國家政權(quán)建設(shè)的過程，透過歷史應(yīng)該看到，“國家一體化”的建設(shè)必須同時(shí)俘獲民眾的政治認(rèn)同和政治忠誠，即獲得政治合法性，這就要求國家政權(quán)對基層社會的整合不能以掠奪為目的，而是能夠保護(hù)民眾的權(quán)利，為民眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要完成這一職能轉(zhuǎn)變，首先要樹立現(xiàn)代性治理規(guī)則，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)明確公共服務(wù)的職能定位，維護(hù)公民權(quán)利，并將這一角色和關(guān)系制度化。其次，要圍繞公共服務(wù)目標(biāo)設(shè)立機(jī)構(gòu)。相對于政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理等目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職能基本處于邊緣位置，而稅費(fèi)改革后的“簡政放權(quán)”，許多地方更是先將公共服務(wù)性機(jī)構(gòu)減去，推向市場，或是弱化公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)職能。因此，依據(jù)服務(wù)型政府目標(biāo)，基層政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立需要將重心逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，需由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能必須由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)，不能一味“放權(quán)”。最后，建設(shè)以公共服務(wù)為中心的制度體系，即建立基層政府公共服務(wù)的動力基礎(chǔ)和問責(zé)機(jī)制，轉(zhuǎn)變權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)動力不足的問題。
第二，深入推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提到，“各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作”，“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。法治政府的建設(shè)不僅是基層政府體制自身的需求，也是滿足基層社會治理的需要。法治秩序的確立，可以改變傳統(tǒng)形態(tài)的治理方式，使一切“非政治”事務(wù)都交由法律來解決，這就可以使社會問題非政治化，將社會矛盾和沖突控制在一定范圍和強(qiáng)度之內(nèi)。這不僅可以保證政府管理的權(quán)威性，而且通過明確的法律條文或規(guī)定，可以使各權(quán)力主體或利益主體能對各自的行為產(chǎn)生理性的預(yù)期和判斷，從而減少社會矛盾。[50]要建設(shè)法治政府，一方面上級政府要尊重基層政府的政治地位和權(quán)力，把不應(yīng)當(dāng)上收的行政權(quán)力歸還基層政權(quán)。目前，基層政府權(quán)力在制度設(shè)計(jì)上是不完整的，同時(shí)又要完成上級政府的各項(xiàng)分派任務(wù)和考核指標(biāo)，只有通過制度設(shè)計(jì)上和實(shí)際運(yùn)行中有力的法治約束，建立不同層級政府間法治有序的治理結(jié)構(gòu)，才能使基層政府真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從而走出壓力型“鄉(xiāng)政”的困境。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，全面推進(jìn)政務(wù)公開。只有以法律來保證民眾的知情權(quán)，才能有效地約束政府權(quán)力，消解基層政治生活中出現(xiàn)的矛盾和沖突。
第三，推進(jìn)有序公共參與的發(fā)展，構(gòu)建參與式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，要完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，“依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，這表明擴(kuò)大基層民主、構(gòu)建參與型治理模式已成為農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型的基本方向。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村基層控制方式從理論上說有兩種基本類型：一是國家通過官僚組織層層控制，二是由地主、士紳、家族宗族等進(jìn)行基層自治，形成一種內(nèi)生秩序?；蕶?quán)通過尋求基層精英（鄉(xiāng)紳和族長）的合作，來獲得在鄉(xiāng)村的“合法性”，以降低統(tǒng)治成本。因此，我們要高度重視農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)精英，將他們吸納到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理過程中，發(fā)揮他們的積極作用。例如當(dāng)前的“富人治村”，這雖然與傳統(tǒng)社會的“鄉(xiāng)紳治村”截然不同，但這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對其治理能力不足的一種策略，是一種策略治理[51]，是實(shí)現(xiàn)其各類行政和治理目標(biāo)的重要手段。另一方面，要加快制度建設(shè)，擴(kuò)大有序的公共參與，為民眾的主動參與提供有效的制度渠道。比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立民情接待室，降低召集村民會議的門檻，降低“一事一議”的門檻，更好地發(fā)揮村民代表大會、村民大會的作用。通過這些制度化的渠道暢通公眾參與，可以疏導(dǎo)非正常訴求給鄉(xiāng)村秩序帶來的壓力，推動鄉(xiāng)村的理性發(fā)展。另外，通過積極發(fā)展基層協(xié)商，凡是涉及群眾切身利益的決策都充分聽取群眾意見，可以有效地推進(jìn)政府決策的科學(xué)化與民主化，實(shí)現(xiàn)官與民的合作治理。
注釋：
[1]道格拉斯?諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].劉守英譯.上海：上海三聯(lián)書店，1994.p（1）.
[2][英]崔瑞德、魯惟一.劍橋中國秦漢史[M].楊品泉譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1994.p[52].
[3]也有學(xué)者認(rèn)為，該段時(shí)期在鄉(xiāng)村基層實(shí)行的是雙軌制，“一軌是鄉(xiāng)亭部吏，一軌是三老、里正、社宰、祭酒等后者在本質(zhì)上也是職役，二者結(jié)合，應(yīng)當(dāng)說是‘鄉(xiāng)官+職役’的制度。在隋唐廢鄉(xiāng)官以后，才完全轉(zhuǎn)向“書手+里正（戶長、社長、鄉(xiāng)地等）”的職役制度。前者屬于募役，是掌握專業(yè)知識的縣胥吏的組成部分，往往是父子相襲或師徒相授；后者屬于差役，‘各以鄉(xiāng)戶等第充差’，通常由各戶輪替、抽簽或湊錢雇人擔(dān)任?！保▍⒁娚蜓由?、張守禮.自治抑或行政——中國鄉(xiāng)治的回顧和展望[Z].中國農(nóng)村研究網(wǎng)2002.08.19）。
[4]《漢書?百官公卿表》
[5]《文獻(xiàn)通考》卷十二（職役一），轉(zhuǎn)引自魏光奇.官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國縣制[M].上海：商務(wù)印書館，2004.p[15]
[6]趙振玲.中國鄉(xiāng)里制度[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998.p[23]
[7]《文獻(xiàn)通考》認(rèn)為，職役須作兩個(gè)角度的理解：第一，“職”與“役”屬于兩種不同的事物，“職”指的是鄉(xiāng)官，“役”是搖役；第二，將“職役”作為一種與“夫役”相對應(yīng)的事物來理解。參見魏光奇.官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國縣制[M].上海：商務(wù)印書館，2004.p[16]
[8]魏光奇.官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國縣制[M].上海：商務(wù)印書館，2004.p[17]
[9]保甲制規(guī)定，“始聯(lián)比其民以相保任。乃詔敬內(nèi)之民，十家為一保，選主心有干力者一人為保長；五十家為一大保，選一人為大保長；十大保為一都保，選為眾所服者為都保正，又以一人為之副。應(yīng)主客戶兩丁以上，選一人為保丁。兩丁以上有余丁而壯勇者亦附之，內(nèi)家貨最厚、才勇過人者亦充保丁”，“每一大保，夜輪五人替盜，凡告捕所獲，以賞格從事。同保犯強(qiáng)盜殺人，強(qiáng)奸略人，傳習(xí)妖教，造蓄盅毒，知而不告，依律伍保法”。
[10]楊訥.元代農(nóng)村社制研究[J].歷史研究，1965（4）
[11]王先明.近代鄉(xiāng)紳[M].天津：天津人民出版社，1997.p21；張靜.基層政權(quán)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度諸問題[M].杭州：浙江人民出版社，2000.p（18-19）.
[12]該結(jié)構(gòu)主要參考了金觀濤、劉青峰對中國封建社會的統(tǒng)治提出的“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”的概念。金觀濤、劉青峰將整個(gè)中國封建社會分為三個(gè)子系統(tǒng)：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)和意識形態(tài)結(jié)構(gòu)，并建立起一個(gè)三角結(jié)構(gòu)的社會結(jié)構(gòu)分析框架，儒家正統(tǒng)思想、地主經(jīng)濟(jì)和官僚政治三個(gè)子系統(tǒng)相互作用、相互調(diào)節(jié)，從而保持了中國封建社會的大一統(tǒng)和超穩(wěn)定特征。（金觀濤，劉青峰.興盛與危機(jī)——論中國封建社會的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)[M].長沙：湖南人民出版社，1984）。
[13]費(fèi)孝通.費(fèi)孝通文集（第5卷）[M].北京：群言出版社，1999.
[14]于建嶸.民主制度與中國鄉(xiāng)土社會——轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)變遷的實(shí)證性評價(jià)[Z].http://www.China-village.org。
[15]姚洋.自由、公正和制度變遷[M].鄭州：河南人民出版社，2002.p[67].
[16]“內(nèi)卷化”概念起自格爾茨（Clifford
Geertz）的“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”，是指在土地面積有限的情況下，增長的勞動力不斷進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程。（參見Geertz，Clifford.Agricultural Involution:The Process Of Ecological Change In Indonesia.Berkeley，CA:University of California Press，1963.p80.）韋森則提出用制度變遷的理論視角思考制度或社會體制的“內(nèi)卷”問題。在人類社會制度的變遷中，大致有三種“路徑力量”在起作用，即revolution（革命）、evolution（演進(jìn)）和involution（內(nèi)卷）。革命是一種間斷性的、突發(fā)式或者說劇烈的社會制度的改變與更替，即從一種社會制度跳躍式地改變?yōu)榱硪环N社會制度。而演進(jìn)則是指一種連續(xù)的（往往是緩慢地）、增進(jìn)性的、發(fā)散性的或沿革式的社會變遷（如哈耶克所說的“自發(fā)社會秩序”）。與前兩者相對照，內(nèi)卷則可以被理解為一個(gè)社會體系或一種制度在一定歷史時(shí)期中在同一層面上內(nèi)卷、內(nèi)纏、自我維系和自我復(fù)制。[韋森.斯密動力與布羅代爾鐘罩——研究西方世界近代興起和晚清帝國相對停滯之歷史原因的一個(gè)可能的新視角[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2006（1）]杜贊奇借用“內(nèi)卷化”概念，用“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”說明20世紀(jì)前半期中國國家政權(quán)的擴(kuò)張及其現(xiàn)代化過程。杜贊奇的“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”是指國家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增（此處指人際或其他行政資源）機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國家與社會關(guān)系——如中國舊有的贏利型經(jīng)紀(jì)體制——來擴(kuò)張其行政職能。這就是說，國家政權(quán)不是靠提高自身效率來擴(kuò)大財(cái)政收入，而是靠擴(kuò)大外延一增設(shè)機(jī)構(gòu)和增加稅種來增加收入，當(dāng)內(nèi)卷化的國家政權(quán)無能力建立有效的官僚機(jī)構(gòu)，從而使國家政權(quán)失去了對官僚收入的監(jiān)督，官僚們越來越看中公務(wù)中的額外收入，自身漸漸半經(jīng)紀(jì)化了，忘卻了國家利益，進(jìn)一步阻礙了國家機(jī)構(gòu)的合理化，國家政權(quán)的內(nèi)卷化達(dá)到了極點(diǎn)。除了這個(gè)經(jīng)紀(jì)體制的膨脹，內(nèi)卷化還包括權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的衰竭、國家政權(quán)建設(shè)同基層權(quán)威的分離等。這樣，國家權(quán)力的延伸只能意味著社會的進(jìn)一步被壓榨和破產(chǎn)，導(dǎo)致了國家與社會關(guān)系的惡性循環(huán)。[杜贊奇.文化、權(quán)力與國家——1900-1942年的華北農(nóng)村[M].南京：江蘇人民出版社，2004.p（50-52）]
[17]杜贊奇.文化、權(quán)力與國家——1900-1942年的華北農(nóng)村[M].南京：江蘇人民出版社，2004.p（2-3）
[18]1908年清廷領(lǐng)布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》明確規(guī)定了城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治的管理機(jī)構(gòu)、職能、管理人員的產(chǎn)生辦法。如規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)議事會和董事會，議事會議員由合格選民選舉產(chǎn)生；地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主；地方自治事宜包括學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路以及籌集款項(xiàng)等。[徐秀麗編.中國近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編[M].北京：中華書局，2004.p（3-18）]
[19][美]費(fèi)正清，劉廣京編.劍橋中國晚清史（下卷）[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1993.p（462-463）
[20]即在縣下設(shè)置了一個(gè)較小的行政單位——區(qū)，每個(gè)縣有4-6個(gè)區(qū)，同時(shí)虛置了清末的“縣議會”。區(qū)的首腦由縣政府任命而非社區(qū)選舉產(chǎn)生，他們是縣政府的輔助官員。
[21]“縣下轄普通市和鄉(xiāng)，市和鄉(xiāng)均為自治團(tuán)體，亦均為法人。鄉(xiāng)議決機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)自治會，會員六至十人，會長由會員互選。鄉(xiāng)執(zhí)行機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)自治公所，設(shè)鄉(xiāng)長一人，由鄉(xiāng)自治會選出，呈由縣知事委任。視事務(wù)之繁簡，鄉(xiāng)自治會還可選出鄉(xiāng)董一或二人，秉承鄉(xiāng)長之命，輔助鄉(xiāng)長執(zhí)行事務(wù)。市長、市董為有給職，鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)董為名譽(yù)職，不支薪給，但由縣知事酌給辦公費(fèi)?！保ㄞD(zhuǎn)引自沈延生，張守禮.自治抑或行政——中國鄉(xiāng)治的回顧和展望[Z].中國農(nóng)村研究網(wǎng)2002.08.19）
[22]所謂“聯(lián)保連坐”就是規(guī)定農(nóng)戶必須相互監(jiān)督，如在所轄范圍內(nèi)出現(xiàn)違規(guī)事件，村民無人舉報(bào)，則所有農(nóng)戶都將受到連帶處罰。
[23]國民黨在縣以下設(shè)立了區(qū)黨部和區(qū)分部的黨組織。但據(jù)王奇生的研究：國民黨組織規(guī)模雖然有所壯大，黨的組織也向基層社會有所深入，但總體而言，國民黨的基層黨組織建設(shè)比其基層政權(quán)建設(shè)遠(yuǎn)為滯后，前者始終是后者的附庸和寄生體。國民黨不是培養(yǎng)和派遣合格的黨員去充當(dāng)基層干部，而是不加甄別地將不合格的基層干部和土豪劣紳吸收為黨員。這與此后中國共產(chǎn)黨的基層黨建不舍天壤。[王奇生.民國時(shí)期鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變.載周積明，宋德金主編.中國社會史論（下卷）[M].武漢：湖北教育出版社，2000.p（558-587）]
[24]在如何看待中國近代史的問題上，中國的自由主義者和馬克思主義者都認(rèn)為中國問題的本質(zhì)是如何從傳統(tǒng)社會或封建社會過渡到現(xiàn)代社會，即現(xiàn)代化問題。但是兩派思想在實(shí)現(xiàn)中國近代化的道路選擇上卻有根本不同，“在自由主義者看來，中國問題的癥結(jié)在傳統(tǒng)保守勢力對現(xiàn)代化，即西化的抗拒和阻撓。在馬克思主義者看來，中國問題的癥結(jié)是帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治?！保◤埲陚?現(xiàn)代中國思想研究[M].上海：上海人民出版社，2001.p434）
[25]鄭大華.關(guān)于民國鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動的幾個(gè)問題.近代中國的城市與鄉(xiāng)村[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.p（387）
[26]孫冶方在批評鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動的改良性質(zhì)時(shí)曾指出：“一切鄉(xiāng)村改良運(yùn)動，不論它們底實(shí)際工作是從那一方面著手，但是都有一個(gè)共同的特征，即是都以承認(rèn)現(xiàn)存的社會政治機(jī)構(gòu)為先決條件；對于阻礙中國農(nóng)村，以至阻礙整個(gè)中國社會發(fā)展的帝國主義侵略和封建殘余勢力之統(tǒng)治，是秋毫無犯的。”[孫冶方.為什么要批評鄉(xiāng)村改良主義工作.薛暮橋，馮和法編.中國農(nóng)村論文選（上）[M].北京：人民出版社，1936.p（451-454）]
[27]“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”是由各種社會組織和社會關(guān)系，在社會規(guī)范的制約下所形成的相互交叉的、動態(tài)的權(quán)力運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)主要有兩個(gè)構(gòu)成要素：一是存在于鄉(xiāng)村的各種社會關(guān)系；二是鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)作的各種規(guī)范。權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)是鄉(xiāng)村政治權(quán)力存在和運(yùn)行的基礎(chǔ)，任何個(gè)人和集團(tuán)要想在鄉(xiāng)村社會追求公共目標(biāo)，必須要在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中活動。從中國近代史看，雖然戊戌變法和辛亥革命等社會運(yùn)動，給鄉(xiāng)村“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”帶來過巨大的沖擊，但是，由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式?jīng)]有被打破，地方紳士的權(quán)威性沒有被完全消解，因此，中國鄉(xiāng)村總體上還是一個(gè)“官”“紳”共治的社會。權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)是鄉(xiāng)村政治文化的主要背景，是理解晚清以后國家政權(quán)、地方紳士和其他階層之間關(guān)系的基礎(chǔ)。
[28][美]杜贊奇.文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村[M].南京：江蘇人民出版社，2006.p（10）
[29]所謂“贏利型國家經(jīng)紀(jì)”，就是由那些“被國家權(quán)力所利用的、但在一個(gè)不斷商品化的社會中卻沒有合法收入的職員”構(gòu)成，最典型的是縣衙門的胥吏和鄉(xiāng)村組織中的保甲長之類。另一個(gè)平行的概念是“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”，主要指有權(quán)威的地方領(lǐng)袖或組織（比較典型的是鄉(xiāng)居士紳），其目的不是為了贏利，而是為保護(hù)社區(qū)利益不受贏利型國家經(jīng)紀(jì)敲詐勒索而出面直接與官方交涉。[參見杜贊奇.文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村[M].南京：江蘇人民出版社，2006.p（41-49）]
[30]黃輝祥.村民自治的生長：國家建構(gòu)與社會發(fā)育[D].華中師范大學(xué)2007年博士論文.p[24]
[31][美]塞繆爾?亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華譯.北京：生活?讀書?新知三聯(lián)書店，1989.
[32]于建嶸.岳村政治一轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷[M].北京：商務(wù)印書館，2001.p（6）
[33]金太軍.村莊治理與權(quán)力結(jié)構(gòu)[M].廣州：廣東人民出版社，2008.p[42]
[34]于建嶸.民主制度與中國鄉(xiāng)土社會——轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)變遷的實(shí)證性評價(jià).http://www.China-village.org。
[35]如規(guī)定人民公社應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的制度。公社的管理機(jī)構(gòu)，一般可以分為公社管理委員會、管理區(qū)（或生產(chǎn)大隊(duì)）一般是分片管理工農(nóng)商學(xué)兵、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的單位，盈虧由公社統(tǒng)一負(fù)責(zé)。生產(chǎn)隊(duì)是組織勞動的基本單位。[轉(zhuǎn)引自金太軍.村莊治理與權(quán)力結(jié)構(gòu)[M].廣州：廣東人民出版社，2008.p[42]]
[36]“政社合一”的人民公社體制，實(shí)際上包括三層含義：從理論上看，它是農(nóng)村基層社會單位與基層政權(quán)單位合二為一，即“農(nóng)村人民公社是我國社會主義社會在農(nóng)村中的基層單位，又是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位”。從實(shí)踐上看，它是農(nóng)村基層生產(chǎn)單位與基層政權(quán)單位合二為一，公社是農(nóng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)關(guān)；大隊(duì)是公社的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是一個(gè)上傳下達(dá)的中間組織；生產(chǎn)隊(duì)是社員集體經(jīng)濟(jì)生活和政治活動的基本場所，是農(nóng)民集體勞動、集體分配的基本單位。從組織形式看，它是鄉(xiāng)、社合二為一，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委變成了公社黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府變成了公社管理委員會，即“共產(chǎn)黨塑造公社，支配和領(lǐng)導(dǎo)著公社?！比嗣窆缡且粋€(gè)集“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、黨、政、軍、民、企”為一體的獨(dú)立王國，包含了地方政府的所有職能，這些都受黨的控制。事實(shí)上，這一體制的形成是50年代集體化過程的必然結(jié)果。農(nóng)村社會所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)集體化，實(shí)際上已在實(shí)行一種與之相一致的的鄉(xiāng)村控制體系。從初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到高級社，集體經(jīng)濟(jì)組織已基本上掌握了農(nóng)村的生產(chǎn)和生活資料，農(nóng)民的附屬性已基本上形成，實(shí)行更為嚴(yán)格和系統(tǒng)的政社合一體制的條件已經(jīng)成熟?！坝捎谌嗣窆鐚?shí)現(xiàn)了工農(nóng)商學(xué)兵的結(jié)合，超出了單一的經(jīng)濟(jì)組織的范疇，而為經(jīng)濟(jì)、文化、政治、軍事的統(tǒng)一體，鄉(xiāng)一級政權(quán)當(dāng)然就沒有單獨(dú)存在的必要，必須同公社合而為一?！保ㄓ诮◣V.民主制度與中國鄉(xiāng)土社會——轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)變遷的實(shí)證性評價(jià)[Z].http://www.China-village.org）
[37]整個(gè)公社時(shí)期，農(nóng)村基層黨支部實(shí)際上控制了鄉(xiāng)村社會的政治和經(jīng)濟(jì)資源。在這種意義上可以說，人民公社的“政社合一”，是以“黨政合一”為基礎(chǔ)的。
[38]所謂單方面是指公社有權(quán)決定某個(gè)那么是否可以成為社員，而農(nóng)民卻無權(quán)決定是否加入公社。入了社也沒有退社的自由?！魏无r(nóng)民個(gè)人無法脫離公社而獨(dú)立存在，這在事實(shí)上造成了農(nóng)民個(gè)人對公社的全面依附。參見陳吉元等主編.中國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)變遷（1949-1989）[M].太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，1993.p（317）
[39]王漢生.改革以來中國農(nóng)村的工業(yè)化與農(nóng)村精英構(gòu)成的變化[J].中國社會科學(xué)季刊（香港），1994年秋季號.
[40]“全能主義”（totalism）這一概念，是由芝加哥大學(xué)鄒讜提出來的，以說明一些國家權(quán)威政治的基本特征，即政治權(quán)力可以隨意侵入社會的各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、道德、宗教和思想的限制。（參見鄒讜.二十世紀(jì)中國政治——從宏觀歷史與微觀行動的角度看[M].牛津大學(xué)出版社，1994.p3）“全能治理”是轉(zhuǎn)借鄒說先生“全能主義”的某些含義，指的是政權(quán)組織為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)民眾福扯，政治組織的權(quán)力采取非常規(guī)措施，可以隨時(shí)無限制地侵入和控制社會每一個(gè)領(lǐng)域的治理方式。
[41]根據(jù)榮敬本等人的定義，所謂“壓力型體制”，指的是一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價(jià)體系?？h、鄉(xiāng)黨委和政府把這些任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，下派給下級組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。完成這這些任務(wù)和指標(biāo)是評價(jià)每個(gè)組織和個(gè)人的“政績”的主要標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而與干部的榮辱、“升遷”掛鉤，從而形成一種自上而下的壓力。
[42]1982年12月修改后的《中華人民共和國憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，設(shè)立人民代表大會和人民政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)行鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生；鄉(xiāng)人民政府建立后，要依法行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會建設(shè)。1987年12月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》（試行），對村民委員會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、組織機(jī)構(gòu)和工作方式以及村民會議的權(quán)力和組織形式等作了全面的規(guī)定，村民委員會和村民小組是基層群眾性自治組織，依法自治。
[43]曹錦清.黃河邊的中國[M].上海：上海文藝出版社，2000.p（510）
[44]張良.論鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的變遷與改革——基于國家政權(quán)建設(shè)的視角[J].新疆社會科學(xué)，2010（1）
[45]趙樹凱.鄉(xiāng)村關(guān)系：在趨于密切中趨于緊張——10?。▍^(qū)）20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2005[13]
[46]榮敬本等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變[M].北京：中央編譯出版社，1998.p（6）
[47]“國家一體化”，是指將國家權(quán)力與權(quán)威的觸角延伸、下沉到基層社會，消除地方割據(jù)性、多元化權(quán)威，實(shí)現(xiàn)對基層社會資源的有效汲取，并形成嚴(yán)密的行政監(jiān)控能力和強(qiáng)有力的動員能力?！皣液戏ㄐ浴笔侵脯F(xiàn)代國家的制度體系以主權(quán)在民為合法性基礎(chǔ)。[參見徐勇.“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構(gòu)[J].東南學(xué)術(shù)，2006（4）]
[48]即國家以意識形態(tài)和象征的等級制將精英階層吸收到國家的勢力范圍內(nèi)，利用地方精英網(wǎng)絡(luò)維系對民間社會和社區(qū)生活的控制。但是，國家只能部分地實(shí)現(xiàn)對社會的控制與管理，而無法實(shí)現(xiàn)真正現(xiàn)代意義上的嚴(yán)密控制。
[49]中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村處于兩種權(quán)力的相互作用和控制之下：一種是官方的行政控制系統(tǒng)，一種是非官方的系統(tǒng)。[參見費(fèi)孝通.雙軌政治.費(fèi)孝通選集[M].天津：天津人民出版社，1998.p[125]]
[50]趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京：商務(wù)印書館，2010.p（319）
[51]參見歐陽靜：《富人治村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理邏輯》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。
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中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2015年第06期
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