摘要：中國未來土地制度改革的一個核心突破口就在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城中村與城郊村地段。城中村、城郊村改造首先要處理好被更新地段土地權(quán)利配置問題：以土地國有化為前提，原土地權(quán)利人村集體和村民上繳一部分公益事業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施融資用地后，對剩余部分土地使用權(quán)確權(quán)并進(jìn)行開發(fā)，實(shí)現(xiàn)公有私用，最終建立政府、原土地權(quán)利人、外來人口、乃至開發(fā)商多方的利益均衡。中國未來的城中村、城郊村改造實(shí)踐要處理好所有權(quán)人過多導(dǎo)致的釘子戶問題和多重政府管制導(dǎo)致的規(guī)劃建設(shè)審批成本過高問題，并全面借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和本土實(shí)踐，突破既有改造模式的局限，全面有效地處理好小產(chǎn)權(quán)房問題，實(shí)現(xiàn)中國土地制度改革的突破與新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。
關(guān)鍵詞：土地制度改革 城中村/城郊村改造 小產(chǎn)權(quán)房 城市更新
導(dǎo)語：在中國未來的城中村改造和城市更新中，首先要處理好被更新地塊的土地權(quán)利配置問題，要超越“公有、私有”的簡單兩分，在集體土地全部轉(zhuǎn)為國有土地的基礎(chǔ)上，合理配置土地開發(fā)權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)有效的“公有私用”，并解決政府公共建設(shè)的補(bǔ)償難題。
進(jìn)入本世紀(jì)以來，隨著中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，工業(yè)和城市發(fā)展占用了越來越多的土地。在中國的既有體制和政策下，滿足城市化和工業(yè)化用地需求的主要方法，是通過征收農(nóng)地并將之轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地。而在城市擴(kuò)張的過程中，往往還會碰到農(nóng)村宅基地，由于拆遷農(nóng)村宅基地的成本一般要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)地，所以很多城市在外延擴(kuò)張時，一般會繞過農(nóng)村宅基地，于是在一些大中城市出現(xiàn)了為數(shù)眾多的“城中村”現(xiàn)象。
在中國戶籍制度改革滯后、城市住房保障制度缺失、特別是城市政府提供的保障性住房基本上只面對本地戶籍人口的情況下，相當(dāng)部分的外來農(nóng)民工只有選擇城中村和城郊村居住，城中村和城郊村的本地農(nóng)民也因此可以獲得相當(dāng)可觀的房租收入。不可否認(rèn)，城中村與城郊村在中國城市化過程中發(fā)揮了非常積極的作用，不僅在政府住房保障職能缺位的情況下為外來人口提供了可支付得起的住房，也為城市化擴(kuò)張過程中的失地農(nóng)民解決了失地后的收入來源問題，部分彌補(bǔ)了政府低價(jià)征地對其生活造成的困難。
然而，作為快速工業(yè)化與城市化的產(chǎn)物，大量外來人口的涌入以及在宅基地基礎(chǔ)上形成的競爭性出租屋市場，使得城中村在土地利用、建設(shè)景觀、社區(qū)文化等方面表現(xiàn)出強(qiáng)烈的城鄉(xiāng)差異及矛盾，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、消防隱患突出、衛(wèi)生狀況較差的問題，同時，由于缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，城中村違建普遍，部分地段容積率也不足。面對不斷緊張的用地矛盾，尤其是土地利用密度已經(jīng)較大的珠三角地區(qū)，城中村蔓延失控已經(jīng)成為城市化和工業(yè)化發(fā)展的掣肘。在新增城市空間資源有限的條件下，通過城中村改造等城市更新活動，有效盤活存量土地，對破解土地資源瓶頸，提升城市建設(shè)品質(zhì)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
但是，在很多城市的城中村改造過程中，由于土地歷史遺留問題數(shù)量龐大，類型錯綜復(fù)雜，牽涉面廣，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾利益等敏感問題交織在一起，處理難度非常大。尤其在珠三角地區(qū)，如深圳、廣州等城市，城中村居民房租收入很高，拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格很難談攏，一旦出現(xiàn)少數(shù)釘子戶抗拒拆遷或索要過高補(bǔ)償，處理起來就非常麻煩。為了解決釘子戶問題，地方政府在城中村改造過程中往往傾向于將拆遷問題完全下移至開發(fā)商等改造主體， 但這并沒有真正解決這一問題，開發(fā)商使用各種方法去鏟除釘子戶反而可能帶來的更多社會問題。更重要的是，即使政府和開發(fā)商主導(dǎo)的城中村改造模式能夠推進(jìn)，改造后城中村地段的基礎(chǔ)設(shè)施和城市面貌得到了較大改善，但同時這些地段也就變成了中高檔商品房小區(qū)和商業(yè)開發(fā)區(qū)，基本上喪失了對流動人口的容納功能。因此，探索一種既能促進(jìn)城中村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)有效改善、又能保留城中村對流動人口容納能力的改造模式，并在模式運(yùn)行中形成政府、原土地權(quán)利人、外來人口、乃至開發(fā)商多方談判平臺，建立一個利益均衡分享的機(jī)制，對于中國城市化進(jìn)程有序推進(jìn)、對流動人口實(shí)現(xiàn)在遷入地城市的永久定居就具有重大意義。
珠三角的“三舊改造”與深圳的“城市更新”
深圳的城中村主要是在宅基地的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。其空間載體一般可以包括“舊村”、“新村”、“工業(yè)區(qū)”等幾個部分，也可以包括原村民的私人物業(yè)、原村集體的集體物業(yè)兩個部分。其中，新、舊村的“私房”建設(shè)集中區(qū)成為體現(xiàn)“城中村”建筑空間特性的主要代表，也是一般民眾和社會輿論對“城中村”的典型意象。
作為快速工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，深圳城中村主要存在以下問題：一是土地歷史遺留問題數(shù)量龐大，類型錯綜復(fù)雜，牽涉面廣，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾利益等敏感問題交織在一起，處理難度大；二是城中村內(nèi)消防等各類安全隱患比較嚴(yán)重，各類配套設(shè)施缺乏；三是居住人口密集，衛(wèi)生狀況總體來看比較差。在現(xiàn)有城市布局的前提下，提高土地利用效率、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，一個重要的手段就是實(shí)施“三舊改造”，集約化經(jīng)營現(xiàn)有土地，在空間上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的合理布局。
所謂的“三舊”，是指舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)?！叭f改造”是國土資源部給予廣東省的特殊政策。其基本思路是在“三舊”集中的地區(qū)，按城鎮(zhèn)或村莊要求做好規(guī)劃，將每一宗地塊的用途功能、建筑密度、容積率、配套設(shè)施等明確規(guī)定，進(jìn)行拆建改造。原則上說，原有土地使用者，既可以自行改造，也可以委托開發(fā)商改造，還可以交給政府改造。自行或委托改造的，政府可以返還多達(dá)60%的土地出讓金。因此，改造產(chǎn)生的收益多歸原有土地使用者。
“三舊改造”要處理諸多歷史遺留問題，概括起來是“三轉(zhuǎn)”，即：轉(zhuǎn)合法、轉(zhuǎn)性質(zhì)、轉(zhuǎn)地類。轉(zhuǎn)合法指將一部分以往的違章占地轉(zhuǎn)為合法。首先要界定現(xiàn)有建設(shè)用地合法還是違法，廣東省農(nóng)村建設(shè)用地很多，來源渠道不一，批準(zhǔn)權(quán)限不同，手續(xù)檔案不清，甄別難度很大，又十分繁瑣。為支持“三舊改造”，國土資源部專門下達(dá)了用地指標(biāo)用于處理過去遺留的違章占地，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)違章情節(jié)輕重也規(guī)定了處罰辦法。轉(zhuǎn)性質(zhì)是指將列入城市規(guī)劃區(qū)的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國有，這部分內(nèi)容主要是補(bǔ)繳部分地價(jià)，辦理轉(zhuǎn)性手續(xù)。轉(zhuǎn)地類是指將一部分原有的工礦企業(yè)或公益用地轉(zhuǎn)為商業(yè)、商住等經(jīng)營性用地，按照原來的辦法，土地使用類型轉(zhuǎn)換，必須將原有土地交還政府，由政府重新通過“招、拍、掛”程序開發(fā)。
為鼓勵自行改造，“三舊改造”政策允許經(jīng)政府批準(zhǔn)新建項(xiàng)目后，以協(xié)議轉(zhuǎn)讓形式，交給原有土地使用者或業(yè)主開發(fā)。在粵府[2009]78號文中，“三舊”改造的實(shí)施意見對現(xiàn)行國土資源政策有六大突破：一是簡化了補(bǔ)辦征收手續(xù)；二是允許按現(xiàn)狀完善歷史用地手續(xù)；三是允許采用協(xié)議出讓供地；四是土地純收益允許返撥支持用地者開展改造；五是集體建設(shè)用地改為國有建設(shè)用地，可簡化手續(xù)；六是邊角地、插花地、夾心地處理有優(yōu)惠。
“三舊改造”主要針對的是“城中村”，以及新納入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和人口相對集聚區(qū)，和改造區(qū)以外的農(nóng)村并不發(fā)生太多關(guān)系，可視為典型的城中村改造和城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地存量優(yōu)化的探索。在一部分城鎮(zhèn)內(nèi)部，建設(shè)用地存量仍然具有很大的挖掘潛力，而“三舊改造”最大的好處是能夠?qū)崿F(xiàn)多方共贏，而不像征地政策那樣容易造成嚴(yán)重的利益失衡。廣東的試點(diǎn)做法的基本原則，是“誰改造誰受益”，充分利用市場手段，動員社會力量積極參與改造，而不是政府包辦。這也說明，城市建設(shè)用地的不足，可以也應(yīng)該從政策制度改革上尋求解決辦法。
2004年，深圳宣布推動全面城市化，將寶安、龍崗兩區(qū)共約956平方千米土地轉(zhuǎn)為國有，通過“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”實(shí)現(xiàn)“全域土地國有化”。在政府看來，土地全盤國有、統(tǒng)一配置使用，可以消除城鄉(xiāng)二元體制，并免除農(nóng)地轉(zhuǎn)用層層報(bào)批手續(xù)。但這里的關(guān)鍵問題，是深圳本地“原住民”，即原土地權(quán)利人，早就在集體土地上建設(shè)了大量小產(chǎn)權(quán)房，并進(jìn)行了商、住與工業(yè)用途開發(fā)，村民和村集體并不會在政府宣布國有后直接把土地本身及其收益交給政府，政府也不可能直接承認(rèn)這些土地利用的合法性。這樣做的結(jié)果是，盡管所有土地在法律上屬于國有，但建造在上面的房屋和土地使用權(quán)卻由原村民實(shí)際控制、受益和轉(zhuǎn)讓。因此，與其說真正終結(jié)城鄉(xiāng)二元體制，不如說這種土地國有政策最多是消除二元體制的一個起點(diǎn)。
為了實(shí)現(xiàn)深圳產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)新發(fā)展，改善居民的生活環(huán)境，結(jié)合廣東 “三舊改造”政策，深圳市2009年12月推出了《深圳市城市更新辦法》（深府〔2009〕211號），2012年1月21日，進(jìn)一步出臺了《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》（深府〔2012〕1號），作為當(dāng)年市政府的一號文件下發(fā)，為深圳城市更新制定了基本的框架。從深圳現(xiàn)在已經(jīng)出臺的城市更新政策來看，其基本目標(biāo)是充分利用市場機(jī)制和機(jī)會，在更新改造的基礎(chǔ)上做大土地開發(fā)蛋糕，然后合理分配土地增值收益，使更新后的土地房屋都合規(guī)合法，實(shí)現(xiàn)原住民、開發(fā)商和政府的共贏。
被更新地塊的土地權(quán)利配置與改造模式選擇
要順利實(shí)現(xiàn)城市更新與城中村改造，必須解決被更新地段的土地權(quán)利配置問題。
具體而言，諸如城中村、城郊村等潛在被更新地段的土地權(quán)利，包括所有權(quán)和具體的發(fā)展權(quán)、收益權(quán)應(yīng)該如何配置？是全部轉(zhuǎn)為國有土地，還是部分保留為集體建設(shè)用地?當(dāng)前實(shí)踐中幾種主要的改造模式，包括政府主導(dǎo)、村集體自改，及開發(fā)商與村集體合作改造模式各有什么優(yōu)劣？在當(dāng)前整體性土地制度與規(guī)劃體制下，這些模式又存在哪些普遍性的局限？如何通過借鑒他地乃至他國經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)有效的公私合作、各蒙其利，創(chuàng)新中國城市更新與城中村、城郊村的改造開發(fā)模式？
（一）所有權(quán)與使用權(quán)：超越兩分
新產(chǎn)權(quán)理論依據(jù)突破了所有權(quán)和使用權(quán)的兩分。在傳統(tǒng)理論中，尤其就土地資源利用的實(shí)踐而言，如果通過私人交易來完成土地資源的配置，就被稱為“私有化”；而如果通過國家征收完成土地資源整合，就被稱之為“國有化”。通常，解決問題的思路僅僅局限于“非此即彼”的選擇。但實(shí)際上，財(cái)產(chǎn)法的制度設(shè)計(jì)完全可以超越兩分，在特定制度背景下關(guān)注具體權(quán)利的運(yùn)作機(jī)制及其可交易性與可抵押、可融資措施。
中國的特定制度背景，是城市土地歸國家所有，而農(nóng)村土地歸集體所有。1980年代初，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革就是把人民公社運(yùn)動中所剝奪的農(nóng)民對土地的權(quán)利，在保持集體所有的前提下，部分歸還給農(nóng)民，主要是其中的使用權(quán)。這次改革提高了農(nóng)民的積極性，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。
當(dāng)然，這次產(chǎn)權(quán)改革仍然有其局限性，主要是農(nóng)民在獲得土地使用權(quán)的同時，并沒有獲得充分的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。1990年代以后，農(nóng)地轉(zhuǎn)包開始出現(xiàn)， 但農(nóng)地買賣、抵押仍然基本無法實(shí)現(xiàn)突破，而農(nóng)村建設(shè)用地和房屋也一直被嚴(yán)格限制交易。農(nóng)民有權(quán)無償申請和永久使用宅基地，但是不允許賣給城鎮(zhèn)居民，基本只能在本村內(nèi)合法流轉(zhuǎn)。農(nóng)民雖然不能通過市場交易集體建設(shè)用地獲得財(cái)產(chǎn)性收益，但卻可以無償占有，這也造成農(nóng)村宅基地面積急劇擴(kuò)張，至2006年底，中國農(nóng)村人均宅基地面積已達(dá)到人均223平方米，超過城鎮(zhèn)人均住房建筑面積近八倍，不僅造成大量土地資源的浪費(fèi)，而且政府規(guī)劃無從規(guī)制、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)難以覆蓋。
根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和抵押有著嚴(yán)格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴(yán)格的限制。
與本文所討論的城中村改造直接相關(guān)的，主要是農(nóng)村集體建設(shè)用地與宅基地。由于轉(zhuǎn)讓權(quán)的缺失，農(nóng)民無法直接分享城市化帶來的土地增值收益，必然與通過征地制度坐享土地收益的地方政府產(chǎn)生利益沖突。當(dāng)集體建設(shè)用地通過轉(zhuǎn)讓直接入市非法時，集體土地權(quán)利人就無法通過抵押實(shí)現(xiàn)有效融資，也就極大地限制了權(quán)利人利用土地資產(chǎn)創(chuàng)造收益的能力。這不僅抑制了城市更新與城中村改造的質(zhì)量，也降低了城市更新與城中村改造的速度。
反觀城市的產(chǎn)權(quán)改革，盡管起步晚，但卻更為徹底。1987年改革伊始，城市國有土地就開始了批租制。1998年房改啟動，尤其是2002年以后，隨著中國經(jīng)濟(jì)重回高速增長軌道，大部分城市居民都能夠分享到城市房地產(chǎn)和資本市場繁榮帶來的土地增值，也可以抵押融資或轉(zhuǎn)讓獲利。雖然中國的城市土地屬于“國有”，但在憲法中，對“國家所有”的定義就是全民所有。而針對實(shí)物土地，顯然全民不可能擁有包含在私人住宅里的那一塊，因?yàn)槿癫豢赡軗碛忻恳粋€公民個人花錢購置的財(cái)產(chǎn)。因此，1990年代以來，城市新業(yè)主擁有的房產(chǎn)也同樣含有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，即目前被稱為可以“自動續(xù)期”的“土地使用權(quán)”，但實(shí)際上就是財(cái)產(chǎn)權(quán)意義上的土地權(quán)利。這些新業(yè)主一般被稱為“土地使用權(quán)人”，或在國土資源部公布的某些文件中被稱為“土地產(chǎn)權(quán)人”。
土地權(quán)利配置是不同利益主體博弈的結(jié)果，但不同利益主體間的博弈方式顯然受到土地相關(guān)法律法規(guī)的限制。2009年，國土資源部開始對《土地管理法》進(jìn)行修訂，其中征地制度的改革是一個核心內(nèi)容。或者說，集體建設(shè)用地入市不過是完成征地制度改革之后的一件“副產(chǎn)品”而已。如果征地制度改革能得以順利推進(jìn)，那么集體建設(shè)用地入市中的很多問題就迎刃而解。目前看，新《土地管理法》草案基本上是以土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍為分界線，圈外集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，圈內(nèi)集體建設(shè)用地必須征收。
我們近年來在深圳多個城中村的調(diào)研表明，除極少部分年紀(jì)較大的村民外，絕大部分村民對城中村改造后土地完成征轉(zhuǎn)程序變性為國有土地不持反對態(tài)度。這里的關(guān)鍵問題，是土地轉(zhuǎn)為國有后的土地使用權(quán)授予誰進(jìn)行開發(fā)的問題。如果除基礎(chǔ)設(shè)施改善和公益事業(yè)用地之外，相當(dāng)部分被征轉(zhuǎn)的國有土地使用權(quán)授予村集體與原住村民，或者村集體與開發(fā)商進(jìn)行合作，而開發(fā)商在開發(fā)后的物業(yè)和住宅中充分地保障了村集體與村民的利益，那么作為原土地權(quán)利人的村集體與原住村民實(shí)際上是受益的。這是因?yàn)?，一方面基礎(chǔ)設(shè)施改善和公益事業(yè)用地提升了村集體與原住村民所使用土地的價(jià)值；另一方面，合法征轉(zhuǎn)的國有土地使用權(quán)本身可以用于抵押融資，為城市更新與城中村改造提供了資本。更重要的是，在合法征轉(zhuǎn)的國有土地上經(jīng)過改造或重建的房屋具有大產(chǎn)權(quán)，這對村集體和村民無疑是一個巨大利好。因此，村集體和村民并不會反對國有，因?yàn)樗麄円蟮木褪谦@得原有土地的部分合法開發(fā)權(quán)和相應(yīng)收益權(quán)。
這里還存在一個國有土地使用權(quán)出讓年限的問題。比如，現(xiàn)有土地政策規(guī)定住宅用地使用權(quán)出讓年限為70年，那么到期后，村民所占有或開發(fā)的那部分土地是否需要收回？如果需要，又以什么方式收回？實(shí)際上，目前不僅對返還給村民的那部分土地存在這個問題，對城市居民購買的商品住宅及其附帶土地使用權(quán)也存在這個問題，這顯然需要未來制定相應(yīng)政策來解決。我們的看法，是考慮到這個問題所涉及利益的廣泛性和如果出讓期限到期收回并重新出讓、或要求相關(guān)權(quán)利人新繳出讓金所可能引起的巨大矛盾，以及長期看中國地方財(cái)政將不再依賴土地出讓金，而轉(zhuǎn)向以財(cái)產(chǎn)稅為主體的土地稅收收入，未來政策必然是對住宅用地出讓到期后無償續(xù)期或補(bǔ)繳象征性出讓金后自動續(xù)期，否則政府將面臨執(zhí)政合法性危機(jī)。
（二）不同主體開發(fā)模式的優(yōu)劣比較
目前，全國各地的“城中村”改造存在政府主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)，及村集體自改三種改造模式。以下具體分析目前存在的各種模式的特點(diǎn)。
1. 政府主導(dǎo)的開發(fā)模式
在這一模式中，地方政府作為改造主體和責(zé)任人負(fù)責(zé)改造政策、拆遷補(bǔ)償和村民安置方案的制定和實(shí)施。政府在制定改造方案后，由財(cái)政投資解決村民住宅拆遷補(bǔ)償。在該模式下，地方政府的利益體現(xiàn)在完成拆遷安置后通過招、拍、掛方式出讓剩余地塊獲得土地增值收益。但上述模式也往往導(dǎo)致兩個極端：在一些地方政府比較強(qiáng)勢的城市，地方政府以“改造城中村”、“提升城市形象”為名主導(dǎo)大規(guī)模、運(yùn)動式拆遷，對農(nóng)民補(bǔ)償嚴(yán)重不足，暴力拆遷、群體性事件發(fā)生頻率大大提高；而在地方政府較弱勢地區(qū)，卻往往出現(xiàn)部分村民要價(jià)過高、拆遷安置成本太大，政府和村民很難談攏，改造難以推進(jìn)的情況。以深圳福田區(qū)崗廈村為例，2007年啟動改造，但拆遷談判一直僵持不下，政府不得不大幅度提高補(bǔ)償，崗廈原住民中補(bǔ)償過億元的達(dá)到10戶，全村每戶都超千萬。即使如此，很長時間內(nèi)仍有5%的村民沒有簽約。
2.開發(fā)商主導(dǎo)的開發(fā)模式
由于城市更新需要大量資金，單就政府財(cái)力無法完成城市更新的任務(wù)，很多更新工程因此長期停滯，政府要加快更新就不得不引入私人資本。在城市更新項(xiàng)目中，政府資本往往是作為誘導(dǎo)，用以吸引大量的私人資本作為城市更新的主力。但是，私人資本投資往往要考慮改造地區(qū)潛在的開發(fā)價(jià)值、工程初期的投資數(shù)額、資金回報(bào)率和更新工程的地點(diǎn)選擇等因素，導(dǎo)致城市更新私人資本目標(biāo)與政府目標(biāo)未必一致。同時, 私人開發(fā)商在長時期開發(fā)中還會隨時遇到各種難以預(yù)料的困難，嚴(yán)重者甚至使其破產(chǎn)或退出這一行列，從而影響整個城市更新計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。
從深圳以及珠三角的情況來看，目前，開發(fā)商在三舊改造，包括現(xiàn)有的城市更新項(xiàng)目中，確實(shí)普遍存在“挑肥揀瘦”現(xiàn)象，即只選擇最具有商業(yè)價(jià)值的地段進(jìn)行開發(fā)，而這些地段，往往是區(qū)位較好、原有容積率較低的城中村。結(jié)果造成不少改造價(jià)值稍差的村莊往往因不在核心地段無法實(shí)現(xiàn)改造，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)無法得到完善，即使進(jìn)行有限的功能更新和綜合整治也難以進(jìn)行，大量流動人口居住與生活品質(zhì)得不到有效改善。
在珠江三角洲，特別是深圳，還存在另外一個更嚴(yán)重的問題，就是在那些具體推動改造或更新的城中村里，不僅有舊村居，而且還有舊廠房，而后者拆遷改造成本低、收益高，加上又基本上是作為村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使主體的村股份有限公司所控制，因此，一些開發(fā)商就只選擇與村集體進(jìn)行合作改造舊廠房，來獲得高額利潤，但卻無心改造密度更高、拆遷麻煩且補(bǔ)償更高的舊村居。考慮到舊村居往往建筑密度高，無論是拆除重建還是功能改變都需要一定的騰挪空間，而舊廠房改造所在地段就是潛在的騰挪空間，上述做法，不僅短期使得舊村居的改造無法實(shí)現(xiàn)，而且還因占用了舊廠房地段，直接減少甚至消除了未來舊村居改造過程中需要的騰挪空間，而且加大了村所在地段整體容積率，甚至占用了村里的非農(nóng)用地指標(biāo)，這就給未來舊村居改造制造了更大的麻煩。
除此之外，以開發(fā)商為主體的模式進(jìn)行改造，即使改造過程中確實(shí)要改造舊村居，仍然可能存在多個問題。
首先，由于開發(fā)商必須在開發(fā)過程中滿足村集體和村民的利益，一般開發(fā)商在改造過程中所建設(shè)物業(yè)有40-50% 需要補(bǔ)償給被拆遷居民，所以往往被開發(fā)地段必須要很高的容積率，很容易突破城市規(guī)劃的要求。這樣不僅容易導(dǎo)致城市規(guī)劃難以在更大片區(qū)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，為未來周圍其他地段的改造制造困難，而且也容易滋生腐敗。其次，開發(fā)商以利潤為根本驅(qū)動，可能與村干部合謀，在改造過程中損害部分村民的利益，甚至可能以不利于社會和諧的方式進(jìn)行改造。再次，開發(fā)商資本結(jié)構(gòu)由少量自有資金加大額銀行貸款構(gòu)成，對貨幣政策收緊敏感，可能因政策調(diào)整不能按期完成甚至中途退出改造，導(dǎo)致開發(fā)商對村民乃至村集體的承諾無法完成。最后，一個城市城中村數(shù)量眾多、規(guī)模大小不一，小村占地很小、且可能被城市道路切分成零碎地塊，對開發(fā)商缺乏吸引力。上述情況需要在城中村改造中對相鄰地段甚至不相鄰地段的城中村進(jìn)行整體統(tǒng)籌改造，但開發(fā)商一般只能按行政村邊界拿地，對實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成困難。
3.集體自行改造模式
這種模式是以村集體為基礎(chǔ)，通常結(jié)合村集體股份制改造，由村集體自行籌資，完成拆遷安置、回遷和商品房建設(shè)全部工作。改造完成后村集體將剩余住房上市銷售，形成滾動開發(fā)。但該模式存在開發(fā)者在建設(shè)過程中難以獲取貸款、住宅開發(fā)質(zhì)量不高，基礎(chǔ)設(shè)施難以到位，住宅為“小產(chǎn)權(quán)房”難以上市，政府也無從抽稅等問題，因此，這種模式只有極少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的村莊才能推行。
目前，自建或自行改造模式完全由村集體依靠自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，雖然村集體經(jīng)濟(jì)收益率較高，經(jīng)濟(jì)上可控性較強(qiáng)，但城中村改造和房地產(chǎn)開發(fā)確實(shí)可能存在投資規(guī)模相對較大，投資風(fēng)險(xiǎn)相對較高，且由于受村集體經(jīng)濟(jì)決策人的閱歷、知識水平、能力等因素影響，一般在規(guī)模和檔次上存在較大的局限性。在實(shí)際操作中也有很多村集體因過于畏懼風(fēng)險(xiǎn)，只注重村干部自身利益的保護(hù)，缺乏互惠互利、共同發(fā)展或聯(lián)動發(fā)展的思路，怕吃虧而寧可不動，甚至錯失了發(fā)展機(jī)遇；而有的村集體卻過分漠視風(fēng)險(xiǎn)，盲目追求眼前利益，在項(xiàng)目的品位和檔次上選擇不當(dāng)，留下了隱患。
這里的一個關(guān)鍵問題，就是目前政府鼓勵的村集體自主改造過程中的融資問題。實(shí)際上，據(jù)調(diào)查，目前大部分村集體之所以難以進(jìn)行自主改造，一個重要原因還是集體建設(shè)用地在開發(fā)過程中難以獲得融資。但是，在廣東省三舊改造與深圳城市更新的政策突破下，這個問題也不是不可以解決。這是因?yàn)椋谌f改造過程中，主要是拆除重建類型的改造中，在集體土地補(bǔ)交出讓金方面進(jìn)行了很大的讓步，而一旦補(bǔ)交出讓金后就可以轉(zhuǎn)為國有土地，土地開發(fā)者就可以利用所獲得的國有土地使用權(quán)證來進(jìn)行融資，然后實(shí)施滾動開發(fā)。
在我們最近對佛山市禪城區(qū)石灣鎮(zhèn)街道石梁村的調(diào)研中，就發(fā)現(xiàn)該村成立的東江龍房地產(chǎn)開發(fā)有限公司通過補(bǔ)交政府優(yōu)惠的土地出讓金，將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有，然后實(shí)施滾動開發(fā)，為村集體和村民獲得大量現(xiàn)金利潤和物業(yè)資產(chǎn)，走上了一條可持續(xù)發(fā)展的路子。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由村集體進(jìn)行的房地產(chǎn)開發(fā)，容積率往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于由開發(fā)商主導(dǎo)的改造所需要的容積率，即使如此，在扣除各項(xiàng)稅費(fèi)之后，村集體自主開發(fā)一畝地獲得的利潤仍然相當(dāng)高。在滾動開發(fā)過程中，村集體首先進(jìn)行的是舊廠房開發(fā)，這樣建設(shè)成本較低，當(dāng)商業(yè)、房地產(chǎn)獲得理想利潤、對村民進(jìn)行優(yōu)厚分紅并取得村民支持和信任后，再進(jìn)行農(nóng)民公寓的開發(fā)，即建設(shè)高層公寓，以拆一補(bǔ)一的方式進(jìn)行農(nóng)民宅基地的改造，就能夠比較順利地騰出土地資源，并為未來的開發(fā)創(chuàng)造條件，在這個過程中，實(shí)現(xiàn)滾動開發(fā)帶來的高速更新、村民滿意、集體資產(chǎn)迅速增值目標(biāo)。
（三）公私合作、各蒙其利，以區(qū)段征收創(chuàng)新城市更新模式
城中村改造作為一種城市更新的實(shí)踐，如美國、日本、中國臺灣等國家和地區(qū)進(jìn)行的土地“增值溢價(jià)捕獲”、“區(qū)段征收”和“市地重劃”等，均可為之提供重要借鑒。這些政策工具可以成功地解決政府公共建設(shè)的補(bǔ)償難題，土地權(quán)利人可原地安置，改造后公共設(shè)施完善、生活質(zhì)量提升、土地財(cái)產(chǎn)增值。
1 .區(qū)段征收的臺灣經(jīng)驗(yàn)
具體而言，臺灣地區(qū)的“區(qū)段征收”制度，是地方政府為了降低推進(jìn)城市化的成本，由政府主導(dǎo)實(shí)施的帶有一定的強(qiáng)制性、自償性土地征收辦法。臺灣地區(qū)實(shí)施區(qū)段征收的主要是城市農(nóng)業(yè)區(qū)、保護(hù)區(qū)土地變更為建筑用地或工業(yè)區(qū)變更為住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)的土地。土地從原來的農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，土地大幅度升值。政府根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展計(jì)劃，把一定范圍內(nèi)的土地一次全部予以征收，重新加以規(guī)劃、整理后，其中，40%～50%的土地發(fā)還給土地所有權(quán)人；政府取得50%～60%的土地，這50%～60%的土地用于公共設(shè)施建設(shè)的土地約占35%～40%，剩余15%～20%的土地則被政府公開標(biāo)售或出租，其收入用來支付土地開發(fā)成本與公共設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用。
臺灣進(jìn)行區(qū)段征收制度的動因主要是兩個方面：一方面是快速城市化發(fā)展對土地的巨大需求。從1981年至2008年，臺灣城市人口從1261.7萬增長到1836.8萬人，人口增長575.1萬人，增長45.6%，快速城市化對土地的需求越來越大。另一方面，通過一般征收獲得土地越來越難。臺灣法律規(guī)定，一般征收只適用于公共事業(yè)，是純公益性質(zhì)的。首先，一般征收對土地所有權(quán)人的補(bǔ)償值限于現(xiàn)金，補(bǔ)償水平較低，土地所有權(quán)人反抗激烈，不愿參與；其次，一般征收后政府要承擔(dān)公共事業(yè)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政開支巨大，政府負(fù)擔(dān)沉重。
臺灣區(qū)段征收制度在實(shí)踐中逐步完善。區(qū)段征收后，土地所有權(quán)人買回或申領(lǐng)抵價(jià)地面積雖然有所減少，但因土地價(jià)值增加而增財(cái)富，土地所有權(quán)人積極性得以提高；其次，通過土地規(guī)劃、整理后，政府可以無償取得區(qū)段征收區(qū)域的公共建設(shè)用地，解決土地問題。最后，政府把剩余建設(shè)用地公開標(biāo)售或出租，獲得較高收入，解決政府財(cái)政負(fù)擔(dān)問題。
2. 區(qū)段征收在大陸的創(chuàng)造性運(yùn)用：一個初步思路
目前，中國仍然實(shí)行征地制度，結(jié)果是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途并沒有形成市場價(jià)格。而政府出讓土地時，大量土地用于工業(yè)，而由于招商引資競爭，工業(yè)用地往往出讓價(jià)格很低，甚至在扣除征地和基礎(chǔ)設(shè)施成本后價(jià)格為零或者為負(fù)，這樣勢必逼迫地方低價(jià)征地，由此導(dǎo)致政府和被征地農(nóng)民的沖突時有發(fā)生。如果改革征地制度，政府就可以在無償獲得部分基礎(chǔ)設(shè)施與公益事業(yè)用地的基礎(chǔ)上，讓被征地農(nóng)民領(lǐng)回固定比例的抵價(jià)地，用于商住或者工業(yè)開發(fā)，這樣就確保農(nóng)民在征地過程中的財(cái)產(chǎn)性收益，能夠有效保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，減少社會矛盾。實(shí)際上，深圳和中國其他城市在城中村、城郊村改造中已經(jīng)、未來也可以進(jìn)一步借鑒上述政策工具，然后適當(dāng)結(jié)合中國國情，特別是農(nóng)村土地為集體所有這個國情，以土地國有化為前提，推進(jìn)土地制度創(chuàng)新，最終建立政府、原土地權(quán)利人、外來人口、乃至開發(fā)商多方的利益均衡。可考慮如下操作模式：
1）首先將城中村集體土地進(jìn)行國有化。這些土地既已納入城市范圍，將其國有化并無法律障礙，反而有利于產(chǎn)權(quán)明晰，并在現(xiàn)行政策法規(guī)框架不進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整的前提下進(jìn)行賦權(quán)開發(fā)，可以有效地避免“小產(chǎn)權(quán)房”問題。
2）政府對被改造地段實(shí)行區(qū)段征收或類似操作。尤其是對于要拆除重建的推動，根據(jù)城市統(tǒng)一規(guī)劃，政府無償征收一定比例城中村土地，其中部分可作為城中村基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、公立學(xué)校與醫(yī)院、公共綠地與衛(wèi)生設(shè)施用地，剩余部分拍賣獲取出讓金作為基礎(chǔ)設(shè)施改造與公共服務(wù)提供資金來源。征收比例視城中村實(shí)際情況（人口、密度、地價(jià)等）大致確定在30%～60%左右。
3）政府負(fù)責(zé)城中村基礎(chǔ)設(shè)施投資。靈活運(yùn)用城市規(guī)劃手段適當(dāng)提高地段容積率，確保村民剩余地段增值，從而使村民愿意無償讓渡部分土地給政府。
4）城中村村民保留經(jīng)區(qū)段征收和基礎(chǔ)設(shè)施改造后大幅增值的剩余土地，并發(fā)放國有土地使用權(quán)證，對于少部分地段，在開發(fā)商或村集體補(bǔ)交部分因土地用途改善而需要繳納的土地出讓金后，直接開發(fā)商品房或商業(yè)地產(chǎn)，直接給予大產(chǎn)權(quán)，而對于大部分地段，允許村集體在一定的限定條件下進(jìn)行出租屋開發(fā)，就是說村民或者村集體短期內(nèi)只能或主要開發(fā)出租房，但長期（如10-15年后）可以上市交易。村民可自行組織向銀行貸款，或者引入房地產(chǎn)信托資金賦予固定收益率，或聯(lián)合其他主體，如房地產(chǎn)開發(fā)商甚至是建筑商進(jìn)行合作開發(fā)，以此來解決集體建設(shè)用地開發(fā)難以獲得貸款問題。
5）政府可考慮在改造完成后的城中村建立一些城市公立學(xué)校，接受外來人口子女入學(xué)，其中學(xué)校用地可來自于區(qū)段征收的部分抵費(fèi)地，學(xué)校建設(shè)費(fèi)用來自于中央、地方相關(guān)土地稅收，而公立學(xué)校包括老師工資與辦公經(jīng)費(fèi)之類的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，除了中央地方相關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和一般稅收收入外，也可以考慮部分來自于解決外來人口子女教育問題。
6）對于面積過小、或地塊被切割成畸零細(xì)碎的多個城中村，在較大區(qū)域范圍進(jìn)行交換分合，重新整理后再分配給原土地權(quán)利人。
7）對改造后物業(yè)短期開征出租屋管理費(fèi)或者出租屋租金收入所得稅，抽取的稅額可以在出租屋租金收入的10%左右，待政府公共財(cái)政體制完善后，政府依賴土地出讓金的程度有所有下降后，同時將出租屋管理費(fèi)，或者出租屋收入所得稅按時繳納作為10-15年后轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)的前置條件。政府也開始在未來10-15年內(nèi)逐漸過渡到開征對物業(yè)稅，依據(jù)情況，物業(yè)稅可以考慮對二套或二套以上住房或一定面積以上住房進(jìn)行征收，甚至在公共服務(wù)到位的情況下，直接對第一套住房開征。
在上述城中村改造的模式下，政府一方面不直接投入基礎(chǔ)設(shè)施改造，而且可在改造中抽取相關(guān)開發(fā)稅費(fèi)，另外一方面，當(dāng)改造完成后，地方政府可通過出租屋管理費(fèi)、出租屋租金收入所得稅及最終實(shí)現(xiàn)的物業(yè)稅獲得較為長期和穩(wěn)定的稅源。當(dāng)然，上述措施首先需要更高層面的綜合配套改革，可能在實(shí)施中有改良版或變形版，但基本思路大致如此。
當(dāng)然，區(qū)段征收操作中，政府拿走土地的比例會隨地段區(qū)位、地段原來容積率、地段規(guī)劃容積率、地段利用用途、乃至整體房地產(chǎn)業(yè)景氣情況等因素不同而有很大變化，所以實(shí)際操作方案核算也必因地制宜，隨時勢進(jìn)行調(diào)整，但由于改造基礎(chǔ)是地段增值，所以只要建立合理的談判機(jī)制和利益分享平臺，在帕累托改進(jìn)過程中實(shí)現(xiàn)效率改進(jìn)與社會和諧是完全可行的。
如何建立不同主體利益良性協(xié)調(diào)的談判機(jī)制
如何建立城中村改造中不同利益主體的良性協(xié)調(diào)機(jī)制，始終是城中村改造中的關(guān)鍵問題。
（一）城市更新與城中村改造中的釘子戶問題及其解決
在城市更新或城中村改造過程中，改造區(qū)域內(nèi)的企業(yè)主體，集體土地上“私宅”的所有者和其中的租住人（主要是外來務(wù)工流動人口）、外來開發(fā)商和當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織、以及當(dāng)?shù)卣妥谧搴诵娜宋?，需要在一個更大的談判平臺上進(jìn)行合作。其關(guān)鍵問題，是建立一個關(guān)于城中村改造如何進(jìn)行的談判平臺，設(shè)計(jì)各種權(quán)利人的組織機(jī)制與集體談判模式，設(shè)計(jì)集體經(jīng)濟(jì)組織由經(jīng)營產(chǎn)業(yè)向經(jīng)營物業(yè)轉(zhuǎn)型，并協(xié)調(diào)定位各級政府與不同機(jī)構(gòu)間可以發(fā)揮的作用；同時，在改造過程中建立合理的機(jī)制去處理村集體經(jīng)濟(jì)組織與各村民、各村民戶之間的利益分配問題等。其中，如何處理釘子戶問題，是城中村改造與城市更新過程中必須處理的一個最大挑戰(zhàn)。
一種解決方法是第三方介入。這時往往需要法律裁決、政府強(qiáng)制或者引入第三方評估的“合理價(jià)格”。 但這里的關(guān)鍵問題是，如果利害相關(guān)的當(dāng)事雙方都沒有找到一個“合理價(jià)格”，那么就沒有理由認(rèn)為第三方有能力或威望替他們找到；而且即便找到了所謂的“合理價(jià)格”，也還得通過政府或法律的強(qiáng)制力來強(qiáng)加給雙方。即使在法制完善程度較高、政府公信力較強(qiáng)時，這種第三方介入的模式都會遇到較大困難，更不用說上述條件并不完全具備時的結(jié)果了。
在實(shí)踐中，開發(fā)商和政府在征地拆遷過程中也往往想出一些應(yīng)對辦法。比如，一般開發(fā)商未必要采用逐戶簽訂合同的策略，因?yàn)檫@很容易導(dǎo)致越拖到后面，對方要價(jià)越高。一些開發(fā)商可能考慮采取“同步拆遷”策略，即居民中達(dá)到一定比例的人都簽訂協(xié)議后，才實(shí)行同步搬遷，如果同意搬遷者達(dá)不到較高比例就停止搬遷。如是，開發(fā)商就不至于因?yàn)橐粦粢缓炏绕谕度氤杀咎叨弧扒弥窀堋?，而那些不同意搬遷條件的釘子戶面臨的將不是開發(fā)商或政府的壓力，而是那些急于得到拆遷所帶來好處的街坊鄰居的強(qiáng)大壓力，結(jié)果是開發(fā)商的交易成本變小，釘子戶的交易成本加大，雙方在談判的時候?qū)⒛軌虮容^容易達(dá)成協(xié)議。
此外，一些地方政府在拆遷過程中也制定了一些鼓勵政策，對于那些先簽訂協(xié)議的人給予適當(dāng)獎勵，對釘子戶施加經(jīng)濟(jì)和心理壓力。當(dāng)然，如果最終確實(shí)達(dá)不成協(xié)議，開發(fā)商有時候不得不修改規(guī)劃，繞開釘子，與旁邊其他住戶進(jìn)行談判，或者干脆把釘子戶用高樓包圍，但這樣做往往成本較高。
我們提出的對中國城市更新、城中村改造與征地拆遷中解決釘子戶非常有價(jià)值的思路，就是讓原土地權(quán)利人和開發(fā)商合作開發(fā)土地，或者是村民和政府合作，其中政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施、村集體和村民負(fù)責(zé)自主開發(fā)的模式，或者是兩種模式的某種混合?？傮w來看，這些改造開發(fā)模式的本質(zhì)，就是通過讓土地所有權(quán)人也分享開發(fā)收益來有效消解釘子戶現(xiàn)象。更具體地說，當(dāng)政府仍然采用傳統(tǒng)的征地模式，或者讓開發(fā)商和釘子戶單個談判的時候，博弈就變成了政府或開發(fā)商和原土地權(quán)利人多個個體之間的單獨(dú)博弈。博弈人數(shù)增加就會直接增加交易成本，而各個個體在與作為外來者的政府或開發(fā)商進(jìn)行博弈的時候，總會存在一定激勵去索要高價(jià)，發(fā)展到極端就成為所謂的釘子戶。
這種敲竹杠的行為之所以可以成功，是因?yàn)橥恋亻_發(fā)一般需要整片開發(fā)，或者說土地開發(fā)的外部效應(yīng)很強(qiáng)，所以個別地段的土地權(quán)利人可以以此要挾“坐地要價(jià)”。而那些愿意接受補(bǔ)償協(xié)議的非釘子戶，雖然因釘子戶阻礙整個開發(fā)行為而在一定程度上損害了自身利益，但釘子戶行為所造成損害是間接的，其過高要價(jià)也是針對作為外來者的開發(fā)商或?qū)嵤┱鞯匦袨榈恼?。在這種情況下，那些非釘子戶雖然愿意及早得到拆遷帶來的好處，但也一般很難動員起強(qiáng)大的社會壓力。
（二）中國城市更新與城中村改造中的多重政府管制問題
政府管制的多重性也會導(dǎo)致城中村改造或城市更新無從起步，造成所謂的“多重管制困局”或者“法律反公地悲劇”。這里的“反公地悲劇”來自于政策制定權(quán)與批準(zhǔn)權(quán)的分散化。首先是所謂的“橫向多重管制”，即同一級政府要求開發(fā)商一個部門、一個部門去征求批準(zhǔn)；其次是所謂“縱向多重管制”，即開發(fā)商要拿到許可證，必須獲得從上到下各級政府機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。在中國各地的城中村改造過程中，也出現(xiàn)了上述多重報(bào)批困難帶來的困局，導(dǎo)致各種本來可以進(jìn)行的項(xiàng)目因?yàn)殡y以報(bào)批而無法建設(shè)，由于合法合規(guī)開發(fā)的代價(jià)過高，不少基層社區(qū)采取“快違建、快收益”的策略。
一個典型例子的中國新增建設(shè)用地計(jì)劃和用地報(bào)批程序。這里以報(bào)國務(wù)院審批土地規(guī)劃的城市為例。一般需要經(jīng)過以下步驟：各縣、區(qū)（開發(fā)區(qū)管委會）上報(bào)下一年用地計(jì)劃——匯總擬定和上報(bào)全市年度土地利用計(jì)劃?！d批準(zhǔn)下達(dá)年度用地計(jì)劃。省國土資源廳匯總各市（州）用地計(jì)劃需求，報(bào)國土資源部審批。——省廳再將獲批用地計(jì)劃分解下達(dá)市。市分解下達(dá)當(dāng)年獲批新增建設(shè)用地計(jì)劃?！鶕?jù)計(jì)劃報(bào)批各類用地——開展土地征收和一級開發(fā)，實(shí)施供地。
從時間上看，中心城區(qū)批次用地一般3月份報(bào)地，中間有個審查時間（部內(nèi)各司局會審，如果有問題，比如規(guī)模過大還會反復(fù)溝通核減等），一般到下半年全部批給省里，省里再分下去。所以很多頭一年的計(jì)劃要到下一年才形成項(xiàng)目報(bào)地。單獨(dú)選址用地（交通、水利，外圍的其他項(xiàng)目比如電站、移動塔基等）還要有個用地預(yù)審的程序，預(yù)審?fù)炅耍玫桨l(fā)改委立項(xiàng)的批復(fù)后才正式批地，這個過程有長有短。如果中間缺材料的話可能會有四五年的過程。如果地方政府發(fā)現(xiàn)時間太長，就可能會違法用地，但違法用地往往也要付出代價(jià)，土地督察局、執(zhí)法局執(zhí)法嚴(yán)格的話還可能造成更大麻煩。實(shí)踐中就往往可能出現(xiàn)路修好了來補(bǔ)辦用地預(yù)審的違法情況，一般也是敦促省國土資源廳作出處理。
總體來看，上述審批程序首先要求用地必須要有計(jì)劃；其次，用地必須要符合規(guī)劃，否則就是違法。但這里的關(guān)鍵在于，上述從上而下進(jìn)行的用地審批本身，是否具有很強(qiáng)的合理性？ 由于上級政府主管部門很難完全了解各個城市與地方的用地需求，所以基本上很難具備足夠的信息來決定批還是不批。雖然土地利用規(guī)劃框定了一個15年的新增用地總規(guī)模?？梢砸罁?jù)總規(guī)模來計(jì)算平均每年的用地規(guī)模， 但這個總規(guī)模的確定一般按照人口，城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)通過一定的公式來進(jìn)行確定，但這些公式本身的制定與不同因素的權(quán)重設(shè)定本身就很可能存在巨大爭議，而經(jīng)濟(jì)周期變化本身就要求上級主管部門不應(yīng)該完全根據(jù)15年的土地利用總體規(guī)劃來測算每年平均大概要用多少地，或者根據(jù)過去幾年實(shí)際用地情況進(jìn)行調(diào)整與核減。
再來看城中村改造與城市更新。不妨看一看廣州市城中村全面改造工作流程。整個改造工作分四個階段。在第一階段，是進(jìn)行全面改造方案編制階段，第二階段是全面改造方案審批階段，第三階段為全面改造組織實(shí)施階段，完成組織實(shí)施后則進(jìn)入第四階段即實(shí)施監(jiān)管階段。應(yīng)該說，任何城中村改造本身就是一個非常復(fù)雜、耗時的工程，從全面改造方案編制第一階段的現(xiàn)狀摸查，到確定改造規(guī)劃范圍，到最后編制改造方案；進(jìn)入全面改造方案審批的第二階段后，還需要不同級別基層政府與相關(guān)部分進(jìn)行規(guī)劃方案審批，然后依次進(jìn)行用地預(yù)審和用地報(bào)批；完成用地預(yù)審與報(bào)批后才能進(jìn)入全面改造組織實(shí)施的第三個階段，其中還分別明確規(guī)定了安置房建設(shè)、融資用地出讓，獨(dú)立公共設(shè)施和公益用地三個方面的工作流程；所有這些工作完成后，開始實(shí)施后政府相關(guān)部門還需要進(jìn)行全面的實(shí)施監(jiān)管。所有四個階段都涉及同級政府的多個監(jiān)管、審批部門和不同級別政府的監(jiān)管、審批。如果在不同政府部門間、不同級別政府間難以就審批與監(jiān)管工作實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)整合，本應(yīng)該可以更快進(jìn)行的改造工作將變成一場拉鋸戰(zhàn)或馬拉松。
總體來看，無論是橫向政府多重管制、還是縱向政府多重管制而導(dǎo)致的土地開發(fā)利用困局，都會帶來對社會不利的結(jié)果，都會導(dǎo)致城市更新與城中村改造受阻，也就無法釋放本應(yīng)可以釋放出來的土地供應(yīng)。因此，面對中國城市更新、城中村改造乃至中國城市土地利用所面臨的各種困局，政策制定者必須要通過改革來簡化和消解橫向和縱向的多重政府管制，其中的關(guān)鍵還是政府應(yīng)該把改革對象設(shè)定為自己，通過有效的體制改革來破除多重管制帶來的困局。
（三）破解空間反公地困局和法律反公地困局的幾個關(guān)鍵考慮
考慮中國城市更新與城中村改造實(shí)際情況，結(jié)合美國哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院教授、“反公地悲劇”概念提出者M(jìn)ichael Heller 提出的解決困局方法，在解決城市更新與城中村改造困局時，必須考慮以下五個方面的問題：
1.所有者是公有還是私有？這是因?yàn)橐话愣?，與私人所有者進(jìn)行談判往往比與政府和/或企業(yè)單位交涉要更容易。如果所有者或者土地原權(quán)利人是私人個體或者家庭，那么往往比土地權(quán)利人是企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)要更容易解決問題，因?yàn)檫@時候試圖整合土地的創(chuàng)業(yè)者、以及城中村的村集體及其他村民，更容易一致行動起來去對潛在的釘子戶去施加壓力，利用胡蘿卜加大棒的方法來避免釘子戶現(xiàn)象。反之，如果起初的業(yè)主或者原土地權(quán)利人業(yè)主大多是企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，或者是市民，那么他們就更可能利用權(quán)力獲得保護(hù)，或缺乏相應(yīng)的整合機(jī)制和壓力施加機(jī)制，結(jié)果是產(chǎn)權(quán)整合者難以輕易占上風(fēng)，只能靠開發(fā)商或者政府勸誘的方式來想辦法克服，但很多時候，要找出關(guān)鍵人物并且一直讓他們接受相應(yīng)的補(bǔ)償條件，難度會比較大。
2.是否存在許多利益各有分歧的所有者？反公有資源的所有者如果數(shù)量較少，雖然也會碰到同樣的議價(jià)問題，但基本上還可以想出辦法來進(jìn)行管理和控制。畢竟整合所有者較少情況下的反公地悲劇的交易成本一般較低，比如城中村改造過程中的舊廠房與工業(yè)用地、或者集體控制的商業(yè)鋪面；反之，如果某種反公有資源上已經(jīng)有了大量企業(yè)、家庭權(quán)利人乃至政府所有者，那么不同主體的利益千差萬別，要實(shí)現(xiàn)利益整合的難度往往就比較大。比如，在城市舊城區(qū)，特別是居住小區(qū)的改造中，住戶往往來自于不同的企事業(yè)單位，就可能出現(xiàn)這種情況。
3.產(chǎn)權(quán)邊界是否清晰？比如在深圳和珠三角很多城中村，對于村民集中居住的舊村居，尤其是所謂的老屋區(qū)，往往都能比較容易地劃定邊界。尤其在深圳城中村中的舊村居部分，土地權(quán)利人都知道各家宅基地的界限在哪里，而且法律也對相關(guān)建筑與用地的合法性有著比較清晰的認(rèn)定。但與此相反，深圳還存在2004年后“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”尚有未了事宜的那部分土地，比如政府所說的“應(yīng)（征）轉(zhuǎn)未（征）轉(zhuǎn)”、村民和村集體所說的“應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)”等未能明確土地權(quán)屬的部分。產(chǎn)權(quán)邊界并不清晰，如果無法落實(shí)產(chǎn)權(quán)邊界，就會使得反公地資源開發(fā)的困局更加難以破解。
4.是空間產(chǎn)權(quán)分散，還是法律產(chǎn)權(quán)分散？克服空間困局如釘子戶問題，一般要比克服權(quán)利難以理解和交換的法律困局要容易一些。就城中村改造問題而言，如果建立合適的機(jī)制，比如本文后面介紹的深圳坪山新區(qū)改革實(shí)踐中的土地整備方法，利用村集體和其他愿意實(shí)施改造的村民施加的壓力，同時建立合理的利益激勵機(jī)制（主要是給村民與村集體更多的土地開發(fā)權(quán)利），那么空間產(chǎn)權(quán)分散這個問題就有辦法解決。而如果把法律權(quán)利乃至審批的權(quán)利交給了太多政府機(jī)構(gòu)，這些分散的管制權(quán)利往往要比不連貫空間的物理控制權(quán)更難以克服，特別是各級政府以及同一級別政府不同部門間在整合中需要對自己進(jìn)行改革的時候。
5. 初始產(chǎn)權(quán)完整程度如何？較之城中村的居民，中國城市舊城區(qū)的居民在住房市場化后所掌握的基本上是一般意義上比較完整的產(chǎn)權(quán)組合。當(dāng)中國政府開始住房市場化后，基本上放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對于公有房屋的控制權(quán)，而原來作為企事業(yè)單位職工的城市居民也就獲得了相對標(biāo)準(zhǔn)的法律權(quán)利組合，即絕大部分的正常所有權(quán)，包括對住房的物理占有、抵押權(quán)、住房出售權(quán)。反過來，作為城中村原土地權(quán)利人的村民，在目前的土地制度下，他們的宅基地還是集體所有，必須經(jīng)政府征地程序首先轉(zhuǎn)為國有土地，然后通過以房換房的實(shí)物補(bǔ)償才能確定為國有大產(chǎn)權(quán)，或者在深圳通過拆除重建式的城市更新、土地轉(zhuǎn)為國有后獲得相應(yīng)住房補(bǔ)償才能確認(rèn)大產(chǎn)權(quán)。
中國目前已經(jīng)存在大量小產(chǎn)權(quán)房的問題。一些城中村或者城郊村的居民， 把宅基地或者蓋好的小產(chǎn)權(quán)房以較低價(jià)格直接出售給外來人口，但政府并不認(rèn)可、也無法從法律上來支持這種行為；與此同時，政府又難以遏制小產(chǎn)權(quán)房的泛濫，既無從規(guī)劃，也無從征稅，最后也談不上建設(shè)良好的基礎(chǔ)設(shè)施并提供相應(yīng)公共服務(wù)。有意思的是，恰恰由于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)不足，加上政府法律無法確認(rèn)所謂“大產(chǎn)權(quán)”，大部分城中村與城郊村地段的土地和房屋財(cái)產(chǎn)的價(jià)值無法充分體現(xiàn)出來，構(gòu)成了城中村改造的一個特定的初始條件。這樣就可以在改造過程中通過建立理性博弈平臺與有效融資機(jī)制來提升基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)被改造地段的利用價(jià)值提升和完整產(chǎn)權(quán)組合。恰恰是改造后的利用價(jià)值提升與完整產(chǎn)權(quán)組合，構(gòu)成了土地權(quán)利人和政府愿意參與改造的基本動因。如本文后面所述，深圳目前城市更新中，很多綜合整治類與功能改變類城市更新模式并沒有考慮到這個問題，未來可以充分利用此類初始條件來激發(fā)改造動力，實(shí)現(xiàn)城市的全面更新。
（四）城市更新與城中村改造：尋求破除困局之道
破解中國城鎮(zhèn)化過程中土地開發(fā)困局的關(guān)鍵，就是通過有效的制度改革，包括土地制度改革、規(guī)劃方式與審批體制創(chuàng)新，基層治理機(jī)制創(chuàng)新、財(cái)稅乃至戶籍制度改革，重新調(diào)整并理順城市政府、土地原權(quán)利人、開發(fā)商以及外來流動人口的利益分配和分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中國城市更新與城中村改造模式的突破，最終推動中國新型城市化模式的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)人口城市化與土地城市化的同步推進(jìn)。
要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，關(guān)鍵就是理解土地從農(nóng)村土地到城市土地利用轉(zhuǎn)換、城市土地從舊有用途到新用途之轉(zhuǎn)換存在有顯著升值空間，而只要建立了一個合理的談判機(jī)制和利益分享平臺，這個升值空間就完全可以、也應(yīng)該能夠?yàn)椴煌嬷黧w所共享。
1. 政府與原土地權(quán)利人之間的利益分享機(jī)制
在城市更新與城中村改造過程中，政府與原土地權(quán)利人之間的最關(guān)鍵問題，就是政府拿地比例與抽稅方式。
中國已有一些地方在征地過程中采取 “留地安置”的改革實(shí)踐：地方政府為保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，一般規(guī)定按照農(nóng)民集體被征土地面積一定的比例，在地段較好、交通方便的指定位置劃出部分土地，交由該農(nóng)民集體按規(guī)劃用途開發(fā)建設(shè)商鋪、工業(yè)廠房等用于出租。如：遼寧省規(guī)定，留地比例為所征收土地的6%～10%；河北邢臺市規(guī)定，留地比例按不低于征地總量10%計(jì)算；浙江臺州市規(guī)定，留出征地面積5%～10%的土地，用于被征地村發(fā)展符合國家產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)；義烏市規(guī)定，土地70%以上被征收的行政村，實(shí)行留地安置政策，安排商服綜合用地的，須按受讓時基準(zhǔn)地價(jià)的40%繳納出讓金；留地安置的商服綜合用地如需轉(zhuǎn)讓，按轉(zhuǎn)讓時標(biāo)定地價(jià)的40%補(bǔ)足出讓金，余額部分返還集體經(jīng)濟(jì)組織。從實(shí)踐來看，這一安置方式比較受歡迎，江西、遼寧、北京、湖南等省（自治區(qū)、直轄市）在地方法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中明確規(guī)定了留地安置的政策。在既有留地安置中，仍存在幾個關(guān)鍵問題沒有解決。
一是留用地產(chǎn)權(quán)歸屬問題。從近年來各地的實(shí)際操作來看，留地安置中返還土地的產(chǎn)權(quán)歸屬存在著兩種截然不同的做法。一種是“產(chǎn)權(quán)保留”，即將土地返還給農(nóng)民時，保留其集體土地產(chǎn)權(quán)，僅辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，總結(jié)為“用途轉(zhuǎn)換，權(quán)屬不轉(zhuǎn)移”。另一種是“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變”，即在將土地返還農(nóng)民時，政府實(shí)行先征后返，將土地的集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校偨Y(jié)為“用途轉(zhuǎn)換，權(quán)屬轉(zhuǎn)移”。 這兩種操作模式優(yōu)劣存在不少爭論，主要還是涉及到留用地是否應(yīng)該轉(zhuǎn)換為國有產(chǎn)權(quán)，從而是否可以上市交易、抵押等方面的問題。
二是目前各地在實(shí)際操作留地安置時，政府和集體之間的比例分配存在較大爭議。各地對留地?cái)?shù)量的規(guī)定，基本分為兩種—按比例留地和按固定數(shù)量留地。事實(shí)上，各地留地規(guī)模規(guī)定的不同正反映出土地增值收益分配比例的差異，總體來看，政府比例往往過高，而對村民和村集體留用地的規(guī)模和數(shù)量劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，差距甚大，但基本上都較低。從各地區(qū)的實(shí)踐來看，一般都不超過10% ，最高往往也就15%～20%，而政府在拿走剩余土地之后，也只有少部分進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公益事業(yè)用途，大部分則用于工業(yè)與商業(yè)、住宅業(yè)開發(fā)。且不說給農(nóng)民留用地的比例遠(yuǎn)低于中國臺灣地區(qū)區(qū)段征收過程給被征地農(nóng)民的留用比例，明顯構(gòu)成與民爭利的行為，更重要的是政府在征地后實(shí)施土地出讓時對占大部分的工業(yè)土地進(jìn)行低價(jià)出讓并過度供給，而同時高價(jià)限制性供給商、住用地，結(jié)果是催生房地產(chǎn)泡沫，并加劇了城中村違法建設(shè)與小產(chǎn)權(quán)房問題。 結(jié)果往往是城市中形成一個割裂的住房市場：一端是面向中高收入者的中高端合法商品房，另外一端是面向低端外來人的低端非法出租房或小產(chǎn)權(quán)房，成為典型的二元結(jié)構(gòu)。
三是留用地安置過程中還存在一個集體與村民及村民之間的分配問題。在一些地區(qū)，由于采取的留用地安置措施往往是為了推動村集體配合政府征地，所以政府為了取得村干部的支持，往往在留用地安置上面給予村干部過高主導(dǎo)權(quán)。而在村民主機(jī)制不健全的情況下，村集體和村民之間的利益往往難以平衡，村集體占了大頭，有時還會出現(xiàn)與村干部關(guān)系較好的村民獲益較多，而其他村民獲益較少的情況。實(shí)際上，政府拿地比例過高也會直接導(dǎo)致村民獲益較少，因?yàn)槿绱艘粊?，村集體和村民之間也必然存在如何分配一個小餅的問題，矛盾自然會更加尖銳，而強(qiáng)勢的地方政府為了降低征地成本，必然會希望推動村集體獲得留用地中間的大頭，這樣才能激勵村干部配合其征地行為。
四是留用地規(guī)劃也存在管理和規(guī)劃問題。留地安置一般在被征地集體土地范圍內(nèi)或附近進(jìn)行，但由于其時常與土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃發(fā)生矛盾而難以定點(diǎn)落實(shí)。在深圳，有些被征地村雖然拿到了留地安置的指標(biāo)，卻往往因?yàn)轫?xiàng)目性質(zhì)不能同時滿足“兩規(guī)”要求而無法通過用地預(yù)審，也有部分已選址定點(diǎn)的土地存在著被蠶食甚至侵占的情況，部分勉強(qiáng)落實(shí)的留用地往往變成“插花地”或“飛地”，一方面給土地管理留下了隱患，另一方面使土地零碎，規(guī)模效益和集聚效益無法發(fā)揮，導(dǎo)致土地分割后的用地效率損失。這些都成為各地留用地?zé)o法高效利用的主要障礙之一。
我們認(rèn)為，根據(jù)各國、各地經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該確立的一個基本原則，是土地所有人和使用人應(yīng)該通過抵價(jià)地為土地開發(fā)和增加的公共服務(wù)付費(fèi)。而由于各個地段的區(qū)位不同，土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)的要求與成本各異，抵價(jià)地的比例也必然有所差別。在公共配套設(shè)施建設(shè)方面，政府提出可以考慮的一個原則，是 “政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、成片改造、分步實(shí)施、統(tǒng)一落實(shí)公共服務(wù)設(shè)施配套”。在確定了上述原則基礎(chǔ)上，再科學(xué)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，合理布局，完善城市公共服務(wù)設(shè)施配套。
2.區(qū)段征收中的兩步博弈處理原土地權(quán)利人之間利益關(guān)系
城中村改造的一種有效手段類似于前面討論的區(qū)段征收。而處理釘子戶的關(guān)鍵措施，就是將城中村改造的博弈分成兩個有區(qū)別、但又有所交互和聯(lián)系的階段，將政府征地帶來的與村集體及村民的矛盾轉(zhuǎn)化為村集體內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題。
第一個階段是政府和村集體進(jìn)行博弈，計(jì)算和分享政府區(qū)段征收部分與村集體/村民/潛在開發(fā)商留用部分的大賬，算好大賬后草簽協(xié)議。第二個階段是村集體與村民之間進(jìn)行博弈。其本質(zhì)是在村集體與村民，村民之間，村集體與開發(fā)商之間算小賬，然后在各方平衡與妥協(xié)的基礎(chǔ)上村民、村集體、潛在開發(fā)商之間簽訂協(xié)議。
上述二階段博弈的基本前提，是在政府與村集體之間的博弈中給予村集體足夠的留用土地，讓村民和村集體的留用土地因政府區(qū)段征收部分的土地用于基礎(chǔ)設(shè)施及融資建設(shè)，加上適當(dāng)放寬村民和村集體的留用土地建設(shè)容積率后能夠?qū)崿F(xiàn)有效增值，從而促進(jìn)政府和村集體/村民之間協(xié)議的達(dá)成。問題的關(guān)鍵，是當(dāng)博弈進(jìn)入第二階段時要充分利用村集體對村民、村民對村民之間的社會壓力，在民主決策基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一意見，促進(jìn)留用土地增值分享。由于之前第一階段的博弈中大帳已經(jīng)算完，村民和村集體所獲得的蛋糕份額和大小已經(jīng)基本固定，任何釘子戶提出不合理要價(jià)就會構(gòu)成對全村其他所有人利益乃至村集體利益的侵犯，而這本身就會抑制村中釘子戶的出現(xiàn)。即使在此種局面下仍然出現(xiàn)了釘子戶，民主選舉的村委會，或村股份有限公司，也往往會有比政府更多的手段，比如利用村集體經(jīng)濟(jì)組織、村股份有限公司、乃至村莊宗族力量和村民之間的相互壓力去做釘子戶的工作，從而把政府/開發(fā)商與村集體/被拆遷農(nóng)戶之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為村集體與被拆遷農(nóng)戶，被拆遷農(nóng)戶之間的內(nèi)部矛盾。之所以這種矛盾轉(zhuǎn)化是合意的，恰恰是因?yàn)樗墙⒃诖寮w與村民的總體利益得到切實(shí)保障這個基礎(chǔ)之上，最終將有效處理釘子戶問題，并切實(shí)提升村集體與村民在城中村改造過程中所能實(shí)現(xiàn)的利益。
這里特別要討論一下我們認(rèn)為有潛力成為深圳未來城市更新升級版的坪山新區(qū)土地整備實(shí)踐。在深圳坪山新區(qū)進(jìn)行的土地整備過程中，就充分利用了所謂“整村統(tǒng)籌”、“大賬小賬分開算”的方法來巧妙化解矛盾，有效地遏制了城市更新與城中村改造中出現(xiàn)的釘子戶現(xiàn)象。
要了解坪山改革實(shí)踐的價(jià)值，首先需要進(jìn)一步討論深圳既有城市更新實(shí)踐，尤其是拆除重建類城市更新過程中面臨的主要挑戰(zhàn)。如前所述，面對城市發(fā)展新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為更好的挖掘存量土地潛力，拓展城市發(fā)展空間，深圳市委、市政府在2009年開始提出推動城市更新條例，但在實(shí)際操作層面，城市更新還是出現(xiàn)了如下問題：
一是是政府在城市更新管理和實(shí)施中的部分缺位。由于拆遷工作難度很大，釘子戶處理麻煩，政府基本上將拆遷問題完全下移至開發(fā)商等改造主體，而開發(fā)商為了達(dá)到順利更新的目標(biāo)，同時為了消除釘子戶現(xiàn)象，就可能盲目提高拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致整個拆遷市場對于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意愿畸高，最后的結(jié)果反而會影響房屋征收和拆遷活動。
二是目前城市更新中普遍采取的所謂“房地合一”的拆遷補(bǔ)償模式很容易導(dǎo)致村民搶建來博取更高賠償。一般而言，在城市更新項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償中，都有所謂的政府指導(dǎo)價(jià)，這種指導(dǎo)價(jià)包含了地價(jià)，即原村民房屋每增加一平方米的建筑面積，就能得到政府一平方米包含地價(jià)的市場價(jià)補(bǔ)償款。結(jié)果是房屋建筑面積越大，獲得的賠償就越多。這就導(dǎo)致權(quán)利人在以差異不大的成本獲得宅基地后，勢必建的越多就越得利，造成了大量的違法搶建現(xiàn)象出現(xiàn)。當(dāng)然，由于目前拆遷市場“房地合一”的拆遷補(bǔ)償模式的事實(shí)存在，往往使得政府很難對拆一補(bǔ)一的做法進(jìn)行糾正，實(shí)際操作中，坪山新區(qū)政府只能要求社區(qū)在現(xiàn)有政策框架下自主決定。
三是完全以開發(fā)商主導(dǎo)下的城市更新，往往以容易改造地段或城中村開始，卻往往把改造難度更大或者容積率過高的地段和村莊留給政府和未來。
在局部地段推動城市更新的結(jié)果，結(jié)果經(jīng)常是城市的整體利益讓步于局部利益和個體利益，片區(qū)土地的開發(fā)強(qiáng)度都傾斜于先更新的地塊，更新地塊內(nèi)的違法建筑處理被忽略。以上城市更新政策雖然宣稱以市場為主導(dǎo)，各方利益協(xié)調(diào)卻更多局限在更新單元范圍內(nèi)，對單元周邊地區(qū)及社區(qū)土地歷史遺留問題缺乏統(tǒng)籌。這種城市更新“見點(diǎn)不見面”的格局，往往導(dǎo)致更新范圍內(nèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于周邊拆遷市場標(biāo)準(zhǔn)，對違法建筑處理的漠視又增強(qiáng)了違法建筑權(quán)利人的博賠預(yù)期。結(jié)果是既有城市更新項(xiàng)目雖然往往帶來了小地塊改造的成功、做活了一塊，卻同時也做死了一片，少部分人通過改造富裕了，卻無法實(shí)現(xiàn)共同富裕、更不用提全域城市化和公共服務(wù)均等化。
深圳坪山新區(qū)的改革，即以特區(qū)一體化社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展為目標(biāo)的“整村統(tǒng)籌”土地整備新模式，基本思路是以土地權(quán)屬調(diào)查為基礎(chǔ)，以查違為保障，整合各方資源，綜合運(yùn)用規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)及相關(guān)政策，一攬子解決土地歷史遺留問題，推動城市結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)再造和社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。目前，在南布與沙湖兩個社區(qū)試點(diǎn)工作都取得了積極進(jìn)展。如果操作得當(dāng)，就有助于在土地開發(fā)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會建設(shè)三方面實(shí)現(xiàn)突破。
一是土地開發(fā)方面。充分應(yīng)用規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)等相關(guān)政策，通過遷換方案、規(guī)劃提升、土地發(fā)展方案三方面的工作，形成統(tǒng)籌解決土地歷史遺留問題、規(guī)劃土地等政策統(tǒng)一的思路和方案。
二是在社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面。制定了以清產(chǎn)核資為依據(jù)、以股權(quán)再造和資產(chǎn)置換為抓手、以社區(qū)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展為最終目標(biāo)的《社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《關(guān)于引導(dǎo)支持社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)意見》等方案，著力解決社區(qū)股份公司股權(quán)結(jié)構(gòu)封閉、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一和土地利益的邊界不清等問題；
三是社區(qū)社會建設(shè)方面。制定了涵蓋社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)服務(wù)建設(shè)、社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)、社區(qū)管理轉(zhuǎn)型和社會組織發(fā)展建設(shè)等相關(guān)內(nèi)容的《社區(qū)社會事務(wù)轉(zhuǎn)型與民生保障方案》、《公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案》等系列方案，超前規(guī)劃發(fā)展社區(qū)就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化生活等社會事業(yè)，著力解決經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的基層管理弱化、政企不分、公共服務(wù)低水平循環(huán)和社區(qū)自治力量弱等問題。
總體來看，坪山新區(qū)的探索實(shí)踐，確立了“整村統(tǒng)籌”土地整備新模式，相對于既有的城市更新，所提出的土地整備概念范圍更廣（基本上以社區(qū)為單元），內(nèi)涵更廣泛（涉及規(guī)劃提升、土地發(fā)展、社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展等），搭載責(zé)任更全面（要求一攬子解決土地歷史遺留問題）的城市更新，是 “自上而下”和“自下而上”工作方式的結(jié)合。
目前，深圳的城市更新政策在運(yùn)作方式、規(guī)劃管理、改造范圍、土地出讓、地價(jià)優(yōu)惠、搭載責(zé)任等方面均有明確的規(guī)定，而坪山新區(qū)的土地整備思路則是窮盡各項(xiàng)政策和措施為其所用；從某種意義上說，土地整備是一種更大范圍內(nèi)的升級版城市更新。所不同的是政府需要將其拆遷補(bǔ)償價(jià)格控制在一定范圍，改造責(zé)任需要進(jìn)一步明確和擴(kuò)大，特別是在此過程中一攬子解決歷史遺留問題，用地指標(biāo)需要在社區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配，避免指標(biāo)騰挪造成新的歷史遺留問題和不公平現(xiàn)象，遏制作為公共資源的“容積率”盲目地向個別地塊傾斜的現(xiàn)象。在村莊整體更新甚至跨村統(tǒng)籌更新的框架下，實(shí)現(xiàn)已有各項(xiàng)政策和措施協(xié)調(diào)統(tǒng)一，構(gòu)建公平合理分配土地增值收益的政策平臺，只有這樣，土地整備或城市更新才能真正保障城市可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
從坪山實(shí)踐來看，城市更新與城中村改造過程中一個基本的改造原則應(yīng)該是整村進(jìn)行地段整體改造。只有這樣，才能將一個村內(nèi)部的舊村居與舊廠房進(jìn)行統(tǒng)一安排，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌建設(shè)。在很多情況下，甚至還可以考慮進(jìn)行跨村統(tǒng)籌，但這里就會涉及到土地發(fā)展權(quán)的跨村、跨地段轉(zhuǎn)移的問題。所謂的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，就是對不同地段普遍授予一定土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用市場機(jī)制，允許根據(jù)規(guī)劃不能進(jìn)行開發(fā)地段的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到那些規(guī)劃允許的開發(fā)地段進(jìn)行更高強(qiáng)度的開發(fā)，但必須通過市場機(jī)制對售出發(fā)展權(quán)的主體進(jìn)行補(bǔ)償。比如，在深圳的拆除重建類城市更新中，就可以考慮允許開發(fā)者或發(fā)展商在法定圖則允許的范圍內(nèi)從其他地段購買容積率，或者讓一些被規(guī)劃為公共空間地段的原土地權(quán)利人出售其土地發(fā)展權(quán)，甚至可以讓他們以土地發(fā)展權(quán)和其他自有資本入股，在獲得更高容積率的地段進(jìn)行合作開發(fā)，從而形成多方主體共贏的局面。
坪山新區(qū)進(jìn)行的土地整備，也恰恰有助于我們在三舊改造中開闊思路， 通過跨地段、跨村統(tǒng)籌改造與開發(fā)，通過兩步博弈方式巧妙調(diào)整博弈對象、充分利用村集體和村莊內(nèi)部的社會結(jié)構(gòu)化力量，以及市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)城市更新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。也正是從這個意義上講，坪山的“整村統(tǒng)籌”土地整備切實(shí)解決了既有“城市更新”政策考慮不足的問題， 即釘子戶問題和開發(fā)商挑肥揀瘦、難以統(tǒng)籌開發(fā)這兩個最難解決的關(guān)鍵問題。
3. 政府多重管制困局的破解之道
解決這一問題的關(guān)鍵自然是調(diào)整簡化相關(guān)規(guī)制和審批程序，但這就必然涉及到對不同級別政府之間、同一級別政府不同部門之間的關(guān)系調(diào)整，甚至涉及到一些更基本的經(jīng)濟(jì)體制與行政管理體制改革?？紤]到土地開發(fā)的外部性、整體性和用途管制、公益事業(yè)用地與公共服務(wù)的需要，政府該管的還是要管住，但必須要在怎么管、在發(fā)揮民間積極性與市場力量的基礎(chǔ)上切實(shí)管好方面做文章，這里能不能從審批的管制走向備案的監(jiān)管是關(guān)鍵。比如說，政府應(yīng)該明確告訴公眾，審批的事項(xiàng)應(yīng)該達(dá)到什么樣的條件時即可備案，而不是目前的管法：即只要求申請方交相應(yīng)的材料，但具體的審批內(nèi)容、規(guī)定均不明確告知，而且在不同的部門之間往往出現(xiàn)重復(fù)審、交錯審，而不同部門在審批內(nèi)容、要求方面還往往不一樣，讓申請者無所適從，結(jié)果是讓每一個環(huán)節(jié)審批的過程都成為協(xié)商的過程，這就容易帶來“多重管制困局”。另一方面，在形式上，市政府可以為許可證設(shè)立“一站式窗口”，開發(fā)者可以通過政府機(jī)構(gòu)內(nèi)的一個聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，獲取所有相關(guān)部門的快速回復(fù)。因此，改革的一個考慮，是能不能讓政府的協(xié)商過程成為一個大的一次性過程，其后的審批則是備案制，政府更多的是做好監(jiān)管，這是體現(xiàn)政府行政水平的關(guān)鍵。
坪山新區(qū)“整村統(tǒng)籌”土地整備的做法就試圖在這方面做出努力，并取得了一定的成效。比如，在坪山新區(qū)的土地整備改革實(shí)踐中，首先是對整個村的土地權(quán)屬進(jìn)行全面調(diào)查，摸清整個村現(xiàn)有用地上建筑情況，把遺留問題全部反映出來，這樣就可以減少前面所述城市更新與“三舊”改造中許多權(quán)屬調(diào)查、審查的反復(fù)環(huán)節(jié)。其次，按照政府與社區(qū)一次性算大賬的思路，綜合運(yùn)用規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)等政策，在土地整備審批方案時一并明確社區(qū)的規(guī)劃、留用地指標(biāo)和收回土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一攬子解決歷史遺留問題。上述做法將有助于減少前面所述的規(guī)劃來回審批的問題。再次，政府按照土地整備方案與社區(qū)簽訂土地整備協(xié)議書，明確社區(qū)的開發(fā)方法、時序、政府的配合、資金和交地之間的銜接等。最后，就是社區(qū)開發(fā)地塊如何按照政府的審批流程申報(bào)，政府監(jiān)督什么時候兌現(xiàn)交地、如何保證順利開發(fā)、保障村民和村集體利益的問題。因?yàn)檎叽筚~在前面已有審批，其中的許多環(huán)節(jié)就可以由審批轉(zhuǎn)為備案。
4.原住民與外來人口：改造過程中外來人口的居住保障
在城市更新與城中村改造過程中， 一個經(jīng)常被忽視的問題是城中村改革和城市更新完成之后往往被改造地段會出現(xiàn)所謂的“紳士化”（gentrification）現(xiàn)象：原有低端居住人口因?yàn)榉績r(jià)房租上漲而被迫遷離。由于目前中國大批流動人口集中居住在城中村、城郊村地段，而目前城市房價(jià)高漲乃至泡沫化，政府熱衷于開發(fā)城中村地段并以土地財(cái)政牟利，改造后這些地段成為中、高端商、住區(qū)，結(jié)果是流動人口不得不向更遠(yuǎn)的城中村進(jìn)行轉(zhuǎn)移、或者直接轉(zhuǎn)入城市中的地下室，從“蟻?zhàn)濉弊兂伞笆笞濉?。個別特大城市甚至展開對城市地下室清理的行動，導(dǎo)致流動人口要成為鼠族也難于登天。
城中村改造過程中如何保證外來人口的居住問題？解決這個問題是否與賦予原土地權(quán)利人一定的土地開發(fā)權(quán)有本質(zhì)上的沖突？ 這是一個非常值得深入討論的問題。實(shí)際上，在中國目前的城市土地制度下，如果在城市范圍內(nèi)足夠多的地段，在村集體和村民與政府談判并上繳基礎(chǔ)設(shè)施與公益事業(yè)用地后，賦予其一定土地開發(fā)權(quán)，恰恰有助于打破地方政府對商、住用地的壟斷供應(yīng)，緩解城市房地產(chǎn)泡沫泛濫。如是，就可以一方面實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)用后相當(dāng)程度的“漲價(jià)歸公”，另一方面也可以降低土地漲價(jià)幅度，從而最終降低作為購房和租房主體的外來人口所需支付的房價(jià)和房租。
不妨把大城市中及城郊各種建設(shè)密度有別的地段看成一個連續(xù)的光譜：在光譜的一個極端，是深圳等地高密度建設(shè)以出租屋為主體的小產(chǎn)權(quán)房；而在光譜的另一端，則是因政府控制較為有效、私搭亂建沒有全面展開、建設(shè)密度仍然較低的城中村、城郊村地段；在這兩個極端中間，也有一定的過渡類型，比如一些地段村民和開發(fā)商直接合作、往往為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府默許、作為沒有合法產(chǎn)權(quán)證的商品房出售的“小產(chǎn)權(quán)房”地段。
顯然，就這道光譜在中國城市的分布情況看，基本上還是一個“兩頭大，中間小”的“啞鈴型”結(jié)構(gòu)。光譜的兩個極端都存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足，以及公共服務(wù)不到位的問題。而我們要推動的土地制度改革的最終目標(biāo)，就是要將這“兩頭大、中間小”的“啞鈴型結(jié)構(gòu)”逐步轉(zhuǎn)換為“中間大、兩頭小”的“紡錐形結(jié)構(gòu)”，最終讓所有地段都通過有效的融資手段和土地利用改變，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)到位的城市更新改造和地段升值。
對于兩個極端，改造升級的方向正好相反：對密度較低地區(qū)的城市更新與城中村改造項(xiàng)目，需要加大建設(shè)密度和開發(fā)強(qiáng)度，同時提升基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)，確保公共服務(wù)融資；對既有建設(shè)密度過高、建筑間隔過小的地段，則需要適當(dāng)提高建筑間隔，甚至有些地段可能還要適當(dāng)降低建設(shè)密度。顯然，對于光譜中的原來沒有大規(guī)模建設(shè)的那個極端，可以考慮通過區(qū)段征收等方式鼓勵村民獲得部分土地的開發(fā)權(quán)，但對大部分此類地段，在短期內(nèi)只允許開發(fā)出租屋，以防止村民為短期牟利而開發(fā)商品房，不僅對現(xiàn)有房地產(chǎn)市場造成巨大沖擊，而且也無法滿足絕大部分流動人口的居住需要；而對于光譜中已經(jīng)進(jìn)行了大規(guī)模、高密度建設(shè)的另外一個極端，操作方向正好相反，主要是完善基礎(chǔ)設(shè)施、降低建設(shè)密度。
實(shí)現(xiàn)從“啞鈴型結(jié)構(gòu)”向“紡錐形結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)換的基本經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就是目前這些地段都因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)不足，而沒有真正實(shí)現(xiàn)土地和房地產(chǎn)開發(fā)的最佳用途和最高價(jià)值，因此，通過更新改造就可以實(shí)現(xiàn)總體土地價(jià)值的提升，而這個價(jià)值的提升，使得政府、開發(fā)商、村集體與村民可以通過談判來分享收益，所有利益相關(guān)者都可以比以前的處境更好。而一旦這些地段逐漸被改造好，市場機(jī)制供應(yīng)的出租屋和商品房逐漸增加后，也會在提升流動人口居住品質(zhì)的同時，讓這些地段仍然具有可支付性，最終有效解決流動人口的居住問題。
從“啞鈴型”結(jié)構(gòu)向“紡錐形” 結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，必然是一個漸進(jìn)的過程，這不僅是因?yàn)槌鞘懈屡c城中村改造項(xiàng)目都需要較長時間才能完成，更重要的是，因?yàn)榧扔兄袊鞘蟹康禺a(chǎn)泡沫的存在，使得上述轉(zhuǎn)換不得不漸進(jìn)推動，否則就很難防止房地產(chǎn)泡沫破裂及其帶來的各種經(jīng)濟(jì)損失。前面一種漸進(jìn)是時間上的漸進(jìn)，后一種漸進(jìn)是方式上的漸進(jìn)：就是在賦予農(nóng)民一定土地開發(fā)權(quán)，或承認(rèn)其在已經(jīng)高密度建設(shè)地段相關(guān)土地收益權(quán)的同時進(jìn)行有條件確權(quán)，并逐步承認(rèn)可以轉(zhuǎn)讓的大產(chǎn)權(quán)。而其中的條件，就是被改造地段要實(shí)現(xiàn)一定的以上繳土地、或者以上繳稅收/補(bǔ)交出讓金、或者兩者混合方式進(jìn)行改造和更新的“公私合作”。在達(dá)到更新改造標(biāo)準(zhǔn)后，可一次性或逐步賦予完全產(chǎn)權(quán)。
這里特別需要進(jìn)一步考察深圳城市更新與城中村改造中的規(guī)定的三類更新方式，即所謂拆除重建、功能改變與綜合整治模式與外來人口的居住保障問題的關(guān)系。如果在這三種改造模式中實(shí)現(xiàn)合理的組合，將有利于協(xié)調(diào)原住民與外來人口在城市化過程中土地增值的利益分配，有利于解決城市更新與城中村改造中外來人口的居住保障問題，更與本文所提出的防止城市房地產(chǎn)泡沫破裂的漸進(jìn)式土地制度改革緊密相關(guān)。
比如，深圳除了少部分地段通過拆除重建商住樓盤和高端工業(yè)樓宇可以一步到位賦予大產(chǎn)權(quán)外，大部分地段在未來相當(dāng)一段時間內(nèi)只需要進(jìn)行局部功能改變甚至綜合整治，而不需要全部拆除重建。對于這些地段，政府可以繼續(xù)允許其進(jìn)行出租，但也給其未來轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)房的出路：基本思路就是鼓勵其通過自行改造、或公私合作改造來逐步降低建設(shè)密度，加大建筑間距，完善基礎(chǔ)設(shè)施，同時在補(bǔ)繳部分優(yōu)惠土地出讓金，并在繳稅（如出租屋所得稅）達(dá)到一定年限之后，逐步賦予大產(chǎn)權(quán)，發(fā)放紅本，并最終實(shí)現(xiàn)完全確權(quán)。但對于原來就處于光譜中端的那些村民和開發(fā)商直接合作并以商品房方式出售的“小產(chǎn)權(quán)房”，由于其中一些地段本身在基礎(chǔ)設(shè)施條件方面并不差，但由于沒有繳納相關(guān)稅收和出讓金，且政府公共服務(wù)也不到位，就可以通過補(bǔ)交部分稅費(fèi)或公益事業(yè)用地后逐步轉(zhuǎn)正，政府同時利用收繳的稅費(fèi)和公益事業(yè)用地來為公共服務(wù)提供和進(jìn)一步的基礎(chǔ)設(shè)施升級進(jìn)行融資。
對于深圳和珠三角等地區(qū)而言，上述漸進(jìn)式城市更新與城中村改造模式非常重要。一方面，這種方式可以避免城中村改造后出現(xiàn)大規(guī)模的改造地段“紳士化”現(xiàn)象，因?yàn)榻^大部分地段在短期乃至中期內(nèi)只是進(jìn)行功能改變和綜合整治，因此就可以繼續(xù)成為外來人口的租住場所；另一方面，這種方式式既不會對既有的正規(guī)房地產(chǎn)市場形成巨大沖擊，又可以抑制正規(guī)房地產(chǎn)市場價(jià)格的虛高乃至泡沫化，甚至可以平緩地化解正規(guī)市場的泡沫：因?yàn)橛尚‘a(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為大產(chǎn)權(quán)必須經(jīng)過改造更新，也必須滿足一些繳費(fèi)、繳地條件才能夠?qū)崿F(xiàn)，而這都需要一定時間，其進(jìn)度甚至在很大程度上是政府可控的。存量小產(chǎn)權(quán)房和城中村地段可以在逐步更新升級后慢慢地釋放進(jìn)入到城市正規(guī)房地產(chǎn)市場中去，最終會為外來人口提供價(jià)廉物美的購住房房源，從而為最終扭轉(zhuǎn)城市房地產(chǎn)市場二元化奠定基礎(chǔ)。
區(qū)段征收，統(tǒng)籌開發(fā)，“綜合整治、功能改變與拆除重建并舉”的城市更新與城中村改造模式，并不僅僅是賦予了被更新地段原土地權(quán)利人更多的土地發(fā)展權(quán)；更重要的，是它賦予了城市中符合規(guī)劃的所有城中村、城郊村以更多的土地發(fā)展權(quán)。這樣的操作實(shí)際上就打破了政府壟斷供地的局面。它不會帶來每個城中村、城郊村的村民與村集體暴富，恰恰可以抑制其暴富，讓土地開發(fā)的利潤率趨近于全社會的平均利潤率。如是，一方面作為住房購買者和租住者的外來人口可獲得可支付住房，另一方面，政府也通過區(qū)段征收實(shí)現(xiàn)了有效的部分漲價(jià)歸公。
5.原土地權(quán)利人與地產(chǎn)開發(fā)商之間的利益分配問題
當(dāng)前深圳與珠三角的城市更新與三舊改造中，對于那些拆除重建類更新，政府通過在土地出讓金繳納方面給予的優(yōu)惠政策可以更好地滿足開發(fā)商與原土地權(quán)利人的利益訴求，使得原來必須通過征地后招、拍、掛程序而無法完成的城市更新成為可能。
原土地權(quán)利人與地產(chǎn)開發(fā)商之間的利益分配問題則要更為復(fù)雜一些。對于拆除重建類的更新改造，由村集體進(jìn)行的房地產(chǎn)開發(fā)所需容積率往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于由開發(fā)商主導(dǎo)改造所需要的容積率?；蛘呓o定容積率，開發(fā)商沒有興趣主導(dǎo)開發(fā)的地段由村集體或者村民自行開發(fā)卻有利可圖。因此，如果可以推進(jìn)村民自主融資改造，將可以有效降低改造贏利的邊際容積率門檻或者使得那些開發(fā)商不感興趣的地段也可以得到開發(fā)和改造。如果在規(guī)劃審批和融資方面為村民自主改造創(chuàng)造條件，就會使得一些開發(fā)商沒有興趣進(jìn)行的拆除重建類更新改造地段現(xiàn)在就可能進(jìn)行拆除重建類改造，而原土地權(quán)利人也可以獲得更多的利益。而對于一些短期乃至中期內(nèi)只需要功能改變和綜合整治的城市更新項(xiàng)目，如果可以通過融資體制改革、簡化規(guī)劃開發(fā)審批程序，同時配合相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施完善和補(bǔ)交稅費(fèi)乃至部分公益事業(yè)用地政策，推動村民和村集體進(jìn)行自主改造，也有利于排除地產(chǎn)開發(fā)商這個利益主體，最后讓原土地權(quán)利人獲得更多的改造收益。
6. 城中村與城郊村宅基地確權(quán)——速行還是緩行？
城市更新與城中村、城郊村改造的一個備擇思路，就是政策內(nèi)只要以土地實(shí)物形式繳納一定數(shù)量的“確權(quán)稅”，“合法外”土地就可以實(shí)現(xiàn)確權(quán)，從而進(jìn)入合法的市場再開發(fā)、再利用。比如，根據(jù)深圳歷次處理歷史遺留問題的文件，可以考慮承認(rèn)原住民在一定限度內(nèi)的土地房屋為合法。但對于違法超建，可以實(shí)行類似“累進(jìn)稅”的政策，超限越多，“確權(quán)稅”率就越高。
本質(zhì)上，上述思路是一種對既有城中村建設(shè)的事實(shí)進(jìn)行承認(rèn)、并同時賦權(quán)的思路。這種思路雖有一定道理，但就土地賦權(quán)問題而言，尤其是就深圳和珠三角的城中村改造而言，上述思路仍然存在以下兩個問題，使得這個政策思路不僅難以在實(shí)際中開始操作，而且會在操作之后給未來城市更新、地方公共服務(wù)提供帶來一系列難以處理的問題。
首先是這類政策建議因背后的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)背景，尤其是實(shí)施后所帶來潛在負(fù)面效果，很難具備實(shí)施方面的可行性。如果按照上述方案推動確權(quán)，首先很可能會對深圳現(xiàn)有的房地產(chǎn)市場造成巨大沖擊。因?yàn)榧词故菓艟?dú)棟480平方米的合法居住房屋，如果直接發(fā)放紅本，那么也很可能會因其數(shù)量巨大而對已經(jīng)存在較為嚴(yán)重泡沫的城市商品房市場造成沖擊，甚至這種沖擊會在相關(guān)政策剛剛頒布、但還沒有實(shí)施的時候就已經(jīng)產(chǎn)生。更進(jìn)一步講，上述沖擊還可能會對那些原來從市場上招、拍、掛拿地的房地產(chǎn)商造成利益損失。同時，因?yàn)橹袊姆康禺a(chǎn)開發(fā)行業(yè)高度依賴金融系統(tǒng)，從而對既有的金融體制造成沖擊。也正因?yàn)槿绱耍胤秸?、房地產(chǎn)商及本地商品房購買者都會全力反對此方案。
其次，是這類政策建議對城中村改造、城市更新、地方稅制改革與轉(zhuǎn)型乃至公共服務(wù)提供機(jī)制建立所可能帶來的一系列未必合意的后果。與中國很多其他地區(qū)地方政府強(qiáng)勢壓制小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)與違法建筑（效果總體來看比較明顯）的情況有所不同，珠三角地區(qū)，包括深圳、廣州，在很長一段時間內(nèi)地方政府比較弱勢，外來人口又尤其多，村民早就大批量在自己的宅基地、甚至是占用或購買的村集體建設(shè)用土地乃至農(nóng)地上建設(shè)了出租屋。雖然這些建設(shè)對容納巨額流動人口已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮積極作用，但總體來看，由于缺乏規(guī)劃、建設(shè)時村民之間、村民與村集體間都沒有進(jìn)行有效的協(xié)作，結(jié)果是這些城中村的大部分地段不可避免地存在基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低下、公共服務(wù)不足、建設(shè)密度過高、道路過窄、安全隱患較為突出、地塊零碎利用等諸多問題，而隨著城市發(fā)展、空間擴(kuò)張以及地方產(chǎn)業(yè)升級，目前看來很多地段中確實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到最佳土地用途，也沒有實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的土地利用價(jià)值。因此，一旦按照上述思路進(jìn)行較快的確權(quán)，甚至直接發(fā)放紅本，那么實(shí)際上就很容易出現(xiàn)土地所有權(quán)人過多，難以整合利用和改造、從而無法充分提升地段價(jià)值的“反公地悲劇”。就更容易給未來城市更新和城中村改造制造釘子戶，更難以建立有效的城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投融資體制，實(shí)際上也就是給未來更新改造以及綜合配套體制改革制造難題。
更廣義地看，這里涉及到一個中國土地制度改革究竟要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)，以及如何尋求實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的更有效途徑的問題。如果說土地制度改革的目標(biāo)是為了給城中村與城郊村的農(nóng)民充分賦權(quán)，同時兼顧地方政府的財(cái)政利益并實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的合理融資，那么在深圳和珠三角等已經(jīng)進(jìn)行了大規(guī)模建設(shè)、但缺乏規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施的城中村地段，給作為原土地權(quán)利人的農(nóng)民賦權(quán)的最好方法，可能恰恰是在原土地權(quán)利人讓渡一部分土地作為公用，再賦予土地原權(quán)利人剩余部分土地的開發(fā)權(quán)后，鼓勵這些地段進(jìn)行程度不同的改造，然后在改造之后再考慮進(jìn)行房屋和相關(guān)土地使用權(quán)的確權(quán)，而不是在改造前，就對既有的、非最佳利用的土地和房屋進(jìn)行確權(quán)。特別是考慮到既有的城市房地產(chǎn)泡沫及其破裂后所可能帶來的不利影響，賦權(quán)和確權(quán)也必須漸進(jìn)式地去推動，防止既得利益集團(tuán)因利益受損、或者出于經(jīng)濟(jì)受到過度沖擊擔(dān)憂而反對本來應(yīng)該推動的改革，最后導(dǎo)致改革根本無法啟動。
結(jié)論
城中村改造過程，可以超越所有權(quán)和使用權(quán)的兩分法，創(chuàng)造性地借鑒臺灣地區(qū)區(qū)段征收的方式，然后適當(dāng)結(jié)合中國的特有國情，特別是農(nóng)村土地為集體所有這個特有國情，以土地國有化為前提并要求作為原土地權(quán)利人的村集體和村民上繳部分公益事業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施融資用地后，進(jìn)行剩余部分土地使用權(quán)的確權(quán)與房地產(chǎn)開發(fā)，由此推進(jìn)土地制度創(chuàng)新，在有效改造基礎(chǔ)設(shè)施、全面提升公共服務(wù)基礎(chǔ)上，繼續(xù)讓“城中村”地段為低收入階層和流動人口提供廉價(jià)優(yōu)質(zhì)住房。
面對城中村改造中的釘子戶困局和多重管制困局，要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和本土實(shí)踐，包括深圳坪山新區(qū)的土地整備改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來破解困局。而其關(guān)鍵，就是通過有效的制度改革，包括土地制度改革、規(guī)劃方式與審批體制創(chuàng)新，基層治理機(jī)制創(chuàng)新、財(cái)稅乃至戶籍制度創(chuàng)新，重新調(diào)整并理順城市政府、土地原權(quán)利人、開發(fā)商以及外來流動人口的利益分配和分享機(jī)制，通過讓土地所有權(quán)人也分享開發(fā)收益來有效消解釘子戶現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)中國城市更新與城中村改造模式的重大突破，在城市更新、城中村改造建立有效的融資模式和開發(fā)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市更新與城中村改造過程中不同利益主體的利益協(xié)調(diào)，最終推動中國新型城市化模式的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)人口城市化與土地城市化的同步推進(jìn)。
作者簡介：陶然，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；王瑞民，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)所。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國際經(jīng)濟(jì)評論》2014年第03期
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