原題：墨西哥20世紀(jì)的農(nóng)村土地改革及其對(duì)中國(guó)的啟示

20世紀(jì)之初，墨西哥絕大部分土地集中在官僚、富人、天主教會(huì)和外國(guó)投資者的手中，11000個(gè)大莊園控制了全國(guó)57%的土地，而1500萬(wàn)農(nóng)民中98%卻沒(méi)有土地。（萬(wàn)惡的舊社會(huì)）1910-1917年間，以分配土地和改革選舉制度為主要目標(biāo)的革命席卷墨西哥，當(dāng)時(shí)執(zhí)政的迪亞斯政權(quán)（Porfirio Diaz）被推翻，憲法則在1917年2月被重新制定。

為了解決土地被少數(shù)特權(quán)階層壟斷的問(wèn)題，1917年的墨西哥憲法第27條規(guī)定，本國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)的一切土地與河流的所有權(quán)屬于國(guó)家。國(guó)家有權(quán)將自己所享有的土地權(quán)利授予給私人，但國(guó)家有權(quán)隨時(shí)基于公共用途需要征收私人土地，或者限制私人土地權(quán)利。國(guó)家還可以采取必要的措施分割大地主的土地并將其分配給小土地所有者。外國(guó)資本家在墨西哥的土地、地下資源和礦藏的權(quán)利受到嚴(yán)格限制，教會(huì)則不得獲取、領(lǐng)有或管理土地。

憲法頒布以后，除了少數(shù)小塊土地授予私人以外，農(nóng)村地區(qū)絕大多數(shù)土地被授予給村社（Ejido）和合作社（Comunidade）這兩種集體組織。合作社是由土地被大地產(chǎn)主剝奪的原住民（土著）組成，村社則由沒(méi)有土地的各種勞動(dòng)者組建而成。底層民眾可以向國(guó)家申請(qǐng)土地，但前提是申請(qǐng)人必須加入村社或合作社。

不過(guò)，政府授予給村社和合作社的并非土地所有權(quán)，而是土地使用權(quán)和收益權(quán)。對(duì)合作社和村社來(lái)說(shuō)，他們無(wú)權(quán)出售、出租或者抵押土地，也不得以合資、合作的方式參與其他經(jīng)濟(jì)主體的投資活動(dòng)，將土地轉(zhuǎn)讓給集體以外的任何主體更是不可能的。在合作社和村社內(nèi)部，土地被分成三種類型：居住用地、公共用地以及耕地。

與1980年代之前的中國(guó)農(nóng)村類似，每一個(gè)家庭可以獲得一塊住宅用地，一定數(shù)量的耕地，并可以分享公共土地所帶來(lái)的收益，但農(nóng)民們并沒(méi)有獲得任何確認(rèn)其土地權(quán)利的官方文件（比如承包合同，土地證書(shū)等等）。所以，集體成員所擁有的只是期限不確定的使用土地的權(quán)利，而并非法律上的土地使用權(quán)。另外，政府有權(quán)力也有義務(wù)根據(jù)集體內(nèi)部人口的增減來(lái)調(diào)整合作社或者村社的土地。

農(nóng)民們被要求努力耕種自己承包的土地，如果兩年不耕種，集體就有權(quán)收回這塊土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以他們常常面臨在城市打工還是固守在土地上繼續(xù)耕種之間的抉擇——很多農(nóng)民因?yàn)楹ε率ネ恋乇Ｕ隙坏貌环艞壴诩w之外尋找工作的夢(mèng)想。

（注：中國(guó)的農(nóng)民比這種情況要好很多，但法律規(guī)定，如果全家搬到設(shè)區(qū)的市，土地要被收走，但如果只搬到不設(shè)區(qū)的市，則不收走。什么邏輯？奇怪吧？可能是制度設(shè)計(jì)者認(rèn)為，不設(shè)區(qū)的市距離農(nóng)地更近一些？？？）

在合作社內(nèi)，如果有人去世，那只能由一個(gè)后代繼承其相應(yīng)的成員身份和土地使用權(quán)，其他的孩子可以繼續(xù)留在集體內(nèi)部，但卻不能成為合作社的正式成員，因此也無(wú)法獲得土地權(quán)利。

隨著城市的擴(kuò)張，越來(lái)越多的集體土地被用于城市開(kāi)發(fā)，但農(nóng)民們并沒(méi)有因此獲得受益，因?yàn)樗麄儾荒艹鍪刍蛘叱鲎庾约核N的土地，而只能等待政府來(lái)征收。與中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些城郊農(nóng)民相似，合作社或村社的成員并不甘心自己的土地權(quán)利閑置或者被政府剝奪，他們繞過(guò)法律和政府所設(shè)置的禁令偷偷地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)——包括在村社內(nèi)部將土地出租、雇傭散工、分成佃租制、包工等，但這種交易始終被歸類為“土地黑市”的組成部分，受到政府嚴(yán)厲打擊。所有這些問(wèn)題導(dǎo)致了社會(huì)矛盾和沖突不斷加劇。

1910年以來(lái)的歷屆墨西哥政府都以“革命政府”自居——1934年12月上臺(tái)的卡德納斯總統(tǒng)甚至宣布自己組建了“自華瑞斯和雷陀以來(lái)最廉正的政府，亦是第一個(gè)忠實(shí)于革命理想而不夾雜有個(gè)人貪欲和野心的政府”，

這些政府努力依照憲法第27條的規(guī)定進(jìn)行土地改革——1910-1940年間，墨西哥有56%耕地（超過(guò)2500萬(wàn)公頃）和70%的森林授予給30332個(gè)合作社和村社，到1970年，占農(nóng)村人口一半的村社社員約290萬(wàn)戶，共占有土地6872萬(wàn)公頃，相當(dāng)于全國(guó)土地面積的50%。

歷屆政府希望通過(guò)村社和合作社的集體勞作和土地集體所有制來(lái)提高本國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，進(jìn)而讓民眾擺脫貧困。許多墨西哥民眾也認(rèn)為。本國(guó)的這種土地制度能夠“建立一個(gè)處處一樣的、平等的土地所有制和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系”。

然而，這些美好的愿望始終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，從1940年開(kāi)始，墨西哥的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了明顯的下滑；1960年時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人口的增長(zhǎng)速度。

到了1980年，這個(gè)在地球上最早培育出玉米的民族所生產(chǎn)的玉米居然連自己的生產(chǎn)和生活都滿足不了，餓肚子，農(nóng)民的生活自然也是苦不堪言。（注意：中國(guó)農(nóng)民在1980年之前，也處在“八億農(nóng)民找飯吃”的情況）

2、墨西哥1992年的二次土改

1992年，隨著北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）的簽訂，總統(tǒng)卡洛斯（Carlos Salinas de Gortari）所領(lǐng)導(dǎo)的政府終于下決心對(duì)土地制度進(jìn)行改革。改革的目標(biāo)主要包括：解除強(qiáng)加在農(nóng)村集體土地上的種種限制（比如不得出讓、租賃或者抵押），通過(guò)確權(quán)和登記明晰集體和集體成員的土地產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)婦女的土地權(quán)利，完善土地市場(chǎng)的功能等。

憲法第27條在這一年被修改，新土地法隨后被重新制定。墨西哥的“二次土改”由此拉開(kāi)序幕。具體來(lái)說(shuō)，1992年的改革主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）政府首先對(duì)村社的土地重新進(jìn)行測(cè)量，然后依據(jù)測(cè)量結(jié)果對(duì)村社的土地總量、農(nóng)場(chǎng)內(nèi)各個(gè)家庭和家庭成員的土地份額（主要是耕地和居住用地）進(jìn)行登記；

（2）重新登記之后的村社獲得了法人資格，也具有了與集體組織之外的投資者或合作者簽訂合同、開(kāi)展合作的權(quán)利。政府不再擔(dān)負(fù)給新增農(nóng)場(chǎng)成員分配一定數(shù)額土地的義務(wù)，當(dāng)然，其也不再享有調(diào)整村社土地的權(quán)力；

（3）村社的事務(wù)完全有農(nóng)場(chǎng)自己來(lái)決定，村社的成員可以自由的出售、出租、抵押自己的土地，但是當(dāng)村社成員將自己的土地出售給農(nóng)場(chǎng)以外的其他主體時(shí)，必須獲得全體農(nóng)場(chǎng)成員2/3以上的同意；

（4）經(jīng)過(guò)多數(shù)成員的表決同意，村社可以解散，農(nóng)場(chǎng)所擁有的土地由成員按照各自的份額進(jìn)行分配，但個(gè)體成員擁有的土地既不得超過(guò)100公頃。

（5）村社解體之后，村社成員可以自由處分自己的土地，但如果該成員打算出售自己的土地，那么該成員的其他家庭成員以及前農(nóng)場(chǎng)成員享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。如果一些成員只是希望脫離而不是解散村社的話，在獲得全體成員大會(huì)2/3以上多數(shù)同意的情況下，他們可以攜帶自己的土地份額脫離這個(gè)集體。但是村社集體解散或者集體成員脫離集體之后，相關(guān)土地的出售價(jià)格不得以低于國(guó)家所提供的評(píng)估價(jià)；

（6）那些既不想出租也不愿意出售自己土地的農(nóng)場(chǎng)成員，可以通過(guò)相互聯(lián)合以提高生產(chǎn)效率或擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，也可以選擇與集體之外的公司合資或者合作來(lái)經(jīng)營(yíng)自己的土地，另外，他們還可以與外部的投資公司簽訂長(zhǎng)期的生產(chǎn)合作合同，或者組建任何法律承認(rèn)的商業(yè)公司；

（7）重新登記后的村社可以吸收新的成員，按照國(guó)家法律的規(guī)定，這些申請(qǐng)人必須具有土地權(quán)利，而且必須在村社內(nèi)至少居住一年并獲得村社成員大會(huì)的認(rèn)可。當(dāng)然，村社可以在此基礎(chǔ)之上設(shè)定其他的資格要求。村社在改革中只獲得很少的權(quán)利，但由于法律規(guī)定村社在一定的條件下可以轉(zhuǎn)化為村社，所以村社的成員也在土地改革獲益。

1992年的改革不但改變了土地制度，而且改變了村社和合作社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代民主模式得以在集體內(nèi)部實(shí)行——由全體成員參加的成員大會(huì)是村社的最高決策機(jī)關(guān)，所有重要的集體事務(wù)都要經(jīng)過(guò)成員大會(huì)批準(zhǔn)才能生效；村社內(nèi)的具體事務(wù)則由選舉產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)構(gòu)Comisariado（至少包括一個(gè)主席和兩名秘書(shū)）加以執(zhí)行和落實(shí)；懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)Comisariado的工作。

另外，為了配合農(nóng)村土地制度的改革，聯(lián)邦政府授權(quán)國(guó)家登記機(jī)關(guān)對(duì)村社及社員的土地進(jìn)行確權(quán)登記及頒發(fā)土地權(quán)屬證書(shū)。聯(lián)邦政府還建立了一個(gè)類似于監(jiān)察專員的土地法律辦公室。該辦公室負(fù)責(zé)給村社/合作社的成員提供法律咨詢意見(jiàn)，并協(xié)助解決土地糾紛問(wèn)題。另外，如果村社/合作社要做出一些重要的決定，比如解散自身，必須邀請(qǐng)土地法律辦公室的代表參加，否則表決無(wú)效。

為了解決土地改革中可能出現(xiàn)的法律糾紛，一個(gè)包括42個(gè)土地法院和一個(gè)上訴法院的專門法院系統(tǒng)迅速設(shè)立，專司村社/合作社的土地糾紛。不過(guò)，并非所有的土地糾紛直接訴諸土地法院，而是首先由國(guó)家土地法律辦公室的土地觀察員進(jìn)行調(diào)解；如果土地觀察員的調(diào)解不成功，相關(guān)糾紛則會(huì)提交土地法律辦公室，由該辦公室進(jìn)行二次調(diào)解，如果土地法律辦公室也無(wú)法化解糾紛當(dāng)事人之間的矛盾，那么該辦公室將會(huì)幫助當(dāng)事人把案件提交土地法院。土地法院專注于各種各樣土地糾紛的處理，因此可以高效專業(yè)地處理土地糾紛，1992-1999年間，該法院已經(jīng)處理了大約35萬(wàn)件土地糾紛案件。

為了確認(rèn)農(nóng)民的土地權(quán)利，1992年，墨西哥開(kāi)展了一個(gè)名為“確認(rèn)村社土地和城市房屋土地權(quán)利”（PROCEDE）的志愿項(xiàng)目，該項(xiàng)目致力于通過(guò)民眾自愿申請(qǐng)登記來(lái)明晰集體土地及其成員的土地產(chǎn)權(quán)。對(duì)于每個(gè)村社而言，他們首先需要通過(guò)民主表決的方式來(lái)決定自己是否參加該項(xiàng)目，然后可以進(jìn)行再次投票來(lái)決定該集體土地登記的范圍——即，是對(duì)居住用地、集體共有土地以及個(gè)人耕種的耕地全部進(jìn)行登記，還是只登記其中的某一項(xiàng)或者某兩項(xiàng)；最后，他們還可以就是否解散村社進(jìn)行第三次投票表決。

確權(quán)和登記項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人在收到村社的申請(qǐng)之后，會(huì)對(duì)其所擁有的土地進(jìn)行評(píng)估，然后在調(diào)查的基礎(chǔ)之上進(jìn)行確權(quán)。由于1992年改革之前各個(gè)農(nóng)村集體的土地邊界并不十分清晰，所以土地確權(quán)和登記的過(guò)程中出現(xiàn)了大量矛盾，但是通過(guò)調(diào)查、公布地塊信息以及社員評(píng)議等方式，“確認(rèn)村社土地和城市房屋土地權(quán)利”項(xiàng)目順利化解了許多矛盾。

土地的產(chǎn)權(quán)明晰之后，土地登記人員會(huì)繪制專門的標(biāo)有地塊產(chǎn)權(quán)信息的地圖，并將其提交給集體成員大會(huì)進(jìn)行表決（需要2/3多數(shù)通過(guò)）。集體成員表決的時(shí)候，必須通知土地法律辦公室、公證人參加。成員大會(huì)表決之后，集體成員就會(huì)收到確認(rèn)其宅基地、耕地、集體財(cái)產(chǎn)（包括共有土地）份額的三種證書(shū)，以及標(biāo)有其土地財(cái)產(chǎn)信息的地圖。

為了更好的落實(shí)土地登記和進(jìn)行確權(quán)，一些州設(shè)立了輔助機(jī)構(gòu)來(lái)完成確權(quán)登記工作。比如瓦哈卡州就建立了一個(gè)土地糾紛調(diào)解委員會(huì)來(lái)處理土地確權(quán)和登記過(guò)程中的糾紛。截止2005年，墨西哥全國(guó)有96%的農(nóng)業(yè)家庭參與了“確認(rèn)村社土地和城市房屋土地權(quán)利”項(xiàng)目，89%的村社/合作社成員獲得了土地權(quán)利證書(shū)。2006年12月，這一項(xiàng)目在一片贊揚(yáng)聲中宣告結(jié)束。人們普遍認(rèn)為，土地的確權(quán)和登記有利于防止和化解今后土地糾紛的產(chǎn)生。

3、墨西哥二次土改的社會(huì)效果

一些反對(duì)者擔(dān)心，土地改革之后，很多農(nóng)民會(huì)賣掉土地，土地會(huì)集中到少數(shù)富人手中，土地兼并會(huì)再次出現(xiàn)，（在中國(guó)，這樣的擔(dān)心也普遍存在）墨西哥進(jìn)而可能重蹈100年前土地革命的覆轍。然而，墨西哥農(nóng)業(yè)改革秘書(shū)處、加利福尼亞大學(xué)與世界銀行一起對(duì)墨西哥10個(gè)州進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研數(shù)據(jù)表明：

（1）盡管法律賦予了村社成員以解散集體實(shí)行徹底私有化的權(quán)利，但是到2005年，只有5.3%的村社被解散，而且這些村社多數(shù)位于城市；

（2）盡管集體成員獲得了出售土地的權(quán)利，但實(shí)際上土地所有權(quán)交易的數(shù)量非常小，獲得土地的農(nóng)民更傾向于出租而不是出售土地；

（注意了，畫重點(diǎn)，畫重點(diǎn)，畫重點(diǎn)——不要以為農(nóng)民都是傻帽，賣了地，自己萬(wàn)一競(jìng)爭(zhēng)失敗了，怎么活？但要看到，墨西哥改革之后，到底是賣地，還是租地，是農(nóng)民自己的選擇，而不是別人替他們選擇）

（3）由于“確認(rèn)村社土地和城市房屋土地權(quán)利”項(xiàng)目承認(rèn)了全部子女的繼承權(quán)，因此個(gè)體農(nóng)民所擁有的土地實(shí)際上變得更小，人們所擔(dān)心的土地集中現(xiàn)象并沒(méi)有出現(xiàn)。

（4）此外，雖然農(nóng)民的土地?fù)碛辛说盅簷?quán)，但由于法律規(guī)定銀行在農(nóng)民無(wú)法如期償還貸款時(shí)，只能獲取土地上的一定時(shí)期的收入而不能直接獲得土地所有權(quán)本身，所以農(nóng)民的土地權(quán)利得到了有效的保護(hù)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京社會(huì)科學(xué)》2013年第5期

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