——基于貴州S山區(qū)縣的調(diào)查
［導(dǎo)讀］參與式扶貧理念對(duì)當(dāng)下中國(guó)的扶貧工作頗具影響，其強(qiáng)調(diào)弱化國(guó)家、凸顯個(gè)體公民權(quán)在決策中的作用，并在族群復(fù)雜的社會(huì)中超越國(guó)家，而基于中國(guó)本土的扶貧實(shí)踐證明，此一理論亟待反思，過(guò)于夸大其功效于精準(zhǔn)扶貧和民族團(tuán)結(jié)皆不利。作者認(rèn)為，以政府主導(dǎo)扶貧確須完善，需從管理式轉(zhuǎn)為服務(wù)式扶貧，在此前基礎(chǔ)上進(jìn)一步精準(zhǔn)化、提高績(jī)效。精準(zhǔn)扶貧須立足文化自覺(jué),促進(jìn)扶貧與反腐敗和社會(huì)建設(shè)相結(jié)合,與社會(huì)治理并進(jìn)。
一、引言
從治理角度看，扶貧也是社會(huì)治理的一部分，它旨在通過(guò)扶持貧困人口，克服社會(huì)分化帶來(lái)的馬太效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)善治。在我國(guó)，扶貧是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，討論如何提高扶貧資源使用績(jī)效時(shí)，政府力量也便成了繞不開(kāi)的分析要素。有研究發(fā)現(xiàn)，政府扶貧資金使用目標(biāo)偏離往往與“精英俘獲”有關(guān)[1]。此外，政府扶貧資金管理中出現(xiàn)的“公地悲劇”、“壘大戶”和監(jiān)督缺位現(xiàn)象[2][3][4][5]，也是近年扶貧研究中的焦點(diǎn)問(wèn)題。由此，精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)國(guó)家重大戰(zhàn)略，被推到了前沿。
與此相對(duì)照的另一種扶貧模式是參與式扶貧，也常稱“參與式發(fā)展”，于20世紀(jì)90年代被引入我國(guó)，并成了一種較有影響力的話語(yǔ)。其中，有研究者將之視作政府、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人扶貧可選擇的機(jī)制之一[6](21)[7][8]。也不乏更激進(jìn)者認(rèn)為“政府失靈”屬不可避免之弊端，故應(yīng)由非政府組織(NGO)推動(dòng)的參與式扶貧成為主導(dǎo)模式[9]，或主張國(guó)家重點(diǎn)需要做的應(yīng)是“完善與非政府組織相關(guān)的法律法規(guī)”，唯其如此，方能在扶貧中彌補(bǔ)“政府責(zé)任缺失和市場(chǎng)失靈造成的不足”[10]。如楊團(tuán)介紹，西方國(guó)家的普通公民發(fā)現(xiàn)，“政府可以做到的事情實(shí)在有限……不愿意把改善社會(huì)福利和自我福利的責(zé)任更多地交給政府”[11]。
與以上觀點(diǎn)有所不同，有研究者結(jié)合扶貧實(shí)證材料，對(duì)扶貧對(duì)象“參與”的主動(dòng)性[12]，以及“參與”的扶貧效果表示質(zhì)疑[13]。因此，有必要對(duì)參與式扶貧“項(xiàng)目區(qū)深層次的文化原因進(jìn)行探析”，又尤須注意國(guó)際機(jī)構(gòu)支持的參與式發(fā)展項(xiàng)目“所具有的跨國(guó)際性、工作面廣泛、鏈條長(zhǎng)、文化環(huán)境復(fù)雜、民族差異性大等固有特點(diǎn)”[14]。此類論述入木三分，但似還可繼續(xù)深思：參與式扶貧自其在西方產(chǎn)生及引入我國(guó)開(kāi)始，即是與治理問(wèn)題相連的，有針對(duì)性地反思亦當(dāng)將之聯(lián)系起來(lái)予以斟酌。1978年中國(guó)農(nóng)村貧困人口近2.6億，1985年下降到不足1億，1998年再下降到4200萬(wàn)，前者“主要是由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列政策和實(shí)踐措施促成的”，后者也與政府的努力密切相關(guān)[15]。
參與式扶貧在我國(guó)形成的話語(yǔ)影響遠(yuǎn)勝于基于本土實(shí)踐的反思，以至于曾長(zhǎng)期參與國(guó)際援助發(fā)展項(xiàng)目，同時(shí)也是參與式扶貧在我國(guó)的重要引介者之一的陸德泉也認(rèn)為，對(duì)該模式的本土化和反思還似顯不夠[16](2～3)。就此論題而言，似有必要將參與式扶貧及與之相連的理論基石“治理理論”做更進(jìn)一步的綜合考察。言及此處，我們有必要對(duì)參與式扶貧的興起略作簡(jiǎn)要回顧。它的基本理念與二戰(zhàn)后西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家有計(jì)劃地干預(yù)和發(fā)展援助有關(guān)。在分析原因時(shí)，認(rèn)為與窮人在發(fā)展活動(dòng)中被邊緣化有關(guān)。由此，不少?gòu)氖掳l(fā)展研究的學(xué)者和國(guó)際援助機(jī)構(gòu)提出要擴(kuò)大貧困人口在發(fā)展決策中的參與，而首當(dāng)其沖的即是在社會(huì)治理中進(jìn)行“權(quán)力再分配”[17](9)[18]，為貧困人口“賦權(quán)”[19](15)[20](3)，讓他們更有主動(dòng)權(quán)[21](6)[22](20)。在治理權(quán)力運(yùn)行上，參與式發(fā)展理論則強(qiáng)調(diào)，扶貧項(xiàng)目要以貧困者的愿望為基礎(chǔ)，是“對(duì)自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)”[23]。在此理論脈絡(luò)下，貧困問(wèn)題與治理問(wèn)題幾乎被認(rèn)為是一枚硬幣的兩面，以至于世界銀行于1989年言及非洲的貧困情況時(shí)，直接稱之為“治理危機(jī)”[24](60)，強(qiáng)調(diào)要通過(guò)(國(guó)際)NGO推動(dòng)參與式發(fā)展，克服危機(jī)。
簡(jiǎn)而言之，參與式發(fā)展理論在扶貧問(wèn)題上，最基本的預(yù)設(shè)即是國(guó)家不可靠。政府過(guò)強(qiáng)或民主化程度過(guò)低、貧困人口公民權(quán)利過(guò)弱，既是貧困人口致貧的原因，也是妨礙其脫貧的原因。該理論及其預(yù)設(shè)背后，又有一套治理理論為基礎(chǔ)。它強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的“非政治性”[25](31，277)“多中心化”[26](314)[27](358～359)，以及“弱化國(guó)家權(quán)力”[28](209～233)[29](337)“理性公民文化”的重要性[30](195～196)[31](286)。在國(guó)家觀上，它以自由主義國(guó)家理論為底色，如強(qiáng)調(diào)“最弱意義的國(guó)家”[32](35)“自生自發(fā)秩序”[33](33)。在公民觀上，它一方面強(qiáng)調(diào)個(gè)體居政治的首要地位，與強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任優(yōu)先的共和主義公民觀針?shù)h相對(duì)[34](13)，另一方面又強(qiáng)調(diào)以一種跨越國(guó)界的“公共性”，“在族群復(fù)雜的社會(huì)和全球化政治背景下……超越當(dāng)代國(guó)家主義政治的困境”[35](17)。
眾所周知，我國(guó)正是一個(gè)日益融入全球化的多民族國(guó)家，且由于自然環(huán)境和歷史原因，貧困地區(qū)與民族地區(qū)多有重疊之處。那么，源于以上治理理論及其國(guó)家觀、公民觀的參與式理論在我國(guó)扶貧中的實(shí)踐，以及與政府主導(dǎo)的扶貧工作互動(dòng)而形成的扶貧格局，既有為改進(jìn)扶貧機(jī)制而加以考察之現(xiàn)實(shí)需要，也有檢視、反思以上理論的意義。在此，本文結(jié)合貴州S縣及所在山區(qū)的扶貧實(shí)踐材料①，對(duì)上述論題略作探討。S縣屬老、少、邊、窮地區(qū)，20世紀(jì)80年代以來(lái)政府主導(dǎo)的扶貧項(xiàng)目從未中斷。自90年代末起，不少國(guó)際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)和NGO支持的參與式扶貧項(xiàng)目也得以在該縣開(kāi)展。S縣涵蓋了本文所要討論的兩類扶貧經(jīng)驗(yàn)。
二、從管理式到服務(wù)式扶貧
就政府主導(dǎo)扶貧模式而言，遇到的首要問(wèn)題便是扶貧資源配置。從S縣的扶貧實(shí)踐看，扶貧資源再分配及監(jiān)督機(jī)制確有亟待完善的地方。這從如下幾個(gè)方面的事例中可見(jiàn)一斑。
首先，“跑扶貧”現(xiàn)象使得扶貧成本較高，粗放型再分配體制尤須轉(zhuǎn)型。在S縣調(diào)研過(guò)程中，筆者頻繁地聽(tīng)到縣鄉(xiāng)兩級(jí)干部提及“跑扶貧”“跑項(xiàng)目”，意指前往省市兩級(jí)爭(zhēng)取扶貧項(xiàng)目。因扶貧再分配機(jī)制尚不太精細(xì)，基層是否積極爭(zhēng)取，所能獲得的扶貧項(xiàng)目支持往往相差很大。但如此一來(lái)，爭(zhēng)取扶貧項(xiàng)目的成本便不可避免地增高。例如，水利局一位干部坦言，2010年該局為爭(zhēng)取省水利廳一個(gè)5萬(wàn)元的扶貧項(xiàng)目，在市水利局初審項(xiàng)目材料時(shí)即花去4500元(15位專家每人300元評(píng)審費(fèi))，在省水利廳組織的評(píng)審環(huán)節(jié)又花去1萬(wàn)元(20位專家每人500元評(píng)審費(fèi))。此外，若再加上縣鄉(xiāng)各1位干部4天的差旅費(fèi)近2000元，“跑項(xiàng)目”的成本已超過(guò)項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的三成。
其次，在扶貧資源配置與貧困群體客觀需要之間，亟待提高對(duì)接精準(zhǔn)度。2008年，S縣梧鎮(zhèn)申請(qǐng)到省交通部門(mén)的扶貧資金，為其所轄的幾個(gè)村修建碎石公路。因當(dāng)年申請(qǐng)到的資金有限，只完成約70％的工程量，最后3公里已修好的路基還不能通車。2009年，梧鎮(zhèn)提出再申請(qǐng)30萬(wàn)扶貧資金，將該路徹底修通，卻得知當(dāng)年“政策精神”是提倡產(chǎn)業(yè)扶貧，不再鼓勵(lì)搞基礎(chǔ)建設(shè)。修路一事被擱置，時(shí)隔兩年，最后3公里路基被雨水沖壞。與此同時(shí)，S縣和梧鎮(zhèn)政府都不愿錯(cuò)過(guò)獲得扶貧資源的機(jī)會(huì)，于是申請(qǐng)了一個(gè)種植葡萄的項(xiàng)目。梧鎮(zhèn)的貧困農(nóng)民并無(wú)種植葡萄的意愿和技術(shù)，鎮(zhèn)農(nóng)技站也無(wú)指導(dǎo)農(nóng)民種植葡萄的能力，結(jié)果約70％的葡萄苗在種植過(guò)程中壞死，另約有30％的掛果因口感不好，也無(wú)經(jīng)濟(jì)效益。
再次，部門(mén)利益使得扶貧資源分散化、低效化，制約著扶貧合力的形成。2012年，S縣扶貧辦有項(xiàng)目支持核桃種植，標(biāo)準(zhǔn)是每畝370元。同時(shí)，林業(yè)局有楠竹種植項(xiàng)目，每畝200元，發(fā)改局則有油茶種植項(xiàng)目，每畝200元。各部門(mén)分頭制定項(xiàng)目計(jì)劃，在部分區(qū)域出現(xiàn)了不同項(xiàng)目“爭(zhēng)地”的現(xiàn)象。更有甚者，2010年出現(xiàn)了不同部門(mén)共爭(zhēng)油茶種植項(xiàng)目的現(xiàn)象。林業(yè)局的項(xiàng)目每畝400元，發(fā)改局的500元，而扶貧辦的則高達(dá)650元。村民“推斷”，林業(yè)局貪污或挪用了1/3以上的扶貧資金。對(duì)于此類說(shuō)法，林業(yè)局表示很“冤枉”，因?yàn)槿齻€(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)本來(lái)就不同。發(fā)改局和扶貧辦不是業(yè)務(wù)部門(mén)，但經(jīng)其牽頭申請(qǐng)到的項(xiàng)目并不愿全盤(pán)交給林業(yè)局去管理。讓林業(yè)局“委屈”的還在于，油茶種植需要專業(yè)技術(shù)，如幼苗消毒處理，發(fā)改局、扶貧辦沒(méi)有技術(shù)人員，在縣領(lǐng)導(dǎo)的督促下，此類環(huán)節(jié)還得由林業(yè)局去實(shí)施。帶著“委屈”，林業(yè)站的積極性及其服務(wù)質(zhì)量難免打折扣。
又次，社區(qū)缺席扶貧既不利于終端監(jiān)督，也不利于社會(huì)主動(dòng)性的發(fā)揮。2011年，S縣松鎮(zhèn)梅村一個(gè)小型水利扶貧項(xiàng)目，按設(shè)計(jì)要求建一座蓄水池、架200米水管。項(xiàng)目由水利局發(fā)包給一位老板實(shí)施，從圖紙?jiān)O(shè)計(jì)到實(shí)施，村民均未參與。工程竣工后，該老板找到村長(zhǎng)，讓其在驗(yàn)收單上簽字——憑此才能拿到項(xiàng)目余款。村長(zhǎng)拒絕簽字，理由是：其一，規(guī)劃蓄水池30厘米厚，但實(shí)際只有15厘米，且滲漏嚴(yán)重；其二，水管本應(yīng)是主干粗、分支細(xì)，但工程恰好相反，這意味著難以從蓄水池抽出水來(lái)；其三，對(duì)于這類簡(jiǎn)單工程，本村普通泥瓦匠即可做，且質(zhì)量會(huì)更有保證。老板卻振振有詞，“錢(qián)又不是你們村里出的，管那么多干嗎……別的村長(zhǎng)怎么不像你這樣”。社區(qū)缺席扶貧似非個(gè)別現(xiàn)象，因社區(qū)無(wú)力，靠村干部個(gè)人監(jiān)督扶貧項(xiàng)目質(zhì)量，不免勢(shì)單力薄。
最后，個(gè)別干部涉及扶貧資源再分配時(shí)有腐敗行為，監(jiān)督體系有待完善。2002年，縣林業(yè)局曾獲得一個(gè)扶貧項(xiàng)目，連續(xù)4年支持貧困農(nóng)戶植樹(shù)造林。農(nóng)戶從鎮(zhèn)政府領(lǐng)取到的由市林業(yè)局通過(guò)縣林業(yè)局發(fā)下來(lái)的樹(shù)苗是楊樹(shù)，但S縣所在山區(qū)并不適宜種楊樹(shù)。農(nóng)戶和鎮(zhèn)干部都曾向縣林業(yè)局反映過(guò)這個(gè)問(wèn)題，卻無(wú)結(jié)果，2005年項(xiàng)目完結(jié)時(shí)，農(nóng)戶所種楊樹(shù)已損失約1/3。而據(jù)林業(yè)工作人員估計(jì)，即使成活的楊樹(shù)，將來(lái)的成材率和經(jīng)濟(jì)效益也無(wú)法與杉樹(shù)相提并論。2005～2006年，縣林業(yè)局只好再申請(qǐng)扶貧資金，支持農(nóng)戶補(bǔ)種了約1/3的杉樹(shù)。其實(shí)，自項(xiàng)目實(shí)施時(shí)起，不少基層干部和農(nóng)戶即猜測(cè)，市林業(yè)部門(mén)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)在此項(xiàng)目中可能有腐敗行為，2010年其猜測(cè)被證實(shí)。
政府主導(dǎo)的扶貧績(jī)效顯然還有提升的空間，關(guān)鍵在于政府需從扶貧項(xiàng)目具體管理者、實(shí)施者的角色當(dāng)中超脫出來(lái)，變?yōu)楸O(jiān)督者、服務(wù)者，專注于抓扶貧質(zhì)量。在這方面，S縣山區(qū)一個(gè)養(yǎng)羊的扶貧項(xiàng)目即是典型案例。該項(xiàng)目的基本模式為“草地畜牧業(yè)發(fā)展中心+養(yǎng)殖基地+農(nóng)戶”。縣政府將發(fā)改、林業(yè)、畜牧防疫等“條條”獲得的扶貧資金整合為“塊”，建設(shè)草場(chǎng)和養(yǎng)殖基地。農(nóng)戶負(fù)責(zé)修羊圈、放羊。政府提供以下支持：第一，草地中心發(fā)給由村組織申報(bào)養(yǎng)羊的農(nóng)戶羊只，3年后等額歸還；第二，政府面向社會(huì)招聘專業(yè)養(yǎng)羊輔導(dǎo)員配備到村戶，無(wú)償提供技術(shù)服務(wù)，憑農(nóng)戶簽字領(lǐng)工資；第三，若因草地中心和輔導(dǎo)員責(zé)任致羊死，須賠付農(nóng)戶80％款項(xiàng)，若因農(nóng)戶管理責(zé)任致羊死，農(nóng)戶向草地中心賠20％款項(xiàng)。自2007年實(shí)施以來(lái)，已有500余農(nóng)戶依靠該項(xiàng)目脫貧。由此視之，政府主導(dǎo)資源再分配的扶貧本身并非從根本上無(wú)法克服所謂的“政府失靈”現(xiàn)象。其關(guān)鍵在具體扶貧實(shí)踐中，從實(shí)踐思路到實(shí)施技術(shù)環(huán)節(jié)，政府亟待轉(zhuǎn)變角色，從管理式走向服務(wù)式扶貧。若能實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，政府主導(dǎo)資源再分配的扶貧模式完全有能力完善機(jī)制，解決上文提及的五類問(wèn)題，在現(xiàn)有扶貧成就的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高扶貧的精準(zhǔn)度和資源的使用效率。
三、從參與式到共享式發(fā)展
相對(duì)于政府主導(dǎo)的扶貧模式，參與式扶貧模式確實(shí)有一些高效率的實(shí)踐性技術(shù)環(huán)節(jié)。在S縣，也有一些此類典型事例。2005年，某NGO在S縣支持3個(gè)貧困村莊修公路，由該NGO的工作人員到相關(guān)的3個(gè)村委會(huì)召集農(nóng)戶推薦人員，成立理事會(huì)。在理事會(huì)中，明文規(guī)定村干部擔(dān)任理事會(huì)成員的比例不能超過(guò)20％。由理事會(huì)討論修路的具體設(shè)計(jì)，如路線、材質(zhì)、勞動(dòng)力數(shù)量及購(gòu)買(mǎi)原材料。理事會(huì)決定，由村民投勞就地取材、用雷管炸石將之碎為石子。僅此一項(xiàng)，比通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)碎石，就節(jié)約了近1/3的資金。被占地的農(nóng)戶主動(dòng)表示可以降低占地賠償，又節(jié)約了一大筆資金，以至于該項(xiàng)目以25萬(wàn)元的資金修通了近10公里碎石路，其造價(jià)遠(yuǎn)低于當(dāng)年一般市場(chǎng)投標(biāo)每公里7～8萬(wàn)元的預(yù)算。
不難看出，在充分發(fā)動(dòng)貧困人口參與扶貧項(xiàng)目實(shí)施這一點(diǎn)上，參與式扶貧的理念具有很好的動(dòng)員效果。但在上述3個(gè)村中的一個(gè)村，同樣是該NGO的工作人員，在其第三村民小組的低保戶名單產(chǎn)生過(guò)程中，便與“村兩委”產(chǎn)生了糾紛。起因是有幾個(gè)超生戶因當(dāng)?shù)亍罢摺睙o(wú)法進(jìn)入低保戶范圍，但NGO的工作人員認(rèn)為，既然超生已成事實(shí)，且曾繳納過(guò)超生罰款，就應(yīng)一視同仁被劃為低保戶。將遵守計(jì)生政策作為貧困戶申請(qǐng)低保的一個(gè)條件，本身是否合理或另當(dāng)別論，但并非“村兩委”所能決定的事情。村干部認(rèn)為NGO插手村莊公務(wù)，關(guān)系一度緊張。在另一個(gè)村計(jì)劃利用政府扶貧資金建一座小公路橋時(shí)，“村兩委”意欲將橋建在靠近“村兩委”辦公樓的地方，但在該NGO動(dòng)員村民代表干預(yù)的情況下，建橋的地點(diǎn)改在了通往小學(xué)的路口。“村兩委”為此事也對(duì)該NGO意見(jiàn)頗大。此二例一正一反，說(shuō)明NGO所堅(jiān)持的參與式扶貧理念在具體實(shí)踐中，對(duì)既有基層治理體系可能有補(bǔ)充、促進(jìn)作用，也可能有固化的偏見(jiàn)。
即使不涉及“村兩委”，單是參與式扶貧項(xiàng)目本身，在實(shí)踐中也未必能如其理論所假設(shè)的那樣，可以避免決策風(fēng)險(xiǎn)。原因在于，集體參與發(fā)展決策并不簡(jiǎn)單等同于正確發(fā)展道路。1998年，某NGO在S縣開(kāi)展農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)NGO工作人員深入貧困農(nóng)戶廣泛征求意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)貧困戶所能想到的致富方式主要是種養(yǎng)業(yè)，其中技術(shù)條件最成熟的是養(yǎng)豬。但因當(dāng)?shù)胤酪呒夹g(shù)跟不上，部分豬仔在飼養(yǎng)過(guò)程中因病死去，那些將豬養(yǎng)大的農(nóng)戶也因豬肉價(jià)格下跌而沒(méi)賺到錢(qián)。同時(shí)，參與式扶貧模式在具體實(shí)施環(huán)節(jié)，尤其在其對(duì)政府主導(dǎo)模式質(zhì)疑較多的項(xiàng)目實(shí)施招標(biāo)環(huán)節(jié)，也同樣面臨風(fēng)險(xiǎn)。2008年，國(guó)際援助機(jī)構(gòu)委托在S縣參與式扶貧，實(shí)施一個(gè)外幣無(wú)息貸款種植油茶的項(xiàng)目。該NGO的工作人員認(rèn)為，參與幼苗供應(yīng)招標(biāo)的只有林業(yè)局下屬的育苗基地，不符合多方參與的精神。S縣林業(yè)局曾提出，在附近地區(qū)唯有此育苗基地有正規(guī)資質(zhì)。于是，招標(biāo)降低資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求，另外3家私人育苗場(chǎng)參與競(jìng)標(biāo)。私人老板給出的價(jià)格更低，但在兩年后，部分農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)自己所種植的并非油茶樹(shù)苗，或所種雖為油茶，卻病蟲(chóng)害嚴(yán)重，部分源于此前幼苗消毒處理未達(dá)標(biāo)。
此外，參與式扶貧常批評(píng)政府主導(dǎo)扶貧模式存在官員個(gè)人挪用、貪污扶貧資源的現(xiàn)象，但種種跡象表明，參與式扶貧模式似也難以從根本上克服這個(gè)問(wèn)題。這一領(lǐng)域并非沒(méi)有此類丑聞發(fā)生，只是一般極少在公共媒體曝出來(lái)。例如，國(guó)內(nèi)某NGO的一位扶貧協(xié)作者曾在S縣做參與式扶貧，2005～2008年，該協(xié)作者在無(wú)任何其他兼職收入的情況下，就在貴陽(yáng)市買(mǎi)了房、高級(jí)越野車，由此被多家國(guó)際援助機(jī)構(gòu)列入黑名單，但無(wú)更有效的制約手段。
從以上幾方面來(lái)看，參與式扶貧模式能否真正產(chǎn)生持續(xù)績(jī)效，其關(guān)鍵似乎并不取決于參與式的動(dòng)員、項(xiàng)目設(shè)定和實(shí)施，而取決于是否共享發(fā)展成果。否則，即使所有具體實(shí)施技術(shù)環(huán)節(jié)都符合參與式扶貧的標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果只是養(yǎng)活了實(shí)施參與扶貧項(xiàng)目的NGO。貧困人群就不再是參與式扶貧的真正目標(biāo)，而轉(zhuǎn)為了其向國(guó)際援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)資源的借口。
不可否認(rèn)，參與式扶貧的基本技術(shù)是有用的，其部分理念也值得我國(guó)在扶貧過(guò)程中借鑒、吸收。在不少具體扶貧實(shí)施環(huán)節(jié)上，政府理應(yīng)注意引導(dǎo)以參與式扶貧為主的NGO發(fā)揮作用。但同樣值得注意的是，參與式扶貧絕非包治百病的“萬(wàn)能藥”。從內(nèi)在精神上說(shuō)，一味強(qiáng)調(diào)“參與式”，倒不如強(qiáng)調(diào)“共享式”發(fā)展。前者只是形式，后者才是實(shí)質(zhì)和目的。
四、精準(zhǔn)扶貧須與社會(huì)治理并進(jìn)
從以上正反兩方面的分析不難看出，政府主導(dǎo)扶貧模式與參與式扶貧模式在不同實(shí)踐環(huán)節(jié)上各有其優(yōu)劣之處。政府主導(dǎo)扶貧模式的優(yōu)勢(shì)在于，以國(guó)家為后盾，扶貧資源量大，且具有可持續(xù)性。同時(shí)，它也更有利于與現(xiàn)有縣鄉(xiāng)基層組織相結(jié)合。在實(shí)踐過(guò)程中，暴露出的一些技術(shù)環(huán)節(jié)上的不足在于，選擇扶貧目標(biāo)群體的精準(zhǔn)性有待提高，再分配扶貧資源時(shí)條塊關(guān)系有必要進(jìn)一步理順，資金監(jiān)管尚需進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其是自下而上的、源自貧困農(nóng)民及村莊社區(qū)的主動(dòng)性還未激發(fā)出來(lái)。參與式扶貧模式的優(yōu)勢(shì)在于，其目標(biāo)群體測(cè)定更精準(zhǔn)，對(duì)村民參與公共事務(wù)有一定的訓(xùn)練作用。但是，其扶貧資源強(qiáng)烈依賴國(guó)際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)，具有不穩(wěn)定和不確定性的一面。同時(shí)，它與現(xiàn)有基層組織相結(jié)合時(shí)不可避免地有不同程度的摩擦。此外，參與式扶貧在實(shí)踐中同樣也可能出現(xiàn)資金監(jiān)管上的問(wèn)題，NGO究竟應(yīng)對(duì)捐助者、機(jī)構(gòu)內(nèi)部的上級(jí)還是目標(biāo)群體負(fù)責(zé)，是個(gè)模糊的問(wèn)題[36](34)。由此，不宜片面地否定其中一種模式，而盲目地拔高另一種模式。將參與式扶貧在理論上當(dāng)作神話，在技術(shù)上夸得像巫術(shù)，而在實(shí)踐中不對(duì)其進(jìn)行全面對(duì)比研究的做法，顯然不可取。除了抹殺政府作為扶貧主要力量的貢獻(xiàn)，也會(huì)掩蓋參與式發(fā)展的不足，并增加兩種模式相互借鑒、合作的難度。
若從扶貧實(shí)踐的基層經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)這種觀點(diǎn)的片面性。但在西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際援助中，卻長(zhǎng)期少有反思。這不能不說(shuō)與理論基礎(chǔ)，即西方盛行而缺乏反思的治理理論，尤其是治理理論背后的國(guó)家觀和公民觀有密切關(guān)系。從S縣的扶貧實(shí)踐看，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在一些弊端?！叭苤髁x”國(guó)家觀容易忽視社會(huì)[37](222)，尤其是公民個(gè)體的多元化需求，以及公民參與社會(huì)治理、創(chuàng)新社會(huì)治理的潛能。此外，“全能主義”國(guó)家觀還須面對(duì)另一個(gè)難題，即“對(duì)上負(fù)責(zé)、對(duì)下不負(fù)責(zé)”的官僚主義[38](121)，一旦政策出現(xiàn)錯(cuò)誤，難以“自我糾偏”[39](30)。如在楊樹(shù)扶貧案例中，縣林業(yè)局明知有問(wèn)題，卻不會(huì)去改變市林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)的決策。
由此，參與式扶貧及治理理論強(qiáng)調(diào)有限政府，對(duì)“全能主義”國(guó)家觀和公民觀進(jìn)行反思，不僅在扶貧具體實(shí)踐技術(shù)環(huán)節(jié)上，而且在理論上也有其合理的一面。但是，若借此而徹底否定公民權(quán)的限制條件，強(qiáng)調(diào)“最弱意義的國(guó)家”，則變成了另一種極端。在此類治理理論及國(guó)家觀、公民觀盛行的亞非拉地區(qū)，盡管各式各樣的國(guó)際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)帶著所謂最先進(jìn)的參與式發(fā)展理論，開(kāi)展了40余年的扶貧，其減貧的效果也并不好，甚至恰如加萊亞諾所述，拉丁美洲的“血管”仍處在“被切開(kāi)”的狀態(tài)[40](327)。更進(jìn)一步說(shuō)，即使在微觀經(jīng)驗(yàn)層面確有貧困人口在發(fā)展決策中參與不足的問(wèn)題，但從宏觀上看，這些亞非拉地區(qū)的貧困問(wèn)題與殖民主義體系及戰(zhàn)后本國(guó)政治格局不無(wú)關(guān)系②[41](172～176)[42](324～329)[43](2～7)[44](5～10)，遠(yuǎn)非擴(kuò)大社會(huì)參與即可解決。至于強(qiáng)調(diào)個(gè)體公民權(quán)利，甚至應(yīng)在族群復(fù)雜的社會(huì)和全球化政治背景下超越國(guó)家主義政治，則只是便于國(guó)際援助機(jī)構(gòu)在支持發(fā)展中國(guó)家扶貧的過(guò)程中的附加政治條件罷了。其結(jié)果常還常導(dǎo)向民族分離主義。
不過(guò)，若對(duì)參與式理論加以改造、吸收和提升，將有助于發(fā)展出具有本土精神、符合我國(guó)扶貧實(shí)踐需要的治理理論。這種理論上的自覺(jué)和創(chuàng)新，將需要大量的理論研究與實(shí)踐探索相結(jié)合。在此，謹(jǐn)嘗試提出兩個(gè)具有開(kāi)放性意義的、有關(guān)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)治理并進(jìn)的思考方向。
第一，精準(zhǔn)扶貧須與反腐敗相結(jié)合。鑒于目前政府主導(dǎo)扶貧模式主要面臨的問(wèn)題與“條塊”分割的部門(mén)利益及公權(quán)私用有關(guān)，由此，若要進(jìn)一步提高該模式的扶貧績(jī)效，就必須將扶貧與反腐敗相結(jié)合，使之變成反腐敗的相對(duì)專門(mén)領(lǐng)域。除了提高扶貧資源使用效率之外，如果與參與式扶貧背后的治理理論及國(guó)家觀、公民觀做對(duì)照，這也是在民族地區(qū)樹(shù)立正確的國(guó)家觀和科學(xué)的公民觀的必要途徑乃至政治保證。否則，正如王春光、孫兆霞在某脫貧攻堅(jiān)地區(qū)的調(diào)研中所指出的，“資本、企業(yè)最終大量套走了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)的資金……最終將貧困問(wèn)題、鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政府與社會(huì)的矛盾問(wèn)題……帶來(lái)政治和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”[45]。就此而言，扶貧與反腐敗是社會(huì)治理這枚“硬幣”的兩個(gè)側(cè)面。扶貧實(shí)施如果不合理，就會(huì)滋生腐敗，而腐敗會(huì)進(jìn)一步扭曲扶貧的實(shí)踐機(jī)制。反之，抓好反腐敗，無(wú)疑有利于精準(zhǔn)扶貧，從而不折不扣地落實(shí)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，也有利于反腐敗，兩個(gè)方面最終的績(jī)效均指向良好的社會(huì)治理。
第二，精準(zhǔn)扶貧須與社會(huì)建設(shè)相結(jié)合。若對(duì)參與式扶貧加以改造，完全可以將其相當(dāng)一部分扶貧技術(shù)手法運(yùn)用到政府主導(dǎo)的扶貧中去。尤其是注重提升政府在扶貧中的服務(wù)角色，以服務(wù)促扶貧管理。而從管理式到服務(wù)式扶貧，則離不開(kāi)社會(huì)建設(shè)。作為社會(huì)治理的方式之一，社會(huì)多元化參與本就是社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容之一[46]。政府采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式鼓勵(lì)合法NGO發(fā)展，又可進(jìn)一步增強(qiáng)多元參與的能力與水平。此外，社會(huì)建設(shè)尚需注重村莊層面的社區(qū)建設(shè)。唯有將之建成一個(gè)有發(fā)展能力且內(nèi)部相互有支持的共同體，貧困的單家獨(dú)戶方可能有根基深厚的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。否則，若在原子式公民觀基礎(chǔ)上，貧困被鎖定為個(gè)體公民問(wèn)題，無(wú)論是“賦權(quán)”還是“賦能”[47](30)，可能在大自然、大市場(chǎng)面前，貧困人群將始終“站在齊脖子深的水里”[48](27)。
當(dāng)然，若要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)治理齊頭并進(jìn)，所需做的工作絕不僅限于以上兩個(gè)方面。但不管如何，確實(shí)有必要將參與式扶貧模式加以改造，突出社區(qū)整體而非個(gè)體公民權(quán)，并與政府主導(dǎo)的扶貧模式相結(jié)合，相互取長(zhǎng)補(bǔ)短。這不僅是實(shí)事求是、尊重客觀規(guī)律開(kāi)展扶貧的需要，也是從具體的扶貧理論、族群理論，到抽象的治理理論與國(guó)家觀、公民觀，走向理論自覺(jué)的需要。說(shuō)到底，此亦為“文化自覺(jué)”的題中之意[49](160)。而片面強(qiáng)調(diào)參與式扶貧的優(yōu)勢(shì)，忽視其背后的治理理論及國(guó)家觀、公民觀，則顯然缺乏此類理論和文化上的自覺(jué)，在實(shí)踐中既不利于扶貧合力的形成，甚至也不利于民族團(tuán)結(jié)。
注釋：
①本文所用經(jīng)驗(yàn)材料均源自筆者2011年7～8月、2013年9月及2016年8月在S縣調(diào)查所得，人名、地名均為化名。
②依附理論學(xué)派對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)系統(tǒng)的研究，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家的低度發(fā)展絕非自然狀態(tài)，而是殖民主義、帝國(guó)主義和資本主義世界體系分工，使得其發(fā)展長(zhǎng)期處于依附狀態(tài)。果其如此，其減貧成績(jī)不佳，根源即為其國(guó)家整體在世界體系中平等參與不足，而非其公民個(gè)體在國(guó)內(nèi)治理中參與不足。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》2017年第1期
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