摘要：基層組織是政策的主要執(zhí)行者。政策目標難以度量、基層組織擁有執(zhí)行政策的地方性知識和社會資本、官僚機構中信息傳遞和相機處理事務不靈活, 以及公共權威控制權的分配方式給基層組織設立激勵機制帶來了特殊困難?；鶎又卫砣菀桩a生兩種官僚主義, 其一是文牘主義, 其二是形式主義。文牘主義是指過多的制度、規(guī)則、要求、說明、解釋等;形式主義則是指上級政府為基層組織制定嚴格的執(zhí)行政策的程序因不切實際或無人監(jiān)督而流于形式。當政策目標不容易度量, 而各級政府和政府各部門因掌握公共權威控制權都可以監(jiān)督、檢查基層組織時, 基層治理便容易產生文牘主義;當政策執(zhí)行效果依賴基層組織的地方性知識和社會資本、而公共權威控制權不能轉讓時, 基層治理便容易產生以政策的執(zhí)行程序代替政策具體執(zhí)行的形式主義。改進基層組織的激勵方式首先需要確立縣一級政府在執(zhí)行政策上的權威;其次是建立村民議事會, 完善村民自治制度, 鼓勵農民參與政策落實, 讓農民而不是各級政府評價政策效果, 監(jiān)督政策執(zhí)行過程。

關鍵詞：基層治理; 激勵; 文牘主義; 形式主義;

長期以來, 效率不高已被認為是政府部門或官僚制的普遍特征。威爾遜曾指出, 政府部門因為約束太多, 無權合法保留自己機構掙得的收入并用于員工福利, 無權自主調配生產要素和自主選擇工作范圍, 必須完成上級下達的所有任務, 結果出現官員對制約條件的擔心超過對工作任務的擔心, 只在意過程而不是結果, 工作上怕擔風險、畏葸不前, 管理人員增加、管理自主權減少等系列問題。1尼斯卡南則認為, 官僚制既不關心公共利益, 亦不關心政治家設定的政治目標, 他們關注的只是可由其任意支配的預算最大化。2政府部門為社會提供公共產品而存在, 其效率低下意味著居民的福利損失, 進而也就意味著政治家的民意損失。那么, 政治領導人為何不設法改進激勵機制、提高政府部門工作人員的積極性和組織的效率?

基層組織是政策的主要執(zhí)行者, 他們接受上級政府領導并貫徹其意志, 其內部也是一個層級體系, 形成另一層委托代理關系。我們認為, 政策目標難以度量、基層組織擁有執(zhí)行政策的地方性知識和社會資本、官僚機構中信息傳遞和相機處理事務不靈活, 以及公共權威控制權的分配方式給基層組織設立激勵機制帶來了特殊困難。當政策目標不容易度量、而各級政府和政府各部門因掌握公共權威控制權都可以監(jiān)督、檢查基層組織時, 基層治理將出現過多的制度、規(guī)定、要求等, 從而產生文牘主義;當政策執(zhí)行效果依賴基層組織的地方性知識和社會資本、而公共權威控制權不能轉讓時, 基層治理將出現上級政府制定嚴格的程序、要求基層組織按程序執(zhí)行政策的現象, 制定的程序不切實際或無人監(jiān)督執(zhí)行時便產生了形式主義。

一、一般問題

(一) 政策效果度量的困難

基層組織縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會主要執(zhí)行國家政策, 因此, 可視為上級政府的代理者。按照標準的委托代理關系, 在不確定的社會經濟環(huán)境中, 委托人和代理者之間存在信息不對稱。這時, 由于效用函數不一致, 代理者并不唯委托人意志是從, 而是有機會追求自己的利益。委托人與代理者之間信息不對稱主要表現在三方面: (1) 逆向選擇; (2) 道德風險; (3) 代理者更了解行動的效果。逆向選擇主要指, 事前, 代理者擁有一些委托人不知曉的信息, 如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更知道本鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行政策的能力, 村委會掌握一些地方性知識和習俗、在扶貧和分配低保指標時更知道誰家最困難等。道德風險是指, 事后, 即委托人與代理者達成合約后, 由于社會經濟環(huán)境的不確定性, 代理者有機會為了自己利益采取損害委托人的隱藏行動, 如執(zhí)行政策時不認真、遇事相互推諉、轉移政策專項資金等。代理人更了解行動后果是指, 事后, 代理者比委托人更知道一項任務的實際效果, 3如縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會比上級政府更知道政策的投入產出是否合理, 政策是否最終惠及農民, 誰是政策真正的受益者等。這方面與逆向選擇的區(qū)別是, 代理者獲得的信息優(yōu)勢是在任務完成之后, 而不是事前。

在政策執(zhí)行過程中, 上級政府在如何激勵基層組織時除遇到上述一般信息不對稱問題外, 還存在一些特殊困難。首先, 市場中的經濟組織通常具有單一目標, 主要是追求利潤最大化, 這一目標可以比較準確衡量。政府部門則一般提供公共產品, 這些公共產品或者具有非競爭性和排他性, 或者是基于社會公平的角度來開展的, 如九年制免費義務教育、農村合作醫(yī)療保險等。政策的效果即使可以度量, 但由于只由政府單一部門提供, 不存在產品的市場競爭, 因此也就很難知道生產這些公共產品的真實成本, 從而更難知道政策執(zhí)行者的努力程度。4其次, 政策經常是定性的, 偏好不同的人群對政策目標有不同理解。5如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出鄉(xiāng)風文明, 收入水平較高、長時間外出打工、年齡較小的村民可能追求工業(yè)和城市文明;而收入水平較低、在家務農為主、年齡較大的村民可能更加認同傳統(tǒng)農耕文明。如果采取指標對鄉(xiāng)風文明進行量化, 指標要么是不完全的, 要么不同的指標會產生沖突。第三, 政策的目標常常是多維而不是單一的。6再以中共十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為例, 該戰(zhàn)略包括產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效以及生活富裕五個方面, 涉及政治、經濟、社會、生態(tài)等, 需要多部門合作實施。當上級政府督促鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進時, 該如何用指標分別衡量五個方面后、再給出一個什么樣的權重將五個指標綜合成一個反映鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進度的指標呢?第四, 部分政策的作用是長期的, 效果不會即期顯現, 如土地綜合整治、水利工程修建等農業(yè)基本建設項目, 再如針對農村人力資本提高的義務教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生保障制度建立等, 這些政策的效果在短期內是無法度量的。

(二) 官僚機構及公共權威配置

市場中結成的委托代理關系是不同要素所有者為追求合作達成的合約。事前, 無論是委托人還是代理者, 他們都擁有自己要素的產權, 通過市場自主選擇合作對象。合作中關于要素的使用、收益的分配、誰來行使權威等, 都是通過談判來決定并以合約的方式規(guī)定下來。而且, 合約給所有合作者保留有退出的通道。政府中的機構和組織不同, 政府很少會因某項政策設置專門的執(zhí)行機構。事實上, 執(zhí)行政策前各部門、機構已經設定。而且, 在政府機構或組織內部, 誰來行使權威制定政策、誰來具體落實和執(zhí)行政策、誰來監(jiān)督政策執(zhí)行等, 這些事前已被決定。在政府組織內部, 信息如何收集和傳播、如何匯總和分析、如何評估政策效果, 都必須遵循一定的程序。換言之, 政府中的組織其相機行事的權力更少。

市場中通過合約結成組織時, 要素所有者須讓渡自己的產權, 組織的所有權即最終權威是由剩余控制權定義的。由于不確定性, 合約一定是不完備的, 要素所有者誰擁有企業(yè)剩余控制權根據收益最大化原則由談判決定, 通常由所擁有資產的專用性強、需要特殊激勵的成員獲得。7與市場中的組織不一樣, 政府組織行使的是公共權威, 這種公共權威不管來源如何, 它是以國家政權等暴力工具為支撐的。8而且, 對公共權威的控制權行使由制度事前規(guī)定, 不可以像經濟組織中那樣通過談判決定。所以, 在政府組織內部, 在關于某項政策的執(zhí)行上, 上一級政府可以給下一級政府授權, 分配某些權利和責任。但是, 落實和執(zhí)行政策的公共權威的控制權始終掌握在上一級政府手中, 譬如對政策的解釋、對政策最終效果的評價、特殊情況下對政策的廢棄等, 這些最終是由上級政府負責的。這種公共權威的控制權分配方式可以幫助基層組織應對環(huán)境不確定性, 給不切實際的政策糾偏, 但是也給具體的政策執(zhí)行者帶來了干預。此外, 當預期上級政府最終可能會干預政策的結果時, 執(zhí)行者會覺得沒有必要按最優(yōu)路徑落實政策, 從而削弱了基層政府執(zhí)行政策時的激勵。

(三) 激勵機制設置的難題

根據顯示原理可知, 為保證合作順利進行, 委托人須設置讓代理者滿足的參與和激勵相容的約束條件。9也就是說, 委托人需要為代理者擁有的信息優(yōu)勢支付租金。當然, 這只是就委托代理的一般性質而言。對于基層組織實施的公共政策, 如果政策是定性的, 或者政策效果不能即期顯現, 意味著作為上級政府的政策制定者不能準確知道自己的收益函數, 因而也就很難設置讓政策執(zhí)行者激勵相容的約束條件。對于目標單一且效果可度量的政策, 如果制定的政策提供的公共產品或服務沒有市場價格作參考, 這時執(zhí)行政策的基層組織容易夸大成本。政策制定者可以設置標尺競爭來降低政策執(zhí)行成本, 但這需要各基層政府或組織面臨相同的社會經濟條件。當基層政府或組織執(zhí)行政策時面臨的資源條件、發(fā)展水平、人力資本不相同時, 則需要政策制定者準確知道且在設置標尺時考慮這些不同約束條件對政策效果的影響。而且, 標尺競爭一般只是偶爾適用, 經常采用時標尺競爭變成參與者之間的重復博弈, 這時基層組織容易合謀欺騙政策制定者和監(jiān)管者。10而對于目標多維的政策, 如果目標都可度量, 則需要正確確定各目標的權重, 以便客觀反映社會對各目標的偏好;如果只有部分目標可度量, 考核政策執(zhí)行效果時, 目標可度量的政策部分常常會被執(zhí)行者投入過多的資源, 而目標難以度量的政策部分常常會被執(zhí)行者忽視。11

市場中運行的經濟組織的所有權分配是服從利益最大化原則的。經濟組織根據不同的信息結構、各要素所有者擁有資產的不同專用性設置不同的激勵方式, 形成不同的產權結構。在政府組織中, 由于公共權威的最終控制權不能轉讓, 永遠只由上級政府所有, 意味著激勵結構很難根據政策性質隨機應變。如果一項政策只是常規(guī)性事務, 即政策執(zhí)行的條件、政策面臨環(huán)境的可能變化以及這些變化對政策的影響都能一一列舉出來, 上級便可以與下級政府就政策執(zhí)行達成一個關于權利和責任分配的完全合約, 這時的政策執(zhí)行沒有什么困難。然而, 一旦政策執(zhí)行具有復雜性, 如執(zhí)行過程中需要大量的地方性知識, 需要搜尋大量的信息, 需要進行地方動員, 這時, 這種永遠由上一級政府掌握公共權威控制權的委托代理關系便顯得僵化, 治理體系不能設立靈活的激勵結構來調動基層組織執(zhí)行政策的積極性, 降低政策執(zhí)行成本。

概言之, 政策目標難以度量、基層組織擁有執(zhí)行政策的地方性知識和社會資本、官僚機構中信息傳遞和相機處理事務的不靈活以及公共權威控制權的分配方式給基層治理設立激勵機制帶來了特殊的困難。那么, 是否可以通過懲罰、制裁或高壓的政治運動來迫使基層組織努力執(zhí)行政策?我們認為這種負面激勵方式產生的作用是有限的, 因為首先, 對于目標難以度量或結果需要長時間后才能顯現的政策, 基層組織的努力程度也是難以度量的, 只要不出現大的錯誤, 上級政府懲罰和制裁實際上沒有依據。懲罰和制裁越重, 為了避免自己犯錯, 基層組織會變得更加謹慎而不敢作為;其次, 懲罰和制裁太重, 組織內部成員之間、組織之間為避免相互牽連, 可能出現不敢披露信息、互相隱瞞的合謀現象?；鶎又卫砑畹碾y題意味著上級政府可能采取更多的監(jiān)督, 包括各種檢查、各種會議、要求基層各種匯報和計劃等。監(jiān)督本身是有成本的, 需要耗費大量時間、人力和物力, 因此, 上級政府的監(jiān)督必然是不完全的, 并可能出現文牘主義和形式主義。

二、文牘主義

(一) 何謂文牘主義

文牘主義是指過多的制度、規(guī)則、要求、說明、解釋等, 結果導致大量無意義的文案工作、太多的約束、無緣無故的拖延、組織的低效率、組織內部成員及利益相關者的挫折感。文牘主義屬于一種典型的官僚主義, 既存在于政府組織中, 也存在于大型公司、大學、非政府組織中。Bozeman認為, 文牘主義是組織中制度和規(guī)則的一種病態(tài), 這些制度、規(guī)則、要求仍起作用, 執(zhí)行這些制度、規(guī)則和程序需要耗費大量的人力、財力和物資, 但無助于組織目標的實現。12文牘主義不僅存在于組織中, 而且也存在于政策執(zhí)行中。任何一項政策都有關于誰來執(zhí)行、如何調配人財物、涉及的人群、準入條件、誰來監(jiān)督評估等方面的規(guī)定和制度, 當這些規(guī)定和制度不當或過于繁瑣時便產生了文牘主義。文牘主義還存在于組織與組織之間、組織與居民之間的互動和交流中, 當交流不充分、信息不透明時, 可能會產生更多的解釋、說明、匯報等工作。

概言之, 基層治理中遇到的文牘主義大致有三類, 分別是:組織中制度和規(guī)則的不當和繁瑣, 政策執(zhí)行程序和規(guī)定的不當和繁瑣, 組織之間及組織與居民之間交流的不當和繁瑣。文牘主義有多種表現, 最明顯的有: (1) 不斷下發(fā)政策文件且部分政策文件內容空洞、目標大而無當; (2) 召開各類會議, 經常出現同一會議內容卻要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會重復參加的現象; (3) 填寫各類報表, 撰寫各類總結報告, 經常出現文件剛下達、工作剛部署便要求基層寫出工作進程、成績和經驗材料; (4) 各級政府、政府各部門下鄉(xiāng)入村檢查, 并且要求基層準備各種匯報材料, 工作要有亮點; (5) 實行所謂痕跡管理, 各類文件要求開會傳達且有傳達記錄, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)工作需要與農戶拍照上傳證明確實下了鄉(xiāng); (6) 執(zhí)行政策時要求單位或個人填報各種表格, 提交各種證明材料, 辦理各種審批和手續(xù)。

(二) 文牘主義的問題

文牘主義意味著太多的規(guī)制。根據對85個國家關于規(guī)制對企業(yè)創(chuàng)辦影響的研究, 過多的規(guī)制導致了過高的企業(yè)準入成本、嚴重的腐敗以及大量地下經濟。13就基層治理而言, 當基層組織內部成員感覺大量繁文縟節(jié)不產生任何價值時, 其工作無疑是被動和低效的。因為遵守和執(zhí)行各項制度需要花費人財物力, 文牘主義造成大量資源浪費, 減少了政府組織提供的公共服務, 降低了政策執(zhí)行的效果。文牘主義在極端情況下甚至出現以會議落實會議、以文件落實文件的情況。結果, 政府組織空耗大量行政經費, 其成員則天天疲于奔命應付, 而政策卻反而沒時間和精力落實。

當符合條件的農村居民申請政策優(yōu)惠或福利卻需要填大量表格、辦各種手續(xù)、跑多個部門蓋章審批時, 這位農村居民實際得到的福利因為時間成本便大打折扣。這將影響基層政府和組織的信譽, 造成農民與政府的疏離。文牘主義可能加劇農村社會中的不平等, 因為貧困者可能接受的教育水平更低, 更難應付各種表格和手續(xù), 從而更可能得不到政策規(guī)定本該得到的優(yōu)惠和福利。需要注意的是, 文牘主義實際上為腐敗提供了機會, 當關于一項惠農政策的申請過程和手續(xù)過于繁瑣時, 農民很難了解政策的真實內容、申請的準入條件、需要辦理哪些手續(xù), 知曉這些過程和規(guī)定的成員就有條件從中套利, 或者從符合條件的申請者中收受賄賂, 或者出售這些優(yōu)惠或福利指標給本不夠條件的農戶獲取利益。

(三) 文牘主義產生的原因

大量文獻是從公共選擇或新政治經濟學理論來解釋文牘主義的。如Kaufman認為, 政府作為人民的代表, 必須滿足社會大眾對公共服務和產品的需求, 由于各人需求不同且存在不同利益集團, 政府為滿足各種需求便建立了各種制度和規(guī)則, 結果產生了堆積如山的官方文件及眼花繚亂的程序迷宮。所以, 文牘主義是公地悲劇在行政領域的體現。14Banerjee則認為, 在發(fā)展中國家, 政府官員常常故意設置各種規(guī)制從國家提供給窮人的福利項目中尋租。15不過, Bozeman指出, 即使不考慮政府組織中成員的自利動機, 理性有界及社會經濟條件變化也將導致組織和政策執(zhí)行時出現文牘主義。Bozeman將文牘主義原因歸為兩類, 一類是因為一開始考慮不周而制定了不起作用的制度、規(guī)則和要求, 如錯誤地估計了規(guī)則作為手段與所要達到的目的之間的關系, 過于強調了規(guī)則的控制作用等;一類是制度、規(guī)則和要求一開始是起作用的, 但隨著時間變化, 這些制度、規(guī)則和要求的本來意義被扭曲或出現了歧義?；蛘? 隨著時間的變化, 組織的目標或政策執(zhí)行的手段發(fā)生了改變。結果, 原來的制度、規(guī)則和要求成了不起作用的繁文縟節(jié)。16

Kaufman、Banerjee、Bozeman提到的這些原因在基層出現的文牘主義中肯定存在, 但不是系統(tǒng)性的、主要的原因。基層治理中產生文牘主義首先是因為政策目標難以度量。當農村政策目標是定性的、即期不能顯現、目標多維, 或者政策的效果很難準確獲得時, 結果很難避免: (1) 政策制定者、監(jiān)督者需要不斷開會、發(fā)文來解釋政策的意圖、要達到的目標、主要的內容、執(zhí)行條件等; (2) 制定的政策可能目標不切實際, 缺乏一些執(zhí)行的手段和條件, 制定者和監(jiān)督者需要下級組織和基層政府不斷匯報, 發(fā)現政策是否切合實際, 并根據需要不斷進行調整, 防止政策在執(zhí)行中偏差太大; (3) 在沒有具體目標可考核的情況下, 監(jiān)管者將執(zhí)行政策的具體過程甚至具體動作納入考核, 要求基層組織填各種表格, 寫各種總結匯報材料, 并留下工作痕跡; (4) 基層組織在上級政府要求嚴、監(jiān)督緊的情況下, 為表明自己政策執(zhí)行認真, 也會開更多的會, 要求下一級組織及農民填更多的表格, 并留下工作痕跡。

基層治理中產生文牘主義其次是因為政府的組織形式及公共權威控制權的分配方式。20世紀50年代, 為快速推進工業(yè)化, 我國建立了嚴格的計劃經濟體制, 中央政府設立多個部門, 實現從生產到流通到消費的全面管理和控制。與此同時, 為了動員社會資源, 行政組織上設置了從中央到省、地、縣、人民公社五級政府。改革開放以后, 市場開始在資源配置方面發(fā)揮基礎性作用, 但中央政府仍保持強大的宏觀調控能力, 同時加大了對公共服務的提供和社會管理, 政府部門并未減少;行政上全國仍實行五級政府, 雖然人民公社被廢除, 但鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府被設立以行使農村基層行政職能。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十五條, “全國地方各級人民政府都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關, 都服從國務院?！边@就是說, 組織中的下級政府必須接受上級政府的領導, 其行使的公共權力的最終控制權掌握在上級政府手中。這種多層級、多部門的政府組織形式及公共權力分配方式給基層執(zhí)行政策時帶來了兩個問題:首先, 任何信息, 無論采用談話、文字還是圖像, 在傳遞過程中都可能失真, 從而產生交易成本。17也就是說, 政府層級越多, 政策被扭曲的可能性越大, 政策執(zhí)行時就需要更多的交流、解釋和監(jiān)督;其次, 當一項政策涉及多個部門時, 勢必發(fā)生各級政府、各個部門發(fā)文、開會、檢查、作報告、要求基層寫總結、作匯報、填表格等現象。

三、形式主義

(一) 什么是形式主義

Rawls在論述社會如何實現公平的機會平等時提到了三種程序正義, 其一是完美程序正義, 特點是有不依賴于且先于程序的評價結果的標準, 并且可以設計出達到所需結果的程序;其二是不完美程序正義, 特點是盡管有獨立的評價標準, 但要設計出必然達到所需結果的程序并不可行;其三是純粹程序正義, 特點是沒有一個獨立的評價標準, 但可設計出達到所需結果的程序。純粹程序正義的優(yōu)勢是一旦正確設定了程序, 無須再跟蹤無窮無盡的社會條件和人際關系變化, 社會仍能達到所需的結果。18羅爾斯提出的程序正義, 或其引申的含義已廣泛地在政策制定、法律和政策執(zhí)行領域被采用。以政策執(zhí)行為例, 程序的合理和正當性規(guī)定了執(zhí)行手段和步驟的合理和正當性, 從而引導政策執(zhí)行達到預期的結果。而且, 程序的合理和正當性有助于保護個人權利和社會參與, 其本身具有獨立的內在價值。

給基層組織制定執(zhí)行政策的程序的正義性, 或合理性、正當性并不必然獲得。程序是理性的產物, 因為個人理性有界, 加上社會、經濟環(huán)境的復雜性及不斷變化, 由上級政府規(guī)定的執(zhí)行政策的程序必然是不完備的。政策是利益調整, 執(zhí)行政策的程序未必完全公正、合理。最重要的是, 程序只是表明執(zhí)行政策時須采取的行動步驟, 程序不會自己執(zhí)行。當制定的程序不符合實際情況或達不到與基層組織激勵相容時, 程序在執(zhí)行政策時就不會被遵守。極端地, 當程序缺乏監(jiān)督執(zhí)行時, 基層可能出現有執(zhí)行政策的程序而無落實政策的行動的情形。當程序不切實際成為擺設, 或者以程序代替政策具體落實時便出現了形式主義。形式主義是官僚主義的另一種形式, 它與文牘主義是有區(qū)別的。文牘主義是過多的制度、規(guī)則、要求等, 文牘主義因消耗人財物力而延誤政策執(zhí)行甚至使政策落空, 但文牘主義是要執(zhí)行政策的。形式主義以政策的執(zhí)行程序代替政策的具體執(zhí)行, 考核政策執(zhí)行時以檢查執(zhí)行程序正不正確為主, 而不問實際結果如何。

(二) 形式主義的表現及問題

應該說, 目前基層治理中形式主義是比較嚴重的。在我們近幾年調查的行政村, 村會議室、村公告欄基本上貼滿了關于各種事務的辦事指南、審批流程等, 關于村委、村黨委的會議制度、工作制度、公開制度、管理制度、議事規(guī)則、議事程序等, 關于村級綜合服務中心的工作職責、工作流程圖、工作模式、行為規(guī)范等, 關于村民監(jiān)督委員會的調解規(guī)則、調解步驟等。在目前的行政村, 村委和村黨委一般是3～5人, 而且多交叉任職, 主要負責人實際上是黨支部書記、村委會主任及村文書。而且, 村是一個熟人社區(qū), 大家知根知底, 形成了一個信任網絡, 19針對村民的一些重要事務, 必要的辦事規(guī)則和程序是肯定需要的, 但村民之間、村干部之間、村民與村干部之間辦事和交流主要憑相互間信任而不是程序, 很多規(guī)則、流程、程序只是要表現或希望表現村委、村支部辦事如何規(guī)范的形式主義。形式主義的另一種表現方式是樹典型或建樣板工程。對于上級政府督促和考核比較緊的政策, 只制定執(zhí)行政策的程序是不夠的, 為了應付檢查和監(jiān)督, 基層組織便會建設幾個樣板工程, 專供各級政府、政府各部門參觀和檢查。

形式主義導致基層組織成員將大量時間和精力花在討論執(zhí)行政策的程序而不是如何落實政策上, 既浪費了行政資源, 又降低了公共服務提供的效率和水平。形式主義使中央政府制定的系列惠農政策落空, 減少了農村居民的福利水平。興建樣板工程的形式主義則造成公共資源在地區(qū)間分配不均, 在決定何地樹典型和興建樣板工程時, 容易產生政策尋租和腐敗現象, 使農民失去對基層組織的信任。最嚴重的是, 形式主義扭曲了信息, 基層因為敷衍, 不能如實反映政策的效果和執(zhí)行中存在的問題, 結果上級政府不僅不知道農民的真正需求及該如何完善今后的政策, 而且可能會誤認為各項政策很合理、受到普遍歡迎、容易執(zhí)行, 于是頒布更多的政策, 進而導致更多的形式主義, 浪費更多的人財物力。

(三) 形式主義產生的原因

基層治理中出現的形式主義與執(zhí)行者擁有專用性資產及公共權威控制權的配置方式有關。政策的效果取決于政策制定者、監(jiān)督者及執(zhí)行者之間的合作。對于不同的政策, 執(zhí)行者在其中起不同的作用, 須采取不同的激勵方式。部分政策的效果及執(zhí)行者的努力程度是容易度量的, 如農村義務教育達標、合作醫(yī)療參與率達標等, 對此類政策的執(zhí)行者采用一般的激勵方式即可。還有部分政策則不僅效果難以度量, 而且需要政策執(zhí)行者投入專用性資產。專用性資產是指政策制定者和監(jiān)督者無法通過市場或行政命令獲得, 只由政策執(zhí)行者控制的物質資本、社會資本和信息, 如興建道路、水利、垃圾處理等公共項目時需要地方性知識, 需要村干部利用信任網絡、動用社會資本在村內進行社會動員、在成員之間協調關系調整土地;在扶貧救濟項目中, 需要村委會提供符合條件的農戶的人口、生產、消費、收入等方面信息。這些信息之所以屬于專用性資產, 不僅是因為村委會主要成員與村民生活在一個村莊, 對農戶的資源秉賦、技術水平、生產能力、勞動力情況比較熟悉, 而且還因為在經濟活動復雜、準確統(tǒng)計收入困難、村民因爭低?；蜇毨糁笜税l(fā)生沖突時, 只有村委會才能平息這些沖突, 解決內部之間的矛盾。執(zhí)行者擁有的專用性資產使其成為政策執(zhí)行過程中的實際權威。20市場中的經濟組織通過所有權安排來激勵擁有專用性資產強的成員, 即誰擁有的資產專用性強, 誰將獲得企業(yè)的剩余控制權和索取權。政府組織由于行使的是公共權力, 其控制權最終不可轉讓, 上級政府就需要設置一種特殊的激勵機制, 一方面確保執(zhí)行者按上級政府意志行事, 另一方面能最大限度地調動執(zhí)行者的積極性, 充分發(fā)揮其專用性資產的作用。這種特殊的激勵機制便是程序正義或程序正當, 通過制定一套嚴格的程序, 要求基層組織按程序執(zhí)行政策, 避免各級政府不當的干預。

本世紀初, 我國開始進入以工補農、以城促鄉(xiāng)發(fā)展階段。2003年中共十六屆三中全會明確提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略, 2004年中央一號文件提出按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的要求, 對農業(yè)、農村實施“多予、少取、放活”的發(fā)展方針。2005年中央政府提出新農村建設以來, 從中央到地方, 各級政府增大了對農村道路、水利、飲水安全、土地整治、生態(tài)改善、垃圾處理、農村教育、醫(yī)療、扶貧救濟、養(yǎng)老保障等方面的投入, 旨在改善農業(yè)生產和農民生活條件, 提高農民收入, 縮小城鄉(xiāng)居民之間享受的基本公共服務的差距。因為投資量較大, 項目較多, 政策制定者和監(jiān)督者缺乏必要的人財物力對諸多項目和政策進行監(jiān)管。而且, 這些項目、政策與農業(yè)生產和農民生活密切相關, 需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的積極性。為了保證政策執(zhí)行公平、提高項目的實施效率、減少執(zhí)行中的尋租和腐敗行為, 政策制定者和監(jiān)督者便制定了系列約束執(zhí)行者的程序, 希望以此規(guī)范執(zhí)行者的行為。當時間緊、任務多、要求嚴時, 制定的程序無疑也多;當程序不合理, 執(zhí)行程序缺乏監(jiān)督時, 程序也就沒有起實際作用, 監(jiān)督政策執(zhí)行的程序便成了形式主義。

四、改進基層組織的激勵方式

文牘主義和形式主義曾被認為是政府組織中干部的思想和認識問題, 是工作不踏實的表現。事實上, 文牘主義和形式主義歷史上就十分盛行, 這兩種官僚主義耗費了行政資源, 使基層行政工作人員疲于應付, 失去工作的積極性。而且, 文牘主義和形式主義將導致吏治腐敗, 國家行政系統(tǒng)沒有效率, 因為“夫法制繁, 則巧猾之徒皆得以法為市, 而雖有賢者, 不能自用, 此國事之所以日非也”21。至于文牘主義和形式主義產生的原因, 顧炎武認為主要是后來的政府官員因循守舊, 不能因勢而變, 革新法律與政策。顧炎武指出:“前人立法之初, 不能詳究事勢, 豫為變通之地。后人承其已弊, 拘于舊章, 不能更革, 而復立一法以救之, 于是法愈繁而弊愈多, 天下之事日至于叢脞?！?2錢穆曾指出中國傳統(tǒng)政治的兩大缺點, 認為其一是太注重職權分配之細密化, 其二是太看重法制之凝固性與同一性。歷史上王朝統(tǒng)治設官分職的目的是讓行政事務有人負責, 但為了保證每一職的獨立性和相互之間的平衡性, 常常設立各種規(guī)則相互掣肘, 使政事不能靈活推進, 易于停頓和麻痹化;而法制的凝固性與同一性導致“但遇應興應革, 總不能大刀闊斧, 徹底改進, 而僅求修補彌縫, 逐漸趨于敷衍文飾虛偽而腐化”23。錢穆認為, 職分與法制, 本就偏重在限制束縛人, 結果出現“重法過于重人, 重職過于重權, 重安定過于重動進, 重限制過于重放任”24。

顧炎武和錢穆都提到了傳統(tǒng)政治由于拘泥舊章、不能順勢而為, 結果控制社會、監(jiān)督官吏的法律和規(guī)章制度或者流于形式, 或者成為社會發(fā)展障礙的問題。傳統(tǒng)政治是一種消極無為政治, 政府沒有力量統(tǒng)治, 只是敷衍, 25政府為社會提供的公共品極為稀少。而且, 傳統(tǒng)社會以小農經濟為基礎, 經濟活動和社會生活相對簡單?，F代社會, 政府管理的公共事務種類和數量、經濟分工和社會活動的復雜性, 與傳統(tǒng)社會相比有天壤之別。目前產生的文牘主義和形式主義更多的是因為政府一方面參與太多的經濟和社會事務, 另一方面又缺乏必要的監(jiān)督政策執(zhí)行的手段所致。這就需要現代政治與時俱進, 改革和完善法律、制度與政策, 改進政府組織內部的激勵結構, 充分發(fā)揮基層組織的積極性。前面的研究已經指出, 基層的文牘主義和形式主義產生的主要原因之一是公共權威控制權配置方式不當, 結果出現多層級多部門監(jiān)督管理基層組織的問題。因此, 提高政策執(zhí)行效率、改善執(zhí)行效果、減少文牘主義和形式主義, 首先便是確立縣一級政府在執(zhí)行政策上的權威。對于中央政府制定的政策, 由中央政府提出政策目標并安排資金和物資, 至于政策具體如何執(zhí)行, 如采取何種方式、經過哪些步驟、如何動員、如何監(jiān)督管理等, 則由縣一級政府自主決定, 省及地一級政府、中央和省、地各部門不應以指導、督促、檢查為名向基層要報表、要總結、開會議、作報告等。

那么, 縣一級政府又如何保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會能認真執(zhí)行國家政策, 不會產生偷懶、推諉、截留專項資金等機會主義行為呢?正如前面的研究指出的, 基層的文牘主義和形式主義產生的另一主要原因是政策執(zhí)行結果難以度量以及政策執(zhí)行者擁有的專用性資產, 結果導致政策制定者缺乏監(jiān)督手段, 只能通過開會、發(fā)文、填表、匯報, 或者規(guī)定嚴格的程序來約束政策執(zhí)行者。但是, 所謂政策執(zhí)行結果難以度量、執(zhí)行者擁有的專用性資產只是相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以上政府而言的。任何政策, 無論是定性的、長期的、還是目標多維的, 農民都能感受并判斷自己最終是否受益;執(zhí)行政策的專用性資產則蘊含在農民的人力資本或農民結成的信任網絡之中。因此, 減少基層組織中的文牘主義和形式主義最有效的方式是鼓勵農民參與政策落實, 讓農民而不是各級政府評價政策效果, 監(jiān)督政策執(zhí)行過程。目前, 我國實行村民自治制度, 村委會主要成員由村民選舉產生, 農民參與政策執(zhí)行、公共事業(yè)建設、監(jiān)督村委會具有法律基礎。但是, 村民自治制度需要完善, 村民委員會屬于執(zhí)行機構, 選舉只是村民自治的一個方面。在公益事業(yè)建設和公共事務增多的情況下, 有必要健全村民大會和村民代表大會制度, 成立村民議事會作為村民代表大會的常設機構, 讓村民有渠道表達偏好, 交流信息, 討論并決定申請什么公共建設項目、如何籌資籌勞、如何招投標、誰來監(jiān)督進程和質量、如何分配低保及各種惠農指標等事宜。26在完善村民自治制度的基礎上, 縣一級政府應將政策公開透明, 說明政策的目標、針對的人群、準入的條件、資金的投入、配套的要求、執(zhí)行的時間、申請的程序等, 鼓勵各村單獨或聯村申報。縣級政府再會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對各村申報的材料進行核實, 對符合要求、具備條件的村申請的政策項目即予批準實施, 同時定期對項目執(zhí)行的進程和質量進行檢查督促。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：學術界 2019(06)

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