摘要: 關(guān)于在立法中以什么樣的權(quán)利名稱和結(jié)構(gòu)落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策設(shè)想，眾說紛紜，大體有六種較具代表性的方案。為了增進(jìn)有效溝通，形成統(tǒng)一的制度構(gòu)建基礎(chǔ)，各方亟需達(dá)成共識。厘定“三權(quán)分置”的法律表達(dá)方案，首先需要明確土地承包經(jīng)營權(quán)是否保留，接著厘清承包權(quán)是否本就獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)而規(guī)定在現(xiàn)行立法中，在此基礎(chǔ)上進(jìn)而確定經(jīng)營權(quán)如何生成與表達(dá)的問題。秉持務(wù)實精神和折中思維，在法律上以所有權(quán)、承包權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)“四權(quán)并立”落實“三權(quán)分置”政策是順勢而為的最佳選擇。

關(guān)鍵詞: 三權(quán)分置 四權(quán)并立 土地承包經(jīng)營權(quán) 承包權(quán) 經(jīng)營權(quán)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”已成為國家既定的政策選擇，但在法律層面，其落實面臨諸多難題，首要的一個突出問題便是如何將中央文件提出的權(quán)利體系在法律上表達(dá)出來。

一些政策起草部門的專家已經(jīng)對十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》( 以下簡稱《決定》) 中有關(guān)農(nóng)地權(quán)利實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”進(jìn)行了“官方”解讀，有學(xué)者指出這種解讀“溢出了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)則范疇，屬于以政治語言代替法律術(shù)語的臆斷”; “三權(quán)分離”理論雖然對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有較好的說明價值，但其經(jīng)濟(jì)邏輯不符合法律邏輯，據(jù)此構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，無法在法律上得以表達(dá)。隨著中央發(fā)文明確推行“三權(quán)分置”，學(xué)界迎難而上著力提出落實方案，但眾說紛紜，分歧很大。據(jù)筆者歸納，較具代表性的方案就有六種，而且在一些方案內(nèi)部，不同學(xué)者的主張還不盡相同。

大量分歧的存在，表明有進(jìn)一步探討的必要。概念是“構(gòu)筑科學(xué)思想大廈的工具”，亦是有效溝通的基礎(chǔ)。面對政策落實的現(xiàn)實需求，亟需凝練共識，厘定“三權(quán)分置”的法權(quán)結(jié)構(gòu)及其表達(dá)，以便理論上展開更富成效的研討，實務(wù)上順利推進(jìn)具體制度的構(gòu)建。有鑒于此，筆者擬對既有代表性觀點進(jìn)行梳理、總結(jié)，剖析其中的爭議焦點和現(xiàn)實困境，在此基礎(chǔ)上探求一套妥適的折中方案。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律表達(dá)的代表性觀點綜述

關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)利分置的各種觀點，歸納起來主要有兩類共計六種代表性方案。一類為各種形式的“三權(quán)說”，絕大多數(shù)觀點屬于此類，只是具體方案不同，大體有五種; 另一類可稱“四權(quán)說”，僅為個別學(xué)者所倡，提出一種方案。

(一) 所有權(quán)—承包權(quán)—經(jīng)營權(quán)

該方案在形式上體現(xiàn)為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并立”，但又有兩種不同建構(gòu)思路:

一種思路可謂直接將政策上的權(quán)利架構(gòu)和稱謂移植到立法中，把土地承包經(jīng)營權(quán)拆解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從而形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。根據(jù) 2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》( 以下簡稱《分置意見》)，“三權(quán)分置”是“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”。這種設(shè)計不僅為有關(guān)政策部門專家所倡，法學(xué)界亦有學(xué)者呼應(yīng)。例如，張力認(rèn)為，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)再分離有深厚的實踐基礎(chǔ)和理論支撐，實施“再分離”后，經(jīng)營權(quán)必須要成為一項獨立物權(quán)。承包權(quán)亦是一項獨立的物權(quán)，性質(zhì)也為用益物權(quán)。

另一種思路則主張，“三權(quán)分置”并不是土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而是重構(gòu)農(nóng)民集體所有權(quán)實現(xiàn)的新體制，即實行農(nóng)民集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的新體制。其核心是，所有權(quán)仍保留在農(nóng)民集體手中，但土地不再發(fā)包給農(nóng)戶直接占有使用，而是將農(nóng)戶承包權(quán)改造為集體土地的份額權(quán)利，將土地的實際占有使用權(quán)交給專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。

(二) 所有權(quán)—成員權(quán)—農(nóng)地使用權(quán)(土地承包經(jīng)營權(quán))

該方案的實質(zhì)是堅持“所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)”二權(quán)分置架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上通過完善農(nóng)村集體 ( 經(jīng)濟(jì)) 組織成員權(quán)制度和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度來實現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。陳小君教授較早提出了此種主張，之后一些學(xué)者如吳義龍、高飛等追隨。其中，高飛明確提出“所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)三權(quán)并立”說。他認(rèn)為，“‘三權(quán)分置＇的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)實為集體土地所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)三權(quán)并立?！敝赋龀邪鼨?quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員初始取得承包地的資格，實為成員權(quán)或社員權(quán); 法律意義上的承包權(quán)應(yīng)被包含于集體土地所有權(quán)主體制度中，無法從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來; 在土地承包經(jīng)營權(quán)的法律建構(gòu)中，能夠充分實現(xiàn)試圖從其中分離出來的經(jīng)營權(quán)擬實現(xiàn)的制度功能。此外，他從推進(jìn)“農(nóng)村土地( 農(nóng)地) 使用權(quán)制度的體系化構(gòu)建”出發(fā)，提出將集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)一并納入“農(nóng)地使用權(quán)”范疇，以期在“三權(quán)分置”背景下“整合農(nóng)地使用權(quán)體系以促使包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權(quán)制度的完善”。

(三) 所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)( 次級土地承包經(jīng)營權(quán)) 或耕作經(jīng)營權(quán)( 耕作權(quán))

此方案總體上主張不觸動土地承包經(jīng)營權(quán)的基本結(jié)構(gòu)，亦認(rèn)同承包權(quán)實為成員權(quán)，這與前一方案相通。但有所區(qū)別的是，它未將承包權(quán)或是成員權(quán)作為一種獨立的土地權(quán)利類型呈現(xiàn)，同時提出在土地承包經(jīng)營權(quán)之外創(chuàng)設(shè)一項新的權(quán)利對接中央文件提出的“經(jīng)營權(quán)”。不過，對于這項新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利用何稱謂，又有不同觀點。

例如，朱廣新提出了“所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)( 次級土地承包經(jīng)營權(quán)) ”說。他認(rèn)為，“土地承包權(quán)只是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在土地分配上的一種特定化，不是一種獨立的權(quán)利類型?！薄巴恋爻邪鼨?quán)與經(jīng)營權(quán)分離政策的意蘊(yùn)是，在穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，使實際經(jīng)營土地者可以獲得一種具有物權(quán)效力和抵押功能的財產(chǎn)權(quán)?！倍@根本無需在物權(quán)法定原則制約下再創(chuàng)設(shè)一種被稱為土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)只是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，它實際上是指物權(quán)法上的土地承包經(jīng)營權(quán)。可“將土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定的以經(jīng)營土地為目的的用益物權(quán)仍然稱作土地承包經(jīng)營權(quán)”，這“不僅在我國《物權(quán)法》現(xiàn)有體系結(jié)構(gòu)上完全不存在任何障礙，而且不必因為承認(rèn)這種土地承包經(jīng)營權(quán)而需對《物權(quán)法》或者《農(nóng)村土地承包法》作更多修改或補(bǔ)充”。不過，其亦提出可 “將基于土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的實際經(jīng)營土地的權(quán)利規(guī)定為一種具有抵押功能的次級土地承包經(jīng)營權(quán)。次級土地承包經(jīng)營權(quán)的名稱可通過解釋《物權(quán)法》第 125 條獲得正當(dāng)性”。

又如，孫憲忠提出了“所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—耕作經(jīng)營權(quán)( 耕作權(quán)) ”說。他認(rèn)為，“三權(quán)分置”的核心是在農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)之上建立另外一個“經(jīng)營權(quán)”: “所謂三權(quán)，就是農(nóng)村耕作地之上的所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)這三種權(quán)利。所謂分置，其實就是這三種權(quán)利由不同的民事主體享有”。其不僅強(qiáng)調(diào)“在推行‘三權(quán)分置＇時，立法必須堅持不得妨害現(xiàn)有農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的原則”，而且“希望另外確定經(jīng)營權(quán)的法律名稱”，認(rèn)為“如果在立法上確定為物權(quán)，可以命名為‘耕作經(jīng)營權(quán)＇或者‘耕作權(quán)＇”。

(四) 所有權(quán)—承包權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)

該方案的核心觀點是，將承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來并作為一項獨立權(quán)利，同時沿用 “土地承包經(jīng)營權(quán)”概念指稱中央文件提出的“經(jīng)營權(quán)”。丁文的主張可謂其中代表。他認(rèn)為，“‘三權(quán)分離＇的關(guān)鍵是土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分置”，問題在于“如何分離”。“土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)包含土地承包權(quán)的觀點和做法，既缺乏理論依據(jù)，又會造成一系列的不利后果”， “兩者本身就應(yīng)該是各自獨立的不同類型的權(quán)利”，應(yīng)當(dāng)而且必須分離。土地承包權(quán)分置后，一方面，可通過修改《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，將土地承包權(quán)作為一項獨立的權(quán)利加以規(guī)定; 另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)回歸于真正的用益物權(quán)并以現(xiàn)有名稱對接中央文件中所說的經(jīng)營權(quán)。

之所以沿用“土地承包經(jīng)營權(quán)”稱謂較為妥當(dāng)，丁文提出了三點理由: 其一，“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一概念已得到立法的確認(rèn)，尤其是隨著《物權(quán)法》的頒布實施，作為表稱用益物權(quán)的“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念已深入人心。其二，不沿用“土地承包經(jīng)營權(quán)”而采用“經(jīng)營權(quán)”的新表述，需要大面積修改現(xiàn)行法律，不僅改動過大，而且經(jīng)過法律確認(rèn)業(yè)已形成的農(nóng)地上的用益物權(quán)觀念將蕩然無存，并且還可能誘發(fā)理論上的爭論( 如經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)等問題)，進(jìn)而影響新法的實施; 若不修改現(xiàn)行法律，則有違“物權(quán)法定”的基本原則，缺乏理論支撐。其三，“經(jīng)營權(quán)”概念缺乏法律依據(jù)。

(五) 所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—經(jīng)營權(quán)

此方案的核心是，將經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，同時沿用“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念指稱中央文件提出的“承包權(quán)”。蔡立東、李國強(qiáng)等學(xué)者總體上均持此類觀點。

蔡立東等認(rèn)為，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置是土地承包經(jīng)營權(quán)的行使和實現(xiàn)方式; 經(jīng)營權(quán)是設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的權(quán)利用益物權(quán)，承包權(quán)則為其行使受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分置的物權(quán)法效果表現(xiàn)為，在土地承包經(jīng)營權(quán)之外創(chuàng)設(shè)具有物權(quán)效力的經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)人在其權(quán)利上設(shè)定經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)后，其依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)的設(shè)定只是其行使并實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的方式。

李國強(qiáng)認(rèn)為，分置后的經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的派生權(quán)利，而承包權(quán)在現(xiàn)行法制的意義上仍是土地承包經(jīng)營權(quán)，只是因承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能讓渡于經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生新的權(quán)利內(nèi)容，并非單純承包土地這樣一種權(quán)利資格。換言之，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，將發(fā)生了“權(quán)能分離”的土地承包經(jīng)營權(quán)概括為承包權(quán)，將因流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生了新的權(quán)利概括為經(jīng)營權(quán)。

(六) 所有權(quán)—承包權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—經(jīng)營權(quán)

樓建波分析指出，“在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”的“三權(quán)分置論”在法律上解釋和實現(xiàn)均面臨障礙; 回歸政策本意，在法律上可以“四權(quán)”實現(xiàn)“三權(quán)分置”。其提出，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并不取代流轉(zhuǎn)前的承包經(jīng)營權(quán)。承包權(quán)作為一種身份權(quán)利，其彰顯的是農(nóng)民的集體組織成員身份。集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)作為土地物權(quán)，其體現(xiàn)在《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等規(guī)范中。經(jīng)營權(quán)作為一種債權(quán)，受流轉(zhuǎn)合同的保護(hù)，同時可以集體經(jīng)濟(jì)組織的備案乃至在承包經(jīng)營權(quán)的登記中將經(jīng)營權(quán)作為一種負(fù)擔(dān)加以記載來強(qiáng)化對其保護(hù)。依此思路，所有權(quán)、承包權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)四種權(quán)利的不同組合為農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押提供了兩權(quán)分離所不能提供的靈活性，又為法律上規(guī)范各種權(quán)利提供了便利。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律表達(dá)的爭議焦點和現(xiàn)實困境

綜合審視，在“三權(quán)分置”的法律表達(dá)這個問題上，爭議的焦點集中于以下三個方面: 一是土地承包經(jīng)營權(quán)何去何從，二是承包權(quán)如何生成與表達(dá)，三是經(jīng)營權(quán)如何生成與表達(dá)，而這些同時也是政策落實的難點所在。

(一) 土地承包經(jīng)營權(quán)何去何從

根據(jù)《分置意見》，“三權(quán)分置”是“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”。由是觀之，土地承包經(jīng)營權(quán)似乎不再保留。不過，無論是理論界還是實務(wù)界對此均有不同看法。

在理論界，既有學(xué)者贊同將土地承包經(jīng)營權(quán)拆解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)而不再保留，也有不少學(xué)者主張應(yīng)保留土地承包經(jīng)營權(quán)，后者在法學(xué)界甚至可以說占據(jù)著主流地位。而與此同時，即便認(rèn)為應(yīng)保留土地承包經(jīng)營權(quán)，不同學(xué)者對于其走向也有不同觀點，有主張在現(xiàn)行制度框架下強(qiáng)化其物權(quán)屬性，亦有主張以其指稱中央文件提出的承包權(quán)或是經(jīng)營權(quán)(詳見前文) 。

在實務(wù)界，從中央及有關(guān)部門發(fā)布的文件來看，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)去留的態(tài)度也不盡清晰。例如，2014 年和 2015 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》還分別強(qiáng)調(diào)要“用 5 年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，“明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力”。2016 年和 2017 年的“中央 1 號文件”則通篇未見“土地承包經(jīng)營權(quán)”字眼，就農(nóng)地確權(quán)登記事宜，使用的是“繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點”，“加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點范圍”這類表述。這是否可以解讀為中央已經(jīng)在為推行“三權(quán)分置”而有意淡化土地承包經(jīng)營權(quán)的提法? 不過，同時值得關(guān)注的是，2016 年 3 月中國人民銀行等五部門聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》仍以“土地承包經(jīng)營權(quán)”為基礎(chǔ)設(shè)計了一種類型的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則。2017 年通過的《民法總則》亦沿用了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”的概念。

可以說，土地承包經(jīng)營權(quán)是否保留，是厘定“三權(quán)分置”法律表達(dá)方案所需要明確回應(yīng)的起點問題，而這也確為一個不好抉擇的問題。如果不保留，對現(xiàn)行制度觸動太大，帶來的改革成本極為高昂。除非有顯見的必要性和效益性，否則不宜做出如此大的變動。而如果保留土地承包經(jīng)營權(quán)，似乎又與中央文件要求不符。

(二) 承包權(quán)如何生成與表達(dá)

關(guān)于該問題的分歧主要集中在以下三個層面，正是這些分歧給承包權(quán)的法律構(gòu)造帶來了極大困擾:

第一個層面，承包權(quán)從何處分出來。其關(guān)鍵又在于，承包權(quán)是否包含于現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)中。根據(jù)《分置意見》的表述和有關(guān)政策部門專家的解讀，承包權(quán)包含在土地承包經(jīng)營權(quán)中，承包權(quán)乃從其中分離出來。但與此同時，不少學(xué)者認(rèn)為，承包權(quán)應(yīng)包含于集體土地所有權(quán)主體制度或者說包含于所有權(quán)中，即便要分離也是由此分離出來。如果站在前一立場上，將承包權(quán)分離出來，意味著 “土地承包經(jīng)營權(quán)”概念不應(yīng)保留，而這又回歸前文所述之問題。更為重要的是，前一立場實際上還面臨《農(nóng)村土地承包法》的法解釋學(xué)困境。相較而言，后一立場更能從現(xiàn)行立法中獲得支持，但現(xiàn)有主張也并不周延，沒有考慮在“其他方式的承包”中非集體經(jīng)濟(jì)組織成員亦有承包權(quán)這一情況，而這關(guān)系到對后續(xù)有關(guān)問題的理解與應(yīng)對，不應(yīng)忽視。

第二個層面，承包權(quán)是否需要作為一項獨立的權(quán)利呈現(xiàn)。根據(jù)一些學(xué)者的觀點，承包權(quán)實為成員權(quán)或社員權(quán)，不是一種獨立的權(quán)利類型，也沒有必要將其作為一項獨立的權(quán)利加以規(guī)定。更有學(xué)者主張將農(nóng)戶承包權(quán)改造為集體土地的份額權(quán)利，土地不再發(fā)包給農(nóng)戶直接占有使用。無論在前述第一個層面持何種立場，如果承包權(quán)不作為一項獨立權(quán)利呈現(xiàn)，這無疑與中央文件要求不符。將其改造為份額權(quán)實際上意味著不再實行家庭承包經(jīng)營，這更是動搖了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基石，顯然不妥。如果承包權(quán)作為一項獨立權(quán)利呈現(xiàn)，又如何闡釋成員權(quán)與承包權(quán)的關(guān)系? 又該以什么概念表達(dá)承包權(quán)? 對于這些問題，人們的認(rèn)知可謂莫衷一是，并不統(tǒng)一。

第三個層面，如果將承包權(quán)獨立出來，用什么概念來表達(dá)。對于這一問題，即便均持“承包權(quán)包含于土地承包經(jīng)營權(quán)中”這一立場，亦存有分歧。如丁文主張將承包權(quán)從中分離出來并以“承包權(quán)” 表達(dá); 蔡立東、李國強(qiáng)等則主張，將經(jīng)營權(quán)從中分離出來，繼續(xù)沿用“土地承包經(jīng)營權(quán)”指稱承包權(quán)。當(dāng)然，如果將“承包權(quán)實為成員權(quán)，可以成員權(quán)替代承包權(quán)”亦理解為是把承包權(quán)獨立出來，那么用 “成員權(quán)”概念表達(dá)承包權(quán)，則又是一種方案。總的來看，以“承包權(quán)”表達(dá)最契合中央文件要求，但若以“承包權(quán)包含于土地承包經(jīng)營權(quán)中”為立場，則又面臨承包權(quán)分離出來后，土地承包經(jīng)營權(quán)何去何從的困境。而無論以“土地承包經(jīng)營權(quán)”還是“成員權(quán)”表達(dá)承包權(quán)，又都表現(xiàn)為沒能落實中央文件要求。這些問題交織在一起，給人以千頭萬緒之感，不得不認(rèn)真回應(yīng)。

(三) 經(jīng)營權(quán)如何生成與表達(dá)

綜觀各家所提方案，在這個問題上，基于對“現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)是否包含承包權(quán)”的不同認(rèn)知，大體衍生出兩種思路，細(xì)節(jié)上又有分歧:

其一，現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)不包含承包權(quán)，在此基礎(chǔ)上，土地承包經(jīng)營權(quán)即是經(jīng)營權(quán)，可以改稱“經(jīng)營權(quán)”，或是根本不用改名。不過，即便都贊同不應(yīng)觸動土地承包經(jīng)營權(quán)，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)時在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定的實際經(jīng)營土地的權(quán)利該如何表達(dá)，又有分歧，如朱廣新主張仍可稱為土地承包經(jīng)營權(quán)或是稱“次級土地承包經(jīng)營權(quán)”; 孫憲忠主張應(yīng)另外確定新的名稱，如“耕作經(jīng)營權(quán)”或是“耕作權(quán)”。

其二，現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)包含承包權(quán)，在此基礎(chǔ)上，可將經(jīng)營權(quán)分離出來，并命名為“經(jīng)營權(quán)”(土地承包經(jīng)營權(quán)概念可不變，用以指稱承包權(quán)，或是改名為“承包權(quán)”);或者是，將承包權(quán)分離出來，土地承包經(jīng)營權(quán)概念改名為“經(jīng)營權(quán)”，抑或繼續(xù)沿用土地承包經(jīng)營權(quán)概念指稱經(jīng)營權(quán)。

上述諸種觀點，究竟孰是孰非，如何抉擇? 稍加審視，可以發(fā)現(xiàn)問題又回到了原點。這便是，要回應(yīng)經(jīng)營權(quán)的法律構(gòu)造問題，首先需要厘定現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)是否保留、是否包含承包權(quán)等基礎(chǔ)性問題，進(jìn)而在統(tǒng)一籌劃下明確經(jīng)營權(quán)如何表達(dá)、性質(zhì)如何界定等具體事項。這客觀上增加了求解 “經(jīng)營權(quán)如何生成與表達(dá)”這一問題的難度，而這同時也反映出，在探求“三權(quán)分置”的法律表達(dá)方案時，需要遵循這樣一條邏輯主線，即首先明確土地承包經(jīng)營權(quán)是否保留，接著厘清承包權(quán)是否本就獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)而規(guī)定在現(xiàn)行立法中，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上確定經(jīng)營權(quán)如何生成與表達(dá)的問題。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律表達(dá)的務(wù)實精神與折中方案

雖然在“三權(quán)分置”的法律表達(dá)問題上分歧眾多，但亦有共通點，即在盡可能照顧現(xiàn)行農(nóng)村土地權(quán)利概念體系的基礎(chǔ)上架構(gòu)起對接政策上所提出的“三權(quán)并立”體系，即便權(quán)利稱謂與中央文件中的提法不一致。這其中體現(xiàn)出的務(wù)實精神和折中( 調(diào)和) 思維，應(yīng)該值得肯定。

誠如有學(xué)者所言，“三權(quán)分離”理論的提出和政策的跟進(jìn)，導(dǎo)致“變法”勢在必行，法學(xué)界的當(dāng)務(wù)之急是為即將到來的“變法”做好學(xué)理上的準(zhǔn)備。在此意義上，就“三權(quán)分置”的法律表達(dá)，確應(yīng)積極與中央政策的提法相銜接，而非固步自封，嚴(yán)守傳統(tǒng)“兩權(quán)分置”的概念體系。但是，我們也須考慮現(xiàn)有法律制度的穩(wěn)定性，以盡可能低的改革成本來落實“三權(quán)分置”政策。是故，在落實中央文件要求時，亦不應(yīng)拘泥于形式，而是重在從貫徹其精神著手。

進(jìn)一步審視當(dāng)前理論界提出的各種方案，雖然相較政策上的提法多少有些調(diào)整，但基本都是在 “三權(quán)”框架下進(jìn)行設(shè)計。在筆者看來，若因政策上提出的是“三權(quán)分置”，那么法律上也只能設(shè)置三項權(quán)利，這種思維仍顯教條化，不利于調(diào)和制度穩(wěn)定與政策創(chuàng)新之間的張力。在法律層面落實“三權(quán)分置”，應(yīng)該跳出“三權(quán)”框架的束縛。而在這方面，已有學(xué)者提出了在法律上可以“四權(quán)”實現(xiàn)“三權(quán)分置”的主張，但遺憾的是尚未有深入的闡釋。在此，筆者提出并圍繞這樣一種觀點展開闡釋: 在法律上以所有權(quán)、承包權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)“四權(quán)并立”落實“三權(quán)分置”是順勢而為的最佳選擇。

(一) “土地承包經(jīng)營權(quán)”概念應(yīng)予保留，作為“三權(quán)分置”法律概念體系重構(gòu)的前提

首先，現(xiàn)實中農(nóng)地并不都會流轉(zhuǎn)，沒有必要一律對土地承包經(jīng)營權(quán)再行權(quán)利分置。按照有關(guān)專家觀點，“三權(quán)分置”是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的情形下，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”分權(quán)設(shè)置，即承包者將土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人而自己仍保有承包權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”的農(nóng)地權(quán)利制度。即便認(rèn)同這種權(quán)利分置思路，現(xiàn)實中農(nóng)地也并不都會發(fā)生流轉(zhuǎn)而主要是由承包戶自己經(jīng)營，因而此時也就沒有了將土地承包經(jīng)營權(quán)予以拆解的必要。進(jìn)一步來講，即便在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時有必要設(shè)置一項經(jīng)營權(quán)以體現(xiàn)承包者以外其他主體實際經(jīng)營農(nóng)地的權(quán)利，也應(yīng)在土地承包經(jīng)營權(quán)之外創(chuàng)設(shè)，而不宜觸動土地承包經(jīng)營權(quán)概念，如將其改稱為承包權(quán)。畢竟我國絕大多數(shù)農(nóng)村還是承包戶依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)自己經(jīng)營土地，若徑行將土地承包經(jīng)營權(quán)改稱為承包權(quán)，那么這些農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)何在? 這難免會引發(fā)農(nóng)民不安，并有諸多其他因小失大的弊端。此外，若認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)并不包含承包權(quán)，其實為經(jīng)營權(quán)，可否將其改稱“經(jīng)營權(quán)”以對接中央文件提法? 誠然，從理論上講，這不失為一種方案，但結(jié)合現(xiàn)實的改革成本考量，亦有因小失大的弊端，不如通過“增量改革”，即在土地承包經(jīng)營權(quán)之外另行創(chuàng)設(shè)經(jīng)營權(quán)的方式來落實。

其次，棄用“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念導(dǎo)致政策法律改動成本極高?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)”這一概念已經(jīng)存在和使用 30 余年，不僅深入人心，更是為巨量政策法律所采用，包括新近通過的《民法總則》仍沿用了這一概念。僅以北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果為例，以“土地承包經(jīng)營權(quán)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行“全文”“精確”檢索，命中“中央法規(guī)司法解釋”487 篇，“地方法規(guī)規(guī)章”8584 篇?？梢韵胍?，如果棄用這一概念，需要大面積修改法律，修法成本極為高昂，同時也會造成政策上的混亂。

再次，棄用“土地承包經(jīng)營權(quán)”徒增確權(quán)登記頒證工作成本。從確權(quán)登記頒證角度看，無論在是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記層面，還是在專項性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證層面，我國政策、立法與實踐都使用“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念。尤其是，我國不少地方已經(jīng)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，登記簿上記載的是“土地承包經(jīng)營權(quán)”，頒發(fā)的權(quán)證是“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證”，這些工作已經(jīng)投入大量的人力和物力成本，如果棄用“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一概念，勢必要求重新登記和換證，而這將導(dǎo)致大量的資源浪費。

基于以上認(rèn)知，土地承包經(jīng)營權(quán)概念應(yīng)當(dāng)保留。在筆者所主張的“四權(quán)并立”方案中，土地承包經(jīng)營權(quán)表征的是基于承包( 包括家庭承包和其他方式承包) 而取得的經(jīng)營土地的權(quán)利; 經(jīng)營權(quán)則表征的是基于流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營土地的權(quán)利。這種安排，既能維護(hù)現(xiàn)行制度基礎(chǔ)的穩(wěn)定，又可以更加清晰地區(qū)分、識別權(quán)利人的權(quán)利來源和內(nèi)涵，并在此基礎(chǔ)上分類設(shè)計更為精細(xì)化的流轉(zhuǎn)、抵押制度。

(二) 承包權(quán)實際上是已經(jīng)為現(xiàn)行立法所規(guī)定且獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)的一項權(quán)利，理應(yīng)以“承包權(quán)”的稱謂與“土地承包經(jīng)營權(quán)”并立呈現(xiàn)

首先，《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)就承包權(quán)作了相應(yīng)規(guī)定，并使用了“承包權(quán)”這一表達(dá)。《農(nóng)村土地承包法》第 5 條規(guī)定: “農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。”根據(jù)其中“有權(quán)依法承包”“承包土地的權(quán)利”等表述，該條無疑可以也應(yīng)該解讀為有關(guān)“承包權(quán)”的規(guī)定。這種觀點也已經(jīng)為有關(guān)立法部門和理論界的專家所認(rèn)可。此外，《農(nóng)村土地承包法》第 47 條更是明確使用了“承包權(quán)”這一表達(dá)，其規(guī)定: “以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”。

其次，承包權(quán)是獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)的一項權(quán)利，無法從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第 5 條和第 47 條的規(guī)定，同時結(jié)合該法有關(guān)“以家庭承包和其他方式承包取得承包地，享有土地承包經(jīng)營權(quán)”的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，承包權(quán)是一種初始取得承包地或者說取得土地承包經(jīng)營權(quán)的資格，而土地承包經(jīng)營權(quán)的初始取得是承包權(quán)行使的結(jié)果。據(jù)此，承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)顯然是相互獨立的，不存在從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的問題。例如，在家庭承包方面，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第 15 條的規(guī)定，只要是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，即為家庭承包的承包方，享有承包權(quán) ( 資格) 。接下來，根據(jù)第 18 條第(一) 項的規(guī)定，在集體統(tǒng)一組織承包時，承包方即有“依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利”。這意味著，享有承包權(quán)(資格) 并不代表就取得了土地承包經(jīng)營權(quán)。而第 16 條規(guī)定的承包方享有的各項權(quán)利，也顯然是建立在承包方已經(jīng)取得承包地的基礎(chǔ)上。此外，在其他方式承包中，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三章的規(guī)定，能夠參與承包即享有承包權(quán)( 資格) 的主體范圍是廣泛的，并不限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，只是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)而已。這進(jìn)一步表明了承包權(quán)是外在于土地承包經(jīng)營權(quán)的一項權(quán)利，且承包權(quán)的主體范疇依土地類型或者說承包方式而有不同。

再次，不應(yīng)以“成員權(quán)”概念籠統(tǒng)代稱“承包權(quán)”。一方面，農(nóng)村土地承包有家庭承包和其他形式承包兩種形式，在后一種形式中，承包權(quán)主體并不限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，換言之，承包權(quán)并不僅僅是成員的權(quán)利。從對應(yīng)兩種土地承包形式的制度安排出發(fā)，應(yīng)從廣義層面來使用和界定承包權(quán)概念。另一方面，即便在家庭承包中，承包權(quán)主體限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，承包權(quán)也僅僅是成員權(quán)在土地承包領(lǐng)域的具體化，成員權(quán)的內(nèi)容更為豐富。在現(xiàn)行立法已經(jīng)就土地承包權(quán)作出相應(yīng)規(guī)定的情形下，實無必要使用更為泛化的概念來替代指稱。

最后，不應(yīng)以“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念指稱“承包權(quán)”。前已述及，承包權(quán)實際上是已經(jīng)為現(xiàn)行立法所規(guī)定且獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)的一項權(quán)利。既然是相互獨立的兩種權(quán)利，以“土地承包經(jīng)營權(quán)” 來指稱“承包權(quán)”，顯然不妥。此外，前亦闡釋，“土地承包經(jīng)營權(quán)”作為一種深入人心的用益物權(quán)概念應(yīng)予保留，而土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)已深入人心，承包權(quán)則不應(yīng)作為一種物權(quán)，若將土地承包經(jīng)營權(quán)改稱為承包權(quán)，也將極大損害現(xiàn)有制度的穩(wěn)定性，并造成政策上的混亂。

(三) 經(jīng)營權(quán)應(yīng)作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時才創(chuàng)設(shè)并以“經(jīng)營權(quán)”概念獨立呈現(xiàn)的一項權(quán)利

基于現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)并不包含承包權(quán)，其實際上即是經(jīng)營權(quán)。從理論層面講，維持現(xiàn)行土地權(quán)利制度框架，以土地承包經(jīng)營權(quán)對接中央文件提出的“經(jīng)營權(quán)”可以說是最佳方案。一方面，改革成本低; 另一方面，通過強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，完善其流轉(zhuǎn)制度，即可實現(xiàn)“放活經(jīng)營權(quán)”的政策目標(biāo)。不過，從現(xiàn)實層面看，這套方案已不可行。中央已經(jīng)在頂層設(shè)計中明確提出了設(shè)置經(jīng)營權(quán)的改革要求，而且圍繞經(jīng)營權(quán)的制度建設(shè)和實踐已經(jīng)鋪開。可謂“開弓沒有回頭箭”，不可能也不宜再“折騰”回去。當(dāng)下更為可取的做法無疑是探求妥適的折中方案。

承上而論，若將土地承包經(jīng)營權(quán)直接改稱為“經(jīng)營權(quán)”，又當(dāng)如何? 誠然，這種做法在理論上亦具有邏輯自洽性，而且在形式上又貫徹了中央文件有關(guān)“實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”的要求，因而似乎可取。但是，這種方案對現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)觸動太大，有因小失大的諸多弊端(見前文)，實非妥適的折中方案。

在土地承包經(jīng)營權(quán)之外創(chuàng)設(shè)一項經(jīng)營權(quán)，用于表征通過流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營土地的權(quán)利，應(yīng)是順應(yīng)當(dāng)前改革形勢的最佳方案。它兼顧了前述兩點要求，既避免了觸動土地承包經(jīng)營權(quán)概念會帶來的諸多弊端，又落實了設(shè)置經(jīng)營權(quán)的改革要求，而且據(jù)此方案創(chuàng)設(shè)一項經(jīng)營權(quán)，對于細(xì)化說明農(nóng)地流轉(zhuǎn)語境下的土地利用關(guān)系，對于建立更為精細(xì)化的流轉(zhuǎn)制度確有助益。

在此，筆者大體循著《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》區(qū)分“通過家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶以其獲得的土地經(jīng)營權(quán)作抵押申請貸款”和“通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地的經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請貸款”兩種類型設(shè)計經(jīng)營權(quán)抵押制度的思路，就經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度提出初步設(shè)想: 其一，總體上，在區(qū)分初次流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，再區(qū)分物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)兩種類型。其二，初次流轉(zhuǎn)時，分別在官方登記層面和農(nóng)戶持有的權(quán)證上，針對相應(yīng)地塊記載經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)情況，防止農(nóng)戶就同一塊承包地實施多次流轉(zhuǎn)。其三，若初次流轉(zhuǎn)采用轉(zhuǎn)讓等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，可為流入方頒發(fā)《土地經(jīng)營權(quán)證》，表明其取得一項物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)，其實施經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)時，以此為權(quán)利憑證，無須經(jīng)得前一權(quán)利人同意。其四，若初次流轉(zhuǎn)采用出租等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，則不用為流入方頒發(fā)《土地經(jīng)營權(quán)證》，流入方憑雙方簽訂的流轉(zhuǎn)合同來表明獲得了一項債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)，其實施經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)時，須經(jīng)前一權(quán)利人同意。如此一來，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)時，流入方可根據(jù)流出方是否持有《土地經(jīng)營權(quán)證》來判斷對方享有的土地經(jīng)營權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利，能否自主流轉(zhuǎn)。

最后需要回應(yīng)的是“經(jīng)營權(quán)”的法律命名問題。孫憲忠特別提出“希望另外確定經(jīng)營權(quán)的法律名稱”，并建議命名為“耕作經(jīng)營權(quán)”或者“耕作權(quán)”。就此，他提出了三點理由: 其一，強(qiáng)調(diào)該權(quán)利只能針對耕作地，不能適用于建筑用地，也不能將耕作地改變用途; 其二，與農(nóng)民現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)有顯著的差別，不會對農(nóng)民現(xiàn)有權(quán)利制度產(chǎn)生任何消極影響; 其三，耕作權(quán)概念有先例，如我國臺灣地區(qū) “土地法”中就有這個權(quán)利概念。筆者認(rèn)為，此種主張值得商榷。盡管其總體上能夠自圓其說，但亦有不容忽視的缺陷。一方面，我國《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》等基本立法所確立的農(nóng)村土地承包制度以及土地承包經(jīng)營權(quán)概念，不僅僅針對耕地，亦涵蓋林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。即便針對林地、草地等另行確立有林權(quán)、林地使用權(quán)，草原使用權(quán)、草原承包經(jīng)營權(quán)等概念及相應(yīng)的特殊制度安排，但這與以土地承包經(jīng)營權(quán)為上位概念并據(jù)此建立共通性的制度并不沖突。中央乃在一般層面提出實行農(nóng)村土地三權(quán)分置，并非針對某種類型的農(nóng)地。因此，對于中央文件所稱的“經(jīng)營權(quán)”，不應(yīng)改用僅能適用于耕地的“耕作經(jīng)營權(quán)”或“耕作權(quán)”這類稱謂。另一方面，中央文件提出并一直使用“經(jīng)營權(quán)”概念，實務(wù)界和理論界也已高度接受了這一名稱，沒有必要再另起一個名稱，無謂增加人們認(rèn)知上的混亂。

作者簡介：譚貴華，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

本文系國家社會科學(xué)基金項目“‘三權(quán)分置’背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的風(fēng)險控制與法律構(gòu)造研究”(17BFX200) 、西南政法大學(xué)校級科研項目“農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新的三大要素支持制度優(yōu)化研究”(2016XZQN—29) 的研究成果。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北方法學(xué)》2018年第5期 

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