針對(duì)當(dāng)前中國(guó)城市化所面臨的種種問(wèn)題，中央先后提出了一系列的方針與舉措。其中，“人地錢”掛鉤廣受關(guān)注，并可能是最具有針對(duì)性與可操作性，從而可能是對(duì)中國(guó)城市化進(jìn)程影響最大、最值得關(guān)注的一項(xiàng)。
一、為何要實(shí)行“人地錢”掛鉤
“人地錢”掛鉤提出的背景，一言以蔽之，乃是中國(guó)公共服務(wù)資源的集權(quán)型配置，與城市化、市場(chǎng)化所引起的人口大幅、頻繁流動(dòng)及其真實(shí)分布狀態(tài)嚴(yán)重脫節(jié)，從而造成資源較為嚴(yán)重地錯(cuò)配，阻礙人的城市化。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。
首先，財(cái)政資源配置與人口真實(shí)流動(dòng)脫節(jié)。中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制，都是以假定人口不流動(dòng)為前提、以轄區(qū)戶籍人口為基礎(chǔ)的。對(duì)處于流動(dòng)狀態(tài)的龐大人口的公共服務(wù)供給，在中國(guó)財(cái)政體制框架中是一個(gè)盲區(qū)。顯然，這就很容易導(dǎo)致：流出地獲得了相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，但無(wú)需提供公共服務(wù)；而人口流入地的城市，卻得不到應(yīng)有的轉(zhuǎn)移支付。
從一個(gè)例子中或可窺見(jiàn)問(wèn)題的嚴(yán)重性：中國(guó)人口第一大縣昆山市，2014年底常住人口255萬(wàn)，其中戶籍人口僅77萬(wàn)，流入人口則多達(dá)178萬(wàn)；2015年一般公共預(yù)算收入284.8億元，財(cái)政支出為253億元。其財(cái)政支出完全靠本地地方財(cái)政收入。相比之下，甘肅地級(jí)市臨夏州2013年常住人口僅195.47萬(wàn)，而戶籍人口則為216.68萬(wàn)，屬典型的人口凈流出地；同時(shí)，2015年全州預(yù)算收入僅16.58億元，但財(cái)政總支出卻達(dá)200.59億元。也即，作為凈流出地的臨夏，卻獲得了是本地財(cái)政收入十多倍的轉(zhuǎn)移支付。
其次，建設(shè)用地指標(biāo)分配與真實(shí)人口流動(dòng)錯(cuò)位。中國(guó)的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，要遵從建設(shè)用地指標(biāo)配額管制制度。而各地的建設(shè)用地指標(biāo)由中央政府統(tǒng)一計(jì)劃生成，然后逐級(jí)向下分配。建設(shè)用地指標(biāo)偏向于按照城市行政級(jí)別、建成區(qū)面積與戶籍人口等靜態(tài)的存量指標(biāo)分配，對(duì)老少邊窮地區(qū)還有額外照顧。但眾所周知，中國(guó)真實(shí)的人口流向是：內(nèi)地向沿海流動(dòng)，農(nóng)村、城鎮(zhèn)與中小城市向大城市流動(dòng)。
這就必然導(dǎo)致：中西部中小城市用地指標(biāo)供應(yīng)偏多，從而造成大量荒涼的工業(yè)園區(qū)與沒(méi)有人氣的“鬼城”；而人口流入的熱點(diǎn)城市如一線城市，熱點(diǎn)地區(qū)如江浙滬粵等，雖有大量外來(lái)常住人口，但卻并不會(huì)因此直接增加建設(shè)用地指標(biāo)，必然土地緊張，房?jī)r(jià)飛漲，并造成用工成本的過(guò)快上漲。
可見(jiàn)，“人地錢”掛鉤政策可謂切中要害，并無(wú)疑會(huì)對(duì)中國(guó)的城市化進(jìn)程發(fā)揮重要的積極作用。而同時(shí)也可較清晰地看出，制約中國(guó)城市化的制度障礙，除了眾所周知的戶籍、土地等具體制度外，另一個(gè)不容忽略的因素是自上而下過(guò)度集中的政府管理體制問(wèn)題，而且該問(wèn)題還可能越來(lái)越嚴(yán)重。
二、“人地錢”掛鉤所不能解決的問(wèn)題
1.縱向上看，建制級(jí)別不同的城市發(fā)展過(guò)度失衡
在當(dāng)代中國(guó)，[原文此處之前涉及歷史上和現(xiàn)在的“中央集權(quán)體制”的內(nèi)容，依審核要求刪除。][]國(guó)家的職權(quán)和控制資源的范圍空前龐大，例如，只有在當(dāng)代中國(guó)才由中央政府集中[]控制全國(guó)的建設(shè)用地指標(biāo)，因而各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)倒掛就更易發(fā)生。
仍以財(cái)政為例。“人地錢”掛鉤其實(shí)只是在現(xiàn)有財(cái)政體制下，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的具體分配方式所進(jìn)行的調(diào)整。而更根本的問(wèn)題是，自分稅制以來(lái)逐步形成的中央與地方、上下級(jí)間財(cái)權(quán)與事責(zé)的結(jié)構(gòu)性失衡，即：層級(jí)越高的政府有著越發(fā)集中的財(cái)權(quán)，而事權(quán)卻相對(duì)較少；層級(jí)越低的政府事責(zé)往往越發(fā)增多，但財(cái)權(quán)卻并未相應(yīng)增加。
其次，本應(yīng)屬于下級(jí)政府的資源，又往往被權(quán)力中心城市或城區(qū)截留與抽血。例如，中央計(jì)劃分配中最有價(jià)值的建設(shè)用地指標(biāo)，大量被高等級(jí)政府截留；而且，行政級(jí)別高的城市往往利用其行政地位從下屬城鎮(zhèn)抽取包括土地、資金等各種要素。
而本來(lái)，政府配置資源應(yīng)對(duì)于民眾公平分配。但中國(guó)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源卻優(yōu)先向權(quán)力中心城市過(guò)度集中，從而直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)間發(fā)展的人為失衡，即：中心城市畸形擴(kuò)張，并為確保本地福利而往往人為限制外來(lái)人口。可以這樣形象地描述：大腦充血，而四肢貧血。
再次，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，工商、質(zhì)監(jiān)、國(guó)土資源等職能部門先后實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，并有不斷被強(qiáng)化的趨勢(shì)。僅垂直的層級(jí)即有中央垂直、省垂直、市垂直之分。垂直領(lǐng)導(dǎo)的理由自然是遏制地方主義。但實(shí)踐證明，垂直領(lǐng)導(dǎo)并不能根本上解決地方主義問(wèn)題，因?yàn)樵诜ㄖ魏褪袌?chǎng)滯后的現(xiàn)況下，垂直部門畢竟事實(shí)上仍有求于當(dāng)?shù)攸h委政府；同時(shí)又造成垂直領(lǐng)導(dǎo)部門成為相對(duì)封閉的系統(tǒng)，出現(xiàn)監(jiān)督的空白。
而且，垂直管理又容易導(dǎo)致“條條”本位而脫離地方整體利益，加劇政出多門及“條塊”關(guān)系緊張，降低行政效能；削弱地方政府對(duì)本地事務(wù)應(yīng)有的統(tǒng)一管理能力，加劇下級(jí)尤其是基層政府職能殘缺、權(quán)責(zé)失衡——如同地方官員所抱怨的那樣，下級(jí)政府成了收發(fā)室，難免產(chǎn)生“中央/上級(jí)點(diǎn)菜、地方/下級(jí)埋單”現(xiàn)象，壓抑地方政府的積極性與創(chuàng)造性，阻礙地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
由以上種種不難理解，為何中國(guó)的城鎮(zhèn)化總體上呈現(xiàn)出過(guò)度兩極化的傾向：特大城市費(fèi)力于限制、疏解人口，而中小城市則苦于人口吸納能力有限；大城市人才嚴(yán)重過(guò)剩和浪費(fèi)，而中小城市則嚴(yán)重匱乏。這顯然極不利于城市化特別是“人的城市化”。對(duì)上述問(wèn)題，“人地錢”掛鉤政策雖會(huì)在相當(dāng)程度上緩解，但顯然難以從根本上解決。
2.從橫向上看，不同地區(qū)公共服務(wù)之車與建制之馬不匹配
當(dāng)代中國(guó)的政權(quán)系統(tǒng)高度等級(jí)化，不同的建制級(jí)別不僅影響著用地指標(biāo)或財(cái)政資金的分配，還決定著地方政權(quán)享有的權(quán)限（包括立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)及特定事項(xiàng)的審批權(quán)限）大小、編制員額、官員的級(jí)別待遇與仕途前景等。例如，中國(guó)的城鎮(zhèn)在建制級(jí)別上就存在著等級(jí)分明的直轄市、省會(huì)市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市或縣級(jí)鎮(zhèn)，它們所享有的權(quán)力和資源也等而次之。
同時(shí)，地方建制的變動(dòng)調(diào)整又高度集權(quán)和僵硬。例如，縣級(jí)建制的調(diào)整即要由國(guó)務(wù)院決定，而最低層級(jí)的鄉(xiāng)級(jí)建制也要由省級(jí)政府決定。而且，地方政府的下屬機(jī)構(gòu)與編制，也以“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理”為原則。尤其是地方各級(jí)政權(quán)的編制總額都要層層報(bào)送至國(guó)務(wù)院審批——其目的是為了防止地方任意設(shè)置“衙門”、擴(kuò)大編制。
然而，人口分布是變動(dòng)不居的，市場(chǎng)是不講行政級(jí)別的。因而以行政級(jí)別來(lái)配置權(quán)力和資源，就難免導(dǎo)致與城市化所產(chǎn)生的公共服務(wù)需求相脫節(jié)：
首先，經(jīng)濟(jì)活躍、人口吸納能力較強(qiáng)地區(qū)受制于建制級(jí)別，無(wú)法有效滿足公共服務(wù)需求。例如，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的許多鎮(zhèn)，其GDP規(guī)模遠(yuǎn)超過(guò)中西部的地級(jí)市，人口數(shù)十萬(wàn)；而河北燕郊常住人口更多達(dá)百萬(wàn)——這在國(guó)外已是規(guī)模相當(dāng)可觀的城市，但其建制級(jí)別卻仍是鄉(xiāng)級(jí)，編制、財(cái)政、規(guī)劃和城市管理無(wú)法獲得應(yīng)有權(quán)限，公共服務(wù)又如何跟得上？
以燕郊為例，與2010年相比，2016年刑事案件翻了近兩番，治安案件翻了三番，但正式警察只增加了寥寥數(shù)十人。整個(gè)三河市（縣級(jí)市）按照戶籍人口和編制標(biāo)準(zhǔn)等只配備400多名警察，其中燕郊只有120名。有的派出所只有16名警察，卻管理著數(shù)十萬(wàn)人?！笆露嗳松佟泵芗怃J，只能疲于應(yīng)付。
顯然，在上述情況下，即便在人地錢掛鉤后，由于這些城鎮(zhèn)的建制級(jí)別也難以因此得以提升，機(jī)構(gòu)編制也因而很難完全跟上；而且，這些城鎮(zhèn)還往往受到高級(jí)別的城市或權(quán)力中心城區(qū)的抽血，加劇了公共服務(wù)不足的矛盾。這顯然制約了這些城鎮(zhèn)的發(fā)展，降低了其容納外來(lái)人口的能力，甚至有的已開(kāi)始走向衰落。
其次，對(duì)比鮮明的是：即便人口外流嚴(yán)重的衰敗地區(qū)，因?yàn)榻ㄖ萍?jí)別難以隨之調(diào)低，資源浪費(fèi)和人浮于事的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。而且，即便“人地錢”掛鉤后，仍舊能基于建制級(jí)別享受相應(yīng)的權(quán)限和機(jī)構(gòu)編制等公共資源，甚至往往還會(huì)由于政策性扶持而獲得優(yōu)惠。
3.地方事項(xiàng)過(guò)度向上集中審批
眾所周知，舉凡地方設(shè)立某些行業(yè)（如鋼鐵等）的企業(yè)，修建地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施，以及制定規(guī)劃等事項(xiàng)，也皆須層層向上報(bào)批，甚至要由中央部委專門審批——而這些事項(xiàng)，要么原本是地方事權(quán)，要么根本就應(yīng)由市場(chǎng)決定的。
這必然并已引發(fā)一系列的問(wèn)題，尤其是在城市規(guī)劃中表現(xiàn)得極為典型。表現(xiàn)為：
第一，耗時(shí)長(zhǎng)、成本高。報(bào)批環(huán)節(jié)與內(nèi)容繁瑣，數(shù)年批不下來(lái)是常事。例如，某重要城市的總規(guī)報(bào)送6年后還仍未獲批復(fù)；同時(shí)審批要求的內(nèi)容繁多、面面俱到、既深又細(xì)，程序極為繁復(fù)，成本極高。
第二，難以適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化。層層報(bào)批難免導(dǎo)致審批過(guò)程漫長(zhǎng)，往往導(dǎo)致還沒(méi)批下來(lái)很多條件已經(jīng)發(fā)生變化。而且，審批事無(wú)巨細(xì)，諸如，城市的詳細(xì)用地、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局等本屬地方事務(wù)的細(xì)節(jié)，均須上報(bào)審批；同時(shí)審批決定又缺少?gòu)椥詷O為僵化，難以適應(yīng)當(dāng)?shù)乜陀^條件的變化。
第三，降低管理的有效性和權(quán)威性。由于規(guī)劃審批難以跟上現(xiàn)實(shí)變化發(fā)展，就難免出現(xiàn)邊調(diào)整邊申報(bào)新規(guī)劃或已批準(zhǔn)規(guī)劃被突破的情況。因而，集中審批不僅未起到樹(shù)立規(guī)劃?rùn)?quán)威的作用，反而造成規(guī)劃實(shí)際效力下降。
第四，過(guò)度向上集中的審批體制壓抑地方政府的積極性、主動(dòng)性，降低當(dāng)?shù)貨Q策質(zhì)量和城市管理效率。
第五，向上集中審批使得規(guī)劃制定過(guò)程，基本上成為行政內(nèi)部程序，從而導(dǎo)致地方民主和公共參與機(jī)制很大程度上失去意義。
4.流官制的短期化傾向
所謂流官制，簡(jiǎn)言之即：不得原籍為官，不能一地久任。它是中國(guó)延續(xù)兩千年的古老傳統(tǒng)。當(dāng)代中國(guó)在繼承的同時(shí)又予以完善并上升為法律，形成了當(dāng)代中國(guó)特色的流官制。
流官制確實(shí)也曾起到遏制地方主義、打破地域局限的重要作用，但它又有著常被忽略的巨大“副作用”。例如，導(dǎo)致官員對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)情了解有限，也缺乏本地情感與責(zé)任感，更優(yōu)先考慮的必然是上級(jí)滿意而非任職地真正的公共需求。
特別是在中國(guó)當(dāng)代政績(jī)考核機(jī)制下，流官制容易導(dǎo)致地方官員偏重于在有限任期內(nèi)看得見(jiàn)的政績(jī)。由此就不難理解，各種大拆大建的政績(jī)、形象工程，好大喜功的新區(qū)盲目上馬，換一任領(lǐng)導(dǎo)換一套發(fā)展思路。這就造成有限的資源被嚴(yán)重地錯(cuò)配和浪費(fèi)，損害當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也制約了公共服務(wù)的有效提供，從而嚴(yán)重地阻礙了城市化進(jìn)程。
5.掛鉤政策自身有值得討論之處
所掛鉤的事項(xiàng)，如，轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金，相當(dāng)一部分本屬于地方財(cái)政的范疇；實(shí)踐中財(cái)政收入較高的地方，通常都是經(jīng)濟(jì)活躍、人口流入的熱點(diǎn)地區(qū)，公共服務(wù)的需求自然更為巨大，為何不主要留給當(dāng)?shù)刈杂?？而先從各地層層向上收歸中央財(cái)政再層層向下轉(zhuǎn)移支付，必然要遵從現(xiàn)實(shí)的政治邏輯，必然增加損耗、降低效率，并徒增行政成本和道德風(fēng)險(xiǎn)。而土地資源配置則更主要應(yīng)由當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)機(jī)制決定。
眾所周知，但凡是集中控制，都必然要遇到信息不完全、不對(duì)稱這一難以克服的障礙。由中央政府集中配置土地和財(cái)政資源，也自然難以準(zhǔn)確切合各地千差萬(wàn)別且變動(dòng)不居的公共支出需求。而迄今為止，中國(guó)還仍缺乏一套完整的人口流動(dòng)監(jiān)管平臺(tái)，無(wú)法準(zhǔn)確掌握城市吸納外來(lái)人口的數(shù)量，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少等數(shù)據(jù)的測(cè)算也不準(zhǔn)確。
總之，“人地錢”掛鉤雖準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，并也會(huì)起到較大的積極作用，但總體上仍只是技術(shù)性修補(bǔ)措施，還應(yīng)在此基礎(chǔ)上找出根本與長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度解決方案。事實(shí)上，城市化對(duì)于政府結(jié)構(gòu)，有其特定要求。城市化的內(nèi)在機(jī)理決定了：公共服務(wù)要能隨著人口遷徙而產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)分布相聯(lián)動(dòng)，同時(shí)要求地方民眾對(duì)當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)品供給有充分的自主權(quán)。
三、幾個(gè)維度的比較觀察
1.城市化成功國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)
首先，地方自治產(chǎn)生于西方；同時(shí)西方地方自治的產(chǎn)生與發(fā)展，又都是基于城市自治。近現(xiàn)代意義上的地方自治則可溯源至12、13世紀(jì)，歐洲一些邦國(guó)（如英國(guó)、瑞典、瑞士與德國(guó)）中，城鎮(zhèn)（自治單位）向封建主力爭(zhēng)地方自治與城市自由的結(jié)果。工商金融業(yè)的發(fā)展，使城市成為封建社會(huì)的經(jīng)濟(jì)中心，同時(shí)也產(chǎn)生了市民階層，并要求更廣泛的權(quán)利與自由、城市的獨(dú)立與自治。經(jīng)過(guò)市民階層長(zhǎng)期力爭(zhēng)，遂促成所謂“自由城市”（free cities），亦即“自由的自治單位”（free communes）的出現(xiàn)。這些自由城市具有特定的法律與政治地位，免繳某些封建稅賦，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)商業(yè)，具有自己的機(jī)關(guān)與法制。
為何地方自治與城市及城鎮(zhèn)化密不可分？其主要原因在于：城市人口眾多且密集，外部性更強(qiáng)，產(chǎn)生了大量需要自主處理的地方公共事務(wù)；同時(shí)，城市本質(zhì)上是市場(chǎng)自發(fā)發(fā)展的結(jié)果，因而對(duì)權(quán)利和自由尤其是產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由，有著更強(qiáng)烈的要求。
另外，城市化成功國(guó)家重要的普遍經(jīng)驗(yàn)是，其國(guó)家結(jié)構(gòu)形式雖有聯(lián)邦制與單一制之分，但無(wú)一例外都實(shí)行的是高度的地方自治。其地方自治的基本特征是：地方事務(wù)由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生的地方自治體而非國(guó)家任命官員來(lái)管理；地方自治體與中央及所在地政府并無(wú)直接的隸屬、服從關(guān)系，但要接受后者的法律約束。市、鎮(zhèn)是典型的公共自治體，是由地方居民在自愿的基礎(chǔ)上建立。居民通常依照法律規(guī)定，通過(guò)一定比例人口的投票或者請(qǐng)?jiān)付罱K形成建立自治體，并自主決定公共機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其編制，并根據(jù)本地公共支出決定稅收。
其次，本質(zhì)上城市政府應(yīng)該是人口聚集后，為滿足公共產(chǎn)品的需要而自發(fā)成立的，并根據(jù)城市或社區(qū)的需求而自行決定公共機(jī)構(gòu)的規(guī)模及相應(yīng)的賦稅。這大致就如同小區(qū)建成后，業(yè)主成立業(yè)委會(huì)，雇傭物業(yè)公司，設(shè)立保安、保潔等部門，并自主決定物業(yè)費(fèi)。這顯然有利于最大程度上確保公共服務(wù)與各地、各社區(qū)動(dòng)態(tài)的實(shí)際需求相匹配。
2.原蘇聯(lián)城市化模式的教訓(xùn)
蘇聯(lián)的城市化是另一個(gè)極端，其城市化是典型的全面集中計(jì)劃控制下的城市化，是突擊實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化的副產(chǎn)品，是以政治目標(biāo)和行政手段而非市場(chǎng)為驅(qū)動(dòng)力。
這種城市化模式雖看似發(fā)展迅猛，但事實(shí)上卻產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的問(wèn)題，主要如：
其一，城市間的不公平。對(duì)城市實(shí)行傾斜政策，造成了大城市發(fā)展迅速，小城市發(fā)展緩慢；同時(shí)每個(gè)城市在住房等城市福利上都不一樣，并實(shí)行身份證制度（而農(nóng)民則長(zhǎng)期連身份證也沒(méi)有）嚴(yán)格限制遷徙。由此形成了市民間的等級(jí)壁壘，人為制造了權(quán)利上的不平等。
其二，城市生活質(zhì)量低下。由于城市化只是國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)的工具，其作用只在于為國(guó)家的工業(yè)化提供勞動(dòng)力的場(chǎng)所。因而，市民無(wú)非是工業(yè)化的勞力，而城市則無(wú)非是社會(huì)主義大企業(yè)的居民點(diǎn)。市民的地位雖比農(nóng)民有所提高，但仍只是國(guó)家機(jī)器上的“螺絲釘”，并無(wú)遷徙、擇業(yè)自由等最基本的個(gè)人權(quán)利。
這也決定了計(jì)劃根本不以市居民基本生活需求出發(fā)。例如，城里住宅嚴(yán)重缺乏，且千篇一律質(zhì)量極差；即使到20世紀(jì)末，其最發(fā)達(dá)的歐洲部分仍有一百多座城市三分之二以上住房無(wú)排水系統(tǒng)。
其三，城市和農(nóng)村的雙輸。這種城市化模式不僅造成市民生活質(zhì)量極低甚至連食品都奇缺，而且這還是建立在“挖”農(nóng)民的基礎(chǔ)上，農(nóng)民的生活更加困窘。
這種粗放的城市化模式一直持續(xù)到蘇聯(lián)解體。直到俄羅斯時(shí)代，實(shí)質(zhì)上仍處于城市化邊緣，仍在努力擺脫其負(fù)面影響。蘇聯(lián)的城市化模式給出的確定教訓(xùn)是：以中央政府高度計(jì)劃管控下的城市化，或許短期內(nèi)看似成就驚人，但實(shí)際效果極差而成本畸高。這種城市化模式的嚴(yán)重效率損失和民眾生活的困窘，也是壓垮蘇聯(lián)的一個(gè)重要因素。
3.中國(guó)歷史同時(shí)提供的多方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
教訓(xùn)之一，中國(guó)自秦后皆行大一統(tǒng)的郡縣制，這事實(shí)上對(duì)城市格局起著決定性的影響。中國(guó)歷代王朝的城市規(guī)劃與管理，主要都是出于政治和軍事目的，城市的經(jīng)濟(jì)功能要服從于政治軍事功能。例如，歷史上長(zhǎng)期實(shí)行限制商業(yè)的里坊制及宵禁政策。這必然嚴(yán)重壓抑城市發(fā)展。因而，本質(zhì)上中國(guó)古代的城市無(wú)非是政治軍事權(quán)力的主要空間表現(xiàn)形式，是維護(hù)權(quán)力的手段或工具。
而且，歷代王朝還總是為凸顯中央權(quán)威有意突出都城、壓制其他城市。這就導(dǎo)致城市間呈現(xiàn)出金字塔狀的嚴(yán)格等級(jí)層次，作為最高統(tǒng)治中心的都城總是處在金字塔尖。例如，著名的盛唐繁榮，其實(shí)也不過(guò)是將全國(guó)資源集中到長(zhǎng)安一地而已，其他城市卻都很蕭條；反而唐后期中央衰落了，地方才獲得發(fā)展機(jī)會(huì)。
從而，中國(guó)歷史上的城市基本上都是政治軍事性為主的城市，商業(yè)性城市很少且發(fā)展極為遲緩。因?yàn)檎嬲纳虡I(yè)性城市，無(wú)法為當(dāng)時(shí)的行政體制所容納。由以上也可見(jiàn)，傳統(tǒng)的郡縣制加之全國(guó)性的抑商政策，極大地抑制了經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展，是傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期在較低水平徘徊不前的重要根源。
教訓(xùn)之二，中國(guó)古代也產(chǎn)生了眾多民間自發(fā)生成的市鎮(zhèn)。其重要原因則是古中國(guó)雖是大一統(tǒng)的郡縣制并多強(qiáng)調(diào)重農(nóng)抑商，但其能力和強(qiáng)度畢竟有限，為民間社會(huì)自治留下了很多縫隙。當(dāng)然，在當(dāng)時(shí)的制度與經(jīng)濟(jì)條件限制下，商業(yè)性市鎮(zhèn)規(guī)模極為有限且發(fā)展緩慢。
教訓(xùn)之三，中國(guó)近現(xiàn)代意義的商業(yè)性城市直到清末與民國(guó)時(shí)代才開(kāi)始興起。而當(dāng)時(shí)迅速發(fā)展起來(lái)、治理良好的工商業(yè)城市包括租界，基本都采取自治模式。
首先，自清末租界設(shè)立后，各國(guó)紛紛宣布租界為自治區(qū)域，實(shí)行與母國(guó)大體相似的制度，其中英、法及公共租界最為典型。例如，皆以租界自治機(jī)構(gòu)而非母國(guó)治理；一般是由租界選舉人（納稅人）會(huì)選舉出董事會(huì)，再產(chǎn)生工部局為執(zhí)行機(jī)關(guān)，又下設(shè)警務(wù)、財(cái)政、工程等行政機(jī)構(gòu)，并引入了一整套的法制體系，如較為獨(dú)立的司法，律師、公司法律等。吊詭的是，這種強(qiáng)權(quán)壓力下嵌入的地方自治，反而促進(jìn)了租界的城市法制和經(jīng)濟(jì)近現(xiàn)代化。
其次，中國(guó)自清末到民國(guó)也開(kāi)始了地方自治的實(shí)踐。當(dāng)時(shí)所謂的地方自治其實(shí)即城鎮(zhèn)自治。上海、天津等通商口岸大城市的自治及其對(duì)市政近代化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，已廣為人知。但其實(shí)，許多當(dāng)年經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的內(nèi)陸城市也有著類似情形。
以石家莊為例。20世紀(jì)20年代，作為城市自治團(tuán)體的石門市自治會(huì)和市政公所的成立，揭開(kāi)了其自治的序幕。依照“市自治制”，市自治會(huì)議員由全市選民不記名投票選出，再由議員選出市政公所市長(zhǎng)和市董；市議會(huì)與市政公所相互制約，“市自治”團(tuán)體相對(duì)獨(dú)立，縣署雖對(duì)市自治團(tuán)體有監(jiān)督權(quán)，但不得直接干預(yù)其獨(dú)立施政。市自治有力推進(jìn)了城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，取得了極為良好的社會(huì)效果。
當(dāng)然，遺憾的是，由于當(dāng)時(shí)多變、緊迫的國(guó)內(nèi)外時(shí)代環(huán)境，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)城市自治的成功經(jīng)驗(yàn)未能受到應(yīng)有的重視，更未能得以普及和延續(xù)。
四、超越“人地錢”掛鉤
迄今為止，在縱向公共權(quán)力間，中國(guó)不僅未擺脫“一放就亂、一收就死”的窠臼，而且地方自主性不足，又與地方主義仍頑固同時(shí)并存。歷史與現(xiàn)實(shí)都反復(fù)證明，寄望于向上集權(quán)遏制地方主義雖會(huì)收一時(shí)之效，但成本極高，也無(wú)法根除地方主義，是一條死胡同。
在中國(guó)，已廣為人知并被不斷強(qiáng)調(diào)的基本理念是：在政府和市場(chǎng)的關(guān)系上，應(yīng)該讓市場(chǎng)起決定性作用，政府原則上只需負(fù)責(zé)維持支撐市場(chǎng)秩序所必需的法治框架；而且政府對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制也應(yīng)以法律的方式為之。
而不大被注意的是，其實(shí)上述原理也適用于公共權(quán)力系統(tǒng)的縱向關(guān)系上。詳言之，即：讓本地民眾對(duì)本地事務(wù)有充分的自主權(quán)。理論上，僅與個(gè)人相關(guān)之事，應(yīng)由個(gè)人自己決定，此為自由原則；其實(shí)，道理相通但又常被忽略的是，僅與一個(gè)地方、社區(qū)或組織相關(guān)之事，也應(yīng)由該人群自主決定，此即為自治。中央政府與高層級(jí)政府的主要職責(zé)，也同樣只應(yīng)是維持基本的法治框架；而且，對(duì)下級(jí)政府或地方公共團(tuán)體的約束，也應(yīng)以法律的方式進(jìn)行。事實(shí)上，法治不僅意味著社會(huì)與政府關(guān)系的法治化，還要求公共權(quán)力之間的關(guān)系也要依靠法律來(lái)調(diào)整，而不應(yīng)是依賴于人事、財(cái)政及資源控制而進(jìn)行的直接的行政控制。
地方自治不僅有著民主和自由的規(guī)范價(jià)值，同時(shí)也具有提高社會(huì)效率、降低社會(huì)成本，特別是確保公共服務(wù)切合當(dāng)?shù)匦枨蟮墓δ?。尤其是城市化、市?chǎng)化所必然要求并帶來(lái)的人口及其他要素的頻繁自由流動(dòng)，更空前迫切地要求，地方民眾能自主地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情決定公共產(chǎn)品供給。
1.幾個(gè)需要指出的觀念問(wèn)題
第一，地方自治并非不要中央的領(lǐng)導(dǎo)，也與之并不矛盾。現(xiàn)代國(guó)家的興盛與擁有一個(gè)穩(wěn)定強(qiáng)大的中央政府密切相關(guān)，但同時(shí)也離不開(kāi)充滿自由活力的地方。自由活力的地方和強(qiáng)大穩(wěn)定的中央一起構(gòu)成張力，兩者不斷沖突又不斷妥協(xié)、相互制約又相互支撐。值得特別一提的是，地方自治反而能切實(shí)地增強(qiáng)民眾的國(guó)家認(rèn)同感，從而也有利于中央政府的權(quán)威。
第二，中央政府的事權(quán)當(dāng)然是必要的，但常被忽略的是，如果中央事權(quán)過(guò)多，反而增加中央政府負(fù)擔(dān)，并導(dǎo)致中央機(jī)構(gòu)臃腫而無(wú)力，更會(huì)窒息地方積極性和活力，最終損及中央。
北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授李強(qiáng)曾深刻地指出當(dāng)代中國(guó)面臨的雙重任務(wù)，即：在縮小國(guó)家權(quán)力范圍的同時(shí)增強(qiáng)國(guó)家的能力，在限制國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)上強(qiáng)化國(guó)家提供公共產(chǎn)品的能力。此洞見(jiàn)也同樣適用于公共權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的縱向關(guān)系，即：既要減少中央政權(quán)不必要的事權(quán)，又要同時(shí)增強(qiáng)中央政府的能力；既要遏制地方主義，又要強(qiáng)化其提供公共產(chǎn)品的能力。一言蔽之，即治理的現(xiàn)代化。
第三，從法的意義上，城市化是個(gè)人自由的結(jié)果，也是個(gè)人（不僅僅是農(nóng)民）自由和公民權(quán)的內(nèi)在要求及其實(shí)現(xiàn)過(guò)程。城市化本身就應(yīng)是一個(gè)還權(quán)與賦權(quán)的過(guò)程。因而，就城市化而言，其實(shí)政府的要?jiǎng)?wù)與其說(shuō)是“推進(jìn)”，倒不如說(shuō)是破除其障礙，以適應(yīng)其要求。由此而言，本屆中央政府所強(qiáng)調(diào)的簡(jiǎn)政（還權(quán)于社會(huì)）放權(quán)（放權(quán)于地方），其實(shí)是對(duì)城市化最大的推進(jìn)和利好。
第四，針對(duì)現(xiàn)行管理體制所導(dǎo)致的公共服務(wù)與真實(shí)需求相脫節(jié)的現(xiàn)象，無(wú)論是流行的省管縣，還是縣轄市等各種解決方案，雖發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題所在，但都無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。因?yàn)檫@些都并未觸及到問(wèn)題的根本。城市化所造成的公共服務(wù)動(dòng)態(tài)需求，只有通過(guò)地方自治才能有效解決。
2.明確并落實(shí)中央政府事權(quán)
中央政府的事權(quán)除了眾所周知的國(guó)防、外交以及維護(hù)統(tǒng)一的全國(guó)性市場(chǎng)外，就城市化和市場(chǎng)而言，更為要緊的可能是：保障法治秩序，保障全國(guó)性的公共服務(wù)的可流通性，確保公共服務(wù)信息資源的共享互通，為民眾行使自治權(quán)利提供制度保障等。
3.逐步落實(shí)與城市化相適應(yīng)的地方自治
大致而言，可分為如下三個(gè)階段：
首先是近期目標(biāo)。地方自治不可能一蹴而就，而應(yīng)在向地方放權(quán)的過(guò)程中逐步實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)行制度下逐步增強(qiáng)地方自主權(quán)，賦予地方政府以完整的權(quán)限和相應(yīng)的責(zé)任。其要者如：（1）應(yīng)逐步廢除建設(shè)用地指標(biāo)制度，讓當(dāng)?shù)卣c市場(chǎng)對(duì)土地利用真正擁有相應(yīng)的決定權(quán)。（2）在不違反全國(guó)性法律法規(guī)、禁止設(shè)立跨地區(qū)貿(mào)易壁壘的前提下，普遍性地賦予地方人大相應(yīng)的立法權(quán)。（3）不斷增強(qiáng)地方政府地方性公共產(chǎn)品及相應(yīng)編制人事的自主權(quán)，改審批制為備案制，并賦予相匹配的財(cái)權(quán)。（4）逐步淡化各級(jí)政府間的層級(jí)色彩，減少通過(guò)上下級(jí)隸屬關(guān)系、借助行政命令的管理方式，應(yīng)逐步走向通過(guò)立法、政策制定等間接方式對(duì)地方進(jìn)行管理。當(dāng)然，縱向的政府間權(quán)限劃分，無(wú)法事先劃出判然分明的界限。因而流行的通過(guò)制定自治法來(lái)劃分各級(jí)政府權(quán)限的設(shè)想其實(shí)并不現(xiàn)實(shí)。這其實(shí)需要由具有權(quán)威性的司法程序通過(guò)個(gè)案裁判來(lái)明確。
其次是中期目標(biāo)。落實(shí)現(xiàn)行憲法法律規(guī)定的地方自治。在通說(shuō)和常識(shí)中，中國(guó)是典型的單一制國(guó)家，只在港澳特別行政區(qū)實(shí)行高度自治，另外實(shí)行民族區(qū)域自治與基層群眾自治。但其實(shí)，從憲法和法律的字面規(guī)定看，中國(guó)是普遍且較高程度的地方自治。只不過(guò)真實(shí)的中央地方關(guān)系并非如此而已。中國(guó)現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定的地方自治也仍有不完整之處，主要如：仍限定于既有的、靜態(tài)的“行政區(qū)劃”，而且其調(diào)整也完全是行政化的集權(quán)控制；中央和上級(jí)行政機(jī)關(guān)之間仍存在著直接的行政命令——服從關(guān)系。
其三是遠(yuǎn)期目標(biāo)。當(dāng)?shù)孛癖娍筛鶕?jù)實(shí)際公共服務(wù)的需求，依法自主結(jié)成地方自治體，在法治的框架下實(shí)行真正的自治。
4.作為向地方放權(quán)的配套和保障，不斷推進(jìn)法治并落實(shí)地方民主
第一，對(duì)地方的控制，應(yīng)從依賴于傳統(tǒng)的人財(cái)物控制、及直接的行政隸屬與命令方式，不斷轉(zhuǎn)向“通過(guò)法律的社會(huì)控制”。這也正是中央所強(qiáng)調(diào)的治理國(guó)家、解決問(wèn)題要“以法治思維、法治方式”的應(yīng)有要求。另外，從中國(guó)實(shí)踐來(lái)看，也正是因?yàn)闄?quán)力收放的不穩(wěn)定性與非規(guī)范化，助長(zhǎng)了地方政府?dāng)U張權(quán)力和利益等各種短期化沖動(dòng)。因而，各級(jí)政府間關(guān)系的法治化不僅是法治國(guó)家的內(nèi)在規(guī)范要求，也是遏制地方主義的根本之策。
第二，民主原本即地方自治的應(yīng)有之義，也是確保放而不亂的根本保證之一，也才能根本上確保地方政府積極地提供公共服務(wù)。至少，應(yīng)在現(xiàn)行法律框架下，落實(shí)和完善地方人大制度。唯此才能將對(duì)地方政府的監(jiān)督由單一的自上而下的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮閺氐椎碾p重監(jiān)督，并主要依靠當(dāng)?shù)孛癖姷谋O(jiān)督。
5.有關(guān)遷徙自由的改革步子還要更大一些
與地方自治密不可分的另一項(xiàng)重要制度是遷徙自由。如果民眾“用腳投票”的權(quán)利不能充分保障，“用手投票”的價(jià)值則必將大打折扣，地方自治的積極功能也難以充分展現(xiàn)，人力資源也難以更合理配置，最終嚴(yán)重制約城市化步伐。
而且，遷徙越自由，各地發(fā)展不平衡就越容易由于“人往高處走”的人口流動(dòng)，而在最大程度上被抹平；而中國(guó)各地貧富差距過(guò)大的根本原因也主要是因?yàn)檫w徙自由長(zhǎng)期被抑制，以及各種公共資源、優(yōu)惠政策的不公平配置。
總起來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)遷徙自由度不斷提高。中國(guó)新近實(shí)行的居住證制度也不失為進(jìn)步之舉，但仍稍嫌保守。其重要原因在于農(nóng)民城市化的成本其實(shí)可能被大大夸大了。此外，阻礙遷徙自由的制度障礙其實(shí)不僅是戶籍制度。例如，現(xiàn)行土地制度即在多重意義上制約著遷徙自由。因而，提高遷徙自由度是一個(gè)典型的系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)的改革相配合。
（本文原刊于《學(xué)術(shù)月刊》2017年第1期，原題：“‘人地錢’掛鉤之后——中國(guó)城市化的體制性障礙與出路”。略去注釋，正文有簡(jiǎn)化和技術(shù)性改寫，并由作者審定。經(jīng)授權(quán)刊用。）
（作者：中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院副教授）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞 2017-02-09
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