造地 用地 管地
——關(guān)于江西省萬載縣土地管理情況的調(diào)研報(bào)告
近日，筆者從造地、用地、管地等三個(gè)方面涉及的一些主要政策，結(jié)合江西省萬載縣實(shí)際，做了一次有關(guān)土地管理情況的調(diào)研。
一、造地
造地是通俗的說法，也就是土地開發(fā)復(fù)墾、土地整治。為什么要造地？主要是《土地管理法》規(guī)定建設(shè)占用耕地要實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度。
（一）耕地占補(bǔ)平衡制度主要內(nèi)容
這項(xiàng)制度的核心要求有三點(diǎn)：一是占一補(bǔ)一。即建設(shè)占用一畝耕地，就必須造一畝耕地折抵。二是先補(bǔ)后占。即建設(shè)用地報(bào)批前必須造好耕地，否則，即使有建設(shè)用地指標(biāo)，也不予審批，不能占用。三是占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。這是2015年中央提出的新要求，從2015年5月1日起執(zhí)行。未占水田補(bǔ)水田的，建設(shè)用地不予審批。習(xí)近平總書記提出，要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，堅(jiān)決杜絕占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象。建設(shè)占用補(bǔ)充的耕地不但要保證數(shù)量，還要保證質(zhì)量。
（二）補(bǔ)充耕地的主要途經(jīng)
落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，造出耕地、造出水田，目前主要采取兩個(gè)途經(jīng)：
一是通過土地開發(fā)補(bǔ)充耕地。即將荒山、荒地等未利用地，通過工程措施改造為耕地。受地形、水資源等條件影響，這種方式造出的絕大部分是旱地。對建設(shè)占用旱地的可以通過這種方式予以補(bǔ)充。
二是通過旱改水（旱地改為水田）補(bǔ)充耕地。經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可避免要占用一定數(shù)量的水田。就全省來講，我省耕地中水田比例較高（達(dá)80%），萬載耕地中水田比例更高，達(dá)到87%。全省每年新增建設(shè)用地達(dá)30萬畝以上，其中占用耕地約12萬畝，按耕地中水田50%計(jì)算，每年占用水田在6萬畝以上。就萬載來講，近些年，每年占用水田在500—1000畝左右。國家要求占水田補(bǔ)水田、水田又難以通過土地開發(fā)補(bǔ)充。為此，省里創(chuàng)新性提出對具備改造成水田條件的現(xiàn)有旱地，通過采取工程、生物等措施改造成水田，對建設(shè)占用水田的實(shí)行數(shù)量、質(zhì)量（水田）雙平衡掛鉤。即建設(shè)占用了一畝水田，可以土地開發(fā)補(bǔ)充的一畝旱地折抵?jǐn)?shù)量，再用旱改水補(bǔ)充的一畝水田折抵質(zhì)量。
同時(shí)，在落實(shí)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一”后，補(bǔ)充水田面積確實(shí)一時(shí)難以完成的，省里規(guī)定可以實(shí)行補(bǔ)充耕地承諾制度，由市、縣政府先行出具旱改水措施承諾，并規(guī)定了承諾期限。其中：1、國家重點(diǎn)項(xiàng)目及報(bào)國土資源部審批的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目，承諾期限為3年。2、省級重點(diǎn)項(xiàng)目，扶貧項(xiàng)目，水利項(xiàng)目，民生工程(教育、衛(wèi)生文化、公益設(shè)施、保障性用房)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)(重點(diǎn)聚焦航空制造、半導(dǎo)體照明、生物和新醫(yī)藥、新一代信息、技術(shù)、新材料、新能源、節(jié)能環(huán)保等)，養(yǎng)老服務(wù)、旅游、物流、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體輔助設(shè)施及國道、省道改造等項(xiàng)目，承諾期限為2年。3、其他一般批次建設(shè)項(xiàng)目，承諾期限為1年。對未按要求兌現(xiàn)的，省國土資源廳將不再接受其新的“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”承諾，并停止其除第一類、第二類項(xiàng)目外的建設(shè)用地報(bào)批。
（三）耕地占補(bǔ)平衡新政策及新動向
1、土地整治項(xiàng)目新增耕地可以用于占補(bǔ)平衡。省國土資源廳在今年9月份下發(fā)通知，規(guī)定有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等各類涉農(nóng)資金及社會投資實(shí)施土地整治項(xiàng)目新增的耕地，經(jīng)確認(rèn)后可用于耕地占補(bǔ)平衡。發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、煙草等部門的國家千億斤糧食增產(chǎn)工程、種糧大戶糧田建設(shè)工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金標(biāo)準(zhǔn)糧田項(xiàng)目、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目等項(xiàng)目有新增耕地的均可用于占補(bǔ)平衡。各類項(xiàng)目新增耕地的占補(bǔ)平衡指標(biāo)歸屬縣級人民政府。
以前這種方式新增的耕地是不能用于占補(bǔ)平衡的，因?yàn)殄X是國家和省里給市縣的，市、縣占用耕地建設(shè)，要用自己的錢造地，用上面給的錢造出的耕地、水田是不能折抵，現(xiàn)在可以。從萬載的情況看，經(jīng)過縣國土局等有關(guān)部門初步摸底，全縣有200畝以上連片水田401塊，分布在17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），總面積為39.45萬畝，減去“十二五”期間和2016年已實(shí)施整治的13.29萬畝（農(nóng)開辦3.4萬畝、農(nóng)業(yè)局6.63萬畝、國土局3.26萬畝），減去不宜實(shí)施的坡耕地約6萬畝，還有16萬畝左右可供立項(xiàng)實(shí)施。如果新增水田比例達(dá)到1%，則有1600畝水田指標(biāo)，按現(xiàn)行價(jià)格每畝6萬元計(jì)算，將有近1個(gè)億的價(jià)值。當(dāng)然，新增耕地多少，到底能達(dá)到多大比例，關(guān)鍵還是要看實(shí)施整治的區(qū)域內(nèi)的未利用地、荒蕪的園地、稀疏灌木、低效殘次林緩坡地、廢棄地、空心村、廢舊宅基地、坑塘水面、曬谷場等地類圖斑，以及溝渠、道路、線狀地物、零星地物及其他農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等多不多，這些均可以做為土地整治項(xiàng)目新增耕地的來源。如果這些圖斑多，新增耕地就會越多，比例會越大。同時(shí)還涉及群眾意愿的問題。所以選址很關(guān)鍵，宣傳教育很重要。實(shí)施得好，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值很可觀，最重要的是能解決我縣水田占補(bǔ)指標(biāo)短缺的困境。
2、通過土地開發(fā)補(bǔ)充耕地的政策將收緊。據(jù)了解，因?yàn)樯鷳B(tài)、環(huán)保等方面的因素，國家可能會從明年開始嚴(yán)格控制通過開發(fā)補(bǔ)充耕地。即使你縣里有供開發(fā)的后備資源，其項(xiàng)目立項(xiàng)都將嚴(yán)格控制，立項(xiàng)會很困難，要求也會比現(xiàn)在高。從萬載的情況看，經(jīng)過國土、林業(yè)等部門初步摸底，符合開發(fā)的后備資源有2800多畝。如果全部開發(fā)到位形成占補(bǔ)耕地指標(biāo)，按現(xiàn)行價(jià)格每畝3萬多元計(jì)算，也有近1億元的價(jià)值。
用好用活用足上述兩項(xiàng)政策，推進(jìn)土地開發(fā)整理工作，筆者認(rèn)為：
一是要在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，盡快立項(xiàng)。其中，土地開發(fā)項(xiàng)目要在今年年底前完成立項(xiàng)，以免明年國家收緊政策造成被動；土地整治項(xiàng)目要分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分片塊進(jìn)行排序，初步進(jìn)行測算，對新增耕地和水田多的先立項(xiàng)，以便向上爭取資金。
二是要抓好項(xiàng)目實(shí)施。整合各項(xiàng)涉農(nóng)資金，集中力量辦事。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直業(yè)務(wù)部門各司其職，協(xié)同作戰(zhàn)。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要具體負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目實(shí)施，做好選址建議、工程實(shí)施、群眾工作等。國土等有關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)選址確定，立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、質(zhì)量監(jiān)管、驗(yàn)收、備案等工作。
三是要制定有關(guān)獎懲辦法。壓實(shí)責(zé)任，有獎有罰。對項(xiàng)目實(shí)施好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和單位給與獎勵(lì)，對實(shí)施不力給以懲戒。
二、用地
《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利用地等。建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。
（一）新增建設(shè)用地報(bào)批
國家實(shí)行土地用途管制制度。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。大家通常所說的用地報(bào)批，是指兩塊，一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地（農(nóng)轉(zhuǎn)用）審批；權(quán)限在省、國務(wù)院。其中農(nóng)民建房等權(quán)限由省委托設(shè)區(qū)市。二是土地征收審批。將集體土地轉(zhuǎn)為國有。權(quán)限也是在省、國務(wù)院。
新增建設(shè)用地報(bào)批必須符合以下幾個(gè)條件：
1、必須符合土地利用總體規(guī)劃。目前，我省共編制實(shí)施了三輪土地利用總體規(guī)劃，第一輪為1987—1996年，第二輪為1997—2010年，第三輪為2006—2020年，平均每輪規(guī)劃期限為10—15年。當(dāng)每輪規(guī)劃實(shí)施期限將滿時(shí)，國家將統(tǒng)一部署新一輪規(guī)劃修編工作。今年是第三輪規(guī)劃的調(diào)整完善。
2、必須在用地規(guī)模范圍內(nèi)。在今年規(guī)劃調(diào)整完善中，上級下達(dá)萬載縣的建設(shè)用地總規(guī)模為21.4萬畝，比原來增加了2.6萬畝，扣除萬載縣當(dāng)前已用建設(shè)用地規(guī)模20.53萬畝，實(shí)際增加用地規(guī)模0.87萬畝。
3、必須符合年度土地利用計(jì)劃。近幾年上級下達(dá)萬載縣的用地指標(biāo)在800至1000畝左右，遠(yuǎn)不能滿足用地需要。特別是在萬載縣強(qiáng)攻工業(yè)的戰(zhàn)略背景下，必須在用好上級下達(dá)指標(biāo)的同時(shí)，力爭使用省、市預(yù)留的用地指標(biāo)。
4、涉及占用耕地的必須要有耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。
5、必須依法依規(guī)征地，按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。按照省政府2015年下發(fā)的文件規(guī)定，萬載縣征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為四檔，水田補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為38700元/畝、35393元/畝、34386元/畝、33396元/畝，城區(qū)這塊基本上為第一、第二檔居多。
6、必須按規(guī)定繳納相關(guān)稅費(fèi)。如耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)（20元/㎡）、新增建設(shè)用地土地有償使用(14元/㎡）。
符合上述要求，才能把地批下來。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)單位用地時(shí)，特別是在項(xiàng)目選址階段，要充分與國土部門溝通，準(zhǔn)備搞建設(shè)的地塊，決不能違反土地規(guī)劃，盡量不占或少占耕地（水田），絕對不能違法違規(guī)占用基本農(nóng)田。
（二）建設(shè)用地出讓
建設(shè)用地批準(zhǔn)后，由市、縣供地，采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓給土地使用者（劃撥除外）。自2012年1月1日起，采取統(tǒng)一網(wǎng)上交易方式進(jìn)行。
有關(guān)要求：
一是要“凈地”出讓。國土資源部在2007年出臺《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》，要求實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)‘凈地’出讓。出讓前，應(yīng)處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置等經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)，防止土地閑置浪費(fèi)。
二是不得超過出讓的最高年限。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：居住用地70年;工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地及綜合或其他用地50年;商業(yè)、旅游、娛樂用地40年。
三是單宗商品住宅項(xiàng)目土地出讓面積不得超過7公頃（105畝）。
四是嚴(yán)格按土地出讓程序操作。土地出讓程序國家是有嚴(yán)格規(guī)定的，如規(guī)劃建設(shè)部門制定規(guī)劃條件——國土資源部門編制出讓方案——招拍掛出讓領(lǐng)導(dǎo)小組會議決策——報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)——發(fā)布出讓公告（公告時(shí)間不少于20天）——申請人競買——交納競買證金——網(wǎng)上報(bào)價(jià)——競得入選（中標(biāo)）——資格審查——成交確認(rèn)——結(jié)果公示——數(shù)據(jù)上報(bào)——簽訂合同——登記發(fā)證。這些程序都必須全部按規(guī)定執(zhí)行，不能違規(guī)操作。
（三）農(nóng)民建房用地管理
萬載縣農(nóng)民建房用地管理是個(gè)“老大難”的問題。有欠賬，存在較多的歷史遺留未審批農(nóng)民建房；有新賬，最新下達(dá)的衛(wèi)片執(zhí)法數(shù)據(jù)顯示又有很多是農(nóng)民建房違法。縣里也是高度重視，解決歷史遺留問題的同時(shí)，壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)民建房管理的主體責(zé)任，出臺了“等面積處罰”、“等面積補(bǔ)償”以及責(zé)任追究等強(qiáng)有力措施。從土地管理的角度看，如何切實(shí)抓好農(nóng)民建房用地管理，筆者認(rèn)為：
一是要嚴(yán)格執(zhí)行政策。嚴(yán)格農(nóng)民宅基地審批條件，堅(jiān)持一戶一宅和不違反規(guī)劃、不占用基本農(nóng)田；堅(jiān)決禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買集體土地建房。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)決予以查處和打擊。
二是要用好用足政策。省、市規(guī)定，萬載縣農(nóng)民建房新增建設(shè)用地指標(biāo)可占上級下達(dá)指標(biāo)總數(shù)的8%--10%，按照往年的指標(biāo)下達(dá)情況，萬載縣每年約有60--100畝農(nóng)民建房用地指標(biāo)。對超出10%以外符合條件的農(nóng)民建房用地，審批可實(shí)行臺帳式管理?？梢哉f，充分利用好這個(gè)政策，農(nóng)民建房用地指標(biāo)應(yīng)該不成問題。
三、管地
當(dāng)前，國家層面對用地實(shí)施執(zhí)法監(jiān)管，主要的方式采取衛(wèi)片執(zhí)法檢查。也就是是利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，對某一區(qū)域年度內(nèi)的土地利用情況進(jìn)行監(jiān)測，通過對比監(jiān)測結(jié)果，確定變化圖斑，再實(shí)地核實(shí)確定土地合法性的一種手段。如一塊耕地被占用前，地表種植了農(nóng)作物，被占用搞成建設(shè)后，地表動工建設(shè)了，就可以在衛(wèi)片反映出來。建設(shè)占用土地有用地批文就是合法，反之則違法，要進(jìn)行查處。
衛(wèi)片執(zhí)法檢查之所以受到各方關(guān)注和重視，就是因?yàn)橛袊胰课?5號令，對土地管理秩序混亂，致使一年度內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達(dá)到15%以上，或者雖然未達(dá)到15%，但造成惡劣影響或者其他嚴(yán)重后果的，會實(shí)施問責(zé)。萬載縣也曾因?yàn)橥恋剡`法違規(guī)較為嚴(yán)重，在去年被省政府約談過。
從今年最新下達(dá)萬載縣的衛(wèi)片數(shù)據(jù)看，在株潭、黃茅等2個(gè)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)及白水鄉(xiāng)的衛(wèi)片數(shù)據(jù)還沒下的情況下，全縣的衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的圖斑面積就有3300多畝，耕地1200多畝，形勢不容樂觀。目前縣國土局正在抓緊實(shí)地核查。往年衛(wèi)片執(zhí)法檢查政策，在當(dāng)年年底前違法用地整改查處到位的，即符合條件該報(bào)批已獲用地批準(zhǔn)的，不符報(bào)批條件、該復(fù)耕復(fù)綠到位的，不列入約談問責(zé)范圍。下一步關(guān)鍵是要在摸清圖斑底數(shù)的基礎(chǔ)上，對衛(wèi)片檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)用地做好整改查處，確保不被省政府約談和問責(zé)。
綜上，筆者認(rèn)為土地管理要依法依規(guī)、節(jié)約集約、要用好用足用活政策、開拓思路，確保全縣“四大戰(zhàn)役”用地需求，保障民生，更好地服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
作者系江西省萬載縣人民政府副縣長
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