摘要：縣域城鎮(zhèn)化是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。從中國縣域城鎮(zhèn)化的總體情況來看，可以分為以東部發(fā)達地區(qū)為代表的“內(nèi)生型縣域城鎮(zhèn)化”和以中西部欠發(fā)達地區(qū)為典型的“外生型縣域城鎮(zhèn)化”。由于地方性的差異，內(nèi)生型縣域城鎮(zhèn)化已具備成熟的城鎮(zhèn)化特征，而外生型縣域城鎮(zhèn)化仍具有不穩(wěn)定性。這種不穩(wěn)定性首先體現(xiàn)在具有地方性的社會流動與社會行動上，表現(xiàn)為人才外流與縣域行動基礎薄弱、組織松散與城鄉(xiāng)合作方式單一、市場羸弱與產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能失活；其次存在于地方居民文化精神與生活方式之中，表現(xiàn)為文化桎梏與城鎮(zhèn)化動力不足、社會排斥與階層分化凸顯、家庭能力缺失與穩(wěn)定性欠佳；最后還與縣域的政府治理與制度規(guī)制高度相關(guān)，表現(xiàn)為人口聚集與社會治理難度、土地制度與農(nóng)地經(jīng)營局限、制度藩籬與剛性政策限制。三者共同構(gòu)成外生型縣域城鎮(zhèn)化實踐困境的外在表征，制約著其向更高形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，更給城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因此，本文在分析外生型縣域城鎮(zhèn)化現(xiàn)實困境的基礎上，從三個方面提出可能的發(fā)展策略，以推動縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。第一，從人才吸納與組織建設方面加大縣域人才吸納力度、推動城鄉(xiāng)社會組織建設、壯大縣域特色主導產(chǎn)業(yè)。第二，從文化營造與社會整合方面，優(yōu)化城鄉(xiāng)總體資源配置、營造城鄉(xiāng)良好社區(qū)文化、強化縣城公共服務供給。第三，從治理體系與制度創(chuàng)設方面，健全縣域社會治理體系、推進農(nóng)村土地制度改革、建立“以人為中心”的彈性政策。

關(guān)鍵詞：縣域城鎮(zhèn)化；外生型縣域城鎮(zhèn)化；地方性；城鄉(xiāng)融合

一、問題的提出：縣域城鎮(zhèn)化及其發(fā)展形態(tài)差異

2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》中要求，以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務鄉(xiāng)村作用，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合。2023年中央農(nóng)村工作會議特別提到“統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”“要堅持不懈抓好‘三農(nóng)’工作，推動城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。2024年中央一號文件繼續(xù)強調(diào)，促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展要“統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補、資源要素優(yōu)化配置”。從縣域?qū)用嫣貏e是縣域城鎮(zhèn)化角度推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在政策層面得到多次強調(diào)，成為解決“三農(nóng)”問題的重要切入點，也是鄉(xiāng)村振興的重要手段?？h域城鎮(zhèn)化是人口向縣域集聚的過程，學界通常將其界定為包含縣、區(qū)、縣級市、旗在內(nèi)的縣級行政區(qū)的城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)如今的新型城鎮(zhèn)化已超越城鄉(xiāng)二元分野，注重城鄉(xiāng)的整體性發(fā)展，不僅是空間上的融合，還包括文化認知、制度體系、生活方式方面的深度融合，目的在于推動農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化和生產(chǎn)生活的融合共享?？h域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略平臺，推動縣域城鎮(zhèn)化建設，就是推動城鄉(xiāng)資源互補、關(guān)系互洽的城鄉(xiāng)融合建設。

在中國這樣的大國，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及縣域城鎮(zhèn)化的關(guān)注不應僅僅局限在狹小的城—鄉(xiāng)視閾，還應著眼于全國范圍來洞察其發(fā)展特質(zhì)?？傮w來看，盡管縣域城鎮(zhèn)化有著共同的發(fā)展邏輯，即農(nóng)民的內(nèi)生驅(qū)動力和政府的政策推動力共同作用，但在幅員遼闊的中國，縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度因不同區(qū)位特質(zhì)和經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)出差異，特別是東西部地區(qū)差異最為明顯。目前，中國的縣域城鎮(zhèn)化整體呈現(xiàn)“內(nèi)生型”和“外生型”兩種特質(zhì)，前者以東部發(fā)達地區(qū)為代表，后者主要集中在中西部欠發(fā)達地區(qū)。東部地區(qū)由于歷來形成的區(qū)位優(yōu)勢，工業(yè)基礎相對雄厚，產(chǎn)業(yè)體系較為完善，進而帶來公共服務、就業(yè)市場的繁榮。城市發(fā)展實力也帶動大部分鄉(xiāng)村就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民因此就地市民化并進行非農(nóng)工作，是一種自然而然的城鎮(zhèn)化進程，具有穩(wěn)定性、可持續(xù)性的“內(nèi)生”特征。對比之下，中西部欠發(fā)達地區(qū)因為缺少產(chǎn)業(yè)基礎的支撐，其縣域城鎮(zhèn)化進程主要依靠外部政策、資源的強制性推動，農(nóng)民市民化意愿低、縣城各方面吸納能力不足，是一種不穩(wěn)定的“外生”形態(tài)。具體來看，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，內(nèi)生型縣域城鎮(zhèn)化是工商業(yè)主導型產(chǎn)業(yè)，且工業(yè)化程度較高，能夠反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展。外生型縣域城鎮(zhèn)化則是農(nóng)業(yè)主導型產(chǎn)業(yè)。在經(jīng)濟形態(tài)上，內(nèi)生型的縣域經(jīng)濟是城市經(jīng)濟的內(nèi)在組成部分，外生型的縣域經(jīng)濟是過去農(nóng)村經(jīng)濟的延伸，是農(nóng)村經(jīng)濟的組成部分，且前者的經(jīng)濟實力較強。在市民化程度上，內(nèi)生型地區(qū)的農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)帶動下較早進入就業(yè)市場，積累了一定的經(jīng)濟資本和社會資本，家庭發(fā)展能力較強、城市融入程度較高，因而也較為穩(wěn)定。外生型地區(qū)的人口流向則處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。在空間跨度上，內(nèi)生型縣域由于產(chǎn)業(yè)的就業(yè)吸納作用，農(nóng)民基本實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，外生型縣域城鎮(zhèn)化則伴隨著農(nóng)民的大量外流，向經(jīng)濟發(fā)展較為雄厚的發(fā)達地區(qū)擴散。在穩(wěn)定性上，內(nèi)生型縣域城鎮(zhèn)化已發(fā)展完全，農(nóng)民不僅能在城市充分就業(yè)，還能穩(wěn)定生活，是就業(yè)、生活、環(huán)境等全方位的融入。外生型縣域城鎮(zhèn)化則處于半城鎮(zhèn)化階段，農(nóng)民對于城市的融入可能僅體現(xiàn)在就業(yè)、生活或者環(huán)境的某一方面，不僅穩(wěn)定性較弱，還有向農(nóng)村回流的趨勢。

簡而言之，內(nèi)生型縣域城鎮(zhèn)化已具備完全城鎮(zhèn)化特征，而外生型縣域城鎮(zhèn)化還是一種“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，有許多可供討論的空間。本文要探討的外生型縣域城鎮(zhèn)化是指沒有足夠的縣域經(jīng)濟支撐的城鎮(zhèn)化過程，以中西部欠發(fā)達地區(qū)為主。其主要形成原因在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，缺少產(chǎn)業(yè)尤其是第二、第三產(chǎn)業(yè)的支撐，以及產(chǎn)業(yè)所需要的配套條件，因此很難通過縣域產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)。盡管政府通過各種手段推動農(nóng)民向縣域集中，譬如擴大城市面積、開放購房政策、推動教育資源聚集、易地扶貧搬遷等，但這種縣域城鎮(zhèn)化進程主要由外部推動的，很難保持持續(xù)的發(fā)展動力，城鎮(zhèn)化程度依然不高。同時，在這類城鎮(zhèn)化地區(qū)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可能更多處在家庭發(fā)展能力與城鎮(zhèn)化發(fā)展環(huán)境的張力之中，進而帶來代際沖突、婚姻穩(wěn)定性下降、生育意愿降低等問題，社會秩序、家庭發(fā)展、社會治理等方面存在一系列的風險挑戰(zhàn)。與此同時，外生型縣域城鎮(zhèn)化問題還伴隨著城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、公共服務不均等、群體能力差距較大等城鄉(xiāng)發(fā)展問題，不確定、不穩(wěn)定因素較多，給注重要素協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來諸多挑戰(zhàn)。

需要注意的是，中西部縣域并不都歸屬于外生型城鎮(zhèn)化，東部縣域也并不全然呈現(xiàn)內(nèi)生型城鎮(zhèn)化特征，例如中西部省會城市輻射范圍內(nèi)的縣域城鎮(zhèn)化規(guī)模也相對成熟，屬于內(nèi)生型。因此用東西部的地理概念對縣域城鎮(zhèn)化進行劃分并不精準，所揭示的問題也比較模糊。循此而言，關(guān)于縣域城鎮(zhèn)化“外生”和“內(nèi)生”的劃分是對這一系列問題的更清晰界定，對于兩類縣域城鎮(zhèn)化的差異化發(fā)展的原因，這一差距給城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來的困境，以及外生型縣域如何在失去先發(fā)優(yōu)勢的基礎上推進城鎮(zhèn)化建設，也有待一個可以解釋的框架。

內(nèi)生型縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式難以復制，一方面在于外生型縣域缺乏和內(nèi)生型縣域同等的資源產(chǎn)業(yè)支撐和政策先發(fā)優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展面臨瓶頸，人口外流現(xiàn)象日益嚴重，找不到更適合自己的發(fā)展方式、發(fā)展內(nèi)容、發(fā)展方向，城鎮(zhèn)化難以推動。另一方面，在新的時代環(huán)境中，人的思維方式、價值追求發(fā)生改變，處于不同地理空間的行動主體的行為方式、利益需求有所差距，推動外生型縣域主體城鎮(zhèn)化的方式因此區(qū)別于內(nèi)生型縣域，只有厘清農(nóng)民的特殊利益所在，才能針對性地激發(fā)“人”內(nèi)在的城鎮(zhèn)化動力。循此而言，只有將縣域城鎮(zhèn)化置于縣域現(xiàn)代化的整體結(jié)構(gòu)之中，把握特定時代環(huán)境和縣域資源，立足現(xiàn)代化大背景下外生型縣域的現(xiàn)有特質(zhì)、發(fā)掘內(nèi)在優(yōu)勢，平衡外部“推力”和內(nèi)部“拉力”，才能對縣域人口的流動特質(zhì)和選擇邏輯有更為深刻和準確的認識，即基于縣域地方性探索城鎮(zhèn)化之路。

地方性（placeness）內(nèi)含著社會關(guān)系的建構(gòu)，在一定的地域范圍中有屬于此地的社會文化和規(guī)則，是指“此地不同于他地”的特征。地方性不等同于鄉(xiāng)土性，它還融入了現(xiàn)代性特征，更開放、更多元，也更具張力。縣域地方性一是體現(xiàn)在縣域地理空間區(qū)位特質(zhì)，二是體現(xiàn)在縣域社會流動性和社會組織特質(zhì)，三是體現(xiàn)在縣域生活方式和社會文化精神特質(zhì)，四是體現(xiàn)在縣域政府治理特質(zhì)。首先，對于外生型縣域城鎮(zhèn)化而言，地理空間區(qū)位特質(zhì)已經(jīng)被歷史限定，并且是導致其城鎮(zhèn)化進程推進困難的基本原因，該要素已融入其他地方性特質(zhì)之中。其次，伴隨著我國城鎮(zhèn)化從市場性流動轉(zhuǎn)向社會性流動的新階段，流動主體基于對家庭發(fā)展的利益考量逐步形成“向大中城市遷移”“向縣城就近遷移”等多種流動模式，流動性始終是城鎮(zhèn)化的內(nèi)核以及社會行動的基礎。再次，不僅是現(xiàn)代城鎮(zhèn)化催生著個體價值觀念和生活方式的轉(zhuǎn)變，日益多元的價值觀念也形塑著新的流動特質(zhì)和縣域城鎮(zhèn)化模式。對新型消費方式的嘗試、教育理念的更新、個人發(fā)展的追求都推動著村鎮(zhèn)群體特別是青年群體向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。最后，縣域城鎮(zhèn)化雖然是以農(nóng)民為主體的主觀抉擇的結(jié)果，卻始終在一定程度上受外部政策左右，群體從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移也意味著政府治理方式需要不斷適應和更新。因此，本文借用縣域地方性的幾個維度，從社會流動與社會行動、文化精神與生活方式、政府治理與制度規(guī)制三個方面探討外生型縣域城鎮(zhèn)化的實踐困境及其發(fā)展策略，以期推動縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二、外生型縣域城鎮(zhèn)化的實踐困境

外生型縣域城鎮(zhèn)化存在著持續(xù)的發(fā)展瓶頸。從地方性的視角來看，天然存在的地理區(qū)位因素無可改變，需要重點梳理地方性帶來的社會流動與社會行動、文化精神與生活方式、政府治理與制度規(guī)制方面面臨的實踐困境，剖析其不同于內(nèi)生型縣域城鎮(zhèn)化的特殊現(xiàn)實問題。

（一）社會流動與社會行動困境

流動性已成為一大顯著的時代特征，對于外生型縣域城鎮(zhèn)化而言，社會流動性主要體現(xiàn)在人口外流，除了是農(nóng)村人口外流到縣城外，更值得關(guān)注的是縣域人口向其他中大城市流動，導致縣域內(nèi)基本的社會活動缺少人員支持，組織之間缺少系統(tǒng)化合作，相關(guān)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)更是缺乏人才支撐。城鄉(xiāng)缺乏行動聯(lián)結(jié)，縣域集體行動面臨挑戰(zhàn)，很難推進城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)融合發(fā)展。

第一，人才外流與縣域行動基礎薄弱。盡管當今世界已步入高速流動性的時代，但縣域人口的流入占比仍然較低。很大一部分原因在于中小城市吸引力不足，公共服務資源、就業(yè)崗位質(zhì)量、城市基礎建設等方面和大城市存在較大差距，甚至低于全國平均水平，直接影響居民幸福感，居民自然向更符合自身生活需要的其他城市流動，這不利于縣域人口聚集以及城鎮(zhèn)化建設。特別是部分縣城通過工業(yè)化吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口卻沒有提供相應的生活配套設施，導致農(nóng)民消費壓力與縣城消費屬性之間持續(xù)存在張力，抑制農(nóng)村人口向縣城流動，加速人口向縣域外流動。盡管若干年來國家以戶籍制度改革推動城鎮(zhèn)化進程，不過這一制度僅代表居民身份轉(zhuǎn)變，相關(guān)公共服務并未按照居民戶籍屬性進行劃分，而是根據(jù)常住人口地域來配置。因此在制度層面農(nóng)民城鎮(zhèn)化進程大幅度推進，但這一城鎮(zhèn)化并沒有完全帶來農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變、生活質(zhì)量的提升。需要看到的一個現(xiàn)實是，當前中國城鎮(zhèn)化特別是外生型城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人財物的外流，經(jīng)濟條件好、文化水平高、年紀相對年輕的群體和家庭離開本地，留守在縣域的居民大部分由相對弱勢的老年群體、兒童、低知群體構(gòu)成。這類群體在社會活動中不僅缺乏向上發(fā)展的認知，更是缺乏開展這些行動的能力，許多活動只能由政府外部推動?？陀^來講，如果政府一味地堅守中大城市偏好，任由人才和資源向大中城市和中心城市流動，那么縣域?qū)用娴男袆恿α亢秃献骰A就會逐漸薄弱，縣域城鄉(xiāng)融合和縣域現(xiàn)代化就將長期陷于行動壓力之中。

第二，組織松散與城鄉(xiāng)合作方式單一。城鄉(xiāng)融合背景下的縣域城鎮(zhèn)化不是單向度的農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，而是注重城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展，鼓勵就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化，這就需要城市與鄉(xiāng)村之間加強行動聯(lián)結(jié)，形成一個有機整體共同推動縣域發(fā)展。而現(xiàn)實情況卻不盡如人意:城鄉(xiāng)分割仍然存在，城鄉(xiāng)主體缺乏充分的溝通交流，行為方式、行動內(nèi)容分離。這不僅體現(xiàn)在意識層面將城市與鄉(xiāng)村視為兩個獨立的行動主體，還囿于缺少組織行動，縣域?qū)用娴纳鐣M織發(fā)展不完善、行動不活躍、體制不健全，以致社會基礎薄弱，難以形成具有凝聚力的城鄉(xiāng)共同體。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，相關(guān)單位也更多從政策體制、經(jīng)濟建設層面采取行動，政府青睞于和企業(yè)產(chǎn)生合作促使居民產(chǎn)生行動，忽視了能夠?qū)嶋H發(fā)揮動員功能和集結(jié)行動力量的社會組織，因此推進城鎮(zhèn)化的一系列行動往往是表面的，城鄉(xiāng)之間缺乏深層的合作，也沒有實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

第三，市場羸弱與產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能失活。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，靠近東南沿海地區(qū)或者中心城市的區(qū)域，更多面向國際市場和以服務業(yè)為主，并通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，促進人口數(shù)量增長和農(nóng)民市民化質(zhì)量提升，進一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)互補和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。遠離這些地區(qū)的城市則主要面向就近市場和以第一產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，無法有效吸納勞動力，人口流出較為明顯。這意味著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式和規(guī)模在一定程度上左右著城鎮(zhèn)化進程，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展起到基礎性的支撐作用。在以中西部欠發(fā)達地區(qū)為代表的外生型縣域，由于缺乏足夠的產(chǎn)業(yè)支撐，整個市場經(jīng)濟處于不溫不火的狀態(tài)，導致縣城沒有足夠的就業(yè)崗位吸納農(nóng)民就業(yè)，大量農(nóng)民工外流或者處于“半農(nóng)半工”的就業(yè)狀態(tài)，致使該部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化始終處于不充分階段，難以向更高階段的“內(nèi)生型”縣域城鎮(zhèn)化階段發(fā)展。同時，部分縣域為了達到城鎮(zhèn)化目標，片面追求城鎮(zhèn)化建設而忽視作為動能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性不足，并帶來一系列社會問題。

（二）文化精神與生活方式困境

目前我國農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化進程具有明顯的兼業(yè)性和不徹底性，農(nóng)民的生活重心在轉(zhuǎn)向城市的同時，也保留著部分“鄉(xiāng)土”根基，這可以理解為一種對城鎮(zhèn)化風險的規(guī)避行為，這種風險除了來源于農(nóng)民本身的鄉(xiāng)土情感，還有城市對農(nóng)民群體的排斥和形成的階級分化，以及農(nóng)民家庭抗風險能力與快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展不相匹配，構(gòu)成具有地方性特征的文化精神與生活方式上的現(xiàn)實困境。

第一，文化桎梏與城鎮(zhèn)化動力不足。當前中國正處在城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，作為新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵區(qū)域，中西部城市面臨著更大的動力挑戰(zhàn)，提升外生型縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力成為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。除了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策制度、公共服務等外部動力外，由傳統(tǒng)文化塑造的剛性思維拉低農(nóng)民進城意愿，成為一股阻滯城鎮(zhèn)化動力的強勁力量。在長期的農(nóng)村生活中，農(nóng)民的價值觀念、生活方式、社會關(guān)系經(jīng)歷了深厚的積淀和內(nèi)化，產(chǎn)生基于地方性的鄉(xiāng)土情結(jié)，土地、關(guān)系成為他們難以割舍的情感。在迅速推進的城鎮(zhèn)化浪潮中，現(xiàn)代性不斷沖擊著農(nóng)民原有的價值觀念和生活方式，“鄉(xiāng)土性”和“現(xiàn)代性”之沖突在凸顯，農(nóng)民很難短時間內(nèi)拋卻原有的生活傳統(tǒng)。“農(nóng)民”身份自出生以來就已形成，盡管部分農(nóng)民向城市遷移，也難以改變歷來形成的對自己“農(nóng)民”身份的認知，他們可能實現(xiàn)了空間上的城鎮(zhèn)化而沒有實現(xiàn)思想、生活上的城鎮(zhèn)化。同時，城鎮(zhèn)化裹挾的流動性和不確定性風險讓農(nóng)民將一畝三分地視為最后的保障，即使農(nóng)民身份已發(fā)生轉(zhuǎn)變，也實際擁有著農(nóng)村土地，這樣的城鎮(zhèn)化僅僅是身份上的改變，是不完善的和難以持續(xù)的，這也成為征地拆遷沖突頻發(fā)的原因之一。

第二，社會排斥與階層分化凸顯。盡管越來越多的農(nóng)民在地理空間和法律身份上實現(xiàn)了從農(nóng)村向城市的跨越，但由此滋生的社會排斥、階層分化等社會問題成為農(nóng)民社會融入困難的重要因素，也是外生型縣域城鎮(zhèn)化難以持續(xù)推進的癥結(jié)所在。其核心原因在于農(nóng)民工群體經(jīng)濟資本較為薄弱、城市社會資本缺乏，因此在從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移的過程中，實際上伴隨著經(jīng)濟地位的相對下降，農(nóng)民即使實現(xiàn)成為市民的身份轉(zhuǎn)變，也仍處于社會底層，城鄉(xiāng)差距也因此不斷擴大。同時，農(nóng)民將原有的生活方式帶到城市，思想理念、行為方式和城市居民存在差別，在日?；拥倪^程中難免產(chǎn)生隔閡，農(nóng)民不習慣新的生活方式，城市居民難以接納農(nóng)民，這逐漸形成市民對城市轉(zhuǎn)移人口的群體性排斥。當農(nóng)民經(jīng)濟水平較低又處在被排斥的環(huán)境中時，其自我認同感就會大大下降，始終將自己視為“外來人”，文化隔閡更使農(nóng)民產(chǎn)生低自我效能感。特別是農(nóng)民工子女在城市接受教育的過程中，由于父母身份、地位以及家庭經(jīng)濟水平等處于相對弱勢水平，更容易產(chǎn)生自卑心理，甚至出現(xiàn)心理問題?？傊?，農(nóng)民社會融入困難是包含經(jīng)濟、文化、社會多方面的，如果農(nóng)民不能充分被城市所包容和接納，那城鎮(zhèn)化就是不穩(wěn)定的、難以持續(xù)的，城市與鄉(xiāng)村的隔閡也會隨之增加，城鄉(xiāng)融合發(fā)展也在主體層面難以推進。

第三，家庭能力缺失與穩(wěn)定性欠佳。除去政府的外部推動力，農(nóng)民也會根據(jù)自身需求和家庭發(fā)展能力自由選擇進城和返鄉(xiāng)，在政策吸引和經(jīng)濟倫理推動下，部分農(nóng)村家庭陸續(xù)前往縣城安家。目前，部分中西部縣城出現(xiàn)工資水平低、消費水平高的現(xiàn)象，不少居民在縣城的經(jīng)濟收入不足以支撐消費，住房貸款、教育支出、生活開支等迫使他們尤其是中青年群體外出務工，致使縣域城鎮(zhèn)化人口雖然增加，但常住人口呈現(xiàn)低齡化、老齡化、低文化水平的傾向，縣域整體發(fā)展活力匱乏，出現(xiàn)“空城”的景象。家庭儲蓄不足進一步帶來家庭抗風險能力的弱化，這樣的縣域城鎮(zhèn)化在一定程度上只是形式上的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)之間的人口流動并不穩(wěn)定，不少家庭甚至因為城鎮(zhèn)化壓力返回農(nóng)村，是一種不穩(wěn)定、不可持續(xù)的城鄉(xiāng)融合。同時，伴隨著中青年長時間、長距離的外出務工，家庭代際之間缺乏溝通交流，老年人生活贍養(yǎng)和情感需求難以得到保障，留守兒童的照料和教育問題較為突出，這不僅給家庭穩(wěn)定和發(fā)展帶來挑戰(zhàn)，更有可能演變成社會問題。因此在外生型縣域城鎮(zhèn)化進程中，家庭向城市流動并不完全意味著家庭發(fā)展機遇的改善以及層級的跨越，相反可能會因為家庭能力發(fā)展不足而陷入城鎮(zhèn)化風險之中，形成“伊斯特林悖論（Easterlin Paradox）”，并未實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（三）政府治理與制度規(guī)制困境

結(jié)構(gòu)性力量作為縣域城鎮(zhèn)化的一股強勁推力，在給縣域城鎮(zhèn)化提供無限機會和動力的同時，也不可避免地帶來一定阻力。特別是對于外生型縣域城鎮(zhèn)化而言，縣域整體政策體制不夠完善，政府整體治理能力有待提高，城鎮(zhèn)化進程在持續(xù)推進的過程中，伴隨著相關(guān)“副作用”產(chǎn)生，造成農(nóng)民生活困難、城鄉(xiāng)差距擴大等一系列問題，城鎮(zhèn)化壓力不斷凸顯。

第一，人口聚集與社會治理難度。隨著縣域城鎮(zhèn)化迅猛推進，大量農(nóng)村人口向縣城聚集，出現(xiàn)城市過密現(xiàn)象并帶來大量社會問題，這要求新的整合機制。相比于內(nèi)生型縣域，外生型縣域在社會保障能力、風險應對能力、公共服務能力等方面都存在明顯劣勢，給縣域社會治理帶來挑戰(zhàn)。一方面，隨著城鄉(xiāng)融合程度不斷加深，人口在城市與鄉(xiāng)村之間往復流動，社會關(guān)系更加復雜多樣，主體的利益需求更加多元，人與人之間的沖突矛盾不斷增加。加之人口不斷向縣城聚集，社會不確定性因素與日俱增，隨之帶來的風險也難以估量，各種社會問題變得多樣化、復雜化且難以預估，大大加大了縣域特別是縣城的治理難度。另一方面，面對不同于以往的社會問題，相關(guān)部門需要與之相適應的治理措施。但縣域治理體系往往處于滯后的狀態(tài)，采取的治理行動往往是事后補救式的，造成現(xiàn)有治理方式難以應對不斷涌現(xiàn)的治理問題，新的問題層出不窮。縣城治理能力不足也是造成治理效果欠佳的重要原因，不僅僅是因為治理體系不夠完善，還有政府、街道、社區(qū)等層面的組織能力、執(zhí)行能力都有待提升，難以及時有效應對人口向縣城聚集帶來的一系列治理問題?？h域整體治理水平無法與城鎮(zhèn)化進程協(xié)同，外生型縣域城鎮(zhèn)化就會面臨進度停滯、城鄉(xiāng)融合不夠充分等發(fā)展問題。

第二，土地制度與農(nóng)地經(jīng)營局限。工業(yè)化快速推進，土地制度不斷改革，推動著農(nóng)村勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移，城市地域擴張不斷吞噬著農(nóng)村土地，其間的張力不斷顯現(xiàn)。一些外生型地區(qū)為了快速推進城鎮(zhèn)化建設，采用剛性的方式嚴格控制農(nóng)村宅基地建設審批，并大力開發(fā)房地產(chǎn)，以推動農(nóng)民進城購房。這種方式并未考慮到縣城本身經(jīng)濟發(fā)展水平較為薄弱以及農(nóng)民的購買力不足，農(nóng)民在土地逐漸被剝奪的現(xiàn)實壓力之下被迫進城，職業(yè)屬性發(fā)生轉(zhuǎn)變的同時伴隨著自身處境陷入“無根”的狀態(tài)。城市土地過度擴張的結(jié)果就是城鎮(zhèn)化異化為土地的城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)化，農(nóng)民并未在社會經(jīng)濟發(fā)展中獲得相應的紅利，反而損失了原有土地，致使城鄉(xiāng)差距不斷拉大，城鄉(xiāng)融合異化為城市對農(nóng)村的吞并。

第三，制度藩籬與剛性政策限制。部分縣域政府為了快速推進城鎮(zhèn)化進程，通過土地融資推進房地產(chǎn)、工商業(yè)發(fā)展，運用各種方法促使“農(nóng)民上樓”，實現(xiàn)土地的城鎮(zhèn)化、居住環(huán)境的城鎮(zhèn)化，不自覺陷入一種發(fā)展主義的漩渦。一方面，內(nèi)生型縣域城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)之所以蓬勃，是有先發(fā)條件和相應的配套設施，欠發(fā)達地區(qū)若一味模仿、復制產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，不根據(jù)實際情況開展建設，會導致資源浪費、產(chǎn)業(yè)凋敝，城鎮(zhèn)化建設難以開展。另一方面，如果將農(nóng)民安置于樓房中居住，卻不配置相應的公共服務設施，也不顧及農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)變，這只是一種形式上的“城鎮(zhèn)化”，是為了達成城鎮(zhèn)化指標而做的“面子工程”。農(nóng)民不僅沒有享受到理想中的城鎮(zhèn)化生活，還會因為生活壓力而陷入困頓，最后的結(jié)果就是城市沒有發(fā)展，鄉(xiāng)村也成為空殼，城市與鄉(xiāng)村的斷裂更為明顯，形成一種“虛假的繁榮”。

三、外生型縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展策略

外生型縣域的流動人口如果能在縣域內(nèi)就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，將會提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，也有利于解決留守兒童、留守老人等面臨的現(xiàn)實問題，同時以人才興旺帶動鄉(xiāng)村建設，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，首先要加強外生型縣域的人才吸納和組織建設力度，提升主體行動凝聚力。其次要通過文化營造促進縣域社會整合，增強主體思想的向心力。最后要健全完善縣域治理體系和制度規(guī)定，從結(jié)構(gòu)層面推動縣域城鎮(zhèn)化建設。

（一）人才吸納與組織建設

根據(jù)《中國人口大遷移報告：2021》，中國人口持續(xù)向東南部地區(qū)以及少數(shù)核心城市聚集。外生型縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展問題，核心仍然是人的問題，如何吸納人才、留住人才，如何有效動員開展集體行動，如何發(fā)展產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造發(fā)展動能，以維持縣域城鎮(zhèn)化可持續(xù)性，都是需要關(guān)注的方面。

第一，加大縣域人才吸納力度。留住人才，縣域才有發(fā)展的力量。需要建立健全相應的人才激勵機制，對高學歷人才、專業(yè)技術(shù)人才、管理人才給予相應的政策扶持，在薪資獎勵上賦予一定優(yōu)待，為他們提供向上發(fā)展的空間，吸引青年和高知群體扎根縣域，而不至于大量外流。除了較好的工作待遇外，縣域較低的生活壓力以及對“家”的眷念成為青年留在縣域的重要因素，因此還需要加強對青年群體的人文關(guān)懷，用文化、情感加強人才對家的附著程度，使相關(guān)群體能夠長久助力縣域發(fā)展。同時，伴隨著“城鄉(xiāng)兩棲”成為當今中國城鎮(zhèn)化形態(tài)之一，人口頻繁游走于城市與鄉(xiāng)村之間從事著生產(chǎn)生活。需要尊重城鄉(xiāng)兩棲趨勢和特征，將城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象轉(zhuǎn)化為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和就地城鎮(zhèn)化的抓手，順應城鄉(xiāng)兩棲的群體特征和分布特點，在城、鄉(xiāng)配置相應的公共服務，讓居民自由選擇生活生產(chǎn)空間，以享受更高質(zhì)量的生活。

第二，推動城鄉(xiāng)社會組織建設。社會組織在推進城鄉(xiāng)公共服務均等、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、治理公平高效等方面發(fā)揮著重要作用。在縣域社會中，一方面要積極推進城市行業(yè)協(xié)會、慈善團體、社會工作服務機構(gòu)等社會組織建設，充分發(fā)揮社會組織專業(yè)效能，起到凝心聚力、聯(lián)結(jié)主體、開展行動的領頭作用，強化城市集體力量。在農(nóng)村地區(qū)也要持續(xù)推進組織化建設，利用正式規(guī)則和非正式規(guī)則，建立興趣團體、種植養(yǎng)殖合作社、村民議事會等組織，讓農(nóng)民產(chǎn)生集體行動，增強鄉(xiāng)村內(nèi)生能力。在此過程中，還要注重城市社會組織和鄉(xiāng)村組織的銜接，通過合作將分散的主體聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的功能互嵌與行動融合。另一方面，社會組織和政府、市場力量需要產(chǎn)生積極合作，建立政府—市場—社會的綜合行動網(wǎng)絡。在網(wǎng)絡中，社會組織主動發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，吸納多元主體參與發(fā)展并產(chǎn)生集體行動，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)合作的城鄉(xiāng)融合模式。這不僅對社會組織的專業(yè)性作出要求，還亟須建立縣域內(nèi)跨部門的合作體系，在良好的政策環(huán)境中，社會組織才能找到適合自己的生存空間，作為政府、市場的補充作用，推動縣域城鎮(zhèn)化。

第三，壯大縣域特色主導產(chǎn)業(yè)。發(fā)展縣域經(jīng)濟可以提升農(nóng)民就業(yè)數(shù)量和收入水平，通常被認為是緩解城鄉(xiāng)不平衡和中國區(qū)域不平衡的戰(zhàn)略支點。囿于歷史和區(qū)位既定因素，外生型縣域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已很難復制內(nèi)生型縣域，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)也很難產(chǎn)生現(xiàn)實效用，需要探索出新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。一方面是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合?？h域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能僅依靠城市，需要以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為抓手，與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有效結(jié)合，通過城市與鄉(xiāng)村資金、技術(shù)、土地等要素的深度融合，以產(chǎn)業(yè)聚集的方式打造城—鄉(xiāng)協(xié)同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。另一方面是跨域干部調(diào)配。部分縣域沒有特色產(chǎn)業(yè)基礎，在縣域內(nèi)部尋求發(fā)展機會缺乏現(xiàn)實支撐，因此需要將目光放到縣域之外，實行縣與縣之間的扶持，“干部”調(diào)配就成為重要手段。因為在現(xiàn)有體制結(jié)構(gòu)中，干部擁有豐富的關(guān)系網(wǎng)絡資源以及管理經(jīng)驗，在調(diào)配的過程中，能將先進的產(chǎn)業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗帶到欠發(fā)達地區(qū)，并借助業(yè)已形成的社會資本扶持本地發(fā)展，為縣域城鎮(zhèn)化任務提供現(xiàn)實支撐。

（二）文化營造與社會整合

隨著社會快速發(fā)展，當前農(nóng)民心態(tài)已從傳統(tǒng)的“天命”“公私”“秩序”特征轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的“爭取”“發(fā)展”“開放”特征。因此，現(xiàn)階段的縣域城鎮(zhèn)化需要考慮到農(nóng)民對美好生活的期待，在資源配置上做到城鄉(xiāng)公平，在社區(qū)文化上營造包容的氛圍，并提升縣城公共服務水平，提升農(nóng)民內(nèi)在動力，主動順應城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升縣域城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性。

第一，優(yōu)化城鄉(xiāng)總體資源配置。農(nóng)民城鎮(zhèn)化的動力主要來源于縣城更高質(zhì)量的就業(yè)資源、教育資源、醫(yī)療資源，但這并不意味著將發(fā)展重心完全放在縣城而“冷落”村鎮(zhèn)。當前，對于外生型城鎮(zhèn)化的縣域而言，不少城鎮(zhèn)化居民的“大后方”仍在鄉(xiāng)村，“去鄉(xiāng)入城”的單向現(xiàn)代化模式已不能解釋當下現(xiàn)實。盡管農(nóng)民已經(jīng)在一定程度上實現(xiàn)職業(yè)、生活上的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，但鄉(xiāng)村仍是他們面臨風險時的歸宿。農(nóng)村宅基地、耕地、親屬關(guān)系在農(nóng)民市民化過程中仍發(fā)揮著基礎性的保障作用，鄉(xiāng)村基礎設施建設需要持續(xù)推進，為農(nóng)民自由往返城鄉(xiāng)提供保障。這就要求縣城與周邊城鎮(zhèn)功能互補，優(yōu)化資源配置，同時也要加強農(nóng)村治理體系建設，使輸入鄉(xiāng)村的資源能夠與鄉(xiāng)村能力相匹配，最大程度提升鄉(xiāng)村資源使用的質(zhì)量和效率。以避免縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展差距過大而出現(xiàn)縣城人口過密而村鎮(zhèn)空心的情況，避免因資源流動速率過低、流動渠道不暢通、聚集效應不顯著而帶來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的不確定性風險。以縣域經(jīng)濟和強鎮(zhèn)崛起為依托的就近城鎮(zhèn)化可發(fā)揮適度集聚效應，使縣城成為城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵切入點。

第二，營造城鄉(xiāng)良好社區(qū)文化。文化融合是城鄉(xiāng)融合的重要方面。社會排斥、城鄉(xiāng)沖突很大程度上是思想觀念的沖突，需要發(fā)展健康包容的社區(qū)文化，才能有效推動市民對農(nóng)村的包容度以及農(nóng)民對城市的接受度。一方面要塑造包容的社區(qū)文化。社區(qū)在縣域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等重要國家發(fā)展策略上要起到積極的宣傳作用，通過宣傳欄、橫幅、微信公眾號等線上線下平臺普及國家政策，通過社區(qū)意象打造弘揚包容的社區(qū)文化以及“家”的集體意識，通過舉辦節(jié)日活動來增強社區(qū)居民凝聚力。另一方面，要注重進城農(nóng)民的人文關(guān)懷與心理疏導，不定時開展座談會、興趣小組活動、家庭走訪，時刻關(guān)注農(nóng)民心理需求，提升其社區(qū)歸屬感和安全感。對于青少年而言，學校也要關(guān)注他們的敏感心理，無差別對待農(nóng)民工子女，使其享受平等的教育教學。

第三，強化縣城公共服務供給?？h城是帶動城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵。部分居民在生活上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，但沒有足夠的能力在城市長久生存下去，除了家庭自身要提升發(fā)展能力外，還需要社會給予一定保障和扶持。然而現(xiàn)實狀態(tài)是，縣城配套公共服務供給相對于大量涌入的居民仍處于供不應求的狀態(tài)。特別是外生型縣域經(jīng)濟基礎較為薄弱，在推進城鎮(zhèn)化的同時也要考慮到縣城的人口容納能力和服務水平，是否有足夠的經(jīng)濟基礎支撐與日俱增的公共服務建設需要，做到公共服務水平和城鎮(zhèn)化人口數(shù)量有效匹配。盡管縣域城鎮(zhèn)化的中心在縣城，但公共服務打造不能僅僅停留在縣城，在強化縣城公共服務供給的同時，也要持續(xù)推進農(nóng)村地區(qū)公共服務配置。整體來看，需要以縣輻射鄉(xiāng)村，從縣、鄉(xiāng)到村逐一配置公共服務，在以縣城為核心的同時適應人口流動基本特點，使城市和鄉(xiāng)村在教育、醫(yī)療、基礎建設等方面實現(xiàn)有效銜接，形成城－鄉(xiāng)公共服務有效融合，為吸納農(nóng)民有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及維持家庭穩(wěn)定奠定物質(zhì)基礎條件。但在不少縣域，城鄉(xiāng)公共服務差距依然較大，推動城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、基礎設施等公共服務均等化仍是縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點。

（三）治理體系與制度創(chuàng)設

在縣域城鎮(zhèn)化進程中，城鄉(xiāng)政治融合發(fā)展是關(guān)鍵因素，其核心又在于縣域社會治理是否有效?？h域城鎮(zhèn)化關(guān)系到國家基層治理，不僅需要有一定的社會治理體系應對新的社會問題，土地制度也關(guān)系到城鎮(zhèn)化是否能順利實現(xiàn)，更為重要的是需要以“人”為關(guān)照，建立完善靈活的城鎮(zhèn)化制度。

第一，健全縣域社會治理體系?？h域城鎮(zhèn)化面臨一系列重大風險挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)融合地帶成為社會治理的薄弱環(huán)節(jié)，同時也成為體制機制創(chuàng)新的重要窗口，推進縣域城鎮(zhèn)化必定要有一定的治理體系匹配與之相適應?？h域治理效能難以發(fā)揮，一定程度上是因為治理體系和治理能力之間存在張力。因此需要治理體系與治理能力相互建構(gòu)，根據(jù)縣域?qū)嶋H情況確立治理目標、治理方式，根據(jù)縣情分類治理。首先，將剛性治理和韌性治理相結(jié)合，在使用政策工具的時候，也要考慮到情感因素。例如在落實國家城鎮(zhèn)化政策的時候，縣域?qū)用嬉惨袑嵖紤]地方性特征，將國家政策和農(nóng)民需要相結(jié)合，穩(wěn)步推進政策落地。其次，合理配置城鄉(xiāng)權(quán)力資源。縣域城鎮(zhèn)化不是城市吞并農(nóng)村的過程，而是以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，做到城鄉(xiāng)主體多元合作、城鄉(xiāng)權(quán)力平等分配，城鄉(xiāng)資源有效對接，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，加強縣域治理能力建設，提升治理水平。不僅需要提升相關(guān)人員治理素質(zhì)，還要切實提升執(zhí)行能力，并運用技術(shù)治理的方式提升服務效率。更為重要的是激發(fā)城鄉(xiāng)群眾自治，以構(gòu)建社會治理共同體為目標。

第二，推進農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革要從維護農(nóng)民土地權(quán)益的角度出發(fā):一是通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、入股和其他利益聯(lián)結(jié)機制，促進土地規(guī)?；?jīng)營，提高土地生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民家庭收入。同時推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為農(nóng)民引入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)理念，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)有機銜接，發(fā)展壯大新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。二是強化土地用途管制和流轉(zhuǎn)制度，加強農(nóng)村外來企業(yè)的監(jiān)督管理，防止外來資本在土地上進行過度的非農(nóng)行為，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。三是深化農(nóng)村土地制度、戶籍制度改革，確保進城農(nóng)民在城市獲得良好的居住條件、公共服務、就業(yè)環(huán)境，這是實現(xiàn)高質(zhì)量縣域城鎮(zhèn)化的重要條件。

第三，建立“以人為中心”的彈性政策。黨的二十大報告指出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，即強調(diào)堅持“以人為本”的原則，進一步明晰了將人民群眾的需求、利益和幸福作為城鎮(zhèn)化建設的核心考慮要素。與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的城鎮(zhèn)化才是健康的城鎮(zhèn)化，要合理定位縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，防止“一刀切”，根據(jù)不同地區(qū)的類型設計縣域城鎮(zhèn)化的具體政策內(nèi)容，以農(nóng)民自身的需求和縣域發(fā)展現(xiàn)實情況出發(fā)，循序漸進推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，避免因盲目開展城鎮(zhèn)化建設而帶來經(jīng)濟、社會、政治等一系列系統(tǒng)性風險從而陷入“發(fā)展主義”的陷阱。因此政府需要優(yōu)化政績觀，從實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的城鎮(zhèn)化到提高人生活質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，使縣域城鎮(zhèn)化目標始終圍繞人而展開。在績效壓力之下，政策更應該圍繞人的需求而展開，在教育、就業(yè)、老年人福利等居民關(guān)注的方面優(yōu)化政策，將外部制度的強制推動轉(zhuǎn)為公共服務的有效引導，使“物的城鎮(zhèn)化”“土地的城鎮(zhèn)化”逐步過渡為“人的城鎮(zhèn)化”。

四、總結(jié)與討論

地方性是一個復合的概念，既生發(fā)于傳統(tǒng)的社會文化和地方規(guī)則，具有鄉(xiāng)土之情，又受到現(xiàn)代化浪潮的影響，融入全新的經(jīng)濟文化要素，并且成為復雜的現(xiàn)代性實踐產(chǎn)生的土壤。因此，地方性的視角既不能只狹隘地看到地域?qū)傩?，也不能完全歸因于外部環(huán)境變化，而是將兩者綜合起來，找到自身發(fā)展定位。相對于內(nèi)生型縣域城鎮(zhèn)化而言，外生型縣域城鎮(zhèn)化缺少地理位置和歷史發(fā)展帶來的先賦條件，這種城鎮(zhèn)化狀態(tài)具有低質(zhì)量、不充分、不穩(wěn)定的特征。產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的內(nèi)生型縣域城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)難以復制，并且在現(xiàn)代化的浪潮中，人們的思維觀念、行為方式、地域流動愈加不確定，縣域城鎮(zhèn)化面臨更加復雜的考驗。因此，外生型縣域應審時度勢，厘清自身發(fā)展特點，找到適合自身的城鎮(zhèn)化路徑。從地方性的視角來看，外生型縣域城鎮(zhèn)化一是缺乏人才聚集、組織行動和產(chǎn)業(yè)支撐，面臨社會流動與社會行動的困境；二是由于文化桎梏、社會排斥和家庭能力不足，面臨文化精神與生活方式困境；三是社會治理、土地制度、城鎮(zhèn)化政策不完善，面臨政府治理與制度規(guī)制困境。本文在梳理外生型縣域城鎮(zhèn)化三個層面實踐困境的基礎上，從人才吸納與組織建設、文化營造與社會整合、治理體系與制度創(chuàng)設三個方面針對性地提出發(fā)展策達成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的旨歸。

“新型城鎮(zhèn)化”是以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為抓手的城鎮(zhèn)化。意味著縣域城鎮(zhèn)化并不以單向度地將農(nóng)村兼并到城鎮(zhèn)為唯一目標，而是城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展。如果過度推動城鎮(zhèn)化進程，將縣域城鎮(zhèn)化理解為城市的野蠻擴張，理解為將農(nóng)村居民強制轉(zhuǎn)移到城市居住，則可能造成鄉(xiāng)村空心化、鄉(xiāng)村凋敝的負面結(jié)果，城市也會因人口快速聚集而帶來一系列的社會問題和治理難度，縣域則成為破解這一難題的關(guān)鍵平臺。當前，縣域?qū)用婢用裼l(fā)呈現(xiàn)亦城亦鄉(xiāng)、亦農(nóng)亦工的生活狀態(tài)，這種“兼容型城鎮(zhèn)化”樣態(tài)不僅是縣城與鄉(xiāng)村共同發(fā)展、農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化或就地城鎮(zhèn)化的結(jié)果，更是為以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為抓手的縣域城鎮(zhèn)化提供現(xiàn)實條件。對于外生型縣域城鎮(zhèn)化而言，縣域缺少支柱產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟基礎薄弱、公共服務不夠完善，縣城難以容納大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，就更是要通過城市和鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展，形成工農(nóng)互補的產(chǎn)業(yè)格局和城鄉(xiāng)共生的生活形態(tài)，確保產(chǎn)業(yè)、人才、空間、資源等要素在城—鄉(xiāng)之間均衡配置，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化的同時帶動鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)高質(zhì)量的縣域城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

外生型縣域城鎮(zhèn)化的動力主要源于政府推力，通過落實相關(guān)政策制度推動城鎮(zhèn)化建設。如果部分制度未與農(nóng)民需求相匹配，城鎮(zhèn)化動力就難以持續(xù)生成，這就構(gòu)成了政府制度供給和農(nóng)民政策需求的張力。從政府制度供給的角度來看，自上而下的規(guī)范性的制度供給能夠迅速地將法律政策向鄉(xiāng)村基層下達，鄉(xiāng)村社會能夠按照標準化的程序迅速做出反應，開展城鎮(zhèn)化實踐，政府城鎮(zhèn)化建設方略得到體現(xiàn)和操作化。但這些政策不一定能確保反映了農(nóng)民的意愿，還會因為難以得到農(nóng)民認可而造成政府與農(nóng)民關(guān)系緊張。從農(nóng)民政策需求的角度來看，制度設計若遵循農(nóng)民自身意愿，城鎮(zhèn)化政策就能夠更好地照顧到農(nóng)民切身需求，有利于維持社會秩序和實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。不過由于農(nóng)民需求表達的渠道不通暢、表達需求的能力欠缺、農(nóng)民本身的“政治冷漠”等種種原因，這一邏輯很難實現(xiàn)。良好的城鎮(zhèn)化制度需要兼顧兩者，既要順應政府整體發(fā)展規(guī)劃，又要切實反映農(nóng)民自身需求，可實際上政府政策和農(nóng)民需求難以完全契合。這是因為政府以“收益最大化和問題最小化”為行動邏輯，以穩(wěn)定政權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定、促進高質(zhì)量發(fā)展為主，而農(nóng)民以“利益最大化”為行動邏輯，經(jīng)歷“解決溫飽”“自主生產(chǎn)”“增加收入”“強化權(quán)益”的利益訴求演變，由生存理性逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟和社會理性。如何合理設計縣域城鎮(zhèn)化制度，兼顧區(qū)域發(fā)展、政府利益和農(nóng)民利益，還有待進一步探索。

總體來看，縣域是不確定性和流動性背景下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵載體，需要以縣域城鎮(zhèn)化為支點破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?？h域城鎮(zhèn)化不是簡單的農(nóng)民從農(nóng)村向城市物理空間的轉(zhuǎn)移，不是摒棄農(nóng)業(yè)發(fā)展工商業(yè)的線性過程，也不是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活方式的牽強適應，而是物理空間、生產(chǎn)方式、生活方式的全要素協(xié)同，是農(nóng)民從進城、留城到融城的全過程聯(lián)動的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。對于外生型縣域城鎮(zhèn)化而言，需要始終立足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標，我們不僅要從城市和鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展的角度，形成城鄉(xiāng)資源互補的格局，推動農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化，以提升縣域城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定程度；還要從文化、經(jīng)濟、社會等多方面共同發(fā)力推動城鎮(zhèn)化建設，讓農(nóng)民在實現(xiàn)生活空間城鎮(zhèn)化的同時，達成思想觀念、生產(chǎn)方式和生活方式的城鎮(zhèn)化，以維持縣域城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性發(fā)展。

【作者趙曉峰系西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院教授、博士生導師；陳雪婧系西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院博士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》2024年第3期】

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