——TIS（交通·產(chǎn)業(yè)·空間）

在北京市規(guī)劃院建院30年學(xué)術(shù)報告會上，國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃院院長張國華從新環(huán)境下的城市發(fā)展及新視野下的規(guī)劃理念入手，提出了交通、產(chǎn)業(yè)、空間三要素統(tǒng)籌協(xié)同的規(guī)劃創(chuàng)新思路，并結(jié)合城市群層面和城市層面實踐案例探討了交通規(guī)劃與城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟相融合的規(guī)劃方法，呼吁以規(guī)劃創(chuàng)新?lián)肀С鞘邪l(fā)展的不確定性。

一、新型城鎮(zhèn)化下協(xié)同發(fā)展的新視野

規(guī)劃創(chuàng)新的起點是理念的創(chuàng)新，而理念創(chuàng)新需要透視新環(huán)境，解讀新需求，打開新視野。

當前城市規(guī)劃面臨著諸多新視野，一是要關(guān)注從確定性到不確定性的轉(zhuǎn)變。剛剛召開的中央城市工作會議特別強調(diào)了要認識、尊重和順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。什么是城市發(fā)展規(guī)律？我的解讀是，城市是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，而不是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物；是工業(yè)文明發(fā)展的結(jié)果，而不是農(nóng)業(yè)文明發(fā)展的結(jié)果；是自由、平等、開放的，而不是權(quán)力等級封閉的?？梢?，城市發(fā)展的高度不確定性，是城市的本質(zhì)特征。這種高度的不確定性與規(guī)劃又是什么關(guān)系呢？柏拉圖告訴我們：每個人到世界上都面臨著此岸的不完美、短暫和不和諧！所以每個人、每個組織、每個地區(qū)總想追求完美的、永恒的、不變的、理想的彼岸世界，這就是計劃經(jīng)濟下的規(guī)劃哲學(xué)——追求高度的確定性。而市場經(jīng)濟以不確定性為特征，意味著更多的可能性和更大的探索空間，未來的規(guī)劃應(yīng)該關(guān)注不確定性，支持市場和企業(yè)擁抱不確定性才是市場經(jīng)濟下的規(guī)劃哲學(xué)。

二是要關(guān)注從土地的城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變。過去30年。中國憑借低成本的勞動力、低成本的環(huán)境、低成本的工業(yè)用地實現(xiàn)了持續(xù)的經(jīng)濟高速增長和城市快速擴張，但是大量進入城市的人口不得不以低收入面對高房價，現(xiàn)實的挑戰(zhàn)證明低成本競爭只能解決土地的城鎮(zhèn)化，解決不了人的城鎮(zhèn)化。就業(yè)和住所才是人口城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，只有通過投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，才能帶動產(chǎn)業(yè)升級和收入提高，同時通過工業(yè)用地的高效利用和降低居住用地的價格，扭轉(zhuǎn)“低收入-高房價”的困境。而這一轉(zhuǎn)變的過程面臨著“三低”成本向“三高”成本的轉(zhuǎn)變，低勞動力成本、低環(huán)境成本、低用地成本是過去30年快速城鎮(zhèn)化的法寶，而下一階段的新型城鎮(zhèn)化將面對高物流成本、高市場交易成本、高服務(wù)業(yè)成本，這對規(guī)劃提出了更大的挑戰(zhàn)。

三是要關(guān)注產(chǎn)城的融合?；氐浇煌ㄒ?guī)劃本身，交通學(xué)科從它誕生的第一天起就強調(diào)交通與城市規(guī)劃的結(jié)合，從交通土地一體化，到交通引導(dǎo)開發(fā)（TOD），再到現(xiàn)在推廣的公交都市。但是，正像“牧童呼喊狼來了一樣，喊三遍就沒有人相信了；”但是我們今天之所以還在呼吁，恰恰說明過去60年來二者的結(jié)合仍有不盡如人意之處。問題根源何在？事實上，產(chǎn)業(yè)才是城鎮(zhèn)化的源泉，交通問題、土地問題是社會經(jīng)濟集聚在城鎮(zhèn)空間上的反映和投影。未來我們需要回答的是，基于不同的經(jīng)濟條件和交通運輸條件的變化，人口如何在空間上遷移，產(chǎn)業(yè)如何在空間上變遷，這才是重塑城鎮(zhèn)化的兩個關(guān)鍵力量。

二、TIS(交通·產(chǎn)業(yè)·空間)協(xié)同發(fā)展的理論

回顧交通、產(chǎn)業(yè)、城市發(fā)展的歷史脈絡(luò)（圖1），從18世紀的“碼頭城市”到21世紀的“交通樞紐都市”，歷史發(fā)展的軌跡證明產(chǎn)業(yè)升級、城市演進與交通系統(tǒng)相伴而生、相伴而行，一個地區(qū)的競爭力關(guān)鍵在于該地區(qū)的全要素生產(chǎn)率，其關(guān)鍵就體現(xiàn)于產(chǎn)業(yè)和空間的組織效率。

圖1  交通、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展的歷史透視分析

經(jīng)典的農(nóng)業(yè)區(qū)位論、工業(yè)區(qū)位論和中心地理論講述的是產(chǎn)業(yè)空間布局與交通有著緊密的關(guān)系。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者克魯格曼在新經(jīng)濟地理學(xué)中對傳統(tǒng)理論進行了反思，主流經(jīng)濟學(xué)忽略了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的空間區(qū)位，原因是缺乏分析工具來嚴謹?shù)厮伎紙蟪赀f增和壟斷性競爭?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)在空間上高度集聚，一個城市的規(guī)模擴大一倍，人均生產(chǎn)效率提高15-30%，人均基礎(chǔ)設(shè)施消耗成本降低15%，一反一正相差30-45%，意味著五百萬人口的城市和一千萬人口的城市是沒法競爭的。集聚帶來的規(guī)模效應(yīng)，也就是經(jīng)濟學(xué)所講的壟斷性競爭空間，在此階段經(jīng)濟增長不再是線性增長，而是非線性的。因此規(guī)劃會面臨需求預(yù)測的難題，對于傳統(tǒng)城市規(guī)劃的一系列指標，可以肯定地說我們的預(yù)測是不準確的，所以未來的需求預(yù)測應(yīng)該轉(zhuǎn)到對于真實的判別，而不再是對于定量的準確判斷。

傳統(tǒng)的經(jīng)濟地理學(xué)告訴我們，不同類型的產(chǎn)業(yè)和交通空間具有不同的相關(guān)性，新經(jīng)濟地理學(xué)重點在于研究產(chǎn)業(yè)集聚、報酬遞增和運輸成本之間的定量關(guān)系。，在這里我把交通與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系進行定性描述。把運輸成本分為三種類型：第一類是運輸成本對應(yīng)資源型產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)的運輸成本通常占其生產(chǎn)成本的30%以上，以鋼鐵、化工為代表，多采取低成本的水運、鐵路等方式，通常沿海、沿港、靠近鐵路樞紐布局。第二類運輸成本對應(yīng)資本經(jīng)濟型產(chǎn)業(yè)。看重以產(chǎn)品為代表的資本快速流通，希望實現(xiàn)門到門的運輸，多采取汽車和公路，所以經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)基本沿高速公路沿線布局。第三類運輸成本對應(yīng)信息密集產(chǎn)業(yè)。包括高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高端消費性服務(wù)業(yè)、以IT為代表的高端制造業(yè)，不僅要求信息快速流通，交換過程中更需重視面對面交流，這需要人和信息的快速運輸，對應(yīng)的交通方式是高鐵和航空。這三種類型的產(chǎn)業(yè)布局與不同交通設(shè)施的協(xié)同在幾乎每個城市中都有跡可循。

三、TIS(交通·產(chǎn)業(yè)·空間)協(xié)同創(chuàng)新規(guī)劃與實踐探索

國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行在《高效、包容、可持續(xù)的中國城鎮(zhèn)化》研究報告中提到，目前很多城市規(guī)劃基本都沒能很好地考慮城市功能及不斷變化的城市經(jīng)濟，也忽視了市場的力量及公共機構(gòu)的重大投資計劃。城市規(guī)劃要改變，就需要從大學(xué)的規(guī)劃專業(yè)、規(guī)劃行業(yè)及相關(guān)的關(guān)鍵部委發(fā)起。另外，目前的注冊規(guī)劃師制度更多關(guān)注規(guī)劃技術(shù)的培訓(xùn)，對社會經(jīng)濟、公共政策的關(guān)注嚴重缺乏。因此在新型城鎮(zhèn)化背景下，城市規(guī)劃人才建設(shè)和體系建設(shè)迫切需要進行創(chuàng)新與變革。

正如黃艷副部長講到的，規(guī)劃師不能再用單純的工程思維看待城市復(fù)雜性的問題，不能再只滿足于畫圖，而更多的應(yīng)該考慮如何用公共政策管理制度來解決城市的問題。城鎮(zhèn)化的未來如何做到知行合一，關(guān)鍵要構(gòu)建新的空間經(jīng)濟理論和制度經(jīng)濟理論，建設(shè)一支真正能把公共政策的制定和城市規(guī)劃建設(shè)融為一體的政府機構(gòu)、智庫以及企業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

未來的規(guī)劃體系亟待重構(gòu)。目前以城市總體規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系對交通設(shè)施和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟缺乏研究，城市規(guī)劃的內(nèi)容缺乏與相應(yīng)決策部門的對接，所以未來規(guī)劃體系應(yīng)該調(diào)整為兩個層面（圖2）：城市群層面要以對外交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局及城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)作為頂層設(shè)計并重點關(guān)注；城市層面應(yīng)以城市功能結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)和交通網(wǎng)絡(luò)相互協(xié)同為重點。

圖2  未來規(guī)劃體系重構(gòu)設(shè)想

進一步看城市群層面，我們要梳理好哪些產(chǎn)業(yè)是資源集聚型的產(chǎn)業(yè)、哪些是資本密集型的產(chǎn)業(yè)、哪些是信息密集型的產(chǎn)業(yè)、哪些是面向國家的、哪些是面向國際的，配置以相應(yīng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施布局及高效物流體系服務(wù)；城市空間的價值如何在這種全球視野、區(qū)域視野、地區(qū)視野下實現(xiàn)，等等，這些都是我們需要在規(guī)劃上解決好的問題。

圖3  城市群層面的規(guī)劃技術(shù)流程

同樣的在城市層面上，客運樞紐體系應(yīng)該和城市的生產(chǎn)性、生活性和公共服務(wù)業(yè)三大中心體系結(jié)合，物流樞紐體系高效支撐城市的產(chǎn)業(yè)布局；未來的大城市平面坐標應(yīng)該由快速路網(wǎng)決定，縱坐標應(yīng)該由軌道決定，城市重大的開發(fā)都應(yīng)該集中在軌道沿線和站點周邊，這樣的城市才是高效的。

圖4  城市層面的規(guī)劃技術(shù)流程

以長沙為例子來看，在長沙的規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)中，西北角以食品加工業(yè)為主，另外兩塊大的產(chǎn)業(yè)分別是西邊的高新區(qū)和東邊的開發(fā)區(qū)，長沙未來的產(chǎn)業(yè)布局和交通的關(guān)系應(yīng)該如圖5所示：北部是圍繞貨運港口做食品倉儲的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，東西兩個裝備制造業(yè)組團要與城市實現(xiàn)產(chǎn)城融合，東部的裝備制造業(yè)還要和臨空產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)結(jié)合。

圖5  長沙市要素空間拓撲結(jié)構(gòu)重構(gòu)

再舉一個武漢的例子，這是一個天然的多中心城市，480公里的軌道網(wǎng)是城市最重要的一套交通支撐系統(tǒng)，然而這套支撐系統(tǒng)和城市的中心體系卻并不怎么協(xié)調(diào)（圖6），主中心之間的軌道聯(lián)系不足、規(guī)劃的城市中心軌道網(wǎng)密度低、軌道網(wǎng)密集處卻未規(guī)劃城市中心……這樣的軌道網(wǎng)很難支持武漢成為國家中心城市。但其實把武漢的名字拿下來，放到全國看任何一個其他的城市，也同樣很難處理好這類問題，所以未來不能再就交通論交通，必須統(tǒng)籌考慮綜合交通與城市功能和空間布局的關(guān)系。

圖6  武漢市軌道網(wǎng)與城市中心體系圖

四、呵護“黑天鵝”，擁抱城市發(fā)展的不確定性

人們曾經(jīng)都認為天鵝是白的，但是自從在澳大利亞發(fā)現(xiàn)黑天鵝，我們才知道世界上有黑白兩種天鵝。黑天鵝告訴我們什么？告訴我們的是你不知道的比知道的更有意義。顯然我們今天的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)規(guī)劃都面臨巨大的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型過程中可能激發(fā)的創(chuàng)新與變革就那只黑天鵝。城市規(guī)劃也許需要更多地研究確定性，但更重要是為不確定性留下空間，讓看不到的不確定性進入我們的視野。

按照我們現(xiàn)在正在做的國家中心城市研究，現(xiàn)在世界上最好的兩個城市是倫敦和紐約，而將來世界上最好的下一個城市很可能會是北京，所以在此祝福作為大國首都規(guī)劃智庫的北規(guī)院，擁抱和呵護好這只黑天鵝，在未來30年中走出一條創(chuàng)新發(fā)展的新道路！

（作者：國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃院院長，博士、教授、高級規(guī)劃師）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 cityif

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