推進欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)，是欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的“引擎”，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的根本舉措，是全面建成小康社會的重要途徑。欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)肩負著重要使命。然而，欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、體制機制的問題，制約了小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，影響了當?shù)亟?jīng)濟社會的良性發(fā)展和人民群眾生活水平的提高。本文通過對欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素的分析，提出加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路與對策，以促進小城鎮(zhèn)的健康有序發(fā)展。

小城鎮(zhèn)有狹義和廣義之分，狹義的小城鎮(zhèn)是指除設(shè)市以外的建制鎮(zhèn)，包括縣城。我國廣義上的小城鎮(zhèn)，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮(zhèn)外，還包括了集鎮(zhèn)?！洞迩f和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》對集鎮(zhèn)的概念作了明確概括，集鎮(zhèn)是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府所在地和經(jīng)縣級人民政府確認由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)。這一概念強調(diào)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的動態(tài)性和鄉(xiāng)村性，本文采用廣義上的小城鎮(zhèn)概念。

一、欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實意義

(一)提高我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的現(xiàn)實需要

城市的本質(zhì)內(nèi)涵是使人們的生活更加美好，因此，城鎮(zhèn)化不是目的，只是讓人們生活更加美好的手段。然而，由于一些地方政府對城鎮(zhèn)化的認識存在誤區(qū)，認為城鎮(zhèn)化就是“拉開城市框架、擴大城市人口規(guī)模”。地方政府普遍存在著重視大中城市建設(shè)，輕視小城鎮(zhèn)建設(shè)的傾向，使得我國的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了一些問題。一是城市空間擴展與人的城鎮(zhèn)化的矛盾。在重視城市空間擴展的同時，忽視人口城鎮(zhèn)化水平的提高。部分城鎮(zhèn)人口僅僅實現(xiàn)了空間集聚和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，生活方式并沒有轉(zhuǎn)變。由于社會保障制度的不完善，城市中的很多低收入群體沒有享受到應(yīng)有的社會保障，沒有成為真正的城市人，新的城鄉(xiāng)二元矛盾在城鎮(zhèn)內(nèi)出現(xiàn)。二是“城市病”問題突出。“城市病”是城鎮(zhèn)化的負效應(yīng)，主要表現(xiàn)為人口膨脹、交通擁堵、房價不斷飆升、公共服務(wù)能力不足、生態(tài)惡化和環(huán)境污染加劇等問題。這是由于片面強調(diào)發(fā)展大城市造成的，大城市越發(fā)展，人口的過度膨脹導(dǎo)致公共資源匱乏，進而引發(fā)了一系列社會問題。三是城市的發(fā)展定位不準確。各地在城鎮(zhèn)化過程中普遍出現(xiàn)了貪大、求洋、迷失自我的現(xiàn)象。很多城市放棄了自己的特色歷史文化，盲目照搬西方城市建筑規(guī)劃，盲目追隨西方大城市發(fā)展模式，這種物質(zhì)層面的膚淺的現(xiàn)代化，導(dǎo)致我國城市“千城一面”，城市已經(jīng)完全迷失自我。很顯然，這樣的城鎮(zhèn)化并不能提高人民群眾的幸福指數(shù)。因此，要提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和內(nèi)涵，當前就要消除以發(fā)展大城市為城鎮(zhèn)化重點的傾向，將城鎮(zhèn)化的重點轉(zhuǎn)向中小城市，尤其是注重發(fā)展小城鎮(zhèn)，將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，盡快打開新型城鎮(zhèn)化的困局。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑

城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距不斷擴大，城市的發(fā)展像“攤大餅”一樣不斷擴張，沒有考慮長遠的服務(wù)業(yè)、工業(yè)、居住區(qū)的合理布局，更沒有考慮周邊集鎮(zhèn)的發(fā)展概況，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展的長遠戰(zhàn)略，造成城區(qū)與集鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)。由于城鄉(xiāng)二元體制沒有破除，特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度，使得農(nóng)村的生產(chǎn)要素、資源要素不斷流向城市，造成城市與鄉(xiāng)村的差距逐漸擴大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重失衡。只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，尊重城市與鄉(xiāng)村各自的發(fā)展規(guī)律，不按照城市的標準改造農(nóng)村，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和生態(tài)特色，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。小城鎮(zhèn)作為連接城市與鄉(xiāng)村的紐帶，其經(jīng)濟實力的提升，能夠有效帶動周邊農(nóng)村發(fā)展，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的差異化發(fā)展，加速農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。一些欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)通過利用當?shù)厣鷳B(tài)優(yōu)勢、資源稟賦，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)集群，打造“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”的格局，增強了城鎮(zhèn)經(jīng)濟的活力，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)擴大內(nèi)需的最大潛力

隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，創(chuàng)新宏觀調(diào)控的思路和方式，培育經(jīng)濟增長的持久動力成為必然選擇，經(jīng)濟增長的持久動力在于推進小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)度高、影響面大，是連接城鄉(xiāng)和工農(nóng)的紐帶，是農(nóng)村社會公共產(chǎn)品的供應(yīng)基地和服務(wù)載體。[1]加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，增加對小城鎮(zhèn)社會事業(yè)、公共服務(wù)等的投資力度，建立城鄉(xiāng)一體的社會保障、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等管理體制和運行機制，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供根本保障。不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，增強小城鎮(zhèn)承載功能，加大對小城鎮(zhèn)的投資力度可以直接拉動內(nèi)需。同時，小城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展又能為農(nóng)村富余勞動力提供大量的就業(yè)機會，為農(nóng)村人口提供更完善的公共服務(wù)，穩(wěn)定農(nóng)民的收入預(yù)期，增加他們的消費欲望，又可進一步拉動內(nèi)需，最終形成一個小城鎮(zhèn)健康發(fā)展與內(nèi)需持續(xù)擴大的良性循環(huán)。

(四)推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有力保障

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代管理方法管理農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代服務(wù)業(yè)服務(wù)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)文化知識提高農(nóng)民的素質(zhì)，小城鎮(zhèn)建設(shè)恰恰能為農(nóng)業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)和金融保險服務(wù)。經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律表明，內(nèi)生發(fā)展雖然帶有基礎(chǔ)性和根本性，但外向帶動是農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的重要途徑，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展需要與農(nóng)村緊密相連的小城鎮(zhèn)的帶動和支撐，才能發(fā)展得好，發(fā)展得快。在欠發(fā)達地區(qū)，這種需要顯得更為迫切。欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，城鎮(zhèn)化水平不高，農(nóng)村經(jīng)濟缺少城市經(jīng)濟的拉動，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。大力推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，能將各種生產(chǎn)要素集聚起來，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，有利于節(jié)約集約利用土地，使農(nóng)民人均資源占有量增加，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C械化提供條件。小城鎮(zhèn)是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，有很強的市場拓展能力，能帶動一大批農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)和專業(yè)化農(nóng)副產(chǎn)品市場的發(fā)展壯大，加快傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式向集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式轉(zhuǎn)化，加快我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化步伐。

李克強在國家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時指出，“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為‘造城’，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，提供市場，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。”[2]新型城鎮(zhèn)化要求大中城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居為基本特征，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，發(fā)揮小城鎮(zhèn)建設(shè)在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、擴大內(nèi)需、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面的積極作用。

二、欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素

由于經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)存在著很多不利因素，制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

一是建設(shè)資金缺乏。建設(shè)資金缺乏是小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個難題。由于欠發(fā)達地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展緩慢，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟為主體，鎮(zhèn)級政府的財政狀況緊張，基本上為“吃飯財政”，無法為小城鎮(zhèn)建設(shè)拿出更多的資金。另外，財政支出的項目較多，財政支出用在小城鎮(zhèn)建設(shè)的比例也不高。當前，全國范圍內(nèi)僅有浙江、福建、河北部分省份對小城鎮(zhèn)建設(shè)有金融支持，其他省份缺乏對小城鎮(zhèn)建設(shè)的金融支持。銀行信貸款項額度較低，國家轉(zhuǎn)移支付很少能爭取到較大項目，還出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)專項資金被任意挪用的現(xiàn)象。

二是小城鎮(zhèn)規(guī)劃不科學(xué)，缺乏執(zhí)行力。一些小城鎮(zhèn)的規(guī)劃定位不準，規(guī)劃不細。特別是一些集鎮(zhèn)建設(shè)，根本就沒有規(guī)劃。有的小城鎮(zhèn)雖然能夠做到先規(guī)劃，后建設(shè)，但是規(guī)劃設(shè)計單位沒有深入實際調(diào)研，沒有考慮到小城鎮(zhèn)的資源稟賦、人文歷史、發(fā)展概況等詳細情況，造成規(guī)劃千篇一律。城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏執(zhí)行力，盡管我國已經(jīng)制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但是在一些欠發(fā)達地區(qū)，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的隨意性大，執(zhí)行力弱，使小城鎮(zhèn)規(guī)劃流于形式，對當?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意義不大。

三是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。只有特色產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，才能吸引農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)就業(yè)、居住和生活，從而集聚人口，帶動小城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展。欠發(fā)達地區(qū)的多數(shù)小城鎮(zhèn)缺乏支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，工業(yè)發(fā)展緩慢，二三產(chǎn)業(yè)比例低，農(nóng)民就業(yè)難，缺乏強有力的產(chǎn)業(yè)支撐，發(fā)展后勁和動力不足，影響了城鎮(zhèn)化動力機制的完善。

四是思想觀念落后。在欠發(fā)達地區(qū)，不僅經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，人們的思想觀念也相對保守，普遍存在著認識不足、觀念不新、重視不夠的問題，缺乏經(jīng)營小城鎮(zhèn)的理念認識、創(chuàng)新認識和工作主動性，存在著等、靠、要的思想，過度依賴于上級政府的政策和資金支持，極大地制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。

五是體制改革滯后。戶籍管理制度限制了農(nóng)村人口的合理流動，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度不利于耕地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益的保護，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中人多地少的矛盾無法得到解決，社會保障制度的不完善導(dǎo)致進城農(nóng)民仍然難以割舍對土地的依賴，這些都嚴重影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

三、推進欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的對策

(一)把握小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本原則和理念

一是遵循實事求是的原則。城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，要從實際出發(fā)，遵循經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，不能不顧實際亂鋪攤子，大拆大建，盲目攀比。小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，不能拔苗助長，要堅持循序漸進。一些地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)脫離了經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際，經(jīng)濟發(fā)展條件不成熟，建設(shè)陷入盲目性，結(jié)果出現(xiàn)了新房漂漂亮亮，街道干干凈凈，人員冷冷清清的尷尬局面，一些新建的街道還出現(xiàn)了“空殼”。因此小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，循序漸進，逐步完善。

二是樹立以人為本的理念。發(fā)展小城鎮(zhèn)就是要實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，要讓人民群眾生活得更美好。小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個促進經(jīng)濟社會更加協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，需要對城鄉(xiāng)各方的利益關(guān)系進行調(diào)整，扭轉(zhuǎn)財富分配不公的局面。因此，在推進小城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，無論是城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是社會事業(yè)建設(shè)，都應(yīng)體現(xiàn)以人為本。要以提高人民的生活水平為基本宗旨，以群眾利益最大化、政府利益最小化、資本利益合理化為追求目標，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展、共同發(fā)展。

三是貫徹生態(tài)文明的理念。黨的十八大報告指出，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。必須樹立尊重自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，貫徹于小城鎮(zhèn)建設(shè)的全過程。為廣泛吸引投資，一些小城鎮(zhèn)只顧眼前利益，引進一些高能耗的企業(yè)，造成資源浪費。更有甚者，一些地方政府忽視環(huán)境保護，引進一些污染企業(yè)，給當?shù)厝嗣駧黼y以彌補的危害。因此要用生態(tài)文明的理念建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)，以緊湊、多樣和低碳為基本的追求目標，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對自然的干擾和損壞，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。[3]

四是貫徹不斷創(chuàng)新的理念。在國際競爭日趨激烈和我國發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的形勢下，必須把發(fā)展基點放在創(chuàng)新上，形成促進創(chuàng)新的體制架構(gòu)，塑造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動、更多發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢的引領(lǐng)型發(fā)展。[4]資金、技術(shù)、人才是區(qū)域經(jīng)濟不斷發(fā)展的三要素。欠發(fā)達地區(qū)要想實現(xiàn)趕超式發(fā)展，必須鼓勵支持創(chuàng)新，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，以創(chuàng)新作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的根本動力。在產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制、分配制度、人才培養(yǎng)引進使用機制等方面進行創(chuàng)新。

(二)推進欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的路徑

小城鎮(zhèn)建設(shè)可以有效拉動內(nèi)需，為經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù)動力。推進欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，要依據(jù)欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，整合各種資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，共同推進。

一是進行科學(xué)合理的規(guī)劃。小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，首先應(yīng)從規(guī)劃入手，規(guī)劃在發(fā)展中居于龍頭地位，小城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開規(guī)劃水平的提高。1945年梁思成在重慶《大公報》“市鎮(zhèn)的體系秩序”一文中說：“在今后數(shù)十年間，許多的市鎮(zhèn)農(nóng)村恐怕要經(jīng)歷前所未有的突然發(fā)育，這種發(fā)育，若能預(yù)先計劃，善于輔導(dǎo)，使市鎮(zhèn)發(fā)展為有秩序的組織體，則市鎮(zhèn)健全，居民安樂，否則一旦錯誤，百年難改，居民將受其害無窮”。[5]科學(xué)合理的城市規(guī)劃能指導(dǎo)小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展，讓城市居民安居樂業(yè)。由于小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有模糊性、開放性和非理性化，小城鎮(zhèn)規(guī)劃時，要注意其動態(tài)性。小城鎮(zhèn)規(guī)劃的動態(tài)性主要體現(xiàn)為，在規(guī)劃實施中，在小城鎮(zhèn)各組成要素的協(xié)調(diào)作用下，它能適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的不斷變化著的要求，并在不定性產(chǎn)生的情況下仍能使規(guī)劃的目標得以實現(xiàn)。[6]

欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)普遍存在著環(huán)境差、建筑亂、公共設(shè)施滯后、產(chǎn)業(yè)布局混亂等現(xiàn)象，究其原因是沒有進行科學(xué)合理的統(tǒng)籌規(guī)劃。首先要根據(jù)對小城鎮(zhèn)的定位來保證規(guī)劃的科學(xué)性。小城鎮(zhèn)是連接農(nóng)村和城市的橋梁和紐帶，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)著力于服務(wù)“三農(nóng)”問題。鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、衛(wèi)生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，為周邊農(nóng)村提供服務(wù)。[7]所以要按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標，在規(guī)劃上確定小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)格局、發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模等。要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，讓小城鎮(zhèn)融入到大自然中，“讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁?！痹谝?guī)劃的過程中，做到科學(xué)布局、節(jié)約資源、集約發(fā)展，做到動態(tài)性、超前性、科學(xué)性、合理性。其次，加強對小城鎮(zhèn)規(guī)劃的監(jiān)督。完善小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機制，保障規(guī)劃的科學(xué)實施。最后，嚴格執(zhí)行規(guī)劃。要確保規(guī)劃的嚴肅性和強制性，相關(guān)部門要嚴格按照規(guī)劃進行小城鎮(zhèn)建設(shè)?？茖W(xué)合理的規(guī)劃應(yīng)該得到遵守，不能隨地方領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，隨地方領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變。對違反規(guī)劃的建設(shè)行為，要依照法律嚴格查處，確保規(guī)劃的有效實施。

二是改革小城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資體制。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是社會事業(yè)發(fā)展，都需要大量的資金，而大多數(shù)小城鎮(zhèn)無法提供大量的資金，特別是在欠發(fā)達地區(qū)。因此，解決欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)資金短缺的問題，必須建立多元化、高效化、市場化的投融資渠道，吸引民間資本參與小城鎮(zhèn)建設(shè)及投資經(jīng)營。運用市場經(jīng)濟的運行方式，發(fā)揮財政資金和財政政策的導(dǎo)向作用，通過制定投資誘導(dǎo)政策，采取擔保、貼息、補貼等辦法，鼓勵企業(yè)、個人以多種方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營和管理。逐步建立健全以政府投資拉動社會投資的新型多元化投資機制，形成包括政府、企業(yè)、個人在內(nèi)的多元投資格局，推動社會資金不斷流入小城鎮(zhèn)。

在加強財政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的同時，對于供水、供電、通訊、燃氣等具備自負盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及部分文化教育事業(yè)，可以根據(jù)“誰投入、誰受益”的原則，鼓勵建立有償使用和合理的收費制度，解決投資者投資回報問題。鼓勵村集體和企業(yè)投資各類市場、商業(yè)街等經(jīng)營性項目。制定有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的稅收體系，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的固定財政收入，全額返還土地出讓金，增強小城鎮(zhèn)的財政實力。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，政府按照相關(guān)制度法規(guī)向社會力量購買服務(wù)，廣泛吸引社會資本的參與。

三是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅僅是擴大城市化規(guī)模，更重要的是要引導(dǎo)農(nóng)民進入城鎮(zhèn)工作生活，從而提高他們的生活水平，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的和諧發(fā)展。從這個意義上說，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，必須發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的條件下，具有堅實的產(chǎn)業(yè)支撐是小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。吸納大中城市梯次轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)和依靠自身資源優(yōu)勢集群發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩條并重的路徑。[8]尤其值得注意的是，當前我國欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、特色產(chǎn)業(yè)不明顯、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出等問題，這樣的小城鎮(zhèn)難以帶動周邊農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的前提是立足比較優(yōu)勢，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。充分利用各自的資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢積極發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一些市場化程度高、競爭力強的特色專業(yè)鎮(zhèn)，并逐漸形成協(xié)作緊密的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，迅速搶占市場。

對于欠發(fā)達地區(qū)，要大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，像農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、服務(wù)于農(nóng)業(yè)的專業(yè)市場、中介組織等多種類型的產(chǎn)業(yè)化龍頭。在一些地區(qū)，已經(jīng)采取了“公司＋基地＋農(nóng)戶”、“訂單農(nóng)業(yè)”的形式進行訂單生產(chǎn)。這種企業(yè)與農(nóng)戶建立訂單生產(chǎn)的方式，有利于對農(nóng)戶進行農(nóng)資技術(shù)服務(wù)，金融保險服務(wù)，有利于完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的配套服務(wù)體系，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為農(nóng)副產(chǎn)品加工和銷售中心、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的信息和技術(shù)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融保險服務(wù)中心，這樣才能建立真正意義上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

四是推動制度創(chuàng)新。當前小城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，一些傳統(tǒng)的制度因素仍然阻礙著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，如二元制戶籍管理制度、農(nóng)村集體土地的使用和轉(zhuǎn)讓制度、以戶籍為基礎(chǔ)的社會保障制度。因此要以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，加快體制改革的步伐，構(gòu)建小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的制度體系。首先，進一步深化小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。凡是在小城鎮(zhèn)有合法固定場所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可辦理城鎮(zhèn)戶口，并在就業(yè)、子女入學(xué)等方面享有與城鎮(zhèn)居民同等權(quán)利和義務(wù)。其次，推進社會保障制度創(chuàng)新。很多來到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，存在著后顧之憂，他們不敢出讓農(nóng)村的承包地，而是將其作為在城鎮(zhèn)待不下去的退路，這也是許多學(xué)者反對土地私有化的重要原因。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，使許多人的生產(chǎn)生活充滿了變數(shù)，對于進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民而言，現(xiàn)行的社會保障制度無法提供最基本的保障。因此，要讓小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，必須推進社會保障制度的創(chuàng)新，逐步推進醫(yī)療、失業(yè)、醫(yī)療保障體制的改革與創(chuàng)新，讓進城農(nóng)民真正成為城里人，享受公民待遇。建立面向所有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的失業(yè)保險和醫(yī)療保險制度，吸收已經(jīng)進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，為進入城鎮(zhèn)落戶并出讓承包地的農(nóng)民提供生活保障。最后，改革現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地的使用和轉(zhuǎn)讓制度?，F(xiàn)行的農(nóng)村集體土地的非流動性，不利于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，也無法保證城鎮(zhèn)建設(shè)的必要用地，集體土地的征用辦法既損害了農(nóng)民的利益，也增加了企業(yè)落戶城鎮(zhèn)的成本。因此，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。[9]要改革現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度，建立集體土地使用權(quán)通過有償轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股等方式，直接進入小城鎮(zhèn)土地市場的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《城市學(xué)刊》2015年第4期

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