摘要：我國城市化進(jìn)入質(zhì)量調(diào)整期，全域城市化的提出將成為其推進(jìn)的一種新模式。其新在于結(jié)合了城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，因此被稱為新型城鎮(zhèn)化的高級階段。我國全域城市化經(jīng)歷了市域試點、省域推廣和縣域普及三個階段，其發(fā)展模式的選擇主要取決于經(jīng)濟發(fā)展水平和政策紅利，因此未來將成為我國發(fā)達(dá)地區(qū)甚至大部分地區(qū)城市化的一種主流模式。

關(guān)鍵詞：全域城市化;縣域;城鄉(xiāng)一體化;發(fā)達(dá)地區(qū);鄉(xiāng)村振興

一、引言

我國城市化進(jìn)程始終跟隨市場經(jīng)濟快速發(fā)展的步伐并在期間伴隨著行政區(qū)劃的調(diào)整。1952年，我國的城市化率僅為10．64%，人口處于分散狀態(tài)，主要城市只有北京、上海、天津、南京、沈陽等10余個，都是新中國成立前中華民國行政院直轄市。1983年，我國開始撤縣立市，第一個縣級市——常熟市成立。至2016年，我國共設(shè)立了360個縣級市，發(fā)展高峰期在2000年前(1996年我國縣級市數(shù)量高達(dá)445個)?？h域日益成為我國城市化發(fā)展的主要空間載體。

全域城市化是新型城鎮(zhèn)化的高級階段。2012年黨的十八大正式提出“新型城鎮(zhèn)化”概念，它源自于黨的十六大提出的“中國特色城鎮(zhèn)化道路”。全域城市化的概念在地方經(jīng)濟發(fā)展中提出的時間更早。2008年，大連和重慶的城區(qū)率先提出了全域城市化的發(fā)展目標(biāo)。此后，廈門、石獅、鄭州、宜昌、威海、寧波、長春、昆山、南京、昆明、營口等地也紛紛對全域城市化的產(chǎn)業(yè)、人口、環(huán)境、公共服務(wù)政策做出了規(guī)劃。由此可見，全域城市化趨勢在東部沿海城市群內(nèi)十分普遍。

自1978年(城市化率為17．92%)以來，我國城市化進(jìn)程一直處在飛速發(fā)展階段:2000年前，城市化率翻了一番(2000年城市化率為36．22%);2000年后，城市化率增速加快，年均增長1．32個百分點，2011年城市化率突破50%，2016年城市化率已升至57．35%。根據(jù)諾瑟姆曲線[1]，城市化率在超過70%之后將會處于停滯狀態(tài)。其解釋是，城市化不再以人口向城市集聚為代表，而表現(xiàn)為城鄉(xiāng)一體化。截至2016年底，北京、上海、廣州、深圳等一線城市的城市化率已經(jīng)高于80%;東部地區(qū)江蘇、浙江和廣東等省的城市化率接近70%，且其經(jīng)濟發(fā)達(dá)城市(如蘇州、杭州、寧波、無錫、南京、佛山、東莞等)的城市化率均超過70%。這充分說明，在更加微觀的尺度上，高城市化率、高人均生產(chǎn)率和經(jīng)濟增速是匹配的。

當(dāng)然，囿于我國人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)的行政尺度限制，尚無像美國MSA、英國TTWA這樣的更加微觀尺度上的人口就業(yè)、通勤數(shù)據(jù)，因此很難精確測算出我國縣域?qū)Τ鞘谢实呢暙I(xiàn)。但有兩個現(xiàn)象足以說明縣域經(jīng)濟發(fā)展所帶來的效應(yīng)。第一，在行政上，直轄市、副省級城市的區(qū)劃調(diào)整方向———縣改區(qū)，充分說明了大都市對于經(jīng)濟空間擴張的需求以及縣域經(jīng)濟較好的發(fā)展?jié)摿Α５诙?，學(xué)術(shù)界對于縣域經(jīng)濟發(fā)展成果的肯定和推崇，較有影響力的有中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院的《中國縣域經(jīng)濟發(fā)展報告》和中國縣域經(jīng)濟研究中心的《中國縣域經(jīng)濟發(fā)展白皮書》。雖然二者對百強縣的認(rèn)定存在分歧，但都有共同之處:我國縣域經(jīng)濟發(fā)展水平的空間分布特征表現(xiàn)為“東多西少、強省強縣”，且縣域經(jīng)濟評價體系仿照了城市競爭力評價。這充分說明，城市化在縣域尺度已經(jīng)具有研究價值和實踐意義。

綜上，我國城市化將進(jìn)入一個新的歷史階段——全域城市化——并表現(xiàn)為以下幾個方面:其一，隨著沿海地區(qū)城市體系的逐步完善，城市化由粗放型的城市擴張、人口集聚向集約型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面一體化轉(zhuǎn)型;其二，土地城市化向全面城市化邁進(jìn)，并以人的城市化為發(fā)展目標(biāo);其三，城市化的行政尺度下移，縣域成為我國城市化發(fā)展的主要空間載體。本文首先對縣域城市化進(jìn)程做歷史梳理，再重點探討全域城市化的理論內(nèi)涵和實施手段，最后得出發(fā)達(dá)地區(qū)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的新模式——全域城市化。

二、縣域城市化的歷史梳理

恩格斯曾經(jīng)指出，國家的職能之一就是按地區(qū)劃分它的國民。[2]國家尺度下行政區(qū)劃旨在國家權(quán)力的空間配置和國土、國民治理?！吨芏Y》的篇首有:“惟王惟國，辨方正位，體國經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極?！笨梢?，國家行政區(qū)劃依靠確定區(qū)位、劃分國野和官員設(shè)置來完成，這是早期行政區(qū)劃思想?？h域一直是我國行政區(qū)劃中等級最低的單元，其城市化過程與其行政區(qū)劃調(diào)整同步并呈現(xiàn)出多樣性。[3]

(一)縣置區(qū)劃

郡縣制起源于春秋，形成于戰(zhàn)國，在秦始皇統(tǒng)一六國后全面推行。但春秋時期的縣與秦朝郡縣制的縣存在本質(zhì)不同，周振鶴將其間演變過程分為三個階段:縣鄙之縣、縣邑之縣和郡縣之縣。[4]從空間上，縣域經(jīng)歷了國以外的鄙野區(qū)域(縣鄙階段)、人口聚落的可數(shù)行政單元(縣邑階段)和具有下級組織的郡縣三個階段?？h域區(qū)劃在秦朝就較為成熟，一直是國土劃分的基本單元。我國行政區(qū)劃層級自秦以后的趨勢是二級制向三級制的轉(zhuǎn)換，其中還出現(xiàn)過多級制(元朝的省—路—府—州—縣五級制)。高層政區(qū)面臨虛化和被拆分的局面，中層政區(qū)(郡、州、路、府等)層次較混亂，只有縣的規(guī)?；痉€(wěn)定，且其數(shù)量隨著外部疆域的擴大和境內(nèi)統(tǒng)治空白的補充而增長了50%(參見表1中從秦到清的縣數(shù)變動)。同時，西晉永嘉之亂、唐安史之亂、北宋靖康之難引致的三次人口南遷，中國經(jīng)濟地理重心也隨之南遷，南方政區(qū)密度遠(yuǎn)高于北方。清中后期，中國縣域的發(fā)展是以農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和工商業(yè)為主的東南沿海地區(qū)為主要板塊。我國縣域幅員參照秦漢的“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”的原則，因而中國古代縣域區(qū)劃調(diào)整是穩(wěn)定的。

“十二五”末，我國開始進(jìn)入縣域經(jīng)濟時代[6]，穩(wěn)定的縣域區(qū)劃成為區(qū)域經(jīng)濟增長的保障和動力。截至2017年，我國縣級行政區(qū)共有2877個(包括縣、縣級市、市轄區(qū)、自治縣、旗、自治旗、礦區(qū)、林區(qū)和特區(qū))，其中縣和縣級市數(shù)量為1738個，與傳統(tǒng)行政區(qū)劃下縣的數(shù)量和規(guī)模基本保持一致。在東南沿海地區(qū)，縣域經(jīng)濟已成為區(qū)域經(jīng)濟的主要支撐面，縣域經(jīng)濟發(fā)展空間巨大。

(二)縣與市的空間關(guān)系演變

“市”作為我國古代進(jìn)行交易的場所，一直由政府設(shè)置和管理，并且與居民居住的“里”存在很嚴(yán)格的空間邊界。它通常位于各級行政區(qū)的城內(nèi)，承擔(dān)著城鄉(xiāng)間貨物交換的功能。因此，縣的空間范圍要大于市。中華人民共和國成立后開始實行市管縣制，在部分縣建立市來領(lǐng)導(dǎo)縣域發(fā)展，比如無錫。很多地級市在20世紀(jì)90年代仍存在同名縣市并存的情況，比如上?？h和上海市。行政區(qū)劃調(diào)整之后，城市經(jīng)濟的發(fā)展速度更加迅猛。2000年之后，縣域行政區(qū)劃調(diào)整先后出現(xiàn)兩種趨勢:撤縣并區(qū)和省直管縣。前者大大提高了我國的城市化率，市域經(jīng)濟空間成倍增長，城市經(jīng)濟的規(guī)模迅速擴張;后者則出現(xiàn)在城市化率增速放緩的拐點，縣改區(qū)遭遇地方利益紛爭，需要省直管縣來激活縣域城市化，帶動縣域經(jīng)濟。[7]這一階段的特點是，過去以市為主導(dǎo)的行政區(qū)經(jīng)濟模式，地方發(fā)展動力強勁，充分發(fā)揮甚至透支了縣改區(qū)的政策紅利，所以縣域經(jīng)濟急需新的政策紅利。以江蘇省昆山市為例，2005—2007年其GDP增速超過20%，2008—2012年增速跌至13%左右，2013年以來增速低于10%。昆山承接來自上海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟輻射，2016年末城市化率達(dá)到72．5%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處在“二三一”的發(fā)展階段，其經(jīng)濟在總量、外向度和創(chuàng)新投入上均領(lǐng)先全國。昆山作為全國撤縣設(shè)市的試點，引領(lǐng)了全國行政體制改革的潮流。20世紀(jì)90年代，“撤縣設(shè)市”呈現(xiàn)出井噴式增長，1998年底約380個縣改為縣級市，經(jīng)濟分權(quán)改革帶來“假性城市化”。1997年，國務(wù)院暫停了實施11年多的“撤縣設(shè)市”政策。這一階段是我國城市化率的規(guī)模擴張階段。

1997年開始，城市化進(jìn)程開始進(jìn)入質(zhì)量調(diào)整階段，標(biāo)志是北京市下轄的通縣改為通州區(qū)。以北京、上海、武漢、南京、廣州、深圳等為代表的國家—區(qū)域尺度的中心城市逐步進(jìn)入“無縣時代”，其城市發(fā)展空間擴大，城市區(qū)域化趨勢明顯。2009年，江蘇省南通市下轄通州市改為南通市通州區(qū)，撤市設(shè)區(qū)成為城市化的又一新行政手段。與之前撤縣設(shè)區(qū)不同的是，這一批“市轄區(qū)”的設(shè)立主要發(fā)生在地級市層面，比如:長三角的金壇、富陽、大豐、奉化、臨安，山東半島的文登、兗州、即墨、章丘，珠三角的從化、增城、高要等縣級市。這些縣級市屬于城市群中節(jié)點城市的近郊縣，因此其行政尺度的轉(zhuǎn)換充分體現(xiàn)了城市群體系完善過程中非首位節(jié)點城市的城市化過程?？h—縣級市—市轄區(qū)的演進(jìn)過程體現(xiàn)出城市化的三個階段:傳統(tǒng)城市化、城市區(qū)域化和區(qū)域城市化。

圖1 我國縣域行政區(qū)劃調(diào)整和城市化的三種路徑

廣義而言，我國縣級行政區(qū)包括縣、縣級市、市轄區(qū)、旗、自治縣、自治旗、礦區(qū)、林區(qū)和特區(qū)等。本文研究的全域城市化問題僅針對經(jīng)濟發(fā)展水平較高的縣和縣級市。圖1是我國當(dāng)前主要縣級區(qū)劃調(diào)整的思路和城市化路徑。針對中西部省會城市下轄的經(jīng)濟強縣和具有特殊政策地區(qū)的縣(或者市)，其城市化路徑是傳統(tǒng)城市化——人口集中、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和土地開發(fā)，自生發(fā)展成為一個具有經(jīng)濟輻射性和人口容納性的城市。針對副省級城市、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地級市的下轄經(jīng)濟強縣，通常其行政區(qū)劃會面臨省市兩級政府的博弈，最終結(jié)果是撤縣設(shè)市，其獨立的經(jīng)濟和行政地位能給予其相對充分的發(fā)展空間，尤其是在省直管縣推行之后，縣域的區(qū)域城市化動力強勁。針對直轄市和副省級城市中心縣，撤縣并區(qū)既滿足了大城市拓展經(jīng)濟發(fā)展空間的需求，又能將全域帶動起來，以大都市區(qū)為代表的城市區(qū)域化將會成為其發(fā)展方向。當(dāng)然，縣—縣級市—市轄區(qū)之間存在著不可逆的演化關(guān)系，其所處的城市群發(fā)展水平的提高必然推動全域城市化的實現(xiàn)。

綜上，縣域作為我國行政基本單元，正在實現(xiàn)從行政單元向經(jīng)濟單元的轉(zhuǎn)變，尤其是巨型城市群中的縣域已經(jīng)呈現(xiàn)全域城市化的發(fā)展方向。這將成為我國縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要手段。

三、全域城市化的理論體系與實施手段

2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”，并明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。除了強調(diào)三農(nóng)問題的重要性，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制與政策體系將成為解決城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵所在，其抓手是農(nóng)村土地制度的改革、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建以及農(nóng)村治理和服務(wù)體系的強化。因此，我國城市化進(jìn)程轉(zhuǎn)向全域城市化階段時，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于城鄉(xiāng)一體化的補充作用日益突出。

(一)全域城市化的理論體系

之前理論界對于城市化的關(guān)注點一直在工業(yè)化與之的協(xié)調(diào)關(guān)系上，因此城市化在空間上表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城市集中的過程。但在此過程中，由于城市自身沒有較好的承載力和協(xié)調(diào)機制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市中依舊沒有打破，尤其是戶籍制度對人口流動存在較為明顯的阻礙作用。

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》正式發(fā)布，一改以往以城市為主的城市化道路，主張城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的城市化道路。全域城市化作為城鄉(xiāng)一體化的高級階段，早在2007年就被提出——“全域成都”。之后成都、重慶作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)，對阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制要素進(jìn)行改革。2017年，黨的十九大把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的新指導(dǎo)方針，它與之前的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域城市化是一脈相承的。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本質(zhì)上是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，為新時代三農(nóng)問題的解決找到思路，其根本出路是轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化和農(nóng)村社區(qū)化三大轉(zhuǎn)型手段，其目的是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，完善農(nóng)村的公共服務(wù)，優(yōu)化農(nóng)民的居住環(huán)境。[8]據(jù)前文，我國東部沿海地區(qū)的城市化進(jìn)程進(jìn)入質(zhì)量提升階段(第一產(chǎn)業(yè)的比重在10%以內(nèi)，但始終存在)，發(fā)生空間已經(jīng)從市域轉(zhuǎn)向縣域。農(nóng)業(yè)的不消亡就像諾瑟姆曲線會長期保持在80%的水平上一樣，其轉(zhuǎn)型的長期性和存在的合理性都意味著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化才是明智之舉。因此，全域城市化遵循城鄉(xiāng)一體化的邏輯思路。

縣域作為城市和農(nóng)村并存的過渡地帶，其全域城市化必然是具有城市競爭力和區(qū)域包容性的。一方面，縣域承接城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能外溢，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展依舊依靠勞動力、資本、技術(shù)等要素，從理論上必將發(fā)展成中心—外圍結(jié)構(gòu)的空間模式。那么，縣域經(jīng)濟的競爭力就應(yīng)該是其地方財政充沛、人民富足的情況下，產(chǎn)業(yè)、社會福利、環(huán)境等各方面的綜合實力。另一方面，縣域仍保有大量農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)供給、生態(tài)保護是其短板。因此，全域城市化是統(tǒng)籌城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的綜合思路，并不是“全部城市化”。它旨在依靠科技創(chuàng)新驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來提高城市競爭力，并以“兩山”理論為依據(jù)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)來擴大區(qū)域發(fā)展的包容性，從而實現(xiàn)城市區(qū)域化的目的。

值得注意的是，對全域城市化的理解在于“全域”(見圖2)，這體現(xiàn)在四個方面。其一，縣域規(guī)劃范圍應(yīng)該是覆蓋全域國土，且更側(cè)重城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建，給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型以傳導(dǎo)路徑和發(fā)生空間;其二，科教文衛(wèi)公共服務(wù)和交通設(shè)施的供給優(yōu)化將大大縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的起跑線距離，實現(xiàn)二者協(xié)同發(fā)展;其三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化將鞏固并提升其基礎(chǔ)性地位，解除農(nóng)業(yè)發(fā)展的約束，推進(jìn)三農(nóng)問題向三農(nóng)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化;其四，制度改革和軟環(huán)境提升作為全域城市化達(dá)到一定水平之后的必然選擇，更是社會經(jīng)濟發(fā)展的本質(zhì)要求。

圖2 我國全域城市化的理論邏輯與實踐路徑

綜上，全域城市化是以城鄉(xiāng)一體化為出發(fā)點，以城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興為抓手，以提升城市競爭力和區(qū)域包容性為目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化道路。

(二)全域城市化的實施

全域城市化以城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興為抓手，城市(中心城鎮(zhèn))發(fā)展以產(chǎn)業(yè)集聚為動力，鄉(xiāng)村振興以生態(tài)建設(shè)為依托。二者并非相互獨立的部分，生態(tài)環(huán)境之于城市(中心城鎮(zhèn))正如產(chǎn)業(yè)發(fā)展之于農(nóng)村。二者在相互融合之中會遭遇到四個方面的問題:土地、財政、環(huán)境和戶籍，其解決方法應(yīng)該是法制化建設(shè)。[9]

首先，中心城鎮(zhèn)也遵循城市的發(fā)展規(guī)律，空間擴張必然對土地有較大的需求。當(dāng)前，我國城市發(fā)展面臨耕地數(shù)量限制的大約束和土地性質(zhì)固定的小約束，通常的辦法是同等面積土地的置換，比如重慶的“地票”制。但用耕地來置換工商業(yè)用地時，將出現(xiàn)空間上不可置換的失地農(nóng)民情況，同時此方法的可持續(xù)性也需要“拷問”。因此，制度化方向應(yīng)該包括兩點:土地置換的補償手段應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化和多樣化，采取農(nóng)民自主選擇的方式;推進(jìn)城市規(guī)劃立法進(jìn)程，防止制度外土地置換帶來的尋租行為和土地城市化。

其次，縣域財政必將面臨收入與支出均出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡的問題。一方面，縣域財政既需要支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保證地方經(jīng)濟增長和財政收入，又需要為全域尤其是農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)支出提供資金。另一方面，縣域在未省轄的情況下，還會受到市一級的“盤剝”，其財政獨立意愿強烈。因此，縣域產(chǎn)業(yè)的競爭力是其財政獨立的必要條件，更是公共服務(wù)供給優(yōu)化的基礎(chǔ)。

再次，生態(tài)環(huán)境既是縣域經(jīng)濟的發(fā)展前提，又會約束縣域經(jīng)濟的過度產(chǎn)業(yè)化。城鄉(xiāng)之間的生態(tài)補償問題一直是縣域經(jīng)濟發(fā)展中遭遇的主要問題?！皟缮健崩碚撉逦卦忈屃松鷳B(tài)環(huán)境在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的作用，這一點在浙江省的全域城市化規(guī)劃中得到了非常好的體現(xiàn)。此外，生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展將是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的主要方向，未來居民對生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的需求將超過普通農(nóng)產(chǎn)品。

最后，戶籍問題是城市化進(jìn)程中阻礙勞動力流動的關(guān)鍵因素。它的解決應(yīng)該在縣域承接并發(fā)展出都市產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的情況下，農(nóng)民由流向大城市開始轉(zhuǎn)為流向縣域的中心城鎮(zhèn)，戶籍的供求在縣域尺度上實現(xiàn)平衡。因此，這對縣域經(jīng)濟的競爭力要求更高，要求其土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)范、財政稅收體系成熟、生態(tài)補償機制完善。

綜上，全域城市化必須在縣域經(jīng)濟水平較高的地區(qū)才能實行。根據(jù)中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院的《中國縣域經(jīng)濟發(fā)展報告》，全域城市化的主要對象是全國百強縣的前30名，甚至是前50名，這些縣或縣級市的經(jīng)濟發(fā)展能力、公共服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施水平、政府財政能力、環(huán)境承載能力均較好。產(chǎn)城融合作為全域城市化實現(xiàn)的一種手段，在這些縣域效果較為明顯。[10]

四、全域城市化模式探尋

全域城市化自提出以來，經(jīng)歷了從試點到推廣，從省域到縣域的發(fā)展周期。在這一周期中，部分成功者已經(jīng)在全省范圍內(nèi)推行，大量探索者還在縣域尺度摸索。

(一)全域城市化的發(fā)展趨勢

全域城市化是新型城鎮(zhèn)化的高級階段，但它的出現(xiàn)始于地方發(fā)展的需求。圖3整理了中國知網(wǎng)關(guān)于“全域城市化”的文獻(xiàn)演進(jìn)情況，包括各年的文獻(xiàn)數(shù)和提出全域城市化的地方(以第一次提出為準(zhǔn))，根據(jù)文獻(xiàn)數(shù)和發(fā)生情況可以將全域城市化的發(fā)展劃分為三個階段:市域試點、省域推廣和縣域普及。

第一階段:市域試點。2002年，黨的十六大報告中提出“五個統(tǒng)籌”概念，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論初步構(gòu)建。2007年，成都、重慶成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。同年，“全域成都”概念提出，之后4年里，成都、大連、重慶和昆明4個城市開始試點。大連、重慶由于市域面積大、城區(qū)分散，因此全域城市化以區(qū)縣為規(guī)劃單位。這一階段是全域城市化的使動階段，具有試驗試點特征，空間分布較分散。

第二階段:2012年，浙江、四川兩省分別基于自身發(fā)展條件，提出省域全域城市化。其中浙江省具有產(chǎn)業(yè)、社會、生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，且寧波、紹興等長三角城市群網(wǎng)絡(luò)化效應(yīng)顯現(xiàn)，全域城市化具有良好基礎(chǔ)。四川省采取增長極輻射模式，以成都市作為全域城市化中心，帶動周邊城市城市化，促進(jìn)成渝城市群的形成。2013年，新型城鎮(zhèn)化正式提出并于次年出臺規(guī)劃。蘇南地區(qū)和珠三角核心區(qū)開始進(jìn)行全域城市化的規(guī)劃編制和現(xiàn)實實踐。這一階段是全域城市化的自發(fā)階段。

第三階段:2017年，黨的十九大報告中提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化一脈相承，但更注重城市化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村問題。2015年，浙江省在“兩會”上提出特色小鎮(zhèn)，2016年國家三部委發(fā)布第一批特色小鎮(zhèn)名單(127個)，2017年第二批特色小鎮(zhèn)名單公布(276個)。特色小鎮(zhèn)的出現(xiàn)，給縣域經(jīng)濟以空間發(fā)展的產(chǎn)業(yè)動力?？h域尺度的產(chǎn)業(yè)分工、社會發(fā)展和生態(tài)保護有了切實的實踐抓手。這一階段是全域城市化的調(diào)整階段。

隨著縣域全域城市化推進(jìn)，特色小鎮(zhèn)有過熱的趨勢——地產(chǎn)化，這是新尺度上實體經(jīng)濟快速發(fā)展過程中的又一次出現(xiàn)泡沫的萌芽。2017年12月5日，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，除了強調(diào)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性之外，將控制的視角轉(zhuǎn)向了土地使用、政府債務(wù)風(fēng)險、房地產(chǎn)化傾向以及生態(tài)環(huán)境保護。這充分說明，鄉(xiāng)村振興的過程無法照搬傳統(tǒng)城市化模式，其生態(tài)、土地、財政、產(chǎn)業(yè)約束更嚴(yán)格，對地區(qū)發(fā)展條件有較高的要求。浙江省作為全域城市化發(fā)展的成功地區(qū)，首先具備良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擁有進(jìn)行縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的先天條件;其次從省域向縣域過渡并提出特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式，為浙江全域城市化找到了空間載體。

綜上，全域城市化經(jīng)歷了市域試點、省域推廣和縣域普及三個階段。未來，其發(fā)生空間應(yīng)該在縣域—村鎮(zhèn)尺度，呈現(xiàn)出逐步細(xì)化和常態(tài)化的發(fā)展特征。特色小鎮(zhèn)的快速崛起表明，它是全域城市化的一種模式——產(chǎn)業(yè)集聚型。

(二)全域城市化的三種模式

全域城市化依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口遷移和制度變革來實現(xiàn)，主要在發(fā)達(dá)地區(qū)推行實施。產(chǎn)城融合是城市解決無效城市化時提出的一種手段，旨在防止城市的產(chǎn)業(yè)空心化和產(chǎn)業(yè)的遠(yuǎn)離城市化。開發(fā)區(qū)(園區(qū))建設(shè)在我國城市—縣域尺度較為普遍，然而事與愿違，“產(chǎn)城分離”局面經(jīng)常出現(xiàn)。一方面，城市發(fā)展中地價、勞動力價格上升必將使企業(yè)退出城市，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)發(fā)展先天不足;另一方面，開發(fā)區(qū)過度關(guān)注企業(yè)效益，忽視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，致使其淪為空城。昆山市作為我國百強縣之首，也曾在2004年以來面臨產(chǎn)城分離的壓力。20世紀(jì)90年代的招商引資讓昆山從滬蘇之間的一個縣城轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€工業(yè)新城，但過度開發(fā)的工業(yè)園區(qū)卻在2004年后面臨中西部地區(qū)強勁的低勞動力成本競爭壓力。昆山轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，主要依托老城進(jìn)行工業(yè)區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)生產(chǎn)空間主導(dǎo)向消費空間主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。其對于空間的布局思路及合作機制的設(shè)計原則，是值得其他發(fā)達(dá)地區(qū)借鑒和推廣的。

根據(jù)各地的目標(biāo)和機制來看，可以將全域城市化劃分為三種類型:生態(tài)建設(shè)型、產(chǎn)業(yè)集聚型、城市綜合型。生態(tài)建設(shè)型主要針對生態(tài)條件良好、自然資源豐富、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)來實施。浙江省按人均收入計算，已經(jīng)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的水平，但浙西南地區(qū)制造業(yè)并不發(fā)達(dá)，而其良好的生態(tài)環(huán)境成為吸引投資的主要原因。這也是對“兩山”理論中青山綠水的經(jīng)濟效益的最好詮釋。對于我國主體功能區(qū)中限制和禁止開發(fā)區(qū)的縣域，生態(tài)建設(shè)型全域城市化將是首選。

產(chǎn)業(yè)集聚型則主要針對近兩年承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移較多的縣域，可以參考昆山市的發(fā)展思路，走“產(chǎn)城融合”道路——以縣城為中心向四周有序拓展，配合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重與周圍其他城市的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和城市體系的構(gòu)建。特色小鎮(zhèn)作為一種新型的產(chǎn)業(yè)分工型小鎮(zhèn)，補充了縣域尺度以下其他地區(qū)的發(fā)展思路，除了傳統(tǒng)的制造業(yè)，農(nóng)業(yè)觀光、文化創(chuàng)意、深度旅游等行業(yè)都成為特色小鎮(zhèn)可選擇的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)興市到產(chǎn)業(yè)興縣本質(zhì)上思路一致，但需要注重產(chǎn)業(yè)間的分工和協(xié)作。

城市綜合型主要針對人的城市化問題提出，重點解決戶籍帶來的福利差異問題。這類全域城市化通常以土地制度改革為先導(dǎo)(比如成都)，進(jìn)而對地方財政、戶籍制度進(jìn)行過渡性調(diào)整，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。這類全域城市化主要發(fā)生在具有成功試點城市的地區(qū)。

表2總結(jié)了我國省域—市域—縣域三大尺度下全域城市化發(fā)展模式。綜上，全域城市化的實現(xiàn)是以經(jīng)濟發(fā)展水平為條件的，率先實施的縣域通常在經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)差距上具有優(yōu)勢。這充分防止了城鄉(xiāng)一體化過程中的經(jīng)濟下滑、產(chǎn)業(yè)空心化和城鄉(xiāng)差距擴大，保障了持續(xù)的地方財政資金供給和制度改革紅利。縣域全域城市化主要針對百強縣來實施，具有更好的可操作性和示范意義。

五、結(jié)論與啟示

縣域作為我國行政區(qū)劃最為穩(wěn)定的單元，為經(jīng)濟社會創(chuàng)造了較為穩(wěn)定的發(fā)展空間。新時代我國行政區(qū)劃的調(diào)整方向仍然是以全域城市化為目標(biāo)，但不同于以往城市中心論的邏輯思路，主張城鄉(xiāng)一體化的觀點。黨的十九大以來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)成為我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新方向。一方面，國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的承載空間有細(xì)化、跨行政區(qū)化的趨勢，行政區(qū)的經(jīng)濟色彩正在逐步減弱[10]，區(qū)域經(jīng)濟格局重塑趨勢明顯。另一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護的辯證關(guān)系時刻提醒著政府的社會責(zé)任意識?！皟缮健崩碚摰奶岢霰砻鳎覈膮^(qū)域發(fā)展觀正在從城市的經(jīng)濟競爭力轉(zhuǎn)為區(qū)域發(fā)展包容性。因此，縣域空間為城鄉(xiāng)一體化提供了可能性。

全域城市化的“全域”就在于它將城鄉(xiāng)發(fā)展納入到統(tǒng)一框架，用全域概念去包容二者關(guān)系。當(dāng)前我國全域城市化作為發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的新模式，存在實現(xiàn)的充分條件和長期發(fā)展的趨勢:在城市試點的使動階段、在省域推廣的自發(fā)階段和在縣域普及的調(diào)整階段。未來，我國區(qū)域經(jīng)濟格局在重構(gòu)過程中，仍有調(diào)整和細(xì)化的趨勢，但城鄉(xiāng)一體化趨勢是不變的。目前的推進(jìn)仍然在發(fā)達(dá)地區(qū)，也說明它的發(fā)生需要一定的經(jīng)濟社會發(fā)展水平作支撐。

2018年3月5日，國務(wù)院總理李克強在十三屆全國人大一次會議上作《政府工作報告》，對2018年的政府工作提出建議:“深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，深化基礎(chǔ)性關(guān)鍵領(lǐng)域改革，堅決打好三大攻堅戰(zhàn)，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，扎實推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，積極擴大消費和促進(jìn)有效投資，推動形成全面開放新格局，提高保障和改善民生水平”。全域城市化將成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)區(qū)域的強有力抓手，在未來五至十年內(nèi)發(fā)揮重要作用。到2020年解決絕對貧困問題之后，我國全域城市化的發(fā)展條件將更為成熟[11]，實施的空間尺度會擴大，實施的空間范圍將向中西部地區(qū)規(guī)?；七M(jìn)。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報 2018年05期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)