——以打破村委會(huì)對(duì)村民會(huì)議召集權(quán)的壟斷為視角

村民自治制度是農(nóng)村基層民主制度的主干。目前，我國尚未制定《村民自治法》，僅以《村民委員會(huì)組織法》與2013年民政部制定的《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》，以及各省制定的一些相關(guān)地方法規(guī)建構(gòu)了村民自治制度。嚴(yán)格說，村民自治制度必須以《村民自治法》為支撐，而目前的村民自治制度體系，不過是我國改革開放以來至全面進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)村民自治制度的一種探索。探索就意味著制度不成熟和存在弊端，即存在著與我國實(shí)際情況不相符合的情況及理論上還存在有待修正的地方。

實(shí)際情況也是如此。進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)村發(fā)展伴隨著基于利益博弈緣起的大量社會(huì)紛爭和沖突不斷的農(nóng)村群體性事件①，這深刻地反映了村民自治實(shí)踐中法律實(shí)施受到阻滯而促發(fā)了法律負(fù)向功能擴(kuò)大化②。農(nóng)村群體性沖突事件，表現(xiàn)為兩種形式，即村民與自治體外某社會(huì)主體的沖突和自治體內(nèi)村民與村委會(huì)之間的群體沖突。就自治體內(nèi)部村民與村委會(huì)之間的沖突而言，從行為上分析，主要是村委會(huì)違法或?yàn)E用權(quán)力嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的切身利益而引起村民集體維權(quán)抗?fàn)帯闹贫壬戏治?，則在于現(xiàn)行村民自治制度將村民會(huì)議召集權(quán)不恰當(dāng)?shù)刭x予村委會(huì)壟斷行使，使村委會(huì)在實(shí)踐中以不召集村民會(huì)議的違法方式排除村民會(huì)議對(duì)其行為的前置性制約與后置性監(jiān)督③，從而全面抑制村民會(huì)議功能成為事實(shí)上的可能，以致不斷引發(fā)村民與村委會(huì)間大量群體性沖突。因此，在法治背景下，重新審視村委會(huì)壟斷行使村民會(huì)議召集權(quán)的弊端，不僅有助于農(nóng)村基層民主制度的完善，而且還有利于在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中有效防控農(nóng)村群體沖突事件。

一、對(duì)村委會(huì)壟斷性行使村民會(huì)議召集權(quán)的批評(píng)

1.村委會(huì)壟斷行使村民會(huì)議召集權(quán)，集中體現(xiàn)了村民自治制度的非法治化

村民會(huì)議是全體村民行使民主自治權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，即全體村民通過村民會(huì)議對(duì)重大村務(wù)事項(xiàng)行使決策權(quán)，審議村委會(huì)工作報(bào)告，評(píng)議村委會(huì)成員的工作，罷免不稱職的村委會(huì)成員，以及廣大村民利用村民會(huì)議平臺(tái)對(duì)村委違法行為予以監(jiān)督糾正等④。村民會(huì)議召集權(quán)是啟動(dòng)村民會(huì)議的法定程序制度，即村民會(huì)議召開必須經(jīng)村委會(huì)召集這一法定程序啟動(dòng)；經(jīng)其他不合法程序啟動(dòng)的村民會(huì)議，即使召開了也因程序違法而致村民會(huì)議決定無效。這表明，村民會(huì)議召集權(quán)是控制村民會(huì)議能否召開的關(guān)鍵，這無疑決定了行使村民會(huì)議召集權(quán)的主體直接控制著村民會(huì)議功能。

村民會(huì)議的特點(diǎn)是，村民會(huì)議不召開時(shí)處于歇會(huì)狀態(tài)，其全部功能靜止；村民會(huì)議只有在實(shí)際召開時(shí)，其功能才能被激活?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》將村民會(huì)議召集權(quán)賦予村委會(huì)壟斷行使⑤，這表明只有經(jīng)村委會(huì)召集村民會(huì)議，村民會(huì)議作為村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的全部功能才能被激活，廣大村民才能通過村民會(huì)議對(duì)村務(wù)重大事項(xiàng)等行使討論決定權(quán)，對(duì)村委會(huì)不依法公開村務(wù)財(cái)務(wù)的違法行為以及對(duì)村委會(huì)擅自實(shí)施或決定的重大村務(wù)事項(xiàng)等進(jìn)行依法糾正等。

現(xiàn)行村民自治制度將啟動(dòng)村民會(huì)議的召集權(quán)賦予村委會(huì)壟斷行使，這表明村委會(huì)對(duì)村民會(huì)議功能能否正常發(fā)揮具有控制權(quán)。法律規(guī)定，村委會(huì)不能超越村民會(huì)議的權(quán)力制約，自行決定村務(wù)重大事項(xiàng)；也不能拒斥村民會(huì)議對(duì)其違法或?yàn)E用權(quán)力的行為進(jìn)行必要監(jiān)督。這決定了村委會(huì)若要實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定的重大村務(wù)事項(xiàng)，必須召集村民會(huì)議進(jìn)行討論決定后方可實(shí)施；對(duì)村民提出的符合法定條件的召開村民會(huì)議的提議等，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法行使村民會(huì)議召集權(quán)啟動(dòng)村民會(huì)議功能。這是法律規(guī)定的村委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法行使權(quán)力保障村民會(huì)議發(fā)揮正向功能的一面；同時(shí)，這也表明村民會(huì)議功能正常發(fā)揮必須以村委會(huì)依法行使權(quán)力為前提。

但是，任何權(quán)力都存在著被違法濫用的可能，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”⑥，尤其是處于利益矛盾突出時(shí)期的我國，權(quán)力的外在擴(kuò)張力總是通過行權(quán)人擊破法律規(guī)制，這構(gòu)成了我國此時(shí)期違法和濫用權(quán)力問題突出的現(xiàn)實(shí)。行使村民會(huì)議召集權(quán)也不例外，也存在著村委會(huì)以不召集村民會(huì)議的違法方式抑制村民會(huì)議功能的可能與事實(shí)。村民會(huì)議本身是對(duì)村委會(huì)權(quán)力的制約與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制導(dǎo)著村委會(huì)依法行使權(quán)力，以保障村民自治依法順利進(jìn)行。但是，在利益面前，村委會(huì)成員也存在盡量擺脫村民會(huì)議對(duì)其約束與監(jiān)督的思想意識(shí)，亟望權(quán)力在無所拘束的狀態(tài)下任意行使，為自己所用。而制度在賦予村民會(huì)議對(duì)村委會(huì)制約與監(jiān)督權(quán)同時(shí)，又賦予村委會(huì)壟斷行使村民會(huì)議啟動(dòng)控制權(quán)，這必然給村委會(huì)排斥村民會(huì)議制約與監(jiān)督以選擇機(jī)會(huì)，并將村民會(huì)議本身應(yīng)該主動(dòng)行使的權(quán)力置于被動(dòng)地位而受制于村委會(huì)是否召集村民會(huì)議的意思表示?？梢哉f，這種制度設(shè)計(jì)無疑構(gòu)建了村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)間，或者說權(quán)力機(jī)構(gòu)與被制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的一種制約監(jiān)督與反制約監(jiān)督的矛盾體系，即村委會(huì)權(quán)力受村民會(huì)議制約與監(jiān)督，但村民會(huì)議權(quán)力功能發(fā)揮則受制于村委會(huì)依法召集村民會(huì)議這一法定程序，因此村委會(huì)若對(duì)應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)不依法召集村民會(huì)議，或?qū)Υ迕裾匍_村民會(huì)議的合法提議置之不理或拒絕召集村民會(huì)議，那么，村民會(huì)議的功能必然被村委會(huì)違法行為所抑制?？梢哉f，這種體系建構(gòu)是以村委會(huì)強(qiáng)勢權(quán)力為基礎(chǔ)。

就村民自治實(shí)踐分析，在一些自治體內(nèi)部發(fā)生群體性沖突的行政村，一般都存在村委會(huì)以不依法行使村民會(huì)議召集權(quán)的違法方式架空村民會(huì)議，人為排除自治體內(nèi)部對(duì)其權(quán)力制約與監(jiān)督的“障礙”而形成村委會(huì)大權(quán)獨(dú)攬的局面。無論出于什么目的，村委會(huì)以不召集村民會(huì)議的違法方式抑制村民會(huì)議功能，阻滯廣大村民行使民主自治權(quán)，必然導(dǎo)致村民會(huì)議制度的形式化。實(shí)踐中，一些村委會(huì)正是以這種違法方式全面弱化村民會(huì)議功能，致使村民切身利益遭受村委會(huì)不法侵害而又難以在自治體內(nèi)尋求到有效救濟(jì)方式，最終不得不形成廣大村民集體維權(quán)與村委會(huì)進(jìn)行抗?fàn)?，并將這種沖突擴(kuò)大到自治體外尋求政府解決，最終形成社會(huì)群體性事件。

這種違反法治原則的制度設(shè)計(jì)，將村民自治綁上了權(quán)力治國的戰(zhàn)車，使權(quán)力治國理念與農(nóng)民強(qiáng)烈的維權(quán)意識(shí)在法治社會(huì)中發(fā)生嚴(yán)重沖撞。事實(shí)上，這種制度設(shè)計(jì)與村民自治制度創(chuàng)建及發(fā)展時(shí)期的歷史情境密切相關(guān)。上世紀(jì)70年代末期，我國以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為核心的農(nóng)村第一波次改革啟動(dòng)之后，“政社合一”的人民公社制度退出了歷史舞臺(tái)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村管理的權(quán)力真空。為填補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)管理權(quán)力真空，國家啟動(dòng)了村民自治制度建設(shè)⑦。1987年，制定《村民委員會(huì)組織法》（試行）時(shí)，我國未進(jìn)入向法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型，當(dāng)時(shí)行政權(quán)無限的集權(quán)管理模式，必然成為村民自治制度建構(gòu)的理論基礎(chǔ)和村委會(huì)全面管理農(nóng)村的理論前提。該制度雖然確立了村民會(huì)議是全體村民行使民主自治權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)⑧，同時(shí)又規(guī)定了村委會(huì)排他性地行使村民會(huì)議召集權(quán)并主持村民會(huì)議。這一立法意圖，顯然在于以村委會(huì)全面替代人民公社退出農(nóng)村管理后的權(quán)力缺位。可以說，這種立法取向吻合于當(dāng)時(shí)國家治理模式，也與我國長期農(nóng)村管理樣式一脈相承。1998年正式制定《村民委員會(huì)組織法》時(shí)，由于我國剛邁入向法治社會(huì)轉(zhuǎn)型門檻，對(duì)法治理論和村民自治制度理論諸方面的研究不夠深入，因此《村民委員會(huì)組織法》依然保留了權(quán)力治國模式的嚴(yán)重痕跡，最突出的就是保留了村委會(huì)壟斷性行使村民會(huì)議召集權(quán)的規(guī)定。隨著我國向市場經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)轉(zhuǎn)型逐漸深入，人們的經(jīng)濟(jì)意識(shí)與法律意識(shí)迅速得到提升，農(nóng)民維權(quán)意識(shí)日益張揚(yáng)，以致剛進(jìn)入新世紀(jì)就爆發(fā)了農(nóng)民因維權(quán)而產(chǎn)生的大量農(nóng)村群體性沖突事件。這不僅揭示了《村民委員會(huì)組織法》存在著嚴(yán)重弊端，而且最大限度防控農(nóng)村群體性沖突也成為2010年修改《村民委員會(huì)組織法》的一個(gè)目標(biāo)。遺憾的是，立法者沒有從理論高度厘清自治體內(nèi)大量農(nóng)村群體性沖突的癥結(jié)所在，也未從法治理論與實(shí)踐角度對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行嚴(yán)格反思，致使立法者依然做出“村委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法行使村民會(huì)議召集權(quán)”的立法假定，并賦予了村委會(huì)召集村民會(huì)議的壟斷權(quán)力。這種立法設(shè)計(jì)，必將為今后城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中引發(fā)村民自治體內(nèi)大量群體性沖突預(yù)設(shè)了制度前提。

就理論而言，村民自治必須體現(xiàn)村民權(quán)利至上和全體村民當(dāng)家作主，以及對(duì)村委會(huì)權(quán)力進(jìn)行有效制約與監(jiān)督，以保障村委會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行村民會(huì)議決定和依法行使各項(xiàng)權(quán)力。然而，現(xiàn)行村民自治制度設(shè)計(jì)則完全顛覆了這一法治原則。從村民會(huì)議和村委會(huì)的性質(zhì)與功能角度分析，村民會(huì)議是廣大村民行使并實(shí)現(xiàn)自治權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其做出的各項(xiàng)決定和行使各項(xiàng)權(quán)力是廣大村民的共同意思表示。村委會(huì)是廣大村民遴選出的特定人員組成，其功能是執(zhí)行村民會(huì)議決定，“向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，在法律權(quán)限內(nèi)依法獨(dú)立行使各項(xiàng)職權(quán)等，其權(quán)力必須服從村民會(huì)議的監(jiān)督與制約；就其職能而言，村委會(huì)是組織、發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)和管理村社會(huì)事務(wù)的組織，具有極強(qiáng)的“行政”色彩。依上述兩者比較，村委會(huì)壟斷行使村民會(huì)議召集權(quán)，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了執(zhí)行機(jī)構(gòu)和被監(jiān)督對(duì)象對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)的控制，或者說是“‘行政權(quán)’對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)的控制”，構(gòu)成了村委會(huì)權(quán)力向村民會(huì)議延伸并進(jìn)而對(duì)村民會(huì)議進(jìn)行反制約的非法治化模式。

現(xiàn)行村民自治制度，既然明確了村民會(huì)議在村民自治中的權(quán)力地位和廣大村民在民主自治中的主體作用，那么，根據(jù)權(quán)力分配和權(quán)力制衡的法治原則，就應(yīng)合理設(shè)定村民會(huì)議和村委會(huì)的權(quán)力范圍并配置權(quán)力，建立起村民會(huì)議和廣大村民對(duì)村委會(huì)權(quán)力的全面制約與監(jiān)督的機(jī)制，以保證廣大村民能順暢地行使并實(shí)現(xiàn)民主自治權(quán)，防止村委會(huì)權(quán)力超越其功能與性質(zhì)的邊界或脫離村民會(huì)議和廣大村民的監(jiān)督與制約。在這意義上，村民會(huì)議召集權(quán)理應(yīng)由村民會(huì)議常設(shè)機(jī)構(gòu)行使或必要時(shí)主動(dòng)獨(dú)立行使而不應(yīng)由村委會(huì)控制。在另一種意義上，現(xiàn)行制度是對(duì)村民會(huì)議功能的一種限制性設(shè)計(jì)，或在特定意義上是為了村委會(huì)全面主導(dǎo)村民自治的一種制度性安排。這種制度安排必然導(dǎo)致這種可能：對(duì)法律規(guī)定的村委會(huì)必須召集村民會(huì)議的情況，村委會(huì)皆可能以拒絕或拖延的方式不召集村民會(huì)議，從而達(dá)到抑制村民會(huì)議功能并排除村民會(huì)議對(duì)其監(jiān)督?？梢哉f，村委會(huì)壟斷行使村民會(huì)議召集權(quán)，實(shí)質(zhì)上是我國傳統(tǒng)社會(huì)行政權(quán)無限理念在村民自治中的延伸，是對(duì)村委會(huì)權(quán)力必須受到村民會(huì)議制約與監(jiān)督這一法治原則的背離。

2.村委會(huì)不依法召集村民會(huì)議，是引發(fā)自治體內(nèi)群體沖突的制度根源

村民自治的重心，在于村民自治的具體實(shí)踐，即在于廣大村民通過村民會(huì)議對(duì)村重大事務(wù)行使民主決策權(quán)等，在有效制約與監(jiān)督村委會(huì)權(quán)力行使的前提下，確保村委會(huì)依法使權(quán)并推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)。在依法推進(jìn)村民自治過程中，雖然難以避免自治體內(nèi)發(fā)生各種沖突，但大量群體性沖突畢竟對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)，以及對(duì)整個(gè)社會(huì)帶來不可低估的危害。因此，追求制度創(chuàng)新不僅是完善農(nóng)村基層民主制度的要求，也是最大限度防控農(nóng)村群體性沖突和保障村民自治依法順利進(jìn)行的不懈動(dòng)力。

大量農(nóng)村群體性沖突事件表明，農(nóng)村群體沖突主要反映在兩個(gè)層面，即村民與自治體外部某社會(huì)主體間的群體沖突，自治體內(nèi)部的村民與村委之間的群體沖突。引發(fā)自治體內(nèi)部沖突的直接原因，可歸結(jié)為村委會(huì)違法或?yàn)E用權(quán)力侵害了廣大村民經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利；這些行為形式包括：村委會(huì)擅自決定實(shí)施村務(wù)重大事項(xiàng)，村委會(huì)濫用權(quán)力侵吞、揮霍或浪費(fèi)村集體財(cái)產(chǎn)，不依法公開村務(wù)財(cái)務(wù)或公開不真實(shí)，村委會(huì)成員利用權(quán)力大肆貪污受賄，選舉舞弊等⑨。表面上看，村委會(huì)上述行為似乎與行使村民會(huì)議召集權(quán)無關(guān)，但仔細(xì)分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些行為是基于村委會(huì)不召集村民會(huì)議硬性排除村民會(huì)議制約與監(jiān)督前提下的直接表現(xiàn)形式；同時(shí)，村委會(huì)拒絕村民召開村民會(huì)議的合理提議，又關(guān)閉了自治系統(tǒng)內(nèi)村民會(huì)議控制和解決內(nèi)部沖突的最后通路，致使村民只能尋求外部社會(huì)救濟(jì)機(jī)制保障他們的合法權(quán)益，以致將內(nèi)部沖突外化為社會(huì)群體性事件。這可以從下述兩個(gè)方面得到證明。

第一，村委會(huì)以不召集村民會(huì)議的違法方式，排除了廣大村民對(duì)村重大事務(wù)的決策權(quán)及村民會(huì)議對(duì)其事權(quán)的前置性制約，為村民與村委會(huì)間的內(nèi)部群體性沖突埋下隱患。《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定，村委會(huì)實(shí)施某項(xiàng)村務(wù)重大事項(xiàng)之前應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議討論決定。這表明：村務(wù)重大事項(xiàng)未經(jīng)村民會(huì)議討論決定，村委會(huì)不得擅自決定實(shí)施；村委會(huì)對(duì)是否實(shí)施某項(xiàng)村務(wù)重大事項(xiàng)，只能是執(zhí)行村民會(huì)議的決定，而不具有決定權(quán)。這是村民自治制度對(duì)村委會(huì)權(quán)力設(shè)定的前置性制約機(jī)制，以限制村委會(huì)擴(kuò)張性行使權(quán)力。但制度疏漏在于，沒有充分考慮到實(shí)踐中存在村委會(huì)以不召集村民會(huì)議的違法方式排除村民會(huì)議對(duì)其前置性制約的可能性。

現(xiàn)行制度在賦予村委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法行使召集權(quán)時(shí)沒有考慮到例外，因?yàn)榇逦瘯?huì)壟斷行使該項(xiàng)權(quán)力必然隱含著其在實(shí)踐中能以不召集村民會(huì)議的違法方式排除村民會(huì)議對(duì)其權(quán)力前置性制約的可能，并達(dá)到自行決定實(shí)施某項(xiàng)村務(wù)重大事項(xiàng)的目的。農(nóng)村群體性事件反映出的情況正是這樣，一些村委會(huì)排除村民會(huì)議前置性制約擅自決定村務(wù)重大事項(xiàng)，其本身就存在違法濫用權(quán)力或牟取私利的目的。如若村委會(huì)召集村民會(huì)議對(duì)準(zhǔn)備實(shí)施的重大事項(xiàng)進(jìn)行討論決定，那么，村民會(huì)議必然會(huì)對(duì)即將實(shí)施事項(xiàng)的一些指標(biāo)具體化，這無疑壓縮了村委會(huì)成員非法牟利的可能空間，甚至阻滯了他們非法牟利目的實(shí)現(xiàn)。正因如此，一些村委會(huì)才選擇了不召集村民會(huì)議而自行決定的違法方式。村委會(huì)自行決定實(shí)施村務(wù)重大事項(xiàng)，從一開始就以不召集村民會(huì)議的方式非法排除村民的民主決策權(quán)，存在侵害廣大村民合法利益的可能，這必然對(duì)今后自治體內(nèi)部群體沖突埋下了隱患。

第二，村委會(huì)拒絕村民召開村民會(huì)議的提議，實(shí)際是拒斥村民會(huì)議對(duì)其權(quán)力的后置性監(jiān)督，最終激化矛盾并引發(fā)內(nèi)部群體性沖突。

法律規(guī)定，村民提議召開村民會(huì)議，符合法定條件的，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議。這不僅是對(duì)村民會(huì)議前置性制約失控后的補(bǔ)救機(jī)制，也是對(duì)村委會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)自主行使權(quán)力的事后監(jiān)督。村民自治體內(nèi)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督有三種方式：村民個(gè)人監(jiān)督，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，村民會(huì)議的監(jiān)督。相較三種監(jiān)督方式，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)因其不具有權(quán)力機(jī)構(gòu)的屬性，限定了其監(jiān)督效力；村民會(huì)議本身是村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督范圍覆蓋村委會(huì)權(quán)力的全部領(lǐng)域，其監(jiān)督效力遠(yuǎn)勝于村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和村民的監(jiān)督。實(shí)踐中，村委會(huì)對(duì)村民和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督置之不理情況下，前者常以提請(qǐng)村委會(huì)召集村民會(huì)議的方式對(duì)村委會(huì)施加影響，并最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督方式實(shí)際上是村民對(duì)自己被村委會(huì)侵害的合法權(quán)益進(jìn)行自我救濟(jì)的一種方式，也是村民會(huì)議對(duì)村民與村委會(huì)間矛盾進(jìn)行修復(fù)的有效途徑。問題是，村民會(huì)議啟動(dòng)受村委會(huì)行使召集權(quán)這法定程序的控制，正因如此，村委會(huì)才有機(jī)會(huì)拒絕村民召開村民會(huì)議的提議并關(guān)閉體制內(nèi)修復(fù)矛盾的通道，最終將內(nèi)部沖突推向社會(huì)形成群體性事件。

可以做出這樣的結(jié)論：村民會(huì)議對(duì)村委會(huì)權(quán)力前置性制約失控給村民與村委會(huì)間群體沖突埋下了誘因，那么，村民會(huì)議后置性監(jiān)督機(jī)制失靈則直接引發(fā)了自治體內(nèi)群體性沖突并將其外部社會(huì)化。造成上述狀況的制度根源，正在于制度賦予了村委會(huì)召集村民會(huì)議的壟斷權(quán)力，因此必須創(chuàng)設(shè)村民會(huì)議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)并賦予其主動(dòng)召集村民會(huì)議權(quán)力，打破村委會(huì)對(duì)村民會(huì)議召集權(quán)的壟斷，保障村民會(huì)議通過常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮日常功能對(duì)村委會(huì)施以強(qiáng)有力的權(quán)力監(jiān)督。

二、創(chuàng)設(shè)村民會(huì)議常設(shè)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)

村委會(huì)對(duì)村民會(huì)議召集權(quán)的壟斷，實(shí)則是不符合法治安排的一項(xiàng)村委會(huì)的絕對(duì)權(quán)力⑩。事實(shí)上，村委會(huì)成員貪污受賄、揮霍村集體財(cái)產(chǎn)，無不與其擁有反制權(quán)力機(jī)構(gòu)制約與監(jiān)督的召集村民會(huì)議的壟斷權(quán)力相關(guān)。要克服這一制度弊端，必須創(chuàng)設(shè)村民會(huì)議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，賦予其主動(dòng)行使村民會(huì)議召集權(quán)的權(quán)力，激活村民會(huì)議的日常功能，解放村委會(huì)對(duì)村民會(huì)議權(quán)力功能的禁錮，促使村民自治制度充分和諧運(yùn)轉(zhuǎn)，保障制度內(nèi)部自我調(diào)適以及與外部社會(huì)大系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，強(qiáng)化村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督和控制，保障村民民主自治權(quán)充分實(shí)現(xiàn)。

1.將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置為村民會(huì)議常設(shè)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化并完善村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系

目前，村委會(huì)在鄉(xiāng)村民主自治中權(quán)力過大，其后果必然相對(duì)壓縮村民會(huì)議的權(quán)力。村民會(huì)議依法具有下述權(quán)力：對(duì)村務(wù)重大事項(xiàng)享有決策權(quán)，對(duì)村規(guī)民約享有制訂權(quán)，對(duì)村委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定具有撤銷權(quán)和變更權(quán)，對(duì)村委會(huì)年度工作報(bào)告和村委會(huì)成員工作具有審議權(quán)和評(píng)議權(quán)，對(duì)不稱職的村委會(huì)成員具有罷免權(quán)，等等。就理論而言，村民會(huì)議擁有上述權(quán)力無疑支撐了其成為村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。雖然制度賦予了村民會(huì)議諸多權(quán)力，但制度安排中村民會(huì)議缺少主動(dòng)激活其權(quán)力功能的常設(shè)專門機(jī)構(gòu)，相反則受制于村委會(huì)的村民會(huì)議召集權(quán)，這決定了在實(shí)踐層面村民會(huì)議上述權(quán)力可能被村委會(huì)架空。如若村委會(huì)依法應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議而故意違法不行使召集權(quán)，村民會(huì)議就難以啟動(dòng)，其權(quán)力也只能成為形式。實(shí)踐中，正是村委會(huì)高度壟斷了村民會(huì)議召集權(quán)和故意違法或不當(dāng)行使這項(xiàng)權(quán)力，致使廣大村民民主自治權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，不僅助長了村委會(huì)成員貪污、揮霍集體財(cái)產(chǎn)和行賄受賄等腐敗行為，而且還引發(fā)了大量村民與村委會(huì)間各種矛盾。

《村民委員會(huì)組織法》第32條將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能定位于“負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)和監(jiān)督村務(wù)公開等制度落實(shí)”范圍，但并沒有將該機(jī)構(gòu)的職能權(quán)力納入村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系，其也不屬于村委會(huì)的專門機(jī)構(gòu)，這決定了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)僅僅是一種不具有權(quán)力機(jī)構(gòu)權(quán)力屬性的獨(dú)立于村委會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與村委會(huì)間這種權(quán)力構(gòu)架，決定了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督效力有限，即村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)若對(duì)村委會(huì)某項(xiàng)違法事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，村委會(huì)不予理睬時(shí)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有任何權(quán)威強(qiáng)制村委會(huì)糾正，也無法啟動(dòng)村民會(huì)議實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)?？梢哉f，現(xiàn)行制度這種權(quán)力構(gòu)架，一者，使村民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)——村民會(huì)議權(quán)力旁落與極度弱化，難以體現(xiàn)村民民主自治的真實(shí)性；二者，使村民民主監(jiān)督居于一種有權(quán)無實(shí)的尷尬境地，（11）放任了村委會(huì)權(quán)力擴(kuò)張，使本應(yīng)由全體村民民主自治的實(shí)踐可能成為村委會(huì)意思自治。

要根本改變這種狀況，應(yīng)該以完善的《村民自治法》予以全面規(guī)范，但我國法治社會(huì)的進(jìn)程，尤其是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡拖沓了鄉(xiāng)村社會(huì)的法治化進(jìn)程，城鎮(zhèn)難以消化鄉(xiāng)村大量富余勞動(dòng)力，因此在我國城鎮(zhèn)化基本完成與農(nóng)業(yè)人口基數(shù)基本穩(wěn)定于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之前，制定《村民自治法》的條件并不成熟。因此，從我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理方式與現(xiàn)實(shí)情況分析，最經(jīng)濟(jì)、最符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況的改革方案應(yīng)該是：在現(xiàn)行體制框架內(nèi)，將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)為村民會(huì)議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將其職能權(quán)力劃歸村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系，強(qiáng)化村民會(huì)議在村民自治中的權(quán)重，保障村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)在村民自治實(shí)踐中行使權(quán)力的獨(dú)立性、主動(dòng)性和權(quán)力功能最大化，最大限度制約與監(jiān)督村委會(huì)權(quán)力，并保障村委會(huì)依法行使權(quán)力。

2.賦予村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使村民會(huì)議召集權(quán)，排除村委會(huì)控制村民會(huì)議功能的非法治模式

實(shí)踐證明，目前對(duì)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)所做的制度安排難以使其有效發(fā)揮功能，因?yàn)樵诖逦瘯?huì)獨(dú)占村民會(huì)議召集權(quán)的前提下，村委會(huì)對(duì)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)督或村民召開村民會(huì)議的合理提議置之不理的情況出現(xiàn)時(shí)，自治體內(nèi)部無法解決村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有效監(jiān)督的問題?？梢哉f，現(xiàn)下這種監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)有限的、效力低下的、難以循環(huán)的子系統(tǒng)，其根本原因在于村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺少村民會(huì)議的權(quán)力支持和村委會(huì)獨(dú)占村民會(huì)議召集權(quán)。

廣東2012年修改并頒布實(shí)施的《廣東省實(shí)施〈村民委員會(huì)組織法〉辦法》（下稱《辦法》），為了解決村委會(huì)壟斷村民會(huì)議召集權(quán)這一弊端，明確規(guī)定：“村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集；村民委員會(huì)不召集的，由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)召集?！保?2）可以說，這種修改旨在加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，促使村委會(huì)依法行使權(quán)力，并以此作為對(duì)村委會(huì)不依法行使村民會(huì)議召集權(quán)的一種制度補(bǔ)救；同時(shí)，從強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)的角度，另辟蹊徑地建立起自治體內(nèi)村民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的自我救濟(jì)通道，修復(fù)了可能因村委會(huì)違法而關(guān)閉的調(diào)適村民與村委會(huì)間矛盾的制度通道。廣東上述創(chuàng)新性修改，其積極意義不言而喻，但由于該法規(guī)創(chuàng)新沒有著眼于村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系建設(shè)，沒有理順村民會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與村委會(huì)之間的權(quán)力歸屬關(guān)系，因此該《辦法》部分條款間對(duì)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能權(quán)力范圍的規(guī)定不統(tǒng)一，以及將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能不恰當(dāng)?shù)匮由熘链迕褡灾螜?quán)力機(jī)構(gòu)——村民會(huì)議的權(quán)力領(lǐng)域。

該《辦法》第34條沿襲了《村民委員會(huì)組織法》第32條對(duì)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能定位，為了強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，該《辦法》第23條賦予村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在村委會(huì)不召集村民會(huì)議前提下行使村民會(huì)議召集權(quán)，并以此作為制約村委會(huì)不依法行使該項(xiàng)權(quán)力的一種制度補(bǔ)救，這在理論上說得通。但該《辦法》在理論上起碼有兩點(diǎn)說不通：一是，這種創(chuàng)新性修改，沒有糾正村委會(huì)制約村民會(huì)議功能的非法治化模式；同時(shí)，村民自治中并存兩套啟動(dòng)村民會(huì)議功能的機(jī)制，設(shè)計(jì)不太精巧和靈便。二是，該《辦法》第36條在細(xì)化第34條規(guī)定時(shí)第1款規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“監(jiān)督村級(jí)事務(wù)民主決策”，這意味著村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以對(duì)村民會(huì)議進(jìn)行監(jiān)督。這無疑將并不屬于村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)權(quán)力系統(tǒng)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)擴(kuò)展到對(duì)村民會(huì)議決策權(quán)的監(jiān)督。廣東將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能范圍擴(kuò)大至對(duì)村民會(huì)議的監(jiān)督，理論上是不適當(dāng)?shù)?。村?jí)事務(wù)民主決策，實(shí)際上就是廣大村民在村民會(huì)議上對(duì)所提交討論的重大事項(xiàng)進(jìn)行民主決策，這種決策權(quán)是村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的專屬職能權(quán)力，而現(xiàn)行制度下的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不具有村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力屬性，其無權(quán)對(duì)村民會(huì)議進(jìn)行監(jiān)督。

廣東這種制度安排的錯(cuò)誤在于沒有理順村民會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和村委會(huì)之間的權(quán)力體系，其中關(guān)鍵在于廣東立法在強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，沒有著眼于將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)納入村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系并予以改造。要徹底打破村委會(huì)對(duì)村民會(huì)議召集權(quán)的壟斷，強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，必須創(chuàng)新與整合村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力體系，將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置為村民會(huì)議的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并行使權(quán)力機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督功能。

在將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)為村民會(huì)議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)前提下，可以做出這樣規(guī)定：“村民會(huì)議由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)召集，另有規(guī)定的從規(guī)定”；另特別規(guī)定“《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定之事項(xiàng)，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議；村委會(huì)不依法召集的，由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)召集?！痹诖饲疤嵯?，規(guī)定村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督“村級(jí)事務(wù)民主決策”就具有了合理性。當(dāng)然，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)取得權(quán)力機(jī)構(gòu)常設(shè)機(jī)構(gòu)地位后，應(yīng)將其職能權(quán)力擴(kuò)展到對(duì)村委會(huì)權(quán)力范圍的全面監(jiān)督，因此應(yīng)對(duì)其職能范圍作出修改，即“村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)村民理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)財(cái)務(wù)公開等制度落實(shí)，并對(duì)村委會(huì)權(quán)力進(jìn)行全面監(jiān)督?！?

上述考慮基于以下理由：

第一，將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)為權(quán)力機(jī)構(gòu)的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)并授予其行使村民會(huì)議召集權(quán)，就須將該項(xiàng)權(quán)力擴(kuò)展至村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)行使該項(xiàng)權(quán)力的全部范圍，即但凡須由村民會(huì)議決定的事項(xiàng)，皆由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)召集村民會(huì)議，除特別規(guī)定外。這樣就可以徹底打破村委會(huì)對(duì)村民會(huì)議召集權(quán)的壟斷，排除村委會(huì)控制村民會(huì)議功能的非法治化弊端。

第二，以特別規(guī)定授予村委會(huì)就特定事項(xiàng)方面行使村民會(huì)議召集權(quán)，這主要是考慮到我國社隊(duì)時(shí)期，生產(chǎn)大隊(duì)或小隊(duì)召開全體村民會(huì)議的傳統(tǒng)方式皆是由隊(duì)委領(lǐng)導(dǎo)召集及現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村環(huán)境，因此賦予村委會(huì)召集村民會(huì)議特定權(quán)力是合理的，但只能限于《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定的內(nèi)容。這既符合農(nóng)村目前或今后很長一段時(shí)期內(nèi)的發(fā)展情勢，也兼顧了傳統(tǒng)，而且還有利于發(fā)揮村委會(huì)發(fā)展村經(jīng)濟(jì)和管理的能動(dòng)性。

第三，授予村民會(huì)議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使村民會(huì)議召集權(quán)，主要是考慮到村民會(huì)議在村民自治實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)占據(jù)主導(dǎo)地位，主動(dòng)發(fā)揮各項(xiàng)權(quán)力功能，改變現(xiàn)下其功能發(fā)揮受制于村委會(huì)的被動(dòng)性；主動(dòng)自我激活村民會(huì)議功能，打通可能因村委會(huì)不行使村民會(huì)議召集權(quán)而關(guān)閉的村民權(quán)利救濟(jì)通道，盤活自治體內(nèi)部自我調(diào)適與修復(fù)村民與村委會(huì)矛盾的功能。

第四，將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能權(quán)力延及村委會(huì)全部權(quán)力范圍，這是其作為村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力性質(zhì)的要求，是符合法治原則的制度安排。

綜上，將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)為村民會(huì)議常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)并賦予其村民會(huì)議召集權(quán)，最大限度壓縮了村委會(huì)行使村民會(huì)議召集權(quán)的范圍，因此有必要理順《村民委員會(huì)組織法》具體條款的邏輯性并作出合理安排。當(dāng)然，為了強(qiáng)化村民會(huì)議的監(jiān)督功能，還須完善村委會(huì)權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)，確立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)村委會(huì)監(jiān)督的明確標(biāo)桿，防止村委會(huì)在無規(guī)制情況下任意行權(quán)的可能和監(jiān)督盲目的局面。

注釋：

①農(nóng)村群體性沖突大量出現(xiàn)，一定意義上并不是壞事，它有助于我們發(fā)現(xiàn)制度不完善之處，使我們反思制度設(shè)計(jì)的不周全，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)制度與村民自治發(fā)展情勢有所脫節(jié)等情況，并在此基礎(chǔ)上尋找到進(jìn)一步完善制度的關(guān)節(jié)點(diǎn)。（德）托馬斯.萊塞爾認(rèn)為，“沖突成為社會(huì)變動(dòng)的因素，是內(nèi)部革新和社會(huì)變遷的動(dòng)力。”（德）托馬斯.萊塞爾：《法社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，高旭軍譯，上海：上海人民出版社，2008年，第253頁。

②法律的負(fù)向功能，表現(xiàn)為法律對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整沒有達(dá)到立法目的的要求，相反促發(fā)了社會(huì)關(guān)系中的大量矛盾與沖突，并在一定程度上使社會(huì)處于不穩(wěn)定狀態(tài)。付子堂先生將此稱之為“法律的反功能”。他認(rèn)為，法律的反功能“是指法律的實(shí)現(xiàn)將引發(fā)社會(huì)內(nèi)部的關(guān)系緊張，分割社會(huì)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定局面，降低社會(huì)系統(tǒng)的活力?！备蹲犹茫骸斗晒δ苷摗?，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第56頁。

③前置性制約功能是村民會(huì)議對(duì)村委會(huì)行使村務(wù)重大事權(quán)前的控制，如《村民委員會(huì)組織法》第24條就規(guī)定了村委會(huì)行使該條規(guī)定之事項(xiàng)須經(jīng)召集村民會(huì)議討論決定后方可執(zhí)行。后置性監(jiān)督是對(duì)村委會(huì)違法或?yàn)E用權(quán)力行為的事后監(jiān)督，并藉此監(jiān)督糾正村委會(huì)的違法行為，譬如對(duì)村委會(huì)不適當(dāng)決定的撤銷權(quán)和變更權(quán)，對(duì)村委會(huì)不依法公開村務(wù)財(cái)務(wù)等違法行為的監(jiān)督與糾正等。

④《村民委員會(huì)組織法》第2、16、19、23、24、27條等。

⑤《村民委員會(huì)組織法》第21條。

⑥[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1982年，第154頁。

⑦改革之初，家庭承包責(zé)任制取代人民公社制度下的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式，這使原來的管理體制失去經(jīng)濟(jì)支撐并促成了人民公社制度解體，因此“農(nóng)村中出現(xiàn)了一定程度的無序和混亂狀態(tài)，集體財(cái)產(chǎn)迅速流失，農(nóng)村社會(huì)因長期嚴(yán)密的控制體系的突變而‘失范’?！保ㄐ煊拢骸吨袊r(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997年，第26頁。）1982新憲法第111條對(duì)村民委員會(huì)予以了認(rèn)可，并于1987年，制定了《村民委員會(huì)組織法》（試行）。

⑧參見《村民委員會(huì)組織法》（試行）第10、11和17條規(guī)定等。

⑨2011年，廣東烏坎事件對(duì)此作出了說明。引發(fā)烏坎事件主要原因有三點(diǎn)：村委會(huì)私自決定出讓村集體土地，土地款去向不明；村委換屆選舉舞弊；村委會(huì)不公開村務(wù)財(cái)務(wù)并拒絕村民必須公開的要求。參見《中國改革論壇》，2012-08-02，轉(zhuǎn)自《前沿論壇》，廣東社科網(wǎng)，2012-08-02。

⑩[英]約翰.阿克頓認(rèn)為，“一切權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力必致絕對(duì)腐敗?！鞭D(zhuǎn)引自郭道暉：《論以法治官》，載《法學(xué)》，1998年第7期。

（11）濮艷也認(rèn)為，細(xì)究《村民委員會(huì)組織法》建構(gòu)的民主監(jiān)督機(jī)制，其對(duì)村委會(huì)公開村務(wù)財(cái)務(wù)不及時(shí)，假公開等問題沒有實(shí)質(zhì)性約束。濮艷：《村民自治的實(shí)踐與困境》，載《赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)》（漢文哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011年9月，第72頁。

（12）《廣東省實(shí)施〈村民委員會(huì)組織法〉辦法》第23條。

作者簡介：江啟疆，廣東省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法學(xué)研究員,研究方向:法理學(xué)、西方法哲學(xué)、憲法學(xué)、法政治學(xué)、法社會(huì)學(xué)、行政法學(xué),著有《法治:中國市場經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特視角》等

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣東社會(huì)科學(xué)》2014年06期

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