[摘要]中國近40年的改革開放進程是一個不斷根據(jù)復雜多變的國內(nèi)外情況進行調(diào)整、創(chuàng)新和突破的過程。在此過程中，現(xiàn)代意義的土地規(guī)劃也從無到有、從有到專、從專到精，在范疇、目標、內(nèi)涵和方式等各個方面都在不斷調(diào)整和發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]土地規(guī)劃；土地利用；轉(zhuǎn)型發(fā)展；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；空間規(guī)劃

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

從1978年建立農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到1984年社會主義市場經(jīng)濟的正式建立，從1997年非公有制經(jīng)濟的確認，2001年加入WTO到2005年農(nóng)業(yè)稅的廢除，再到當前中國蓬勃發(fā)展的新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，中國近40年的改革開放進程是一個不斷根據(jù)復雜多變的國內(nèi)外情況進行調(diào)整、創(chuàng)新和突破的過程。在此過程中，現(xiàn)代意義的土地規(guī)劃也從無到有、從有到專、從專到精，在范疇、目標、內(nèi)涵和方式等各個方面都在不斷調(diào)整和發(fā)展。

近年來，中國面臨經(jīng)濟、人口和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等多方面的變化。當前，中國正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內(nèi)需轉(zhuǎn)化期的“四期疊加”階段，面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)，但仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。面對這樣的新形勢、新挑戰(zhàn)，我國亟需調(diào)整各方面的政策來應(yīng)對出現(xiàn)的新問題。在此背景下，土地規(guī)劃作為落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和區(qū)域發(fā)展的重要手段，處于前所未有的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展期，亟需從土地規(guī)劃的基本認知與根本理念出發(fā)，明確規(guī)劃歷程、定位、本質(zhì)和功能，結(jié)合規(guī)劃面臨的發(fā)展新形勢，分析土地基本國情與規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)，探索研究土地規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略方向，以進一步提升土地規(guī)劃的針對性、前瞻性、穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和有效性。

一、土地規(guī)劃的基本認知

（一）土地規(guī)劃的歷程

1986年《土地管理法》頒布實施以來，我國已組織開展了三輪全國性土地利用規(guī)劃的編制和修訂工作。第一輪規(guī)劃（1990-2000年）從1987年開始，初步建立了由5級土地利用總體規(guī)劃及基本農(nóng)田、土地開發(fā)等專項規(guī)劃構(gòu)成的體系框架，這可以看作我國現(xiàn)代土地利用規(guī)劃的雛形。第二輪規(guī)劃（1997-2010年）從1997年開始，建立了自上而下逐級控制、以土地供給制約引導需求的規(guī)劃編制體系和以土地用途管制為核心的規(guī)劃實施制度，基本奠定了我國現(xiàn)代土地利用規(guī)劃的制度基礎(chǔ)。自2005年起，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和國土開發(fā)格局的深刻變化，編制和實施了第三輪規(guī)劃（2006-2020年）。

（二）土地規(guī)劃的定位

土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施，具有綜合性、戰(zhàn)略性、地域性、動態(tài)性等特點，涉及政治、科學、技術(shù)和藝術(shù)等多個領(lǐng)域。土地利用規(guī)劃可以分為三個類型：土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃和土地利用詳細規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是指導土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)，更是實行最嚴格土地管理制度的基本手段。在社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等專項規(guī)劃基礎(chǔ)上，土地規(guī)劃統(tǒng)籌安排和合理有效地開發(fā)利用各業(yè)各類各地區(qū)有限土地資源。其規(guī)劃期限一般在10-15年，近期的有5年，指標體系內(nèi)共有15項指標，逐級控制。規(guī)劃對象是全行政區(qū)域內(nèi)地各類土地，包括國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級體系。

（三）土地規(guī)劃的本質(zhì)

規(guī)劃是指對客觀事物和現(xiàn)象未來的發(fā)展進行超前性的調(diào)配和安排。作為名詞，是指規(guī)劃所涉及的對象和內(nèi)容；作為動詞，是指實現(xiàn)規(guī)劃目標的方法和過程；從歷史上看，規(guī)劃是人類文明用地的產(chǎn)物；從權(quán)利上看，規(guī)劃是對土地發(fā)展權(quán)的分配；從宗旨上看，規(guī)劃是對土地未來利用的控制；從行政上看，規(guī)劃是對土地市場失靈的一種糾正；從技術(shù)上看，規(guī)劃是對土地利用系統(tǒng)時空的優(yōu)化；從管理上看，規(guī)劃是提高土地利用決策科學性的手段。其中著名的悖論是：作為一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，確定的規(guī)劃是不確定未來的反映，而不確定的未來又是現(xiàn)時確定規(guī)劃作用結(jié)果。

（四）土地規(guī)劃的功能

規(guī)劃通常是包含定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”，土地利用規(guī)劃最本質(zhì)的功能是其對土地利用時空未來的導向，即對未來土地資源的分配和時空組織。最大的目標在于遵守四重框架中各項約束條件的效益最大化，即自然條件適宜性、經(jīng)濟可行性、社會制度的可容性和生態(tài)系統(tǒng)的平衡性。土地利用規(guī)劃功能可以數(shù)學模型來進行表達，通過把影響土地利用系統(tǒng)有關(guān)因素用一定的參量表示出來，區(qū)分可控量和不可控量，把可控量當作未知變量，按問題給定的相互關(guān)系列出數(shù)學表達式。在大多情況下，土地利用總體規(guī)劃的問題實際上是一個約束條件下的多目標的最優(yōu)化問題，包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等等。如果設(shè)x1,x2,x3,…,xn為待定變量（土地利用類型），則土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的數(shù)學模型可表示為：

max g1 (X )= g1 (x1,x2,x3,…,xn)

max g2(X )= g2 (x1,x2,x3,…,xn)

……

max gm(X )= gm (x1,x2,x3,…,xn)

其中，約束條件為f (X) ≥(≤，=)B，非負條件X≥0。

具體的規(guī)劃問題，由于內(nèi)容、系統(tǒng)要素聯(lián)系方式等不同，目標函數(shù)與約束條件有不同的性質(zhì)和形式，因此可以運用不同的規(guī)劃方法來解決，如灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃等。目前，土地利用規(guī)劃的優(yōu)化模型把復雜的現(xiàn)實世界給以抽象和必要的簡化，業(yè)已在規(guī)劃編制中發(fā)揮作用。但是在優(yōu)化方法的運用中必須注意：定性的內(nèi)容在何種程度上能被定量，定量是否具有可靠的邏輯環(huán)境。

二、土地規(guī)劃面臨的新形勢

（一）經(jīng)濟新常態(tài)

當前世界經(jīng)濟復蘇一波三折，中國經(jīng)濟規(guī)模已居世界第二，經(jīng)濟走勢備受國內(nèi)外關(guān)注，正面臨經(jīng)濟與社會的全面變革：GDP增速從2012年起開始回落，2013年、2014年、2015年增速分別為7.7%、7.3%、6.9%，告別了過去30多年平均10%左右的增速，出現(xiàn)經(jīng)濟增長動力與經(jīng)濟下行壓力并存的根本性轉(zhuǎn)換?？梢哉f，中國經(jīng)濟目前正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期、外需向內(nèi)需的轉(zhuǎn)化期的“四期疊加”新常態(tài)階段，面臨著人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟服務(wù)化、發(fā)展低碳化、產(chǎn)業(yè)高端化、社會信息化和經(jīng)營國際化等一系列更大的機遇與挑戰(zhàn)，土地規(guī)劃也需要相應(yīng)調(diào)整，順應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

（二）人口新變化

十八屆五中全會進行了計劃生育政策的重大調(diào)整，決定實施“二胎”政策。如不考慮二胎政策，我國將在2030到達人口總量高峰（14.75億），如考慮“二胎”政策，預(yù)計將帶來300-800萬年新增人口，2017年出現(xiàn)生育高峰，人口總量高峰將會延緩。新政策施行后，人地關(guān)系需要重新調(diào)整，新增人口需要新增土地，更要注重人口發(fā)展與土地利用關(guān)系的研究。同時，我國當前老齡化、少子化與人口出生結(jié)構(gòu)失衡等問題突出，已經(jīng)處于深度老齡化階段，2014年全國65歲以上的老年人達到1.37億人，占總?cè)丝诒壤?/span>10.1%。按照人口統(tǒng)計學標準，65歲以上人口占比達到7%即為進入老齡化社會。根據(jù)世界衛(wèi)生組織預(yù)測，到2050年中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴重的國家。其次，我國出生人口男女性別比從2006的119.25、2011的117.78到2014年116，持續(xù)多年男女比例失衡。此外，0~14歲人口占總?cè)丝诒壤宦纷叩停瑥?/span>1982年的33.6%下降到2010年的16.6%，而一個社會0-14歲人口占比15%-18%即為“嚴重少子化”。青少年人口減少將對未來的消費、勞動力供應(yīng)、創(chuàng)新等產(chǎn)生重大的負面影響。對此，需要調(diào)整教育用地政策，加強老年產(chǎn)業(yè)用地保障和公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計。

（三）新型城鎮(zhèn)化

近些年來，我國“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過大，建成區(qū)人口密度偏低。2000-2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度；農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點用地卻增加了3045萬畝。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風險。同時，我國“偽城鎮(zhèn)化”問題嚴重，2014年城鎮(zhèn)常住人口74916萬人，城鎮(zhèn)化率達54.77%，然而其中包括2.69億農(nóng)民工，占到19.66%，如按戶籍計算城鎮(zhèn)化率僅為35.11%。針對上述問題，我國要以農(nóng)民工為主體，以城市群為主要載體，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進中國特色的城鎮(zhèn)化道路，把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城市居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，注重他們的福利、保障、戶籍和土地。

（四）國土管理新要求

十八屆三中全會提出了全面深化改革的若干重大問題，其中涉及土地管理制度改革的內(nèi)容歸納起來主要包括五大方面：一是正確處理政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用；二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；三是緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革；四是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度；五是賦予農(nóng)民更多土地財產(chǎn)權(quán)利。為了更好地落實全會決定，必須消除現(xiàn)行制度性障礙，進一步深化土地管理制度改革。目前社會分配是我國可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾，公平和正義成為分配制度改革的原則和目標，因而改革關(guān)鍵在于土地收益分配合理化的問題。同時，探索改革的過程中必須善用底線思維，當前的三條底線已經(jīng)明確：堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破和農(nóng)民利益不受損，改革的“摸索”過程中務(wù)必要守住底線、防患未然，才能掌握改革實踐的主動權(quán)。

三、新形勢下土地規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

中國的基本國情是人口眾多、土地資源相對不足、環(huán)境承載能力較弱，這在短期內(nèi)難以改變。我國即將迎來三大高峰——人口高峰、城市化高峰和工業(yè)化高峰。未來近20年中我國城鎮(zhèn)人口將會凈增約3億人，平均每年增加1000萬人-1300萬人。耕地面積逐年減少，人地矛盾日趨尖銳。

過去十年間我國城市化水平每提高1個百分點，耕地減少30萬公頃，在世界近30個5000萬人口以上的國家中排名倒數(shù)第二，人地矛盾在世界上發(fā)展中大國中最尖銳、最突出。其中，在全國19%的土地上集中分布著全國55%的耕地，并承載全國80%的人口，是人地關(guān)系最為緊張和耕地保護與建設(shè)用地擴張矛盾最為尖銳的地區(qū)。

（一）挑戰(zhàn)一：農(nóng)用地保護形勢嚴峻

為保障中國糧食安全，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》劃定了12033 萬公頃（18億畝耕地紅線）的耕地保有量目標。然而中國城市化的迅速發(fā)展不可避免地侵占農(nóng)用地，而且相當數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種，加上中國耕地后備資源不足，更有部分耕地需要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整，農(nóng)用地特別是耕地保護的形勢依然十分嚴峻，亟需解放思想，理清思路，進行規(guī)劃創(chuàng)新，做好制度設(shè)計。必須站在歷史和全局高度，以規(guī)劃為“龍頭”，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，確保實有耕地數(shù)量和質(zhì)量基本穩(wěn)定。

（二）挑戰(zhàn)二：建設(shè)用地供需矛盾突出

中國目前處于城市化加速發(fā)展階段，每年新增建設(shè)用地占用耕地20-33萬公頃，促進社會經(jīng)濟發(fā)展的各項工作開展都需要土地作為支撐，故而建設(shè)用地需求量將在長期內(nèi)處于一個較高水平，然而中國新增建設(shè)用地后備資源不足，供需矛盾突出，給中國土地規(guī)劃帶來了巨大壓力。此外，在新常態(tài)經(jīng)濟和新型城鎮(zhèn)化論斷下，針對“空城”、“睡城”、“鬼城”、交通擁堵等城市發(fā)展問題也引發(fā)了對城市規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局的合理性的更多思考，十八屆三中全會提出要“從嚴合理供給城市建設(shè)用地”，也使得建設(shè)用地供需問題更為復雜和尖銳，必須在規(guī)劃中堅定不移推進節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，調(diào)整空間布局，提高土地利用效率。

（三）挑戰(zhàn)三：生態(tài)環(huán)境惡化嚴重

目前耕地污染越來越嚴重，基本農(nóng)田10%以上已受重金屬污染，全國土壤總超標率為16.1%，水土流失面積達356萬平方千米，退化、沙化、堿化草地面積達135萬平方千米，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國陸地國土空間的55%，城市空氣污染、水體污染、城市生態(tài)系統(tǒng)脆弱等問題層出不窮，一些地區(qū)自然災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。生態(tài)環(huán)境的惡化以及地質(zhì)災(zāi)害的頻發(fā)對中國土地利用構(gòu)成了嚴重阻礙和挑戰(zhàn)。

四、土地規(guī)劃的轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）向土地可持續(xù)利用規(guī)劃轉(zhuǎn)型

土地可持續(xù)利用規(guī)劃就是把土地可持續(xù)利用和土地利用規(guī)劃結(jié)合起來，強調(diào)在制定土地利用規(guī)劃過程中把土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進去，實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟效益和社會效益，即達到生態(tài)合理性、經(jīng)濟有效性和社會可承受性。針對水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、土地污染、土地貧瘠化和土地損毀六大問題提出土地綜合可持續(xù)利用規(guī)劃，加大對“山水林田湖”生命共同體的整體修復，積極引導土地規(guī)劃設(shè)計朝“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）與景觀結(jié)合、依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風光，為城市建設(shè)和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供用地，以使土地利用生態(tài)系統(tǒng)朝著良性循環(huán)方向發(fā)展，使社會經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)在土地利用上得到統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，持續(xù)滿足人們對土地的各種需要。土地利用要實現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和人文四位一體，“慎砍樹、不填湖、少拆房”，保留村莊原始風貌和文物古跡、保護景觀和生態(tài)環(huán)境、改善居民的居住和生活環(huán)境，讓居民“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。同時，土地規(guī)劃要以保持區(qū)域特色可持續(xù)，以創(chuàng)新、協(xié)同、綠色、開放和共享的核心理念，在東部基本農(nóng)田區(qū)施行優(yōu)質(zhì)精細型土地規(guī)劃，在中部糧食主產(chǎn)區(qū)施行增量經(jīng)濟型土地規(guī)劃，在西部生態(tài)脆弱區(qū)施行保質(zhì)生態(tài)型土地規(guī)劃。

（二）向適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的土地規(guī)劃轉(zhuǎn)型

新常態(tài)下市場經(jīng)濟對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整會有很大影響，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化就意味著土地利用結(jié)構(gòu)的變化。在“看不見的手”的作用下，市場經(jīng)濟條件下不可預(yù)見性因素不斷發(fā)展變化，因而制約規(guī)劃方案的各項影響因素都處在動態(tài)變化之中，在較長的規(guī)劃期內(nèi)要原封不動地實施藍圖每一塊圖斑、每一宗土地的用途預(yù)定要求存在極大困難。因此，規(guī)劃中應(yīng)有機結(jié)合“宏觀調(diào)控+市場經(jīng)濟”模式，正確處理政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變后的今天，投資主體的多元性和規(guī)劃預(yù)測的不確定性就決定了作為土地資源優(yōu)化配置的規(guī)劃應(yīng)該體現(xiàn)市場經(jīng)濟下的土地利用理念。規(guī)劃是為了糾正粗放利用、市場的失靈和外部不經(jīng)濟的行為，規(guī)劃著重的不應(yīng)是土地指標而應(yīng)是土地功能以及實施功能的政策措施。在這種思路的指引下，正確處理規(guī)劃與市場的關(guān)系有三個目標：一是土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)要符合一定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)衍生的各行各業(yè)的用地需求；二是土地利用空間結(jié)構(gòu)要符合一定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中各行各業(yè)用地的區(qū)位要求；三是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是在不斷變化、不斷升級，要求土地利用的數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)也應(yīng)靈活地隨之變化。

為了達到相應(yīng)目標，規(guī)劃需要向適應(yīng)市場經(jīng)濟進行發(fā)展轉(zhuǎn)型。首先，市場經(jīng)濟就是以市場為中心，引入競爭機制，通過市場供求關(guān)系和價格的變動來調(diào)節(jié)的商品經(jīng)濟。因此，土地利用規(guī)劃必須遵循價值規(guī)律和市場供求關(guān)系的變化，依據(jù)各種經(jīng)濟政策加以引導和調(diào)控；其次需要改變規(guī)劃思想，變靜態(tài)規(guī)劃為動態(tài)規(guī)劃，變剛性規(guī)劃為彈性規(guī)劃。由此就要求規(guī)劃要根據(jù)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期影響因素的復雜性和規(guī)劃依據(jù)的易動性，迅速科學地做出動態(tài)反應(yīng)，不斷完善規(guī)劃，提高規(guī)劃。最后，目前要從市場的角度，要從長遠的方面對多元化資本投入引起的土地利用變化做好應(yīng)對規(guī)劃。與此同時，市場也應(yīng)以規(guī)劃為前提進行建設(shè)。十七屆三中全會提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。十八屆三中全會又提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，強調(diào)“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

（三）向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地規(guī)劃轉(zhuǎn)型

在新型城鎮(zhèn)化中，土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的抓手和平臺，可以解決城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的用地需求，為新型城鎮(zhèn)化提供強力支撐。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地規(guī)劃能夠綜合考慮城鄉(xiāng)空間內(nèi)農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的供需布局，促進土地資源在新型城鎮(zhèn)化過程中不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率，釋放空間、盤活存量，實現(xiàn)合理利用。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地規(guī)劃轉(zhuǎn)型，首先要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，推動農(nóng)民在務(wù)工、就學、居住、醫(yī)療、養(yǎng)老等享受和城市居民同等的權(quán)利，為農(nóng)民提供公平和就業(yè)的生活環(huán)境。其次要形成促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的機制，通過完善功能、集聚人口，引導工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，培育以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，在城鎮(zhèn)體系中形成符合當?shù)靥攸c的相應(yīng)支柱產(chǎn)業(yè)。最后是要實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村社區(qū)化和農(nóng)民專業(yè)化，通過鼓勵土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)、空間布局整合和利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；?、機械化、公司化和品牌化；把新農(nóng)村建設(shè)同現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展結(jié)合起來，完善農(nóng)村社會公共服務(wù)；建立農(nóng)民職業(yè)教育長效機制，培養(yǎng)出一批有文化、有技術(shù)、會管理的職業(yè)農(nóng)民。

（四）向多規(guī)融合“空間”規(guī)劃轉(zhuǎn)型

中央全面深化改革要求“建立空間規(guī)劃體系”，并多次在重要會議上強調(diào)這一問題：中共十八屆三中全會在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求，“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制，健全土地節(jié)約集約使用制度”。中央城鎮(zhèn)化工作會議中指出“建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”。中央一系列會議都強調(diào)要積極開展空間規(guī)劃改革探索，意味著構(gòu)建空間規(guī)劃體系，是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推進生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。

2014年，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1971號），確定28個市縣為全國“多規(guī)合一”試點，具體思路是要以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為目標，以城鄉(xiāng)規(guī)劃為坐標，以土地利用規(guī)劃為指標，以生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃為限標，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，研究提出可復制可推廣的“多規(guī)合一”試點方案，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制。針對市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，立足于保障市縣規(guī)劃有效實施的迫切要求，突出強化政府空間管控能力和治理能力，在市縣全域明細劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，即生活、生產(chǎn)和生態(tài)“三生”空間，實現(xiàn)總體發(fā)展戰(zhàn)略和空間布局管控方略無縫聯(lián)結(jié)；依照城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的各方要求限制，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線，合理確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，最終建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用。

[基金項目]國家社會科學基金重大項目（09&ZD047）；國土資源部公益性行業(yè)科研專項課題（201511003-2）；國土資源部公益性行業(yè)科研專項課題（201511010-04）。

[作者簡介]嚴金明，中國人民大學公共管理學院副院長、教授、博士生導師。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟網(wǎng)

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