2015年7月23日，湖北省委書(shū)記李鴻忠主持召開(kāi)省委常委會(huì)會(huì)議，審議并通過(guò)湖北省《關(guān)于規(guī)范和清理取消“一票否決”考核事項(xiàng)的意見(jiàn)（送審稿）》。據(jù)此，湖北省僅保留人口和計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、黨風(fēng)廉政建設(shè)5項(xiàng)“一票否決”考核事項(xiàng)，其他“一票否決”考核事項(xiàng)一律取消。在省一級(jí)層面，這已經(jīng)是最好的政策安排了。下一步，有待中央頂層決策，取消一票否決制度。

曾經(jīng)在政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮過(guò)重要作用的“一票否決”制度，在中國(guó)社會(huì)自1992年黨的十四大進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境以后，已在其法理上不能自圓其說(shuō)。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是法治經(jīng)濟(jì)，政府各部門(mén)必須依法行政。而“一票否決”制度實(shí)行“連坐法”，即他人違紀(jì)違法，其同事和相關(guān)人員都要承擔(dān)連帶責(zé)任,這個(gè)制度本質(zhì)上就是人治制度。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“法治是治國(guó)理政的基本方式”?！耙黄狈駴Q”制度發(fā)展到今天，需要在人治與法治之間作出一個(gè)選擇，是對(duì)是否真正依法治國(guó)意志力和執(zhí)行力的考驗(yàn)。

一、“一票否決”制度的現(xiàn)狀

“一票否決” 原本是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)的表決制度,現(xiàn)在已然成了中國(guó)干部考核體系中最具有“生殺予奪”大權(quán)的一個(gè)制度，在政府部門(mén)的考核體系中被廣泛運(yùn)用?！耙黄狈駴Q”的做法最早產(chǎn)生于湖南常德。1982年，常德市將計(jì)劃生育作為衡量政績(jī)的重要指標(biāo)，不達(dá)標(biāo)不能評(píng)先進(jìn)、不能晉級(jí)、不能提拔，連續(xù)兩年不合格就地免職。幾經(jīng)衍變，現(xiàn)如今除安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育、黨風(fēng)廉政、綜合治理、環(huán)保等一票否決事項(xiàng)外，許多部門(mén)仍在追熱點(diǎn)、趕潮流，認(rèn)為本部門(mén)的工作如果在考核中沒(méi)有被列入“一票否決”，似乎不能顯示領(lǐng)導(dǎo)者的決心和權(quán)威。

三十多年來(lái)，由中央層面實(shí)施的“一票否決”主要有五項(xiàng)：2001年9月, 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見(jiàn)》實(shí)行社會(huì)治安綜合治理“一票否決”；2005年12月, 《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》實(shí)行環(huán)境保護(hù)“一票否決”；2007年1月,《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》對(duì)計(jì)劃生育實(shí)行“一票否決”；2007年5月,《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》實(shí)行節(jié)能減排“一票否決”；2002年2月、2012年4月，先后下發(fā)《轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部等部門(mén)關(guān)于2002年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作意見(jiàn)的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見(jiàn)》，實(shí)行減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)“一票否決”制度。

除國(guó)家層面之外，大量“一票否決”事項(xiàng)來(lái)自省市縣黨委政府。有的地方公安部門(mén)對(duì)刑訊逼供致死致殘、在押人員非正常死亡等實(shí)行“一票否決”；有的地方將防汛工作、財(cái)稅收入、創(chuàng)優(yōu)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、招商引資列入“一票否決”；沿鄱陽(yáng)湖周邊縣(市、區(qū))政府將候鳥(niǎo)和濕地保護(hù)實(shí)行“一票否決”；四川省彭山縣曾提拔干部不孝敬父母實(shí)行一票否決。江西省紀(jì)委調(diào)研法規(guī)室曾對(duì)基層“一票否決”制的使用領(lǐng)域進(jìn)行了梳理,發(fā)現(xiàn)“一票否決”事項(xiàng)居然多達(dá)62項(xiàng)（新華每日電訊消息）。

二、個(gè)人或單位被一票否決，后果很嚴(yán)重

一票否決的形式有四種：否決職務(wù)，諸如安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育工作等“一票否決”項(xiàng)目，一旦出現(xiàn)影響全局的問(wèn)題，均采取就地免職、降職、降級(jí)等方式，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員進(jìn)行“一票否決”；否決政績(jī)，不論其他各項(xiàng)工作完成得如何好，但只要有一項(xiàng)“一票否決”項(xiàng)目被否決，則取消該單位本年度的評(píng)獎(jiǎng)資格，只排名次不評(píng)獎(jiǎng)；否決機(jī)會(huì)，個(gè)人考核當(dāng)年不得評(píng)為優(yōu)秀，一年內(nèi)或不得晉升職務(wù)，或不得申請(qǐng)調(diào)動(dòng)工作等；否決單位，一些“一票否決”除對(duì)具體的責(zé)任人進(jìn)行職務(wù)、政績(jī)、機(jī)會(huì)等的否決外，還對(duì)單位進(jìn)行否決，如個(gè)人被否決的單位及其下屬部門(mén)不得參加評(píng)先選優(yōu)，甚至直接被評(píng)定為不合格。

一個(gè)真實(shí)案例，普通職工很受傷。某人從縣工貿(mào)局局長(zhǎng)調(diào)任縣物價(jià)局局長(zhǎng)兩個(gè)月之后，因在縣政府辦公室副主任和工貿(mào)局局長(zhǎng)任內(nèi)的違法行為被判刑，導(dǎo)致2014年度縣工貿(mào)局黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制被一票否決（縣委紀(jì)檢部門(mén)考核），其年度獎(jiǎng)勵(lì)考核結(jié)果是：1、檔案達(dá)標(biāo)為先進(jìn)單位；2、社會(huì)管理綜合治理為合格單位（縣委政法部門(mén)考核）；3、黨建考核為合格單位（縣委組織部門(mén)考核）；4、文明單位創(chuàng)建獎(jiǎng)被否決（縣委宣傳部門(mén)考核）； 5、綜合目標(biāo)責(zé)任獎(jiǎng)被否決（縣委政府考核）?？己私Y(jié)果直接導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)貪腐，普通職工買(mǎi)單，職工人平損失經(jīng)濟(jì)利益1.5萬(wàn)元以上，總額達(dá)60余萬(wàn)元以上。

在否決對(duì)象方面，一票否決制度規(guī)定有否決單位的，有否決領(lǐng)導(dǎo)班子的，也有否決領(lǐng)導(dǎo)班子成員的。這三種否決方式以否決單位最失公平，一個(gè)單位其他工作搞得再好，只要有一項(xiàng)一票否決事項(xiàng)出現(xiàn)，全年的所有工作成績(jī)被全盤(pán)否定，在各項(xiàng)津補(bǔ)貼發(fā)放越來(lái)越規(guī)范的背景下，對(duì)普通職工切身利益的損害，對(duì)工作積極性的打擊是不言而喻的。至于否決領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，盡管如湖北省委《湖北省黨風(fēng)廉政建設(shè)“一票否決”暫行辦法》等三個(gè)黨風(fēng)廉政建設(shè)文件，都明確強(qiáng)調(diào)一票否決只針對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，但一票否決決定仍然直接傷及包括領(lǐng)導(dǎo)班子在內(nèi)的全體職工。在前述案例中，一是紀(jì)檢部門(mén)并未下達(dá)依據(jù)哪些法規(guī)哪條哪款被一票否決的文書(shū)，二是直接否決單位，導(dǎo)致后任局長(zhǎng)和普通職工直接承擔(dān)了一票否決后果，使絕大多數(shù)人很受傷。

三、一票否決制度存在的主要問(wèn)題和弊端

1、一票否決制度與依法行政存在嚴(yán)重沖突。以計(jì)劃生育、安全監(jiān)管工作為例，對(duì)于違法行為人，本應(yīng)由擁有執(zhí)法權(quán)的計(jì)劃生育、安全監(jiān)管部門(mén)依法處理，但現(xiàn)實(shí)卻是由計(jì)劃生育、安全監(jiān)管部門(mén)給其他部門(mén)安排工作任務(wù)，由其他部門(mén)處理。這就導(dǎo)致一方面是計(jì)劃生育、安全監(jiān)管部門(mén)不作為，另一方面是其他部門(mén)法無(wú)授權(quán)又必須作為，否則會(huì)被計(jì)劃生育、安全監(jiān)管部門(mén)考核一票否決。至于社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等均是如此，擁有執(zhí)法權(quán)的不作為，沒(méi)有執(zhí)行法的必須作為。一票否決導(dǎo)致的一個(gè)共同現(xiàn)象是，擁有執(zhí)法權(quán)的管理部門(mén)可以不與違法行為人直接發(fā)生工作或法律關(guān)系。因?yàn)檫@樣的原因，各種奇葩的管理指標(biāo)的出現(xiàn)就不足為奇了。再如全社會(huì)普遍關(guān)注的信訪問(wèn)題,部分百姓不是依法維權(quán)，而是相信“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”。信訪部門(mén)過(guò)去只是同級(jí)黨委內(nèi)設(shè)的小機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在不僅成了給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)安排工作任務(wù)的大部門(mén)，而且還有若干二級(jí)單位。凡此種種，都是不依法行政產(chǎn)生的怪現(xiàn)象。

2、政府部門(mén)職能履行本末倒置。政府部門(mén)本應(yīng)是各負(fù)其責(zé)的，但在一票否決制度下，計(jì)劃生育部門(mén)除了負(fù)責(zé)計(jì)劃生育工作外，還要負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)、社會(huì)治安甚至招商引資等工作，各部門(mén)履行自身職能職責(zé)成了副業(yè)，完成其他部門(mén)的工作倒成了主業(yè)。各部門(mén)相互牽制，你考核我，我考核你，相當(dāng)一部分精力用于應(yīng)付其他部門(mén)工作檢查和考核，政府工作主要在官僚體系內(nèi)運(yùn)行。各部門(mén)成了管理其他部門(mén)的部門(mén)，成了小政府。

3、政府部門(mén)職能轉(zhuǎn)變難以真正起步，導(dǎo)致嚴(yán)重懶政。政府職能轉(zhuǎn)變喊了多年，在一票否決制度下，各部門(mén)完成工作的首要應(yīng)對(duì)之策是力爭(zhēng)將本部門(mén)的工作納入當(dāng)?shù)亍耙黄狈駴Q”事項(xiàng)，或者單項(xiàng)目標(biāo)考核事項(xiàng)，進(jìn)而可以堂而皇之考核其他部門(mén)，導(dǎo)致在轉(zhuǎn)變職能方面根本沒(méi)有壓力和動(dòng)力，其直接后果是導(dǎo)致嚴(yán)重懶政。各部門(mén)完成工作任務(wù)不是面向市場(chǎng)和百姓，而是面向官僚體制內(nèi)部，致使文山會(huì)海盛行。即使在官僚體制內(nèi)部，人與人的直接溝通也變得越來(lái)越少，大多使用文書(shū)方式來(lái)脫責(zé)。

4、基層政府不堪重負(fù)。“煙酒銷售指標(biāo)”、“精神病指標(biāo)”、“結(jié)扎流產(chǎn)指標(biāo)”，近些年來(lái)各地頻現(xiàn)的“雷人指標(biāo)”，本身設(shè)置就不合理，通過(guò)層層攤派，加在基層工作人員身上。“一票否決”是個(gè)筐，統(tǒng)統(tǒng)都往里面裝。一票否決事項(xiàng)太多，指標(biāo)層層下派，基層干部不堪重負(fù)，不但加大行政成本、浪費(fèi)社會(huì)資源，助長(zhǎng)形式主義，甚或越來(lái)越脫離群眾。

四、一票否決制度存在的現(xiàn)實(shí)和思想根源

1、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理思想的延續(xù)。黨委政府工作熱衷于搞運(yùn)動(dòng)，開(kāi)展各種階段性工作；不同時(shí)期推行所謂中心工作；對(duì)一些工作要求齊抓共管、打門(mén)板仗。黨委政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)仍然沿用條條塊塊的思維方式，政府部門(mén)各負(fù)其責(zé)的工作理念、獨(dú)立性難以體現(xiàn)。

2、企業(yè)無(wú)主管部門(mén)的思想沒(méi)有深入人心。從市場(chǎng)主體的數(shù)量看，絕大多數(shù)是民營(yíng)企業(yè)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，民營(yíng)企業(yè)根本不存在所謂的主管部門(mén)。例如，對(duì)于民營(yíng)學(xué)校，教育部門(mén)只能看它是否有辦學(xué)資質(zhì)，教師是否具備教學(xué)資質(zhì)，至于學(xué)校安全、環(huán)境保護(hù)、食藥衛(wèi)生、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等工作的落實(shí)，顯然不是教育部門(mén)的事，最多也只有協(xié)助職責(zé)，如果把這些工作的落實(shí)規(guī)定成教育部門(mén)的主體責(zé)任，顯然不是依法行政。目前，針對(duì)安生生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品、質(zhì)量技術(shù)等監(jiān)管工作，按照所謂“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，同一件事、同一家企業(yè)，存在兩個(gè)三個(gè)以上的所謂主管部門(mén)，無(wú)端增加了企業(yè)的困擾。

3、村級(jí)組織基礎(chǔ)不牢，難以成為一級(jí)實(shí)體組織。村級(jí)組織建設(shè)存在顯而易見(jiàn)的問(wèn)題：一是村級(jí)組織應(yīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織或（和）合作經(jīng)濟(jì)組織，村民委員會(huì)制度應(yīng)予廢除。我國(guó)憲法規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，但迄今為止，這個(gè)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表者在法律上并不存在，不僅如此，在法律上沒(méi)有農(nóng)村集體土地發(fā)包方的情況下，居然制訂出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包法》。由農(nóng)村土地所有制決定的村級(jí)組織性質(zhì)，應(yīng)該說(shuō)是十分明確的，但至今卻無(wú)定論，而這一點(diǎn)尤其事關(guān)農(nóng)村工作是否以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心。二是農(nóng)村現(xiàn)行直接選舉制度有違民主精神。選舉制的本義是指公民通過(guò)選舉權(quán)的行使，選舉重要官員和民意代表，但村民委員會(huì)選舉中除主任以外的人員都是不承擔(dān)任何政治責(zé)任的具體辦事人員。選舉一個(gè)組織的辦事人員是中國(guó)的獨(dú)特現(xiàn)象。選舉產(chǎn)生的所謂村干部本質(zhì)上就是農(nóng)民，各級(jí)黨委政府顯然對(duì)他們提出了不切實(shí)際的工作要求。三是村級(jí)社會(huì)民主發(fā)展中選舉與治理的關(guān)系沒(méi)有理清。重選舉輕治理問(wèn)題長(zhǎng)期存在。四是村級(jí)組織的脫產(chǎn)化、專業(yè)化服務(wù)人員長(zhǎng)期缺位。導(dǎo)致村級(jí)社會(huì)專業(yè)性服務(wù)的要求，對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù)要求長(zhǎng)期不能有效落實(shí)。由此產(chǎn)生的各種矛盾日積月累，帶來(lái)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。村級(jí)組織的這種現(xiàn)狀，也直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的政治生態(tài)不能回歸正常軌道，長(zhǎng)期存在所謂包村、聯(lián)村、駐村等不正?，F(xiàn)象。

五、一票否決制度糾錯(cuò)后的政府管理對(duì)策

對(duì)于一票否決制度存在的問(wèn)題，究竟是糾錯(cuò)還是糾偏，答案是糾錯(cuò)。除了其違背依法行政的要求外，在人治情況下，任何政府工作都是由多人組成的團(tuán)隊(duì)各負(fù)其責(zé)的：你是常委、省市縣長(zhǎng)，我也是常委、省市縣長(zhǎng)，你負(fù)責(zé)的計(jì)劃生育能夠列入一票否決事項(xiàng)，我分管的工作也必須列入一票否決事項(xiàng)；計(jì)劃生育工作能夠被列入一票否決事項(xiàng)，安全生產(chǎn)、綜合治理、環(huán)保等等同樣必須列入一票否決事項(xiàng)。沒(méi)有哪個(gè)人敢說(shuō)某項(xiàng)政府工作不重要。有一就有二，江西省多達(dá)62項(xiàng)一票否決事項(xiàng)也就不足為奇了。關(guān)于糾錯(cuò)后的管理對(duì)策，主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：

1、要大力強(qiáng)化市場(chǎng)主體無(wú)主管部門(mén)的觀念。按照企業(yè)并無(wú)主管部門(mén)的觀念，一是有必要把“主管”或“管理”的概念加以明晰，即執(zhí)法與服務(wù)，而執(zhí)法必須基于法律法規(guī)授權(quán)；二是在政府管理和治理秩序關(guān)系方面，對(duì)計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、環(huán)保等行政管理事項(xiàng)，就是由擁有執(zhí)法權(quán)的管理部門(mén)和下一級(jí)地方政府，直至縣一級(jí)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全權(quán)負(fù)責(zé)就行了，不要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置疊床架屋的機(jī)構(gòu)；三是不能把超出部門(mén)職責(zé)權(quán)限范圍的事項(xiàng)，統(tǒng)統(tǒng)裝進(jìn)“黨委政府安排的其他工作”這個(gè)籠子。

2、為服務(wù)市場(chǎng)主體創(chuàng)造健康的政治環(huán)境。一些部門(mén)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組目標(biāo)考核等形式，紛紛把自己應(yīng)該做的工作安排給其他部門(mén)去做，還沒(méi)有建立這種機(jī)制的部門(mén)仍在考慮建立相應(yīng)機(jī)制。在這種政治生態(tài)下，我的事要你做，你的事要我做；你好我好大家好，都負(fù)責(zé)都不負(fù)責(zé)；年終，你考核我，我考核你；你讓我難堪，我讓你不爽。直接導(dǎo)致存在強(qiáng)勢(shì)弱勢(shì)部門(mén)之分，弱勢(shì)部門(mén)尚且如此，市場(chǎng)主體怎么可能有好的發(fā)展環(huán)境！為此，一是要建立部門(mén)之間面對(duì)面工作機(jī)制，面對(duì)面到副職，面對(duì)面到中層干部，并按照這種工作機(jī)制進(jìn)行檢查督查；二是綜合目標(biāo)考核要充分討論，廣泛征求意見(jiàn)，禁止設(shè)立單項(xiàng)目標(biāo)考核；三是要理清部門(mén)和政府的關(guān)系，不能讓部門(mén)成為小政府，政府與部門(mén)的界限混淆不清。

3、要真正建立起政府各部門(mén)各負(fù)其責(zé)的工作機(jī)制。這是政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和前提。要通過(guò)各級(jí)黨委政府的督查室，建立相應(yīng)工作督查機(jī)制，檢查政府各部門(mén)的工作究竟有多少是直接服務(wù)人民的，究竟有多少是對(duì)管理對(duì)象實(shí)施依法管理的。要杜絕部門(mén)之間的內(nèi)耗。

4、重構(gòu)村級(jí)組織的體制機(jī)制。在農(nóng)村土地集體所有而非私有制的憲法精神指導(dǎo)下，廢除村民委員會(huì)制度，明確“村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社”集體土地所有權(quán)代表者的法律地位，確立“村民代表會(huì)議”為村級(jí)社會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。對(duì)“村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社”的社長(zhǎng)、財(cái)務(wù)等人員實(shí)行聘任制，無(wú)過(guò)錯(cuò)經(jīng)村民代表評(píng)儀長(zhǎng)期任職。構(gòu)建和完善“村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社”的辦公住宿經(jīng)營(yíng)設(shè)施。真正建立起鄉(xiāng)村兩級(jí)各負(fù)其責(zé)的體制機(jī)制。

5、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要對(duì)行政部門(mén)是否依法行政實(shí)施長(zhǎng)期執(zhí)紀(jì)監(jiān)察。政府職能轉(zhuǎn)變說(shuō)起來(lái)容易，但做起來(lái)很難。除了各部門(mén)的自覺(jué)意識(shí)外，外部的監(jiān)督和壓力也是必須的。在這方面，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)有不可推卸的長(zhǎng)期的責(zé)任。

（作者單位：湖北省長(zhǎng)陽(yáng)縣經(jīng)濟(jì)商務(wù)局)

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