《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在新發(fā)展階段，要著力破除城鄉(xiāng)二元體制，不斷縮小農(nóng)村居民收入和生活品質(zhì)與城鎮(zhèn)居民的差距，堅(jiān)持通過鄉(xiāng)村振興促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，消除市民下鄉(xiāng)障礙，增進(jìn)農(nóng)村獲取公共資源的機(jī)會，同時(shí)不斷提升鄉(xiāng)村公共資源投入的力度和效能。在新發(fā)展階段推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，會面臨哪些新變化？應(yīng)著力處理好哪些重要關(guān)系？有哪些對策建議？帶著這些問題記者近日進(jìn)行了采訪。
未來15年我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村將發(fā)生深刻變化
記者：您認(rèn)為，在新發(fā)展階段推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，會面臨哪些結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化？
葉興慶：隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化逐步推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村已發(fā)生了一系列深刻變化。在未來15年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化還將呈現(xiàn)新的特征。
第一，農(nóng)業(yè)小部門化的推動因素將更加多元。未來15年，居民消費(fèi)恩格爾系數(shù)下降將導(dǎo)致全社會對農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求的增速相對下降，投入邊際報(bào)酬遞減和邊際產(chǎn)能退出將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)能提高速度趨于下降，進(jìn)口依存度上升將導(dǎo)致國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品市場空間趨于收窄。預(yù)計(jì)未來15年我國農(nóng)業(yè)增長速度將進(jìn)一步下降，農(nóng)業(yè)小部門化的特征將更加突出。
第二，農(nóng)業(yè)增長區(qū)域分化程度將更加顯著。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)階段、農(nóng)業(yè)資源稟賦、農(nóng)業(yè)支持政策等方面差異的影響，我國不同地區(qū)間農(nóng)業(yè)增長速度出現(xiàn)明顯分化。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)階段來看，農(nóng)業(yè)增長速度與工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平呈高度負(fù)相關(guān)關(guān)系。我國農(nóng)業(yè)增長的區(qū)域分化程度將進(jìn)一步擴(kuò)大，逐步形成萎縮型、停滯型、低增長型、高成長型四種類型農(nóng)業(yè)區(qū)。
第三，農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、村莊空心化將更加突出。未來15年，我國農(nóng)村就業(yè)、收入、人口領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性、趨勢性變化將會發(fā)生更加劇烈的演進(jìn)：
其一，農(nóng)戶分化程度將會繼續(xù)提高。將有兩種力量影響農(nóng)戶分化走勢：一方面，隨著農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城市遷移、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比率提升，有利于部分小農(nóng)戶發(fā)展成為專業(yè)農(nóng)戶和家庭農(nóng)場；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展將提高小農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)業(yè)、特別是發(fā)展糧食生產(chǎn)的便利程度，退出城市就業(yè)市場、返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的高齡勞動力將會增多，使小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶長期存在下去。在這些力量的作用下，未來我國農(nóng)戶將分化為以經(jīng)營租賃土地為主的家庭農(nóng)場、以經(jīng)營自家承包地為輔助收入來源的兼業(yè)型小農(nóng)、以經(jīng)營自家承包地豐富老年生活為主要目的的休閑型小農(nóng)、以提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)為主的服務(wù)型專業(yè)農(nóng)戶。
其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的代際分化問題將更加明顯。第一輪農(nóng)村土地承包前出生的存量集體經(jīng)濟(jì)組織成員目前最年輕也在40歲左右、大多數(shù)超過60歲，他們中的部分人已退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)就業(yè)市場，其他大部分人在未來15年也將陸續(xù)退出，包括新生代農(nóng)民和新生代農(nóng)民工在內(nèi)的新生代集體經(jīng)濟(jì)組織成員所占比重將急劇上升。兩代人的行為分化、占比消長，將對農(nóng)村土地制度、集體經(jīng)濟(jì)組織制度和城市戶籍制度、公共服務(wù)制度等帶來越來越直接的挑戰(zhàn)。
其三，鄉(xiāng)村人口占比繼續(xù)下降、老齡化水平快速上升。由于從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的人口遷移以年輕一代及其子女為主，未來15年鄉(xiāng)村人口的老齡化速度會繼續(xù)快于城市和鎮(zhèn)。在鄉(xiāng)村人口繼續(xù)向城市遷移的同時(shí)，未來城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人群、向往田園生活人群、高齡農(nóng)民工、醫(yī)療和教育等公共服務(wù)從業(yè)者也將向鄉(xiāng)村遷移，呈現(xiàn)人口城鄉(xiāng)雙向流動新格局。
其四，村莊空心化問題將長期存在。擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的鄉(xiāng)村人口持續(xù)向城市遷移，將導(dǎo)致大量農(nóng)村戶籍人口居住地和戶籍地分離，相應(yīng)產(chǎn)生大量空心屋、空心村。通過“合村并居”解決空心村問題，易招致行政強(qiáng)制和部分村民的反對。通過空心屋退出和復(fù)墾復(fù)綠、改善留守戶人居環(huán)境等途徑以解決空心村問題，需要較大資金投入。受此掣肘，未來15年大部分地區(qū)的村莊空心化問題將始終存在。
擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模 提升集體產(chǎn)權(quán)開放性
記者：在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，應(yīng)如何處理好擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、優(yōu)化村落布局與促進(jìn)農(nóng)民工市民化的關(guān)系？
葉興慶：隨著農(nóng)業(yè)勞動力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村人口逐步向城市遷徙，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和村落布局結(jié)構(gòu)需要隨之發(fā)生調(diào)整。
從農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式來看，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的可能性逐步提高、必要性逐步增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)勞動力的減少，意味著留守農(nóng)業(yè)的勞動力人均耕地等農(nóng)業(yè)資源占有量提高。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)將加劇部門間的資源爭奪，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本倒掛和市場價(jià)格倒掛幅度的擴(kuò)大將使提高我國農(nóng)業(yè)競爭力更為迫切，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有擴(kuò)大規(guī)模攤薄成本、融合發(fā)展提高價(jià)值創(chuàng)造力的內(nèi)在需要。
從村落布局結(jié)構(gòu)來看，調(diào)整優(yōu)化是大方向。對人口凈流出較多、留守人口生計(jì)對小規(guī)模農(nóng)業(yè)依存度較高的村莊，需要對村落內(nèi)部布局進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，將長期閑置的宅基地復(fù)墾復(fù)綠、對凌亂的坑塘和溝渠等進(jìn)行整治，改善村容村貌，提升村莊生活品質(zhì)。對人口空心化程度較高、留守人口生計(jì)對小規(guī)模農(nóng)業(yè)依存度較低的村莊，以及就地改善生活品質(zhì)所需投資大大超過集中居住所需投資的村莊，需要以一定地理空間為單元進(jìn)行國土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、對區(qū)域內(nèi)的村落體系進(jìn)行調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)相對集中居住。
需要注意的是，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化長期滯后將對農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大、村落布局優(yōu)化構(gòu)成明顯制約：
其一，對承包地的流轉(zhuǎn)集中形成阻滯效應(yīng)。我國人多地少的資源稟賦本來就是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的先天不足，疊加農(nóng)民工市民化滯后，使問題更加復(fù)雜。部分已長期在城市就業(yè)和生活的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，盡管其收入和生計(jì)對老家承包地的依存度很低，由于未能被所在城市完全吸納、對未來缺乏穩(wěn)定預(yù)期和安全感，仍不愿退出承包土地。這些人的承包土地即便通過多種方式流轉(zhuǎn)他人經(jīng)營，也普遍存在流轉(zhuǎn)期限過短、土地租金過高等問題，不利于實(shí)際經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行長期投資。第一代農(nóng)民工中部分人達(dá)到一定年齡、退出城市就業(yè)市場后，由于生活不習(xí)慣、生活成本高等原因，傾向于返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但這種務(wù)農(nóng)已不再是其生計(jì)的主要保障途徑，而是一種補(bǔ)充收入式、休閑生活式務(wù)農(nóng)。
尤其需要注意的是，為把小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，一種解決方案是發(fā)展作業(yè)外包服務(wù)，既獲取外包作業(yè)環(huán)節(jié)的規(guī)模效益，也降低小農(nóng)戶務(wù)農(nóng)的勞動強(qiáng)度、提高其務(wù)農(nóng)的便利性和舒適度。這是把雙刃劍，從長周期看，其造成小規(guī)模農(nóng)業(yè)錯(cuò)失現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型窗口期的負(fù)面作用終將暴露無遺。日本的情況就是前車之鑒。
其二，對宅基地的流轉(zhuǎn)騰退形成阻滯效應(yīng)。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，越來越多的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員離村進(jìn)城、越來越多的村莊出現(xiàn)空心化，需要改進(jìn)農(nóng)村空間治理，對農(nóng)耕文明時(shí)代已奠定脈絡(luò)、集體所有制時(shí)代進(jìn)一步固化的村落布局進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。但進(jìn)城集體經(jīng)濟(jì)組織成員大部分只完成“半城市化”，還沒有完全實(shí)現(xiàn)市民化，即使在城市有穩(wěn)定的住所，也不愿退出農(nóng)村住宅和宅基地。還需要清醒地看到，允許城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)村住宅及該住宅所占用宅基地使用權(quán)的政策，有可能使村莊空心化問題尾大不掉。
對于處理好擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、優(yōu)化村落布局與促進(jìn)農(nóng)民工市民化的關(guān)系而言，未來15年是重要窗口期，人的流動是關(guān)鍵變量。既要保持歷史耐心、避免操之過急，又要因勢利導(dǎo)、防止“溫水煮青蛙”。應(yīng)抓住農(nóng)民工市民化這個(gè)矛盾的主要方面，促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定有序地離農(nóng)進(jìn)城，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、優(yōu)化村落布局。應(yīng)根據(jù)流動半徑，分類制定農(nóng)民工發(fā)展戰(zhàn)略，把市民化的重點(diǎn)放在流動半徑較大的那部分農(nóng)民工上。
記者：您認(rèn)為，應(yīng)如何處理發(fā)展鄉(xiāng)村“三新經(jīng)濟(jì)”、優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)與擴(kuò)大農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性的關(guān)系？
葉興慶：促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要注入產(chǎn)業(yè)和人口新動能。從產(chǎn)業(yè)來看，在提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力的同時(shí)，需要發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式。在農(nóng)村人口和勞動力占全社會人口和勞動力的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于第一產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重的情況下，要想縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、把農(nóng)民收入增長建立在勞動生產(chǎn)率提高的基礎(chǔ)上，就必須促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，把農(nóng)產(chǎn)品初加工放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、深加工放在縣城，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈，讓農(nóng)民盡可能多地分享增值收益。從人口看，在爭取留住年輕人口、培養(yǎng)本土人才的同時(shí)，需要引進(jìn)外來人口。只有引進(jìn)外來的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，才能把鄉(xiāng)村建設(shè)成為高活力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間。只有引進(jìn)外來人口居住生活，才能使鄉(xiāng)村高品質(zhì)生活空間的功能得到發(fā)揮。無論是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素的進(jìn)入，還是普通居民的進(jìn)入，都會遇到農(nóng)村社區(qū)封閉性、特別是土地集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性的制約。
第一，農(nóng)用地和集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性不利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素進(jìn)入。資本、技術(shù)、管理等外來創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素進(jìn)入鄉(xiāng)村，需要實(shí)現(xiàn)與土地資源緊密結(jié)合才能落地生根。進(jìn)入農(nóng)業(yè)，需要獲得作為最主要生產(chǎn)要素的農(nóng)用地。目前，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)散點(diǎn)式布局不相適應(yīng)、土地用途管制制度與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合式發(fā)展不相協(xié)調(diào)。
第二，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性不利于外來居民的進(jìn)入。在“三權(quán)分置”制度框架下，新的宅基地使用權(quán)可以通過哪些方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)期限有多長、受讓人范圍如何確定、此使用權(quán)具有哪些權(quán)能，需要在未來的改革進(jìn)程中逐步明確。
總之，農(nóng)民離農(nóng)退村進(jìn)城、市民進(jìn)村休閑生活、資本下鄉(xiāng)興業(yè)將越來越普遍，人口和資本流動性與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)封閉性的矛盾需予以解決。特別是農(nóng)村建設(shè)用地管理制度與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律之間的矛盾、農(nóng)村宅基地制度與城鄉(xiāng)人口雙向流動之間的矛盾、全域土地整治與農(nóng)村土地按組（村）集體所有形成的“畫地為牢”格局之間的矛盾，都需要面對和化解。
合理劃分縣域內(nèi)節(jié)點(diǎn)功能 循序漸進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動
記者：關(guān)于在新發(fā)展階段推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，您還有哪些對策建議？
葉興慶：建議圍繞提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，合理劃分縣域內(nèi)城、鎮(zhèn)、村的節(jié)點(diǎn)功能，著力改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量。堅(jiān)持以人為中心促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，在振興產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)的同時(shí)，還應(yīng)以建設(shè)宜居鄉(xiāng)村為目標(biāo)，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，在物質(zhì)和文化層面改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，著力提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量。
合理劃分縣域內(nèi)城、鎮(zhèn)、村的節(jié)點(diǎn)功能。以縣域?yàn)榭臻g單元，順應(yīng)人口和產(chǎn)業(yè)聚集大趨勢，制定有前瞻性的縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用。把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)和大部分農(nóng)民工的最終歸宿，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力、對鄉(xiāng)村的輻射作用、對農(nóng)民工的吸附效應(yīng)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口聚集規(guī)模、交通便捷程度等因素，合理確定鎮(zhèn)區(qū)的功能。有些鎮(zhèn)區(qū)聚集的人口在增加，在承擔(dān)社會治理功能的同時(shí)，可以發(fā)揮服務(wù)周邊農(nóng)民生產(chǎn)生活的功能；有些鎮(zhèn)區(qū)聚集的人口在減少，在繼續(xù)承擔(dān)社會治理功能的同時(shí)，其承擔(dān)的服務(wù)周邊農(nóng)民生產(chǎn)生活的功能被轉(zhuǎn)移至縣城甚至更高層級的區(qū)域性中心城市。分類推進(jìn)村莊建設(shè)，對常住人口增加的村莊應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)和建設(shè)管控，對城郊型村莊應(yīng)納入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌推進(jìn)，對搬遷撤并類村莊應(yīng)恢復(fù)自然景觀和生態(tài)功能，對有歷史文化價(jià)值的古村古建應(yīng)全面修繕保護(hù)，對人口外流、空心化嚴(yán)重的村莊應(yīng)加強(qiáng)村內(nèi)布局優(yōu)化和環(huán)境美化。
循序漸進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動。加強(qiáng)農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以通自然村和農(nóng)戶家庭為重點(diǎn)，進(jìn)一步提升村內(nèi)道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率和質(zhì)量檔次，大幅提升農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施水平。加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)，建立農(nóng)村基本公共服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)清單，通過配置達(dá)標(biāo)、人員交流、待遇傾斜等途徑提升農(nóng)村教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)質(zhì)量。促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系并軌，允許返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員繼續(xù)參加或享受其原有的城鎮(zhèn)職工社保。探索建立同土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或承包權(quán)有償退出掛鉤的老年農(nóng)民離農(nóng)補(bǔ)償金制度。持續(xù)改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，分類推進(jìn)“廁所革命”、逐步實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生廁所全覆蓋，積極推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類、提高資源化利用和無害化處理水平，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村污水無害化處理，逐步實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國勞動保障報(bào)》2021年9月7日，記者趙為）
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