從統(tǒng)籌國內國際兩個大局、發(fā)展和安全兩件大事出發(fā)，談談對有效保障國家糧食安全的看法。
一、“近無憂，遠當慮”的國家糧食安全形勢
總的來說，我國糧食安全形勢就是“近無憂，遠當慮”。
“近無憂”是指從當前看有底氣維護國家糧食安全，保障國內糧食供應穩(wěn)定和價格穩(wěn)定。因為有連續(xù)多年的糧食豐收作為基礎，也有充足的庫存做保障，而且也有強大的資源動員能力，有生產體系、儲備體系和進口體系這三大體系做支撐，我們的糧食安全是有保障的。
俄烏沖突對我國糧食安全確實有一定的影響，但這種影響是在可控、可承受范圍內。一是直接影響，從俄羅斯、烏克蘭進口的農產品部分品種占我國農產品進口的比重較大。如我國從烏克蘭進口了1460萬噸的谷物，相當于我國去年全部谷物進口總量的20%左右；其中玉米進口800多萬噸，約占我國玉米進口量的30%，大麥進口320萬噸，約占我國大麥進口量的26%，葵花籽油進口89萬噸，約占我國葵花籽油進口量的70%。中國從俄羅斯也進口了一些谷物和油料，但總量不是太大。二是間接影響。我國農產品進口量較大，自俄烏沖突爆發(fā)以來全球糧價進一步上漲，從而抬高中國糧食、其他農產品乃至鉀肥的進口成本，因此輸入性影響比較明顯。盡管如此，俄烏進口受阻和全球進口成本增加相對我國國內龐大的產能和庫存而言，影響是可控的。
“遠當慮”是指從長遠看要有憂患意識，因為我國的糧食需求峰值還沒有到來?？偟膩砜?，國內糧食需求量會進一步增長。從國內生產發(fā)展來看，還有一定的增產潛力，但水土資源的有限性、氣候變化的影響、農民老齡化和小農戶分化程度加劇、農業(yè)比較優(yōu)勢下降等一系列因素都會對國內糧食增產潛能釋放構成制約。需求峰值還沒到來，未來還有增產潛力，但這個潛力釋放出來要受到一系列因素的制約。在當前百年大變局的背景下，大國博弈會進一步加劇，大國效應會進一步彰顯，所以未來全球進口體系的重構也會面臨很多挑戰(zhàn)，外部的不確定性會帶來進口的不穩(wěn)定性，這也是值得憂慮的事情。
二、用市場化思維提高國內可持續(xù)、有競爭力的糧食產能
應注重用市場化的思維來提高國內糧食產能，做到“以我為主、立足國內”。
一要處理好土地資源配置中行政規(guī)制與農民生產經營自主權的關系。按照國家發(fā)展戰(zhàn)略，對耕地利用實行規(guī)制，包括禁止非農化、治理非糧化，是完全必要的。中國的資源特點決定，必須對土地資源的配置有非常詳細、嚴苛的行政規(guī)制，保護耕地資源的這根弦要始終繃緊，這毫無疑問是正確的。但另一方面，農民從事農業(yè)生產，其出發(fā)點是要增加收入、有利可圖。所以，要盡量適應農民的需要，在土地資源的配置上，將國家的優(yōu)先序與農民的選擇權統(tǒng)籌起來，采取一系列扶持政策，把國家的優(yōu)先序轉化為農民的自覺行動，轉化為農民的生產經營選擇行為，因此很多政策需要重塑，要圍繞農民種糧有利可圖來強化我們的農業(yè)發(fā)展政策。
二要處理好保重點和保多樣、保數量和保質量的關系。2013年習近平總書記在中央農村工作會議上明確提出“以我為主，立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，為什么在新形勢下我們依然要繼續(xù)堅持實施這“五句話、二十字”的國家糧食安全戰(zhàn)略？
2013年前后，我國農業(yè)領域發(fā)生了很多轉折性的變化。比如出現了大宗農產品的成本和價格倒掛的拐點，我國農產品的成本和價格超過國外，同時也出現了稻谷、小麥、玉米等幾大谷物的全面凈進口。2013年以前，我國的糧食安全戰(zhàn)略是在正常情況下保證95%以上的自給率，而且當時的糧食包括谷物、大豆、薯類，也包括食用油脂，是一個很寬泛的糧食概念，也是一個很高的自給率要求。2013年開始，我國農產品供需情況有了很大變化，特別是大豆及其他谷物和油料品種的進口量在逐步增加，已經很難達到95%以上的自給率目標。因此黨中央提出確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”，本意是要集中力量保重點、?？诩Z、保谷物；突出將國內資源優(yōu)先用來?？诩Z和谷物這兩大重點。
2022年3月6日，習近平總書記在和全國政協農業(yè)界委員座談時提出，要樹立大食物觀。大食物觀是有前提條件的，即在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給。要嚴格區(qū)分“糧食安全”與“食物有效供給”這兩個概念。冠以“安全”的仍然是糧食，上升到安全的高度，更多強調的是政府的事權和責任；至于肉類、蔬菜、水果、水產品等是有效供給，要充分利用耕地之外的其他食物資源，包括木本油料、海洋、食用菌，甚至包括植物工廠，通過多種途徑來滿足人們不斷增長的對其他食物的需求，這應該是大食物觀的本意?，F在提出大食物觀也指大農業(yè)觀、大資源觀，要深化農業(yè)供給側結構性改革，在保護和用好耕地的同時，也要充分利用其他非耕地資源。安全和有效供給在政策口徑、尺度、國家資源分配上還是有些差異。因此，根據我國資源稟賦、人口規(guī)模等基本國情制定的“二十字”國家糧食安全戰(zhàn)略必須長期堅持。
還要處理好保數量和保質量的關系?！傲俊碑斎蝗匀缓苤匾?，但人的需求在變化。即便口糧絕對安全，其內涵也在變，要求也在提高?，F在吃大米、面粉不僅僅是量的問題，還有質的問題，所以在保證數量安全的同時，必須提高品質安全。質量的概念，除了產品本身的質量之外，還有發(fā)展方式，即農業(yè)的高質量發(fā)展和糧食的高質量發(fā)展。
三、用全球化的思維來提高海外糧食供應鏈的穩(wěn)定性和安全性
在“二十字”糧食安全戰(zhàn)略中，“適度進口”這四字非常重要?！斑m度進口”跟“以我為主、立足國內”“中國人的飯碗要牢牢端在自己手上”的糧食安全觀是什么關系？要如何平衡這中間的度？是對我國糧食安全治理能力的一大挑戰(zhàn)。當前要用好“適度進口”需要從兩個維度下工夫。
第一個維度是積極推進進口品種、來源地和渠道的多元化，降低單一產品單一國家的進口依存度。
從品種角度，現在我國大豆和食用植物油的進口依存度明顯超過了安全底線，應該要亮起紅燈，擴大國內大豆和植物油料的生產，逐步降低大豆和食用植物油的對外依存度。除此之外，還要把握好以玉米為主的飼料糧的進口和肉類進口之間的平衡。從產品的可貿易性、從貿易的穩(wěn)定性和可靠性的角度看，應該進口飼料糧，發(fā)展國內畜牧業(yè)，來滿足對動物性產品不斷增長的需求；從中國十四億人口的大體量來看，可能要更多地注意進口的穩(wěn)定性和安全性問題。
從國家角度，現在全球能夠批量出口大宗農產品的地區(qū)主要集中在北美、南美和黑海地區(qū)，這三個地區(qū)是我國進口多元化的重要目標區(qū)域。關于北美地區(qū)，農產品貿易是中美經貿關系的穩(wěn)定錨之一，這符合雙方的利益和需要，在中美第一階段經貿協議下，中國這兩年擴大了自美農產品進口；但中美關系又充滿不確定性，既要進口美國的農產品，又要為中美關系的復雜多變預留空間，因此要在其他地區(qū)有備手。南美地區(qū)是我國主要的農產品進口來源地，南美地區(qū)的生產和貿易增長的潛力非常大，但在化肥、種子、物流體系等方面也存在明顯短板，所以要提高南美地區(qū)進口的穩(wěn)定性、安全性、可靠性，需要關注上游，在物流的關鍵節(jié)點提供幫助。關于黑海地區(qū)，雖然受到俄烏沖突的影響，黑海地區(qū)在進口多元化中能起到多大的作用、能夠扮演什么樣的角色，目前還面臨很大的不確定性，但黑海地區(qū)的小麥、玉米、大豆等都是我國缺口比較大的產品，糧食生產和貿易增長的潛力很大。
從渠道角度，我國作為農產品貿易渠道的后來者，在很多方面非常被動。近年來，我們很重視培育國際大糧商，通過采取一些舉措，一些企業(yè)在境外資源的掌控能力也在提高，當然還需久久為功。
第二個維度是要引起智庫和媒體重視，積極營造于我有利的國際輿論環(huán)境和氛圍。
首先要講清楚，目前的國際高糧價到底是如何形成的。當前的國際高糧價與俄烏沖突有一定關系，但不完全因為俄烏沖突。據FAO食品價格指數測算，今年1月份的指數與2020年低點相比，食品價格指數漲了44%，但今年3月份跟今年1月份相比，上漲幅度是17%，也就是說新冠疫情后、俄烏沖突前，全球食品價格指數已經上漲了44%，俄烏沖突后在此基礎上又上漲17%，所以不能把高糧價全部歸結到俄烏沖突。從谷物價格看，與2020年低點相比，今年1月份上漲了40%；今年3月份和1月份相比，也就是俄烏沖突后上漲了21%。從植物油價格看，今年1月份和2020年低點相比上漲131%，今年3月份和今年1月份相比上漲34%。所以，俄烏沖突后全球糧價的上漲的確比較明顯，但是目前全球的高糧價是多種因素起作用的結果。即便是俄烏沖突以后產生的價格上漲，也要分清楚哪些是俄烏沖突導致，哪些是西方制裁措施導致的。
其次要講清楚，最近兩年中國的糧食進口和庫存變化。近兩年我國糧食進口增加較多，2020年進口的大口徑糧食是1.4億噸，去年是1.6億噸，但是我國增加的進口主要是玉米、大麥、高粱以及用作飼料的小麥和碎米，主要是用作飼料的，對其他國家口糧進口的擠出效應并不明顯，我們并未搶其他國家口糧的市場份額。目前我國糧食庫存量和全球占比的確比較高，但這是多年來逐步積累的。自2011年全球糧價峰值過后，2012-2014年全球糧價呈現回落走勢，2015-2020年上半年全球糧價處于持續(xù)低迷和低位波動格局，我國的糧食庫存正是在這個期間逐步建立起來的，并不是最近兩年突然增加的。所以，我們要解釋清楚目前的全球高糧價不是中國進口增加導致的，也不是中國的高庫存導致的。同時，中國要積極落實全球發(fā)展倡議和全球安全倡議，幫助低收入缺糧國家渡過目前的難關，并通過加大技術援助力度來幫助低收入缺糧國家提高長期的糧食自給能力，從而營造有利的國際氛圍。
中國作為一個人口大國，擁有14億人的大市場，對全球貿易而言，中國的進口增長是一種增量貿易，百萬噸級、千萬噸級進口量的增長，對國際市場有很大的影響。我們要在現代化的進程中用好“適度進口”這四個字，向國際社會說明我國糧食進口增長的具體情況；同時通過南南合作、中非合作來幫助低收入國家，提高他們的農業(yè)發(fā)展能力與減貧能力。
（作者系國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現》2022年第3期）
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