一、未來15年農業(yè)農村將呈現五化特征
隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化逐步推進，我國農業(yè)農村已發(fā)生了一系列深刻變化。在未來15年，農業(yè)農村領域的結構性、趨勢性變化還將呈現新的特征。
第一，農業(yè)小部門化的推動因素將更加多元。未來15年，居民消費恩格爾系數下降將導致全社會對農產品消費需求的增速相對下降，投入邊際報酬遞減和邊際產能退出將導致農業(yè)產能提高速度趨于下降，進口依存度上升將導致國產農產品市場空間趨于收窄。預計未來15年我國農業(yè)增長速度將進一步下降，農業(yè)小部門化的特征將更加突出。
第二，農業(yè)增長區(qū)域分化程度將更加顯著。受產業(yè)結構演進階段、農業(yè)資源稟賦、農業(yè)支持政策等方面差異的影響，我國不同地區(qū)間農業(yè)增長速度出現明顯分化。從產業(yè)結構演進階段來看，農業(yè)增長速度與工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平呈高度負相關關系。我國農業(yè)增長的區(qū)域分化程度將進一步擴大，逐步形成萎縮型、停滯型、低增長型、高成長型四種類型農業(yè)區(qū)。
第三，農戶兼業(yè)化、農民老齡化、村莊空心化將更加突出。未來15年，我國農村就業(yè)、收入、人口領域的結構性、趨勢性變化將會發(fā)生更加劇烈的演進：
其一，農戶分化程度將會繼續(xù)提高。將有兩種力量影響農戶分化走勢：一方面，隨著農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移、農村人口向城市遷移、農村土地流轉比率提升，有利于部分小農戶發(fā)展成為專業(yè)農戶和家庭農場；另一方面，農業(yè)生產性服務業(yè)的發(fā)展將提高小農戶經營農業(yè)、特別是發(fā)展糧食生產的便利程度，退出城市就業(yè)市場、返鄉(xiāng)務農的高齡勞動力將會增多，使小規(guī)模兼業(yè)農戶長期存在下去。在這些力量的作用下，未來我國農戶將分化為以經營租賃土地為主的家庭農場、以經營自家承包地為輔助收入來源的兼業(yè)型小農、以經營自家承包地豐富老年生活為主要目的的休閑型小農、以提供農業(yè)社會化服務為主的服務型專業(yè)農戶。
其二，農村集體經濟組織成員的代際分化問題將更加明顯。第一輪農村土地承包前出生的存量集體經濟組織成員目前最年輕也在40歲左右、大多數超過60歲，他們中的部分人已退出農業(yè)生產和非農就業(yè)市場，其他大部分人在未來15年也將陸續(xù)退出，包括新生代農民和新生代農民工在內的新生代集體經濟組織成員所占比重將急劇上升。兩代人的行為分化、占比消長，將對農村土地制度、集體經濟組織制度和城市戶籍制度、公共服務制度等帶來越來越直接的挑戰(zhàn)。
其三，鄉(xiāng)村人口占比繼續(xù)下降、老齡化水平快速上升。由于從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的人口遷移以年輕一代及其子女為主，未來15年鄉(xiāng)村人口的老齡化速度會繼續(xù)快于城市和鎮(zhèn)。在鄉(xiāng)村人口繼續(xù)向城市遷移的同時，未來城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人群、向往田園生活人群、高齡農民工、醫(yī)療和教育等公共服務從業(yè)者也將向鄉(xiāng)村遷移，呈現人口城鄉(xiāng)雙向流動新格局。
其四，村莊空心化問題將長期存在。擁有農村集體經濟組織成員權的鄉(xiāng)村人口持續(xù)向城市遷移，將導致大量農村戶籍人口居住地和戶籍地分離，相應產生大量空心屋、空心村。通過“合村并居”解決空心村問題，易招致行政強制和部分村民的反對。通過空心屋退出和復墾復綠、改善留守戶人居環(huán)境等途徑以解決空心村問題，需要較大資金投入。受此掣肘，未來15年大部分地區(qū)的村莊空心化問題將始終存在。
二、農村轉移人口市民化長期滯后制約農業(yè)經營規(guī)模擴大、村落布局優(yōu)化
隨著農業(yè)勞動力逐步向非農產業(yè)轉移和鄉(xiāng)村人口逐步向城市遷徙，農業(yè)經營方式和村落布局結構需要隨之發(fā)生調整。
從農業(yè)經營方式來看，擴大經營規(guī)模的可能性逐步提高、必要性逐步增強。農業(yè)勞動力的減少，意味著留守農業(yè)的勞動力人均耕地等農業(yè)資源占有量提高。國內產業(yè)結構演進將加劇部門間的資源爭奪，國內外農產品生產成本倒掛和市場價格倒掛幅度的擴大將使提高我國農業(yè)競爭力更為迫切，我國農業(yè)生產具有擴大規(guī)模攤薄成本、融合發(fā)展提高價值創(chuàng)造力的內在需要。
從村落布局結構來看，調整優(yōu)化是大方向。對人口凈流出較多、留守人口生計對小規(guī)模農業(yè)依存度較高的村莊，需要對村落內部布局進行調整優(yōu)化，將長期閑置的宅基地復墾復綠、對凌亂的坑塘和溝渠等進行整治，改善村容村貌，提升村莊生活品質。對人口空心化程度較高、留守人口生計對小規(guī)模農業(yè)依存度較低的村莊，以及就地改善生活品質所需投資大大超過集中居住所需投資的村莊，需要以一定地理空間為單元進行國土空間結構優(yōu)化、對區(qū)域內的村落體系進行調整，逐步實現相對集中居住。
需要注意的是，農村轉移人口市民化長期滯后將對農業(yè)經營規(guī)模擴大、村落布局優(yōu)化構成明顯制約：
其一，對承包地的流轉集中形成阻滯效應。我國人多地少的資源稟賦本來就是擴大農業(yè)經營規(guī)模的先天不足，疊加農民工市民化滯后，使問題更加復雜。部分已長期在城市就業(yè)和生活的農村集體經濟組織成員，盡管其收入和生計對老家承包地的依存度很低，由于未能被所在城市完全吸納、對未來缺乏穩(wěn)定預期和安全感，仍不愿退出承包土地。這些人的承包土地即便通過多種方式流轉他人經營，也普遍存在流轉期限過短、土地租金過高等問題，不利于實際經營者對農業(yè)生產進行長期投資。第一代農民工中部分人達到一定年齡、退出城市就業(yè)市場后，由于生活不習慣、生活成本高等原因，傾向于返鄉(xiāng)務農，但這種務農已不再是其生計的主要保障途徑，而是一種補充收入式、休閑生活式務農。
尤其需要注意的是，為把小農戶納入現代農業(yè)，一種解決方案是發(fā)展作業(yè)外包服務，既獲取外包作業(yè)環(huán)節(jié)的規(guī)模效益，也降低小農戶務農的勞動強度、提高其務農的便利性和舒適度。這是把雙刃劍，從長周期看，其造成小規(guī)模農業(yè)錯失現代化轉型窗口期的負面作用終將暴露無遺。日本的情況就是前車之鑒。
其二，對宅基地的流轉騰退形成阻滯效應。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，越來越多的農村集體經濟組織成員離村進城、越來越多的村莊出現空心化，需要改進農村空間治理，對農耕文明時代已奠定脈絡、集體所有制時代進一步固化的村落布局進行調整優(yōu)化。但進城集體經濟組織成員大部分只完成“半城市化”，還沒有完全實現市民化，即使在城市有穩(wěn)定的住所，也不愿退出農村住宅和宅基地。還需要清醒地看到，允許城鎮(zhèn)居民繼承農村住宅及該住宅所占用宅基地使用權的政策，有可能使村莊空心化問題尾大不掉。
對于處理好擴大農業(yè)經營規(guī)模、優(yōu)化村落布局與促進農民工市民化的關系而言，未來15年是重要窗口期，人的流動是關鍵變量。既要保持歷史耐心、避免操之過急，又要因勢利導、防止“溫水煮青蛙”。應抓住農民工市民化這個矛盾的主要方面，促進農民穩(wěn)定有序地離農進城，在此基礎上促進擴大農業(yè)經營規(guī)模、優(yōu)化村落布局。應根據流動半徑，分類制定農民工發(fā)展戰(zhàn)略，把市民化的重點放在流動半徑較大的那部分農民工上。
三、要解決人口和資本流動性與農村“畫地為牢”之間的矛盾
促進鄉(xiāng)村振興，需要注入產業(yè)和人口新動能。從產業(yè)來看，在提高農業(yè)質量效益和競爭力的同時，需要發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式。在農村人口和勞動力占全社會人口和勞動力的比重遠遠大于第一產業(yè)在國內生產總值中所占比重的情況下，要想縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、把農民收入增長建立在勞動生產率提高的基礎上，就必須促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，把農產品初加工放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、深加工放在縣城，延長農業(yè)產業(yè)鏈，提升農業(yè)價值鏈，讓農民盡可能多地分享增值收益。從人口看，在爭取留住年輕人口、培養(yǎng)本土人才的同時，需要引進外來人口。只有引進外來的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，才能把鄉(xiāng)村建設成為高活力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間。只有引進外來人口居住生活，才能使鄉(xiāng)村高品質生活空間的功能得到發(fā)揮。無論是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素的進入，還是普通居民的進入，都會遇到農村社區(qū)封閉性、特別是土地集體產權結構封閉性的制約。
第一，農用地和集體建設用地產權結構封閉性不利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素進入。資本、技術、管理等外來創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素進入鄉(xiāng)村，需要實現與土地資源緊密結合才能落地生根。進入農業(yè)，需要獲得作為最主要生產要素的農用地。目前，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃與鄉(xiāng)村產業(yè)散點式布局不相適應、土地用途管制制度與鄉(xiāng)村產業(yè)融合式發(fā)展不相協調。
第二，農村宅基地產權結構封閉性不利于外來居民的進入。在“三權分置”制度框架下，新的宅基地使用權可以通過哪些方式流轉、流轉期限有多長、受讓人范圍如何確定、此使用權具有哪些權能，需要在未來的改革進程中逐步明確。
總之，農民離農退村進城、市民進村休閑生活、資本下鄉(xiāng)興業(yè)將越來越普遍，人口和資本流動性與農村集體產權結構封閉性的矛盾需予以解決。特別是農村建設用地管理制度與鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展規(guī)律之間的矛盾、農村宅基地制度與城鄉(xiāng)人口雙向流動之間的矛盾、全域土地整治與農村土地按組（村）集體所有形成的“畫地為牢”格局之間的矛盾，都需要面對和化解。
四、實施鄉(xiāng)村建設行動
建議圍繞提升鄉(xiāng)村生活品質，實施鄉(xiāng)村建設行動，合理劃分縣域內城、鎮(zhèn)、村的節(jié)點功能，著力改善鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務質量。堅持以人為中心促進鄉(xiāng)村振興，在振興產業(yè)、增加就業(yè)的同時，還應以建設宜居鄉(xiāng)村為目標，實施鄉(xiāng)村建設行動，在物質和文化層面改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，著力提升鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務質量。
合理劃分縣域內城、鎮(zhèn)、村的節(jié)點功能。以縣域為空間單元，順應人口和產業(yè)聚集大趨勢，制定有前瞻性的縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的引領和約束作用。把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點和大部分農民工的最終歸宿，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，強化縣城綜合服務能力、對鄉(xiāng)村的輻射作用、對農民工的吸附效應。根據經濟發(fā)展水平、人口聚集規(guī)模、交通便捷程度等因素，合理確定鎮(zhèn)區(qū)的功能。有些鎮(zhèn)區(qū)聚集的人口在增加，在承擔社會治理功能的同時，可以發(fā)揮服務周邊農民生產生活的功能；有些鎮(zhèn)區(qū)聚集的人口在減少，在繼續(xù)承擔社會治理功能的同時，其承擔的服務周邊農民生產生活的功能被轉移至縣城甚至更高層級的區(qū)域性中心城市。分類推進村莊建設，對常住人口增加的村莊應加強規(guī)劃引領和建設管控，對城郊型村莊應納入城市基礎設施和公共服務建設規(guī)劃統籌推進，對搬遷撤并類村莊應恢復自然景觀和生態(tài)功能，對有歷史文化價值的古村古建應全面修繕保護，對人口外流、空心化嚴重的村莊應加強村內布局優(yōu)化和環(huán)境美化。
循序漸進實施鄉(xiāng)村建設行動。加強農村公用基礎設施建設，以通自然村和農戶家庭為重點，進一步提升村內道路、供水、供電等基礎設施覆蓋率和質量檔次，大幅提升農村互聯網基礎設施水平。加強農村基本公共服務建設，建立農村基本公共服務項目和服務標準清單，通過配置達標、人員交流、待遇傾斜等途徑提升農村教育、醫(yī)療等基本公共服務質量。促進城鄉(xiāng)社會保障體系并軌，允許返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員繼續(xù)參加或享受其原有的城鎮(zhèn)職工社保。探索建立同土地經營權流轉或承包權有償退出掛鉤的老年農民離農補償金制度。持續(xù)改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，分類推進“廁所革命”、逐步實現衛(wèi)生廁所全覆蓋，積極推進農村生活垃圾分類、提高資源化利用和無害化處理水平，因地制宜推進農村污水無害化處理，逐步實現建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的目標。
（作者系國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：中國勞動保障報）
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