古今中外，土地制度歷來是人類社會的重要基礎制度。中國共產黨自成立之初，就敏銳地發(fā)現(xiàn)，廣大人民群眾深受地主資本家剝削的根源在于封建的土地制度，因此推動“打土豪分田地”的土地革命，并取得革命的勝利；新中國成立后，通過公有化改造建立了土地公有制；改革開放后，為適應發(fā)展生產和促進市場經濟的需要，在堅持公有制體系不變的前提下，在農村實行家庭聯(lián)產承包責任制，在城市實行土地有償使用制度改革等。共產黨百年經驗證明，不同時期往往面臨不同的土地問題，而土地問題的合理解決是推動革命成功和生產發(fā)展、經濟建設的重要內容和基本保障。
“打土豪分田地”的土地革命實現(xiàn)了耕者有其田
從19世紀中期到20世紀初，中國社會面臨國內國外雙重矛盾沖擊，社會極度動蕩。中國在長達兩千多年的封建帝制統(tǒng)治下，政治上管理體系復雜而官僚，經濟上仍處于依賴自然生產系統(tǒng)的農耕社會，加之土地私有體系所引起的財富分配失衡，貧富差距懸殊，社會矛盾異常尖銳。國際上，通過工業(yè)革命發(fā)展起來的資本主義豪強，利用其先進的工業(yè)和堅船利炮，一邊推行信仰自由貿易，一邊以武力強迫按其既定規(guī)則實施貨物交易。導致資源廣袤的東方帝國成為列強爭奪的主要目標，遭到強烈沖擊。中華民族內外交困，各層仁人志士群策護國，從鴉片戰(zhàn)爭（1839-1842年）、甲午戰(zhàn)爭（1894-1895年）抗擊列強入侵，到百日維新（1898年）、辛亥革命（1911-1912年）、“五四運動”（1919年）進行內部治理革命，再經抗日戰(zhàn)爭（1937-1945年）、解放戰(zhàn)爭（1945-1949年），生死存亡，艱苦卓絕，可歌可泣。
在如此社會大變革背景下，土地制度變革依然首當其沖。中國共產黨在成立之初，就提出以土地革命為突破口，并成為革命成功的重要經驗。從1928年12月制定的《井岡山土地法》、1929年4月的《興國土地法》、1931年12月發(fā)布的《中華蘇維埃共和國土地法》，到1947年10月頒布的《中國土地法大綱》，及1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》，基本構成了當時土地改革的基本框架，明確規(guī)定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”。主要內容為：一是廢除封建及半封建的土地制度，沒收地主的土地及其一切財產，征收富農多余的土地和財產；二是廢除土地改革前的一切債務；三是實行平均分配土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在數(shù)量上抽多補少，質量上抽肥補廋；四是分配給農民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認其自由經營、買賣及在特定條件下出租的權利。
總之，這一階段土地制度變革的基本特征是，通過革命性的方式實現(xiàn)了土地制度重建，抓住了土地作為生產要素對于廣大人民基本生產生活保障的不可或缺性，奠定了革命的民眾基礎和經濟基礎。變革的基本精神是遵循土地作為生產要素的基本要求，摧毀了存在兩千多年的封建地主土地所有制度，轉變?yōu)檗r民土地所有制；遵循“耕者有其田”原則，使農民得到了土地，使土地與勞動力兩大生產要素相結合，調動了社會生產力，農村生產迅速恢復發(fā)展，奠定了變革的政權基礎。
實行公有化改造，建立土地公有制
土地公有化的改造過程是十分復雜的，歷經人民合作化運動，到大躍進、人民公社，腥風血雨，甘苦曲折
農村合作化運動起始于1951年9月召開的全國第一次互助合作會議，決定“按照自愿和互利原則，發(fā)展農民勞動互助的積極性，但也不能忽視和粗暴地挫折農民個體經濟的積極性”。到1953年，毛澤東認為當時國內主要矛盾已不是人民大眾和帝國主義、封建主義及國民黨反動派殘余勢力的矛盾，而是工人階級和資產階級之間、社會主義道路和資本主義道路之間的矛盾，因此在1953年6月15日的中央政治局會議上，將過渡時期總路線和總任務闡述為：“要在一個相當長的時期內，基本上實現(xiàn)國家工業(yè)化和對農業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造?！彪S之，在全國大力推動發(fā)展農民合作社，盡管期間中央高層認識并不統(tǒng)一，全國各地也是建社與退社此起彼伏，依然在1956年宣布基本完成了合作化運動。
緊接著，1957年反“右”，1958年“大躍進”、人民公社化運動，到1961年制定了《農村人民公社工作條例（修正草案）》，明確人民公社實行“三級所有，隊為基礎”的制度，基本上完成了農村土地公有化改造。并且，歷次土地制度變革均通過《憲法》修訂予以法律化。
關于這一時期的土地制度演變，為什么在已經確定了“農民土地私有制”的情況下，又快速實施公有化改造？而且改造過程中，在國家高層領導內部存在巨大爭議，地方及農民也反反復復采取各種方式或抗爭或退出，這些都沒能阻擋制度變革的快速推進，這是值得研究與反思的。1981年6月27日通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題決議》指出，農業(yè)合作化運動存在“要求過急，工作過粗，改變過快，形式上也過于簡單”的缺陷。
從理論上來看，首先是如何適應生產力發(fā)展水平的要求構筑生產關系的問題，生產關系適應生產力發(fā)展水平要求的基本規(guī)律不可逾越。當時之所以堅持公有化改造，就是堅信通過生產關系改造可以提升生產力水平，而且信仰戰(zhàn)時的兵團作戰(zhàn)、集體化協(xié)同配合的經驗，認為和平時期的農業(yè)生產也可以采取這種模式，以實現(xiàn)生產力快速發(fā)展，早日進入共產主義。然而，生產力與生產關系之間的客觀規(guī)律是無法違背的，一旦違背，要么導致政策或制度失效，要么導致生產力抵抗。因此，盡管政策和制度（生產關系）具有強制性，但必須遵循客觀規(guī)律（包括自然規(guī)律和經濟規(guī)律）。其次是公共政策決策機制問題，如何建立科學的決策機制是避免錯誤的關鍵，尤其是如何避免以“階級斗爭”方式對待理論問題、政策問題、甚至技術問題的討論與爭論等。第三是對待實踐的需求與探索，尤其在對理論規(guī)律尚不能完全把握的情況下，尊重實踐的需求與結果往往是一種可行的選擇，后來“實踐是檢驗真理的唯一標準”的討論引起廣泛共鳴，并據(jù)此實現(xiàn)了撥亂反正，正說明了這一點。
實行家庭聯(lián)產承包責任制保障了農業(yè)與農村發(fā)展
公有化改造完成以后，廣大的農村地區(qū)基本實現(xiàn)了集體化生產。然而，由于組織管理的缺陷，尤其是產權與利益、責任的不對等，必然導致生產效率的急劇下降，民生受到極大的威脅。加之1958年“大躍進”、人民公社化運動，及1959-1961年連續(xù)旱災，出現(xiàn)“三年困難時期”。緊接著到1966年“文化大革命”開始，“以階級斗爭為綱”，生產力繼續(xù)下降，導致農村地區(qū)極度困難。廣大農民，為了生存，不得不探尋新的生路。
最著名的案例是安徽小崗村。1978年底，小崗村18戶農民秘密簽署了一份包產到戶的協(xié)議，私自決定包產單干。到1979年秋收之季，這些農民所獲得的糧食遠高于鄰村，引起一些鄰村的農民也紛紛效仿。隨后引起各級領導關注，尤其是引起中央領導的重視，并最終得到國家政策改革認可，全國推行，并通過法律予以確立。
實際上，自1951年合作社運動開始一直到1979年，全國不同地區(qū)的廣大農民一直處于“合作化能夠實現(xiàn)生產大發(fā)展、快速進入共產主義的良好愿景”與實踐中的生產力低下、忍饑挨餓的抗爭之中，并不斷付出艱苦的努力與探索。早在小崗村包產到戶的兩年之前，四川省蓬溪縣群利鎮(zhèn)九龍坡村就進行了類似的嘗試。1976年9月的一天晚上，公社黨委書記鄧天元召集一小群干部商討如何提高糧食產量。經過漫長而激烈的辯論，一致同意采用包產到戶的方式來解決生產積極性問題?？紤]到面臨的政策風險，他們決定先把處在邊角的土地分配到其中兩個生產隊的家庭，其余地方則仍然保持集體耕種不變。結果年終那些邊角耕地的糧食產量比集體耕種的肥沃土地的產量高出了3倍。第二年就將更多的土地進行包產，更多的生產隊加入到包產到戶的行列。由于存在違反政策的風險，當?shù)卣冀K被蒙在鼓里，這屬于“只干不說”。
國家政策層面的變革也是十分曲折的。1978年12月召開的十一屆三中全會被認為是改革的轉折點，但在《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》中，依然強調“人民公社要堅決實行三級所有、隊為基礎的制度，穩(wěn)定不變”。1979年9月召開的十一屆四中全會，通過《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，依然明確規(guī)定“不許分田單干”，但也開了個口子“除某些副業(yè)生產的特殊需要和邊遠山區(qū)、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶?！?/p>
盡管如此，由于實踐中，像安徽小崗村、四川九龍坡村等各種名目的包產到戶、包干到戶在全國各地暗中蔓延，一些有識之士（包括官員、學者等，如萬里、胡耀邦、杜潤生等）積極推動，1980年春末包產到戶得到部分中央領導的首肯，尤其鄧小平明確肯定安徽肥西縣的包產到戶和鳳陽的大包干，指出“農村政策放寬以后，一些適宜搞包產到戶的地方搞了包產到戶，效果很好，變化很快”，“有的同志擔心，這樣搞會不會影響集體經濟。我看這種擔心是不必要的?！薄皩嵭邪a到戶的地方，……只要生產發(fā)展了，農村的社會分工和商品經濟發(fā)展了，低水平的集體化就會發(fā)展到高水平的集體化”。正式的政策變化，是1982年1月1日中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》（第一個“一號文件”），指出“農村實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產計酬，聯(lián)產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制?！钡谝淮瓮ㄟ^中央文件形式肯定了土地的家庭承包經營制度。直到1991年11月中共十三屆八中全會通過了《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》，提出把以家庭聯(lián)產承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經營體制作為我國鄉(xiāng)村集體經濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善。
農村集體土地的家庭聯(lián)產承包責任制改革，作為當時農村經濟體制改革的第一步，突破了當時“一大二公”“大鍋飯”的舊體制，將農業(yè)生產過程的個人付出與產出分配直接掛鉤，使農民的生產積極性大增，解放了農村生產力，同時解放了勞動力。總體來看，實行家庭聯(lián)產責任制，一是實現(xiàn)了土地產權關系與經濟關系的對應。即給予農業(yè)生產者明確的土地承包經營權，并基于這一土地權利進行土地利用，獲得土地產出，實現(xiàn)了產權關系與經濟關系的對應，符合科斯定理。二是堅持了土地的生產要素屬性。通過包產到戶，讓農民通過生產增加產出，不僅吃飽了肚子，還由于生產率的提高，及家庭生產的自主性，產生了剩余勞動力，為非農產業(yè)、城市化發(fā)展也提供了支撐。
適應新時代農業(yè)農村發(fā)展要求，推動“三權分置”及“三項制度”改革
進入21世紀，隨著城市化與工業(yè)化的快速發(fā)展，及市場經濟深度運行，農村集體土地使用制度已經難以適應新時期發(fā)展的要求，繼而國家決定再次進行農村土地制度改革。本輪改革的核心內容，首先是涉及農用地的農村土地承包經營權實行“三權分置”，其次是涉及農村集體土地用于建設的征地制度、集體經營性建設用地入市制度、宅基地制度改革（簡稱“三項制度”改革）。
涉及農村農用地的土地所有權、承包權、經營權三權分置，改革路徑基本是明確的，需要解決的是如何通過法律予以制度化。于是在2014年11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，于2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《農村土地承包法》的修訂。
而涉及農村集體土地用于建設的“三項制度”改革，通過在全國范圍內選擇33個縣市進行試點，一是改革與完善土地征收制度。針對征地范圍過寬、程序不夠規(guī)范、被征地農民保障機制不完善等問題，探索縮小土地征收范圍，制定土地征收目錄，界定公共利益用地范圍等；規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。二是改革農村集體經營性建設用地入市制度。針對農村集體經營性建設用地權能不完整，與國有土地使用權不能同等入市、同權同價，交易規(guī)則亟待健全等問題，通過改革完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。三是改革完善農村宅基地制度。針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，通過改革完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地等。改革的主要內容已經體現(xiàn)在2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過的《土地管理法》中。
總體來說，新時期農村土地制度改革的基本方向是推進市場化，即采取市場化方式實現(xiàn)轉型時期農村土地資源再配置，這是發(fā)展市場經濟體系的基本要求，也是城市化發(fā)展中農村轉型發(fā)展的必然選擇。在我國逐步建立與完善的市場經濟體系中，在城市土地市場如火如荼地發(fā)展和快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，改革集體土地使用制度是大勢所趨。允許農村集體土地流轉，首先是城鄉(xiāng)土地權利公平的要求，其次是農村土地資源有效配置的必然選擇，第三也是農村集體及農戶財產合理實現(xiàn)的基本要求。實踐中農村集體土地流轉也普遍存在，不僅是集體農用地流轉，集體建設用地流轉、農村宅基地流轉都很普遍。但是，農村土地制度改革的根本目標應該是充分利用市場機制實現(xiàn)土地資源再配置，利用市場配置資源的基礎性作用促進土地生產功能的有效發(fā)揮，防止土地閑置和浪費，同時實現(xiàn)轉出者的合法土地財產價值。改革過程中必須防止土地過度資本化、地價過快上漲、土地過度增值等對土地生產功能的影響和沖擊。
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