摘要：支持引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民自愿有償退出土地承包（經(jīng)營）權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體土地股權(quán)的政策表達與法律規(guī)定，尚存農(nóng)民進城落戶后應(yīng)否以及何時喪失集體成員資格規(guī)則不明、喪失集體成員資格前支持引導(dǎo)退出規(guī)則不足、喪失集體成員資格后不自愿退出的應(yīng)對之策缺失、大量農(nóng)民進城落戶且喪失集體成員資格后集體土地所有權(quán)歸屬之惑等問題。在承包地“三權(quán)分置”、宅基地“三權(quán)分置”與集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，宜通過健全集體成員資格喪失標準和程序、完善集體土地“三權(quán)”之（最先）優(yōu)先受讓權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)之股權(quán)化方案、借助土地經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)乃至非本集體成員繼承股權(quán)之類別股設(shè)計、大量農(nóng)民進城落戶且喪失集體成員資格后集體土地適時國有化等方法，化解上述問題。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民進城落戶；集體土地；成員資格；三權(quán)分置
引言:近年多個中央政策性文件中“不得以退出土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”與“支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”的類似表達，乃至2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》中新增加的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)退出的規(guī)定，都缺乏系統(tǒng)處理，尚存農(nóng)民進城落戶后應(yīng)否以及何時喪失集體成員資格、農(nóng)民進城落戶后長期不自愿退出時如何支持引導(dǎo)、本集體大量農(nóng)民進城落戶后集體土地所有權(quán)歸屬于誰等重大問題。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制大背景下，本文不揣冒昧，試圖以農(nóng)民進城落戶為主線，以集體土地為視角，將土地承包（經(jīng)營）權(quán)、宅基地使用權(quán)與作為集體收益分配權(quán)分配根據(jù)之一的集體土地股權(quán)（以下簡稱“集體土地‘三權(quán)’”）退出融入承包地“三權(quán)分置”、宅基地“三權(quán)分置”、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的語境中，對農(nóng)民進城落戶后集體土地“三權(quán)”退出進行整體協(xié)調(diào)的體系化探究，并在回答上述問題的基礎(chǔ)上提出完善建議。
一、農(nóng)民進城落戶后集體土地“三權(quán)”退出的內(nèi)涵界定與政策演變
（一）內(nèi)涵界定
本文所稱“退出”包括農(nóng)民在保留集體成員資格的前提下基于自主意志將集體土地“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓給集體，以及農(nóng)民喪失集體成員資格時轉(zhuǎn)讓或交回給集體兩種情形。兩種情形均限定集體土地“三權(quán)”回歸集體，第一種情形對應(yīng)的是暫時退出（非身份性退出）；第二種情形對應(yīng)的是永久退出（身份性退出）。暫時退出是指退出后在一定期限內(nèi)不持有集體土地“三權(quán)”，但是并不喪失集體成員資格（即不喪失成員權(quán)），仍享有其他集體權(quán)益，或待已退出的權(quán)利（如土地承包經(jīng)營權(quán)）到期后還有機會依集體成員身份取得下一輪期限內(nèi)的權(quán)利，或者退出后憑借集體成員身份有權(quán)再繼受集體土地“三權(quán)”（如受讓本集體成員轉(zhuǎn)讓的集體土地“三權(quán)”）。永久退出是指不僅退出剩余期限內(nèi)的集體土地“三權(quán)”，而且喪失集體成員資格（即喪失成員權(quán)），無法再依集體成員身份取得集體土地“三權(quán)”乃至其他集體權(quán)益。暫時退出是自愿退出；永久退出既可以是農(nóng)民主動放棄集體成員資格的自愿退出，也可以是農(nóng)民符合集體成員資格喪失條件的強制退出。
顯然，本文界定的退出不包括集體公益性收回、閑置收回——這些收回不僅已經(jīng)有相應(yīng)制度規(guī)范而且其收回制度與本文界定之退出的制度構(gòu)造存在顯著差異，也不包括超面積強制收回，更不包括轉(zhuǎn)讓給集體成員個人情形——該情形應(yīng)交由轉(zhuǎn)讓制度予以規(guī)范。之所以在自愿退出的基礎(chǔ)上還包括喪失集體成員資格的身份性強制退出，一是為了更完整、更徹底地闡釋進城落戶后集體土地“三權(quán)”退出——既包括了對引導(dǎo)農(nóng)民進城落戶后自愿退出的論述又涵蓋了對如何解決農(nóng)民進城落戶后不自愿退出的討論；二是因為身份性強制退出有促進自愿退出之效——如果進城落戶農(nóng)民在喪失集體成員資格前不自愿退出，將因喪失集體成員資格被強制退出或變?yōu)橛袃敵钟屑w土地權(quán)利，進而倒逼其盡早自愿退出。
（二）政策演變
農(nóng)民進城落戶之集體土地權(quán)利退出，經(jīng)歷了由土地承包經(jīng)營權(quán)“一權(quán)”退出，到土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)“兩權(quán)”退出，再到集體土地“三權(quán)”退出的發(fā)展；而且，還呈現(xiàn)了由強制退出向自愿退出，由無償退出向有償退出的演進。
首先，從“一權(quán)”到“兩權(quán)”強制無償退出。2002年審議通過的《農(nóng)村土地承包法》第26條第2款規(guī)定，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)的，可以保留土地承包經(jīng)營權(quán)；但第26條第3款規(guī)定，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的城市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方，即明確了進城落戶者土地承包經(jīng)營權(quán)的強制無償退出。之后，有些地區(qū)還明確了進城落戶者宅基地使用權(quán)的強制無償退出。強制進城落戶農(nóng)民無償退出土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下集體成員身份與農(nóng)村戶籍捆綁、側(cè)重集體土地保障功能的思路，即喪失農(nóng)村戶籍自然喪失集體成員身份，不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。
其次，從“兩權(quán)”到“三權(quán)”自愿退出?；谶M城農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有公共服務(wù)和生活條件的差異以及促進農(nóng)民進城落戶的政策考量，2011年2月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發(fā)[2011]9號）規(guī)定：“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強制或變相強制收回”。即不再區(qū)分小城鎮(zhèn)與設(shè)區(qū)的城市，并將原強制退出改為“兩權(quán)”自愿退出。自2012年11月黨的十八大報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》首次將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)“三權(quán)”并列之后，2014年7月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)[2014]25號）開始要求：現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。據(jù)此，“兩權(quán)”自愿退出又升級為更有助于激勵農(nóng)民進城落戶的“三權(quán)”自愿退出。這與當(dāng)時戶籍人口城鎮(zhèn)化率距離2014年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20146—2020年）》設(shè)定的2020年目標差距不小、任務(wù)較重不無關(guān)系。允許進城落戶農(nóng)民自愿退出集體土地“三權(quán)”，體現(xiàn)了在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加強城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，集體成員身份與農(nóng)村戶籍松綁、兼顧集體土地保障功能與財產(chǎn)功能的思路，即喪失農(nóng)村戶籍未必喪失集體成員身份，仍能繼續(xù)享有集體土地“三權(quán)”。
最后，從“一權(quán)”到“三權(quán)”自愿有償退出。繼2013年11月公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出集體資產(chǎn)股份有償退出，2015年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》明確宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”自愿有償退出之后，2016年2月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》(國發(fā)[2016]8號）又進一步強調(diào)：“探索農(nóng)戶對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的自愿有償退出機制，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。顯然，在集體土地“三權(quán)”自愿退出的基礎(chǔ)上又強調(diào)了有償退出。
而且，政策性文件中的進城落戶農(nóng)民自愿有償退出土地承包（經(jīng)營）權(quán)、宅基地使用權(quán)，已經(jīng)寫進了《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》第27條第2款和第3款替換了該法原第26條第2款和第3款，規(guī)定：“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件。”“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方……”2019年修正的《土地管理法》在原第62條中新增一款，規(guī)定“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。
集體土地“三權(quán)”自愿有償退出的政策意蘊明顯：（1）自愿退出意味著農(nóng)民在進城落戶后的一定期限內(nèi)還可以繼續(xù)享有土地承包（經(jīng)營）權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地股權(quán)及相應(yīng)收益（即允許“帶地進城”“帶股進城”）。由此，為其在城市安居、與市民融合提供適當(dāng)?shù)倪^渡期限和一定的財力保障，提升其進城能力，彌合其與城中普通市民之收入（或財產(chǎn)）差距并實現(xiàn)實質(zhì)公平正義，進而加快城鄉(xiāng)融合的發(fā)展速度、提升城鄉(xiāng)融合的發(fā)展程度。這實際上是城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，保護農(nóng)民集體土地權(quán)利的集中體現(xiàn)，也是激勵農(nóng)民進城落戶、促進其市民化的一種戰(zhàn)略選擇。同時，在城鎮(zhèn)就業(yè)或生活不穩(wěn)定的情況下，允許進城落戶農(nóng)民自愿退出集體土地“三權(quán)”，又有助于為其返鄉(xiāng)繼續(xù)享有基于集體土地“三權(quán)”的生活和居住保障“留有退路，減輕社會轉(zhuǎn)型的震蕩”。（2）有償退出則表明既維護進城落戶農(nóng)民的合法權(quán)益——通過退出補償可填補喪失集體土地“三權(quán)”的應(yīng)然收益、實現(xiàn)保障功能，又支持、引導(dǎo)甚至鼓勵自愿退出。鼓勵退出旨在緩解進城落戶農(nóng)民不退出集體土地“三權(quán)”引發(fā)之耕地撂荒、農(nóng)房閑置或低效利用乃至宅基地面積不減反增等不合理現(xiàn)象，并促進集體土地優(yōu)化配置與公平配置（如承包地和宅基地回歸集體后，可由集體統(tǒng)一安排規(guī)模經(jīng)營和集約利用，或者分配給無地少地的未進城農(nóng)戶）。由是觀之，為協(xié)調(diào)進城農(nóng)民、未進城農(nóng)民與農(nóng)民集體乃至國家等多元主體的利益平衡，既需堅持“自愿退出”以激勵農(nóng)民進城落戶，又要完善“有償退出”以引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民退出集體土地“三權(quán)”。
二、農(nóng)民進城落戶后集體土地“三權(quán)”退出的制度缺失
允許農(nóng)民帶集體土地“三權(quán)”進城又賦予其自愿退出權(quán)，是否意味著允許農(nóng)民進城落戶后永久不喪失集體成員資格，或不問其是否達到喪失集體成員資格標準一直允許其自愿退出？如果答案是否定的，那么農(nóng)民進城落戶后何時喪失集體成員資格？喪失集體成員資格前后應(yīng)否以及如何區(qū)別對待其集體土地“三權(quán)”退出？對此，現(xiàn)有相關(guān)制度規(guī)定存在諸多缺失。
（一）農(nóng)民進城落戶后應(yīng)否以及何時喪失集體成員資格規(guī)則不明
1. 前置性問題：農(nóng)民進城落戶后應(yīng)否喪失集體成員資格
關(guān)于農(nóng)民進城落戶后應(yīng)否喪失集體成員資格，學(xué)界有不同觀點。有學(xué)者認為，“農(nóng)民進城落戶后往往會喪失集體成員身份”；還有學(xué)者主張，“成員將戶籍遷出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，使其喪失集體成員資格是合理的；不過，對于戶籍遷出但未享受城市社會保障的成員，如果其申請重新取得原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得拒絕”。但是，也有學(xué)者認為，農(nóng)民進城落戶后，如果仍擁有土地承包權(quán)權(quán)益或持有集體資產(chǎn)的股權(quán)，應(yīng)該還是集體經(jīng)濟組織成員。
基于集體土地“三權(quán)”主體的身份性（指權(quán)利主體限于本集體成員）以及集體土地“三權(quán)”的保障功能，進城落戶者只有不喪失集體成員資格才能繼續(xù)無償享有集體土地“三權(quán)”，也只有無償享有集體土地“三權(quán)”才能更充分體現(xiàn)集體土地的保障功能。正是因為集體成員身份與集體土地“三權(quán)”具有捆綁性，可以基于進城落戶者繼續(xù)無償享有集體土地“三權(quán)”的表征，倒推其暫未喪失集體成員資格。故，根據(jù)不得以退出集體土地“三權(quán)”作為進城落戶條件、允許自愿退出的要求，農(nóng)民進城落戶后在一定期限內(nèi)會繼續(xù)無償享有集體土地“三權(quán)”，自然不能喪失集體成員資格。概言之，農(nóng)民進城落戶暫時不喪失集體成員資格，是由進城落戶后繼續(xù)享有集體土地“三權(quán)”與集體土地“三權(quán)”權(quán)利主體的身份性所共同決定的。由是觀之，在進城落戶農(nóng)民自愿退出集體土地“三權(quán)”政策提出的前后，呈現(xiàn)了農(nóng)民由進城落戶喪失集體成員資格向進城落戶暫不喪失集體成員資格的嬗變。由此延伸的闡釋是，進城落戶者集體成員資格認定標準的轉(zhuǎn)變：不再嚴格以戶籍作為認定的主要標準。
但是，進城落戶者暫不喪失集體成員資格，僅僅是延緩喪失集體成員資格并推遲退出集體土地“三權(quán)”，不能永久保有集體成員資格并享有集體土地“三權(quán)”，理由如下：（1）農(nóng)民進城落戶后，如果長久不喪失集體成員資格，那么意味著其可以享受集體土地“三權(quán)”以及超過集體土地“三權(quán)”現(xiàn)有利益之外的權(quán)益，如土地承包經(jīng)營權(quán)到期后的續(xù)包權(quán)、集體土地“三權(quán)”的繼受權(quán)、集體土地股份新增配股權(quán)等。由此可能導(dǎo)致，無論是與已經(jīng)以放棄集體成員資格為代價進城者相比，還是與村中農(nóng)民、城中市民相比，其因同時享有村中農(nóng)民之集體成員權(quán)益和城中市民之社會保險的雙重待遇，而獲得“永久的‘超市民待遇’”，并加劇其與“增人不增地”“增人不增股”情形下農(nóng)村新增集體成員之間享受集體土地權(quán)益不均的不公平。（2）在理論上，進城落戶者永久不喪失集體成員資格與堅持集體土地所有權(quán)相沖突。一是永久不喪失集體成員資格（即不喪失成員權(quán)和集體土地“三權(quán)”），會導(dǎo)致集體土地“三權(quán)”變相私有化，進而背離集體土地所有權(quán)的公有性質(zhì)；二是進城落戶者已納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系（即不再依賴集體土地保障）后，仍不喪失成員權(quán)和集體土地“三權(quán)”，會背離集體土地所有權(quán)為本集體成員提供基本社會保障的功能定位；（3）允許進城落戶者無限期地自愿退出集體土地“三權(quán)”，可能造成宅基地長期閑置，或因其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)導(dǎo)致租地費用過高而增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。
因而，十分有必要探討并明確進城落戶者何時喪失集體成員資格及退出集體土地“三權(quán)”。理想的方式是：農(nóng)民進城落戶時暫不喪失集體成員資格、不退出集體土地“三權(quán)”；但達到一定條件時，通過一定程序確認其喪失集體成員資格并要求其退出集體土地“三權(quán)”（當(dāng)然，若立法者認為應(yīng)更長久地推遲進城落戶農(nóng)民退出集體土地“三權(quán)”，可以規(guī)定更嚴格的集體成員資格喪失標準）。為此，需劃分進城落戶農(nóng)民喪失集體成員資格前后兩個不同階段，分別探究其集體土地“三權(quán)”退出。
2. 農(nóng)民進城落戶后集體成員資格喪失標準與確認程序不明
既然農(nóng)民進城落戶后不宜永久不喪失集體成員資格，而只有具備集體成員身份才能享有集體土地“三權(quán)”，就意味著農(nóng)民喪失集體成員資格后不能再享有、更不能無償享有集體土地“三權(quán)”，亦不宜再允許其自愿退出集體土地“三權(quán)”。因而，農(nóng)民進城落戶后，達到何種條件、通過何種程序、何時喪失集體成員資格，是決定其能否繼續(xù)無償享有集體土地“三權(quán)”、應(yīng)否允許其自愿有償退出集體土地“三權(quán)”的關(guān)鍵。
從立法上看，2017年11月《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第26條第3款曾規(guī)定，進城落戶農(nóng)民喪失集體成員身份的實質(zhì)要件是已被納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。但是，2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》卻刪除了進城落戶農(nóng)民喪失集體成員資格的規(guī)定，致使進城落戶農(nóng)民何時、何條件下喪失集體成員資格不明；而且，2019年修正的《土地管理法》對此也沒有規(guī)定。換言之，2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》賦予進城落戶農(nóng)民的自愿有償退出權(quán)，沒有行使的時間節(jié)點。由此導(dǎo)致，達到一定條件后本應(yīng)喪失集體成員資格的進城落戶農(nóng)民可以繼續(xù)無償享有集體土地“三權(quán)”。這會弱化對集體土地所有權(quán)的堅持與落實，并可能造成承包地和宅基地的閑置浪費、進城落戶農(nóng)民與農(nóng)村新增集體成員在能否享有集體土地“三權(quán)”以及享有權(quán)益是否均衡等方面的不公平。就此而言，2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》規(guī)定的自愿有償退出制度是不完整的。
從政策性文件看，2016年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》）第10條對集體成員資格的認定提出了指導(dǎo)性意見，即“統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作。成員身份的確認既要得到多數(shù)人認可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份”。該條規(guī)定主要涉及取得集體成員資格認定的三方面內(nèi)容：認定的考量因素、認定的民主程序、新增人口的資格取得。但是，就進城落戶農(nóng)民集體成員資格喪失的認定而言，不僅缺乏喪失的實質(zhì)標準，而且缺乏具體認定程序，對由誰啟動集體成員資格喪失的認定程序、是否需經(jīng)過集體成員民主議定、經(jīng)認定已經(jīng)喪失集體成員資格卻又不自愿退出集體土地“三權(quán)”如何處理等內(nèi)容，均缺乏具體規(guī)定，突顯了集體成員資格喪失的認定機制不完善。
（二）農(nóng)民進城落戶后喪失集體成員資格前支持引導(dǎo)退出規(guī)則不足
政策性文件在尊重進城落戶農(nóng)民自愿退出的基礎(chǔ)上，又強調(diào)支持引導(dǎo)或鼓勵退出。支持引導(dǎo)應(yīng)通過足額、多元、合理補償來激勵進城落戶農(nóng)民盡早退出集體土地“三權(quán)”，但是，實踐中卻存在退出補償不足及自愿盡早退出難以實現(xiàn)等問題。
集體土地“三權(quán)”的退出補償，應(yīng)當(dāng)區(qū)分為暫時退出補償與永久退出補償。暫時退出補償是僅對一定期限內(nèi)集體土地權(quán)利的補償；而永久退出補償還可能包括對喪失集體成員身份的補償，即通過賦予權(quán)利主體分享更長年限之集體土地收益的方式計算的補償——包括對續(xù)包權(quán)、繼受權(quán)等成員權(quán)的退出補償。因為永久退出不僅意味著退出人在本輪承包期到期后無權(quán)再參與下輪土地承包，而且也意味著其后代不能再“因出生自動取得集體成員身份資格”，進而憑借集體成員身份取得（包括繼受取得）集體土地“三權(quán)”。對永久退出，應(yīng)當(dāng)區(qū)分是因被納入公務(wù)員編、事業(yè)編等情形喪失集體成員資格的當(dāng)然退出，還是以獲得退出補償為條件自愿放棄集體成員資格的買斷退出，買斷退出就應(yīng)當(dāng)包括對喪失集體成員身份的補償。
實踐中，“具有代表性的主要補償模式為：承包期剩余年限×年平均流轉(zhuǎn)收益×面積；承包期剩余年限×（年平均流轉(zhuǎn)收益+惠農(nóng)補貼）×面積；固定年限（如10年）×（年平均流轉(zhuǎn)收益+惠農(nóng)補貼）×面積等”。無論是以第二輪承包期剩余年限還是固定以10年為補償期限，對永久退出中集體成員身份的補償，僅就補償年限而言，其缺陷也是顯而易見的：一是對土地承包經(jīng)營權(quán)僅給予第二輪承包期剩余年限的補償，顯然忽略了對集體成員本應(yīng)享有的續(xù)包權(quán)的補償——2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)明確第二輪承包期到期后再延長30年；也忽略了對集體成員繼受集體土地“三權(quán)”之受讓權(quán)的補償。二是在2017年前就以10年為固定補償期限給予承包地永久退出補償，其補償年限甚至比第二輪承包期（一般應(yīng)于2028年左右到期）的剩余年限還短，連對現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)都補償不足，就更談不上對喪失集體成員身份（即對喪失的續(xù)包權(quán)、受讓權(quán)等成員權(quán)）進行補償。由是觀之，實踐中往往未區(qū)分集體土地“三權(quán)”的永久退出補償與暫時退出補償，而且永久退出中對集體成員身份的喪失補償不足。何況，買斷退出集體土地“三權(quán)”的主要是進城落戶的農(nóng)民工，而“農(nóng)民工家庭人均純收入比城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入低61.5%”，這就更暴露上述退出補償對進城落戶農(nóng)民自愿退出集體土地“三權(quán)”之支持引導(dǎo)不足。
除對喪失集體成員身份的補償不足外，補償資金來源不足也是造成支持引導(dǎo)退出規(guī)則不足的原因之一。從目前宅基地使用權(quán)退出的安徽金寨置換模式、浙江義烏變現(xiàn)模式和寧夏平羅收儲模式等試點看，其有償退出資金主要來源于國家扶貧政策資金、地方財政、政府設(shè)立的移民安置資金和收儲資金，此外，在江西余江“貨幣補償+住房優(yōu)惠”模式中，地方政府的涉農(nóng)項目資金也是退出補償資金的重要來源；但以上試點地區(qū)在政府資金支持下尚且存在補償資金缺口較大等問題，可見，“空殼村”和“負債村”就更難以通過現(xiàn)金補償來激勵進城落戶農(nóng)民自愿退出了。
退出補償不足會導(dǎo)致自愿盡早退出難以實現(xiàn)。根據(jù)2010年國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部對6300多萬農(nóng)民工的訪談，對于進城落戶是否放棄承包地的問題，80%的人表示不放棄，只有2.6%的人同意無償放棄，還有6.6%的人表示可以有償放棄；對于是否愿意放棄宅基地的問題，67%的人說不放棄，只有4.7%的人說有補償?shù)脑捒梢苑艞墶Ｓ墒怯^之，即使有補償，大多數(shù)農(nóng)民進城落戶也不會自愿退出集體土地“三權(quán)”，那么在退出的補償方式單一、補償資金來源不足、補償標準普遍不高等導(dǎo)致退出補償不足的情況下，就更會影響農(nóng)民進城落戶后自愿退出集體土地“三權(quán)”的積極性。
何況，承包地“三權(quán)分置”之保留土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)以及土地承包關(guān)系“長久不變”的政策推進，會便利且激勵農(nóng)民進城落戶不自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)，因為憑借保留的土地承包（經(jīng)營）權(quán)既可持續(xù)獲取土地經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)收益又有獲取征地土地補償費之機會，承包關(guān)系到期時還享有續(xù)包權(quán)。此外，一系列改革，如：推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，特別是宅基地“三權(quán)分置”下允許跨集體轉(zhuǎn)讓；宅基地使用權(quán)既可以通過宅基地復(fù)墾為耕地而轉(zhuǎn)為土地承包經(jīng)營權(quán)并產(chǎn)生建設(shè)用地指標，又可以在符合規(guī)劃前提下轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)；乃至集體資產(chǎn)（包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)）股份化以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價等，都會使進城落戶農(nóng)民期盼獲取更多收益，進而引發(fā)進城落戶農(nóng)民等待、觀望等不自愿退出集體土地“三權(quán)”現(xiàn)象，使農(nóng)民自愿盡早退出的意旨更加難以實現(xiàn)，甚至在試點城市戶籍人口城鎮(zhèn)化率普遍低于預(yù)期的背后，存在“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。
（三）農(nóng)民進城落戶且喪失集體成員資格后不自愿退出的應(yīng)對之策缺失
對農(nóng)民進城落戶后具備一定條件時應(yīng)喪失集體成員資格，以及任由其繼續(xù)無償持有集體土地“三權(quán)”的弊端，前文已有闡述。但現(xiàn)實中，支持引導(dǎo)退出規(guī)則不足使得“帶地進城”不自愿退出現(xiàn)象增多，而隨著農(nóng)地改革的推進，即便在有補償?shù)那闆r下，進城落戶的農(nóng)民也有可能不自愿退出集體土地“三權(quán)”。因此，除完善進城落戶農(nóng)民喪失集體成員資格前的退出補償機制外，還需要明確進城落戶且喪失集體成員資格者不自愿退出集體土地“三權(quán)”的應(yīng)對之策。
然而，目前中央政策性文件還停留在“進城落戶不得以退出集體土地‘三權(quán)’為條件”的簡單復(fù)述，即使要求“積極支持引導(dǎo)退出”和“有償退出”也只是原則性表達，而且“有償退出”應(yīng)是針對進城落戶后未喪失集體成員資格者而言；在未明確農(nóng)民進城落戶后依何條件、何程序喪失集體成員資格的情形下，一般也不會專門規(guī)定進城落戶后喪失集體成員資格者不自愿退出集體土地“三權(quán)”的具體應(yīng)對措施。而地方規(guī)范性文件中，在原有進城落戶時應(yīng)當(dāng)交回集體土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)的規(guī)定因與上位規(guī)范性文件抵觸而失效后，也沒有其他更具針對性的有效舉措。上述情形凸顯了進城落戶且喪失集體成員資格者不自愿退出集體土地“三權(quán)”應(yīng)對之策的缺失。
（四）大量農(nóng)民進城落戶且喪失集體成員資格后集體土地所有權(quán)歸屬之惑
在加速進城落戶農(nóng)民自愿退出集體土地“三權(quán)”的引導(dǎo)下，若干年后，假若絕大部分集體成員都進城落戶且喪失集體成員資格（包括自愿喪失集體成員資格及被依法認定喪失集體成員資格），本集體只剩二至三戶五六個集體成員，28那么由剩余集體成員長期享有原來數(shù)十戶、數(shù)百人（甚至更多集體成員）享有的集體土地權(quán)益，盡管可以有效促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，但是對于以喪失集體成員資格為代價（甚至只獲得較低補償）進城落戶的原集體成員而言，是否公平合理（尤其在本集體大部分土地后來被征收并獲取巨額補償?shù)那闆r下）？該如何平衡處理已經(jīng)進城落戶與未進城落戶農(nóng)民之間的權(quán)益？這些問題在一定程度上為農(nóng)民進城落戶后一定期限內(nèi)自愿有償退出而不是強制無償退出集體土地“三權(quán)”政策的確定提供了有益啟示，也會影響進城落戶農(nóng)民自愿退出集體土地“三權(quán)”補償方式和補償水平的制度設(shè)計。
假如若干年后，本集體全部集體成員都遷入城市落戶，并均喪失了集體成員資格，那么該集體土地所有權(quán)由誰承繼（尤其是如果該土地不居于城市之中，無法照搬“城中村”集體土地所有權(quán)歸屬規(guī)則處理的話）？畢竟，此時土地所有權(quán)主體應(yīng)該不再是由集體成員組成之本集體成員集體——無集體成員哪來集體。該土地又由誰來管理？畢竟，本集體沒有了集體成員，也就沒有了與之相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表行使所有權(quán)。
以上集體土地“三權(quán)”退出直接引發(fā)的土地所有權(quán)歸屬與管理問題均不無疑問，從集體土地“三權(quán)”退出制度的體系化角度考量，應(yīng)盡早關(guān)注并設(shè)計合理的制度予以回應(yīng)。
三、農(nóng)民進城落戶后集體土地“三權(quán)”退出的制度完善
（一）農(nóng)民進城落戶后集體成員資格喪失標準的明確與確認程序的健全
首先，明確進城落戶農(nóng)民喪失集體成員資格的標準。既然集體土地所有權(quán)的本質(zhì)屬性是為本集體成員提供保障，那么“某個自然人能否成為集體組織的成員，看他是否依賴集體土地為其基本的生存保障”；“對于成員資格喪失的判斷標準，亦應(yīng)以當(dāng)事人是否獲得其他替代性基本生活保障為考量因素”。若進城落戶農(nóng)民“已獲得其他替代性基本生活保障”，可視為滿足了喪失集體成員資格的條件。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒2017年11月《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》第26條第3款的規(guī)定，將進城落戶農(nóng)民“已納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系”并有長期穩(wěn)定收入來源等，作為其喪失集體成員資格的實質(zhì)標準。如此規(guī)定，既可以較好地銜接其由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，有助于推進農(nóng)民進城落戶，又不至于讓其享受農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)社會保險等雙重保障。此外，基于未進城落戶集體成員之未成年子女可以自動成為集體成員的思路，進城落戶農(nóng)民喪失集體成員資格后其未成年子女亦應(yīng)自動喪失集體成員資格。
其次，健全進城落戶農(nóng)民集體成員資格取消的程序。前已提及，對由誰啟動集體成員資格喪失的認定程序、是否需經(jīng)過民主議定等問題，尚缺乏相應(yīng)的制度安排。對此，宜作如下規(guī)定：首先，由集體土地所有權(quán)的代表行使主體或符合一定比例要求的集體成員啟動集體成員資格喪失的認定程序；其次，比照集體成員資格取得的認定程序，由集體成員民主議定進城落戶農(nóng)民是否符合喪失集體成員資格的實質(zhì)標準，并賦予擬確定喪失集體成員資格的進城落戶農(nóng)民以異議權(quán)等相應(yīng)救濟權(quán)；最后，如果集體土地所有權(quán)的代表行使主體不啟動或者妨礙啟動集體成員資格喪失的認定程序，或者妨礙民主議定程序，導(dǎo)致符合喪失集體成員資格標準的進城落戶農(nóng)民繼續(xù)保有資格并享有集體土地“三權(quán)”的，那么集體土地所有權(quán)的代表行使主體就侵害了本集體利益，應(yīng)構(gòu)建集體成員代表訴訟制度，由本集體其他集體成員進行維權(quán)。
最后，構(gòu)建進城落戶農(nóng)民戶內(nèi)新增未成年人之集體成員資格阻卻制度。相對于農(nóng)民進城落戶后集體成員資格的喪失，進城落戶農(nóng)民戶內(nèi)新增未成年人之集體成員資格的阻卻——不因其父或母原有的（或者本應(yīng)取消的）集體成員資格而賦予其成員資格，亦可被視為另類的集體成員資格的喪失。戶內(nèi)新增未成年人之集體成員資格阻卻制度有助于縮短進城落戶農(nóng)民戶內(nèi)集體成員的身份鏈，進而簡化農(nóng)民進城落戶后集體土地“三權(quán)”的退出。而且，就該未成年人的利益而言，在戶內(nèi)承包地“增人不增地”和戶內(nèi)集體土地股權(quán)“增人不增股”的語境下，進城落戶農(nóng)民戶內(nèi)新增未成年人之集體成員資格阻卻制度的構(gòu)建與不構(gòu)建之效果一樣：在戶內(nèi)其他集體成員資格存續(xù)期間，并不妨礙戶內(nèi)新增未成年人分享戶內(nèi)集體土地“三權(quán)”收益。故，應(yīng)區(qū)別構(gòu)建未進城落戶與已進城落戶農(nóng)民戶內(nèi)新增未成年人之集體成員資格認定制度：前者可自動取得，后者宜經(jīng)本集體成員民主議定能否取得。當(dāng)然，經(jīng)本集體成員民主議定不能取得本集體成員資格者，亦享有異議權(quán)等相應(yīng)救濟權(quán)。
（二）農(nóng)民進城落戶后喪失集體成員資格前支持引導(dǎo)退出機制的完善
關(guān)于支持引導(dǎo)退出，除應(yīng)完善退出的補償方式、補償資金來源、補償標準（特別是提高身份性退出補償水平）外，還宜健全“（最先）優(yōu)先受讓權(quán)+股權(quán)補償”的雙重激勵機制，以使進城落戶農(nóng)民自愿退出集體土地“三權(quán)”（或“三權(quán)”中的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)）的激勵方案多樣化。
1. 賦予退出集體土地“三權(quán)”進城落戶農(nóng)民（最先）優(yōu)先受讓權(quán)
除退出補償額度不足外，擔(dān)心一次性退出后無法再享受集體土地“三權(quán)”，也是影響進城落戶農(nóng)民退出積極性的一個重要因素。這一點，從承包地“三權(quán)分置”改革中保留農(nóng)戶土地承包權(quán)、宅基地“三權(quán)分置”改革中保留農(nóng)戶資格權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)非一次性退出，進而促進了土地經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)放活的積極性，即可得到佐證。
因此，激勵進城落戶農(nóng)民自愿退出集體土地“三權(quán)”，宜賦予暫時退出集體土地“三權(quán)”的進城落戶農(nóng)民（最先）優(yōu)先受讓權(quán)。準確地講，（最先）優(yōu)先受讓權(quán)是暫時性退出者在退出時經(jīng)集體承諾予以保障的一項保留權(quán)利，可使仍具備本集體成員資格的暫時（非身份性）退出者將來可以再取得集體土地“三權(quán)”，從而消除其后顧之憂。具體而言，基于集體土地“三權(quán)”主體的身份性，諸多規(guī)范性文件規(guī)定集體土地“三權(quán)”受讓人只限于本集體或本集體成員，由此產(chǎn)生本集體成員（包括退出集體土地“三權(quán)”后喪失集體成員資格前的進城落戶農(nóng)民）可以在限額內(nèi)繼受取得集體土地“三權(quán)”的受讓權(quán)。該受讓權(quán)與實踐中集體成員暫時不要地但保留將來取得承包地或宅基地的申請權(quán)在效果上是一致的，后者的實踐可為前者提供借鑒。而且，為了強化激勵效果，可以賦予未喪失集體成員資格的進城落戶農(nóng)民繼受取得其退出之集體土地“三權(quán)”的最先受讓權(quán)，以及同等條件下繼受取得本集體其他成員轉(zhuǎn)讓之集體土地“三權(quán)”的優(yōu)先受讓權(quán)，但是其（最先）優(yōu)先受讓權(quán)不得對抗本集體內(nèi)未進城落戶且無集體土地“三權(quán)”的農(nóng)戶。據(jù)此，（最先）優(yōu)先受讓權(quán)是基于集體成員身份產(chǎn)生的集體成員權(quán)的子權(quán)利，可以豐富集體成員權(quán)的權(quán)利體系。
2. 引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)入股
支持引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)可以采取股權(quán)化方案，主要思路是：支持引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)入股社區(qū)股份合作社等新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，即進城落戶農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)退給集體并換取集體土地股權(quán)。其實質(zhì)是將退出的現(xiàn)金補償更新為股權(quán)補償。除補償方式不同外，股權(quán)補償與現(xiàn)金補償?shù)膶嵤┬Ч粯樱际菍⒊邪睾驼赝嘶亟o集體，使集體得以統(tǒng)一優(yōu)化配置。由此，在實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)自愿退出的同時，將進城落戶農(nóng)民自愿退出集體土地“三權(quán)”問題簡化為自愿退出集體土地股權(quán)“一權(quán)”問題。當(dāng)然，鑒于宅基地使用權(quán)的居住保障比土地承包經(jīng)營權(quán)的生產(chǎn)保障更為基本和重要，可依先土地承包經(jīng)營權(quán)入股、后宅基地使用權(quán)入股的順序推進退出，或?qū)φ厥褂脵?quán)入股設(shè)置更為穩(wěn)妥地兼顧入股者居住保障的配套設(shè)計。以股權(quán)補償代替現(xiàn)金補償，豐富了有償退出的補償方式，也與2019年9月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》（中農(nóng)發(fā)[2019]11號）中“對進城落戶的農(nóng)村村民，各地可以探索通過多種方式鼓勵其自愿有償退出宅基地”的要求相契合。
首先，股權(quán)化方案具有現(xiàn)實可行性。第一，土地承包經(jīng)營權(quán)可以入股社區(qū)股份合作社（未承包到戶之農(nóng)用地可以按股量化），形成集體土地股權(quán)；宅基地可以復(fù)墾為農(nóng)用地或者在符合規(guī)劃前提下轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，并直接按股量化或以土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)入股社區(qū)股份合作社，形成集體土地股權(quán)。此外，根據(jù)一些地方的指導(dǎo)意見，集體土地等資源性資產(chǎn)不僅可以與經(jīng)營性資產(chǎn)一起股份量化，還可以單獨開展股份合作。例如，《天津市關(guān)于積極穩(wěn)妥推進村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試點工作的指導(dǎo)意見》（津政辦發(fā)[2015]62號）既允許“將村集體資產(chǎn)或連同土地等資源一起折算成股權(quán)份額”，又允許“農(nóng)戶將持有的土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股，組建新型集體經(jīng)濟組織”；《安徽省關(guān)于開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點工作的指導(dǎo)意見》（皖辦發(fā)[2015]48號）也明確在尊重承包農(nóng)戶意愿、穩(wěn)定承包關(guān)系的前提下，探索發(fā)展土地（林地）股份合作，即允許將土地（林地）承包經(jīng)營權(quán)入股社區(qū)股份合作社。第二，股權(quán)化方案既有浙江、重慶等諸多地方的實踐經(jīng)驗可資借鑒，又有政策性規(guī)定予以支持?！都w產(chǎn)權(quán)改革意見》指出，“在清產(chǎn)核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等。股份合作制改革主要在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)開展，沒有開展這項改革的村鎮(zhèn)，力爭用5年左右時間基本完成改革”。據(jù)此，集體資產(chǎn)股份合作不僅包括集體土地股份合作——未承包到戶的農(nóng)用地股份合作以及用于經(jīng)營的房屋、建筑物等經(jīng)營性資產(chǎn)必然涉及的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)股份合作，而且要“力爭用5年左右時間基本完成改革”，這就為進城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)為集體土地股權(quán)提供了可行性和便利性。盡管股權(quán)化方案以集體資產(chǎn)股份合作制改革為前提，但是因集體資產(chǎn)股份合作制改革的全面推進，其也具有普適性。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)入股社區(qū)股份合作社（即回歸集體），實現(xiàn)了與集體產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制的交叉融合，契合了土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)股權(quán)化、價值化的發(fā)展方向。
其次，股權(quán)化方案可消解集體土地“三權(quán)”退出補償不足的問題。股權(quán)化方案中集體土地股權(quán)一般沒有期限限制且能定期分享股權(quán)收益，這樣既可以保障進城落戶農(nóng)民長期分享股權(quán)收益，彌補土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)因退出補償年限較短、忽視承包地續(xù)包權(quán)導(dǎo)致的補償不足，又可以解決因擔(dān)心未來退出補償可能“漲價”以及無法持續(xù)享受土地流轉(zhuǎn)收益引發(fā)的退出觀望等困境。顯然，股權(quán)化方案中，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)退出的股權(quán)補償因有定期股息收益而優(yōu)于一次性現(xiàn)金補償，退出者不僅可通過定期股權(quán)收益或股權(quán)轉(zhuǎn)讓款分享未來退出補償?shù)摹皾q價”，而且還可以用定期股息收益彌補因退出土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)而造成的流轉(zhuǎn)收益損失。
最后，股權(quán)化方案可促進自愿盡早退出集體土地“三權(quán)”。股權(quán)化方案有助于緩解制約集體土地“三權(quán)”退出的退地農(nóng)民養(yǎng)老之保障、退地補償金之籌措、土地承包期“長久不變”之實現(xiàn)等現(xiàn)實問題。股權(quán)化方案中，定期支付的股息可以作為退地農(nóng)民的定期養(yǎng)老金；以股權(quán)補償替代現(xiàn)金補償，無需支付退地補償金更可避免退地補償金之籌資難問題，據(jù)此，“空殼村”“負債村”亦能推進土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)股權(quán)化退出；第二輪土地承包期到期如何續(xù)期的糾結(jié)（地塊調(diào)整還是不調(diào)整）也因土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)而自然得以化解——即使調(diào)整也只是股權(quán)的賬面調(diào)整，不會調(diào)整地塊更不會影響農(nóng)地經(jīng)營的穩(wěn)定性。更重要的是，較現(xiàn)金補償而言，股權(quán)化方案因上述可消解退出補償不足、能分享未來退出補償“漲價”等諸多制度優(yōu)勢，可以促進土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的自愿盡早退出。即便獲得股權(quán)補償?shù)倪M城落戶者喪失集體成員資格，也可以將其集體土地股權(quán)轉(zhuǎn)化為下文闡述的非本集體成員有償持有的類別股，以促進其盡早退出集體土地股權(quán)。
（三）農(nóng)民進城落戶且喪失集體成員資格后不自愿退出的對策
借鑒承包地“三權(quán)分置”放活土地經(jīng)營權(quán)、宅基地“三權(quán)分置”適度放活使用權(quán)以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中類別股的思路，可以將進城落戶應(yīng)喪失集體成員資格又不自愿退出者的集體土地“三權(quán)”，分別變更為非本集體成員享有的以其他方式承包之土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和集體土地類別股。
首先，將不自愿退出之土地承包經(jīng)營權(quán)變更為非本集體成員持有的以其他方式承包之土地經(jīng)營權(quán)。承包地“三權(quán)分置”就是在堅持集體土地所有權(quán)并保留農(nóng)戶土地承包（經(jīng)營）權(quán)的同時，派生出可由規(guī)模經(jīng)營主體等非本集體成員享有的土地經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)有“確權(quán)確地”和“確權(quán)確股不確地”兩種確權(quán)方式（筆者在安徽調(diào)研中就見到過土地承包經(jīng)營權(quán)證書上載明這兩種確權(quán)方式），其中，“確權(quán)確地”是指劃分具體地塊到戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，“確權(quán)確股不確地”是指不劃分具體地塊到戶并以股權(quán)體現(xiàn)的土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)兩種確權(quán)方式不同，承包地“三權(quán)分置”分別呈現(xiàn)“所有權(quán)+不動產(chǎn)用益物權(quán)+債權(quán)”和“所有權(quán)+股權(quán)+不動產(chǎn)用益物權(quán)”雙軌制權(quán)利結(jié)構(gòu)：“確權(quán)確地”之土地承包經(jīng)營權(quán)上分置出的土地經(jīng)營權(quán)宜定性為債權(quán)；集體農(nóng)用地“確權(quán)確股不確地”（即按股量化）下，使農(nóng)民取得集體土地股權(quán)后，股份量化的組織載體社區(qū)股份合作社再基于所有權(quán)創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)可定性為不動產(chǎn)用益物權(quán)。其中，因后者創(chuàng)設(shè)的法律依據(jù)是2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》第50條（將“土地經(jīng)營權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后”再“實行承包經(jīng)營”），故其屬于該法中以其他方式承包之土地經(jīng)營權(quán)。由是觀之，宜借鑒以其他方式承包之土地經(jīng)營權(quán)的制度構(gòu)造，特別是權(quán)利主體可以是非本集體成員（第52條）及使用費收取制度（第49條），將進城落戶且喪失集體成員資格者不自愿退出的土地承包經(jīng)營權(quán)變更為以其他方式承包之土地經(jīng)營權(quán)（期限為原土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限）。理由在于：第一，兩者在主要方面均相同——在主體上均可是非本集體成員，在性質(zhì)上均可為不動產(chǎn)用益物權(quán)，亦均應(yīng)有償使用、有期限限制，因而技術(shù)上是可行的。第二，對進城落戶農(nóng)民喪失集體成員資格后繼續(xù)持有土地經(jīng)營權(quán)收取使用費，一方面能引導(dǎo)其在利益衡量的基礎(chǔ)上于喪失集體成員資格前盡早退出或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)；另一方面按市場規(guī)則令其有償使用，既可保障本集體的收益權(quán)，又可消除喪失集體成員資格者繼續(xù)持有土地承包經(jīng)營權(quán)的非正當(dāng)性（即背離了土地承包經(jīng)營權(quán)主體的身份性要求），因為喪失集體成員資格的進城落戶者有償持有土地經(jīng)營權(quán)，就如同非本集體成員有償持有以其他方式承包之土地經(jīng)營權(quán)一樣。當(dāng)然，在進城落戶且喪失集體成員資格者的土地經(jīng)營權(quán)之剩余期限到期后，如果集體允許非本集體成員繼續(xù)有償使用，則其宜享有相對于其他非本集體成員的優(yōu)先權(quán)。
其次，將不自愿退出之宅基地使用權(quán)變更為非本集體成員持有的使用權(quán)（即集體建設(shè)用地使用權(quán)）。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)“三權(quán)分置”主要是為了實現(xiàn)農(nóng)民住房跨集體轉(zhuǎn)讓中，本集體成員保留資格權(quán)和非本集體成員獲取使用權(quán)的權(quán)利分置。宅基地“三權(quán)分置”之資格權(quán)系成員權(quán)；使用權(quán)系農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)跨集體轉(zhuǎn)讓給非本集體成員時，宅基地使用權(quán)經(jīng)期限限制、費用繳納、權(quán)能充實、物權(quán)登記等系統(tǒng)構(gòu)造并變更后的集體建設(shè)用地使用權(quán)。由是觀之，宜將進城落戶且喪失集體成員資格者繼續(xù)持有的宅基地使用權(quán)，變更為與非本集體成員持有的使用權(quán)一樣的不動產(chǎn)用益物權(quán)（即集體建設(shè)用地使用權(quán)），并參照宅基地“三權(quán)分置”之使用權(quán)進行重構(gòu)，使其有期限限制、須繳納使用費。顯然，將進城落戶農(nóng)民持有的無固定期限、無償?shù)恼厥褂脵?quán)，于其喪失集體成員資格時變更為有期限、有償?shù)氖褂脵?quán)，既有助于引導(dǎo)其在利益衡量的基礎(chǔ)上于喪失集體成員資格前盡早退出或轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，又可保障本集體的收益權(quán)，并消除喪失集體成員資格者繼續(xù)持有宅基地權(quán)利的非正當(dāng)性，因為喪失集體成員資格的進城落戶者有償享有使用權(quán)，與非本集體成員有償取得集體建設(shè)用地使用權(quán)一樣，都是集體土地所有權(quán)的有效實現(xiàn)方式。
最后，將不自愿退出之集體土地股權(quán)變更為非本集體成員有償持有的類別股。（1）有償持股的體現(xiàn)。股權(quán)的組織載體（即社區(qū)股份合作社）從利潤中提取公益金時，會通過公益金擠壓土地股權(quán)分紅，使之產(chǎn)生有償持股的事實效果，即集體通過公益金的特殊形式對集體土地股權(quán)主體收取費用。同時，通過公益金的使用亦會使集體及集體成員受益——尤其是使未曾無償分配到承包地、宅基地或集體土地股份的新增集體成員受益，彰顯集體土地所有權(quán)為本集體成員提供保障的功能定位。顯然，本集體成員從公益金使用中受益會抵消其因公益金提取而產(chǎn)生的有償持股效果；而非本集體成員因無法從公益金使用中受益，就不能抵消其因公益金提取而產(chǎn)生的有償持股效果，結(jié)果即實質(zhì)實現(xiàn)了非本集體成員有償持股。（2）類別股的構(gòu)造?；诩w土地股權(quán)權(quán)利主體的身份性，股權(quán)繼承人為非本集體成員時，實踐中往往將其取得的股權(quán)變更為不享有表決權(quán)的類別股。受此啟發(fā)，農(nóng)民進城落戶且喪失集體成員資格后，也可以將其不自愿退出的股權(quán)變更為非本集體成員持有的類別股，使其不再享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)，或僅享有有差別的收益權(quán)——相比同樣數(shù)量的本集體成員股權(quán)，其獲益更少也會產(chǎn)生有償持股的效果，社區(qū)股份合作社甚至可直接要求其支付一定股價款（相當(dāng)于有償受讓）或?qū)⑵涔蓹?quán)設(shè)置為分享紅利劣后的類別股。由此，在一定程度上既可以消減喪失集體成員資格者繼續(xù)持有集體土地股權(quán)的非正當(dāng)性；又可以督促其盡早轉(zhuǎn)讓股權(quán)，或者基于本集體成員和非本集體成員持股獲益的差別兼顧本集體成員股東和非本集體成員股東的利益，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
（四）大量農(nóng)民進城落戶且喪失集體成員資格后集體土地所有權(quán)歸屬之惑的化解
“城中村”集體土地所有權(quán)的歸屬，可為化解大量農(nóng)民進城落戶且喪失集體成員資格后集體土地所有權(quán)歸屬之惑提供有益啟示，因為兩者都會因沒有集體成員而導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體被瓦解乃至缺位。只不過，“城中村”集體土地所有權(quán)主體的缺位是基于村民委員會改制為居民委員會、集體成員變市民而產(chǎn)生，農(nóng)民進城落戶后集體土地所有權(quán)主體被瓦解或缺位則是基于進城落戶者喪失集體成員資格所致；“城中村”中集體成員資格的喪失具有整體性、一次性，而進城落戶中集體成員資格的喪失呈現(xiàn)出局部性、漸進性。
“城中村”集體土地所有權(quán)的歸屬，經(jīng)歷了強制國有化或概括國有化的實踐。但是，與“城中村”集體成員可以整體一次性市民化不同，進城落戶集體成員市民化則是局部漸進的。當(dāng)剩余集體成員享有集體土地的人（戶）均利益相當(dāng)于或超過進城落戶者的進城利益時，就可能阻礙集體成員繼續(xù)進城落戶。此種狀態(tài)盡管是市場經(jīng)濟條件下集體成員自愿選擇的結(jié)果，但是一方面會阻礙城鎮(zhèn)化進程，另一方面也會產(chǎn)生未進城落戶又不從事農(nóng)業(yè)卻憑借集體土地獲利的食利集團，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性發(fā)展。因此，不能等最后個別集體成員進城落戶，使集體土地徹底變?yōu)闊o主物之后再國有化，而宜確定一個時間點，使集體土地國有化。
之所以對集體土地國有化，而不是將其直接并到附近集體的理由在于：（1）集體土地所有權(quán)不允許交易；（2）村莊合并會導(dǎo)致強村富村占有更多資源，容易引發(fā)利益分配問題和農(nóng)用地“非糧化”；（3）當(dāng)合并后的村莊有大量集體成員進城落戶時，會再次陷入前文闡釋的“集體土地所有權(quán)歸屬之惑”困境；（4）國有化有“城中村”土地國有化與農(nóng)墾系統(tǒng)國有農(nóng)用地經(jīng)營運作等實例可資借鑒，具有可行性。
至于國有化的具體方案，可以考慮：（1）參照下列因素確定一個可以由自然資源管理部門推進集體土地國有化的合理時間點，如：已進城落戶集體成員與未進城落戶集體成員數(shù)量變化情況、剩余集體成員不同時期享受集體土地利益變化情況、剩余集體成員享受集體土地利益與進城落戶已喪失集體成員資格者曾享受集體土地利益比較情況、集體土地現(xiàn)在利用狀況、國家補償資金籌措情況，等等。（2）在現(xiàn)有宅基地面積限額的基礎(chǔ)上，限定剩余集體成員可享有（包括繼受）土地承包經(jīng)營權(quán)和集體土地股權(quán)的最高比例。國有化時，應(yīng)為剩余集體成員配足限額內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)和集體土地股權(quán)，即以類似于留權(quán)、擴權(quán)發(fā)展的方式實現(xiàn)集體土地“三權(quán)”范圍內(nèi)集體土地的國有化。在上述國有化時間點之后，雖然集體土地所有權(quán)變更為國家所有，但現(xiàn)有集體成員限額內(nèi)的集體土地“三權(quán)”可以由其及其戶內(nèi)仍依賴該土地權(quán)利生活的新增人口繼續(xù)無償享有（達到前述喪失集體成員資格標準時則不宜再無償享有），只不過是權(quán)利性質(zhì)或名稱會發(fā)生變化，如宅基地使用權(quán)變更為國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生基礎(chǔ)由集體所有權(quán)變更為國家所有權(quán)。顯然，剩余集體成員的土地權(quán)益不會因集體土地國有化而減少。（3）在上述國有化時間點之后，集體土地國有化時的剩余集體成員因最高額限制無法繼受的原集體土地“三權(quán)”，由國家有償受讓或無償享有。國家有償受讓是指集體土地國有化時的剩余集體成員（包括進城落戶的集體成員）自愿有償將原集體土地“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓給國家。比較而言，與集體一樣可以成為土地所有權(quán)主體的國家，支付的補償也應(yīng)相當(dāng)于進城落戶農(nóng)民以喪失集體成員資格為代價從集體處獲取的集體土地“三權(quán)”永久退出補償。無償享有是指集體土地國有化時的剩余集體成員死亡后，在無合格的原集體土地“三權(quán)”繼承人的情況下，由國家無償取得。集體土地“三權(quán)”之外的集體資產(chǎn)可以參照集體土地“三權(quán)”有償退出或以其他合理方式國有化。
集體土地國有化后，可以采取兩種賦權(quán)管理模式：一是將國有化的土地交由附近農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會代表行使所有權(quán)，并按照2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》第2條、第49條等條款產(chǎn)生以其他方式承包的土地經(jīng)營權(quán)，收取的土地使用費按一定比例交給國家。二是借鑒國有農(nóng)場經(jīng)驗，設(shè)立農(nóng)場公司（可由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制），或委托附近國有農(nóng)場管理（截至2018年，全國農(nóng)墾系統(tǒng)有1759個國有農(nóng)場）。其中，農(nóng)業(yè)用地可以參照江蘇省農(nóng)墾農(nóng)業(yè)發(fā)展股份有限公司的公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營，或借鑒安徽省農(nóng)墾集團下屬農(nóng)場公司的招標田經(jīng)營方式，賦予農(nóng)場公司享有用益物權(quán)性國有農(nóng)用地使用權(quán)；農(nóng)場公司在統(tǒng)一管理下再實施招標田經(jīng)營的，可在農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)上再派生出短期債權(quán)性招標田租賃權(quán)，例如，根據(jù)2019年7月23-26日筆者對安徽農(nóng)墾集團華陽河農(nóng)場和方邱湖農(nóng)場調(diào)研所知，其招標田期限分別為3年和5年。
結(jié)語
在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，支持引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民自愿有償退出集體土地“三權(quán)”，既要保障進城者“帶地進城”“帶股進城”，強化其進城和市民化的能力，又要堅持集體土地所有權(quán)，針對進城落戶者喪失集體成員資格后不自愿退出集體土地“三權(quán)”的現(xiàn)象構(gòu)建應(yīng)對之策。完善進城落戶農(nóng)民達到一定條件時喪失集體成員資格制度，賦予進城落戶者（最先）優(yōu)先受讓權(quán)，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)股權(quán)化，乃至借助“三權(quán)分置”改革，使進城落戶且喪失集體成員資格者有償（甚至有期限）持有集體土地權(quán)利，明確大量農(nóng)民進城落戶且喪失集體成員資格后集體土地適時國有化，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下協(xié)調(diào)進城落戶農(nóng)民、未進城落戶農(nóng)民與集體乃至國家之間利益平衡的有效措施。
本文系2018年度國家社科基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”（項目批準號：18ZDA151）的階段性成果。
作者系安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國法學(xué)》2020年第2期
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