國務院關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報告

——2020年4月26日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長?韓長賦

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進展情況

黨中央、國務院高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。習近平總書記指出，這是黨中央推出的一項重要改革，對推動農(nóng)村改革發(fā)展、完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權(quán)益、探索形成農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制具有重要意義，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，著力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。李克強總理強調(diào)，要堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資等工作，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。各地區(qū)、各有關(guān)部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照農(nóng)村改革“擴面、提速、集成”的總體要求，把握正確改革方向，抓牢關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化責任落實，推動改革取得了實質(zhì)性進展。

（一）不斷強化集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作措施。加強頂層設計。2014年，經(jīng)黨中央、國務院審議通過，出臺《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》，在29個縣（市、區(qū)）先行開展試點工作。2016年，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對推進改革作出總體安排。廣泛動員部署。召開全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革電視電話會議和農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作推進會議，對相關(guān)工作作出具體部署。各?。▍^(qū)、市）通過召開改革專題會、電視電話會、現(xiàn)場觀摩會等形式部署推進改革工作。強化組織保障。經(jīng)國務院同意，建立全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革部際聯(lián)席會議制度，中央財政累計安排清產(chǎn)核資專項轉(zhuǎn)移支付6億元。各地成立由省領(lǐng)導牽頭負責的改革領(lǐng)導機構(gòu)或建立聯(lián)席會議制度，省、市、縣三級財政共安排改革專項經(jīng)費57.45億元。開展監(jiān)督檢查。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革督查列入中央有關(guān)督查檢查考核計劃，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合部際聯(lián)席會議成員單位，先后赴28個省份開展實地督查，采取隨機抽查等方式走訪87個縣（市、區(qū)）、165個村，推動改革任務落實落地。營造改革氛圍。2017年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共舉行兩次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革新聞發(fā)布會，開展25期專題輪訓，確定20個縣（市、區(qū)）為全國改革經(jīng)驗交流典型單位。各地采取進村入戶宣講、給農(nóng)民一封信、播放宣傳片等方式使改革政策家喻戶曉，借助電視、報紙、手機APP、微信公眾號等媒體，加大改革政策宣傳力度。

（二）全面加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。按期完成清產(chǎn)核資。按照《意見》關(guān)于2019年底基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門研究制定清產(chǎn)核資政策文件、操作辦法和報表體系，指導各地按照清查核實、公示確認、建立臺賬、審核備案、匯總上報、納入平臺“六大步驟”清查核實各類資產(chǎn)。目前，全國299.2萬個擁有農(nóng)村集體經(jīng)營性、非經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資單位完成數(shù)據(jù)上報，清產(chǎn)核資工作已經(jīng)基本完成，共清查核實賬面資產(chǎn)總額6.5萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元、非經(jīng)營性資產(chǎn)3.4萬億元；集體資源性資產(chǎn)總面積65.5億畝。加快建設監(jiān)管平臺。上線運行農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資管理系統(tǒng)，全國1.2億張各類資產(chǎn)報表實現(xiàn)在線填報、審核及匯總。鼓勵各地充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提高集體資產(chǎn)管理工作信息化水平。目前，全國農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺已經(jīng)列入《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》，正在開展設計和建設。地方法規(guī)相繼出臺。順應農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，上海、江蘇、浙江、廣東等省份研究出臺農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例等地方性法規(guī)，為加強集體資產(chǎn)監(jiān)督管理提供了法治保障。

（三）由點及面開展經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。壓茬推進改革試點。2015年以來，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門共組織開展四批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，試點單位包括15個省份、89個地市、442個縣（市、區(qū)），其他省份還自主選擇了部分縣村開展省級試點，各級試點單位已覆蓋全國80%左右的縣（市、區(qū)）。確認集體成員身份。各地以縣或地市為單位制定符合實際的集體經(jīng)濟組織成員身份確認指導意見，明確政策底線，規(guī)范工作程序，并在成員身份確認中注重維護婦女合法權(quán)益。目前，全國已有超過36萬個村完成改革，共確認集體經(jīng)濟組織成員6億多人。合理開展折股量化。各地在清產(chǎn)核資、成員身份確認的基礎上，將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員。有的地方還在推進脫貧攻堅工作中，把財政投入到村集體形成的資產(chǎn)確權(quán)到農(nóng)民集體，并量化為本集體經(jīng)濟組織成員特別是貧困人口持有的股份。規(guī)范資產(chǎn)股權(quán)管理。對于經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到成員形成的股權(quán)，多數(shù)地方實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式，一些地方探索實行“量化到人、確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、長久不變”的股權(quán)靜態(tài)管理模式。積極深化試點內(nèi)容。有的地方在基層黨組織領(lǐng)導下，探索明晰村民自治組織與村集體經(jīng)濟組織的職能關(guān)系，實行村民委員會事務和集體經(jīng)濟事務分離；有的地方探索集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，自主開展集體資產(chǎn)股份抵（質(zhì)）押貸款試點，為深化改革積累了經(jīng)驗。

（四）因地制宜探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式。開展扶持集體經(jīng)濟發(fā)展試點。2016年以來，中央財政通過以獎代補等方式，共支持28個省份和4個計劃單列市開展扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點。2018年，中央組織部、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)通知，計劃到2022年在全國范圍內(nèi)扶持10萬個左右的村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。支持貧困地區(qū)薄弱村發(fā)展提升。按照《中共中央、國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》有關(guān)要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究制定貧困地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱村發(fā)展提升計劃，指導各地以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、盤活土地資源等為抓手，探索薄弱村發(fā)展集體經(jīng)濟的有效路徑。從2017年開始，浙江省在全省實施消除集體經(jīng)濟薄弱村三年行動計劃，到2019年底已全面消除集體經(jīng)濟年收入低于10萬元、經(jīng)營性收入低于5萬元的薄弱村。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑。有的地方利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養(yǎng)殖水面等資源，集中開發(fā)或通過公開招投標等方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目；采取租賃、入股等形式，將農(nóng)戶承包林地吸納進村集體股份合作林場，大力發(fā)展用材林、經(jīng)濟林、林下經(jīng)濟、森林旅游等產(chǎn)業(yè)；在符合規(guī)劃前提下，探索利用閑置的各類房產(chǎn)設施、集體建設用地等，以自主開發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應產(chǎn)業(yè)；整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等形式發(fā)展集體經(jīng)濟；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等優(yōu)勢區(qū)位，跨區(qū)域抱團建設倉儲設施、商鋪門面、標準廠房等“飛地”項目，實現(xiàn)集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（五）逐步完善集體產(chǎn)權(quán)制度改革配套法律政策。賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格。2017年，十二屆全國人大五次會議通過民法總則，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織列為一類特別法人，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。2018年，十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的立法列為第三類項目。建立集體經(jīng)濟組織登記賦碼制度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門制定登記辦法，規(guī)范登記事項，統(tǒng)一證書式樣，明確由縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責發(fā)放農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證書，并賦統(tǒng)一社會信用代碼。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織首次有了統(tǒng)一的“身份證”，目前全國已有超過27萬個集體經(jīng)濟組織領(lǐng)到登記證書，并可憑此證到有關(guān)部門辦理公章刻制和銀行開戶等手續(xù)，以便開展經(jīng)營管理活動。明確集體經(jīng)濟組織稅費優(yōu)惠政策。財政部會同稅務總局等部門細化落實在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中免征有關(guān)契稅、印花稅的優(yōu)惠政策，并明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)免收不動產(chǎn)登記費。制定集體經(jīng)濟組織金融支持政策。人民銀行、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門出臺金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見，要求各地結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作，加大對具有獨立法人地位、集體資產(chǎn)清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織金融支持力度。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的困難和問題

從督查調(diào)研和基層反映情況看，當前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍面臨一些困難和問題。

（一）各地改革不平衡不充分。一些地方對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重要性認識不到位，行動遲緩，存在“上熱下不熱”現(xiàn)象。部分地方對非經(jīng)營性資產(chǎn)運營管護、資源性資產(chǎn)開發(fā)利用等，主動探索和謀劃不多，改革廣度和深度不夠。有的地方?jīng)]有及時總結(jié)推廣試點地區(qū)的經(jīng)驗做法，引領(lǐng)示范帶動作用沒有得到充分發(fā)揮。受新冠肺炎疫情影響，有些地方入戶調(diào)查摸底、集體開會表決等工作難以正常開展。

（二）部分地方改革工作不規(guī)范。少數(shù)地方在確認集體經(jīng)濟組織成員身份時，沒有充分尊重歷史、合理兼顧現(xiàn)實，將戶籍仍在本村的外嫁女排除在外，造成“兩頭空”現(xiàn)象。有些地方對股權(quán)設置的要求與中央文件精神明顯不符。有的村民小組集體資產(chǎn)較多，但村、組集體土地和經(jīng)營性資產(chǎn)未能分賬管理，組級資產(chǎn)存在被平調(diào)的隱患。

（三）集體資產(chǎn)經(jīng)營管理水平不高。一些地方農(nóng)村集體資產(chǎn)臺賬管理、經(jīng)濟合同管理不規(guī)范，民主程序履行不到位，集體資產(chǎn)存在一定流失風險。有的地方集體經(jīng)營性資產(chǎn)運營管理能力不強，非經(jīng)營性資產(chǎn)管護主體責任不明，未承包到戶的土地等資源性資產(chǎn)經(jīng)營效益不高。

（四）政策支持力度有待加強。試點地區(qū)反映，支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)濟發(fā)展的政策措施力度還不夠。改革后成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需要繳納增值稅、企業(yè)所得稅等稅費，影響了農(nóng)民集體參與改革的積極性。

（五）有關(guān)法律制度不健全。國家層面還缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律，僅有少數(shù)省份出臺了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例等地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，對集體經(jīng)濟組織成員身份確認的依法開展、集體經(jīng)濟組織及其成員權(quán)益的依法保障、集體經(jīng)濟組織功能作用的有效發(fā)揮等造成影響。

（六）與農(nóng)村相關(guān)改革銜接還不夠。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項綜合性、系統(tǒng)性很強的改革，與農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村金融改革等相關(guān)領(lǐng)域改革具有很強的關(guān)聯(lián)性，但有些地方在試點內(nèi)容銜接、試點組織實施等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，導致改革的整體效應未能充分發(fā)揮。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思路和舉措

推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是全面深化農(nóng)村改革的重要任務，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。今后一段時間，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護農(nóng)民集體成員權(quán)利為目的，以推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革為重點，探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，確保集體經(jīng)濟發(fā)展成果惠及本集體所有成員，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興提供重要支撐和保障。重點抓好以下六方面工作。

（一）按期完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。組織已有的15個整省試點省份做好檢查驗收，部署13個非整省試點省份全面推開改革試點（北京、上海、浙江3省市已完成改革任務），在2020年實現(xiàn)改革試點省級全覆蓋，力爭改革覆蓋面擴大到所有涉農(nóng)縣。指導各地在常態(tài)化疫情防控中做好經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，規(guī)范有序開展成員身份確認、資產(chǎn)折股量化、辦理登記賦碼等工作，預防并妥善解決外嫁女“兩頭空”等問題，確保到2021年底按期基本完成改革任務。支持地方結(jié)合實際開展集體資產(chǎn)股份有償退出、抵押擔保等方面探索，完善集體資產(chǎn)股份權(quán)能，激發(fā)農(nóng)村資源發(fā)展活力。

（二）加大改革政策宣傳貫徹力度。推介一批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革先進典型，宣傳各地經(jīng)驗做法，充分發(fā)揮示范帶動作用。開展多層次、多形式的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革培訓，解讀中央有關(guān)政策精神，提高基層干部的執(zhí)行力。組織開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革督查，督促各地把改革工作做實做深做好，確保各項任務按期保質(zhì)完成。

（三）提升農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理效能。進一步加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，加快全國農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設，為盤活利用集體資產(chǎn)夯實基礎。開展發(fā)展壯大集體經(jīng)濟試點示范，到2022年完成10萬個左右村的扶持任務。推動貧困地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱村發(fā)展提升，扶持村集體林場發(fā)展，推廣資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗。加強基層專業(yè)隊伍建設，為管好用好集體資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟提供人才支撐。

（四）健全完善改革支持政策體系。用好用活農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)優(yōu)惠和扶持政策。落實并完善支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的稅收政策，探索創(chuàng)新金融機構(gòu)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的融資擔保政策，逐步增加政府對農(nóng)村的公共服務支出，統(tǒng)籌安排農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展所需用地，不斷完善支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)濟發(fā)展的政策措施。

（五）加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法進程。圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本特征、法人屬性、功能作用、內(nèi)部運行機制等重大問題，深入開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法理論研究，指導有條件的地方先行開展相關(guān)立法探索。制定出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程，盡快修訂農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計制度，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)范有序運行提供制度保障。

（六）加強與農(nóng)村相關(guān)改革的有效協(xié)同。以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，統(tǒng)籌推進農(nóng)村各項改革。全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，推動完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市配套制度，加大金融服務農(nóng)村改革力度，集成推廣農(nóng)村改革試驗試點成果，促進改革試點有機銜接，切實增強農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國人大網(wǎng)

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