一、引言

作為人地關(guān)系緊張的大國，中國農(nóng)村土地的合理配置不僅關(guān)系著農(nóng)民生計還關(guān)系著國家糧食安全乃至整體經(jīng)濟社會的發(fā)展和穩(wěn)定。20世紀80年代初推廣實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制（下文簡稱為家庭承包制）將農(nóng)村集體土地平均分配給廣大農(nóng)民經(jīng)營，形成土地所有權(quán)仍歸集體、承包經(jīng)營權(quán)主要由作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶自主支配的“兩權(quán)分置”局面。這一制度有力地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和有效性，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的高速增長。

但是，當下的中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配置仍存在諸多低效率問題，主要表現(xiàn)在三大方面：第一，農(nóng)戶間配置效率低。土地流轉(zhuǎn)滯后于勞動力轉(zhuǎn)移，家庭勞動力已經(jīng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶依靠留守人口勉強經(jīng)營而有剩余勞動力和經(jīng)營能力強的農(nóng)戶想擴大經(jīng)營規(guī)模卻得不到土地；土地流轉(zhuǎn)的“人格化”交易特征明顯，一些土地被“無償”轉(zhuǎn)給親友“代耕”而非出租給生產(chǎn)經(jīng)營能力強并愿意支付高租金的經(jīng)營者。第二，流轉(zhuǎn)土地長期利用效率低下。土地流轉(zhuǎn)的短期與活期化特征明顯，即流轉(zhuǎn)以短期或隨時可能結(jié)束的合約為主，造成流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)很不穩(wěn)定，經(jīng)營者缺乏長期投資和以可持續(xù)方式利用土地的激勵。第三，流轉(zhuǎn)土地小規(guī)模、碎片化經(jīng)營特征明顯，缺乏規(guī)模經(jīng)濟效率。由于流轉(zhuǎn)配置的低效率，土地規(guī)模經(jīng)營特別是連片的規(guī)模經(jīng)營并沒有順暢發(fā)生，小規(guī)模細碎化的土地承包格局仍然制約著土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

在此背景下，如何進一步深化農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度改革以減弱小規(guī)模細碎化的土地承包格局對土地規(guī)模經(jīng)營的制約，如何更好地為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場創(chuàng)造條件以促進土地規(guī)模經(jīng)營，就成為亟待回答的問題。本文首先對家庭承包制的演進過程進行梳理，并說明阻礙土地流轉(zhuǎn)配置的制度安排是如何被逐步破除的；然后，基于中國農(nóng)戶土地面積小且地塊細碎以及城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中流轉(zhuǎn)交易治理成本高等特性，說明為什么自由流轉(zhuǎn)市場不易實現(xiàn)土地這種位置固定的特殊要素的高效流轉(zhuǎn)配置，進一步闡明土地集體所有制在降低交易成本、提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配置效率上具備的潛在優(yōu)勢及其發(fā)揮作用的條件，為土地集體所有制可進一步創(chuàng)新完善并充分發(fā)揮其在促進土地連片規(guī)模流轉(zhuǎn)方面的制度優(yōu)勢的判斷提供科學支撐。

二、配置效率視角下中國農(nóng)村土地家庭

承包制的演進與當下改革焦點

中國建立在集體所有基礎上的農(nóng)村土地家庭承包制，在保障農(nóng)民生存發(fā)展、防止極端貧困以及保持社會穩(wěn)定方面取得了毫無爭議的制度績效，同時也為未來實現(xiàn)共同富裕提供了重要抓手。但隨著發(fā)展環(huán)境的變化，這一制度安排開始顯露出妨礙資源配置效率的一面，為此，國家審時度勢進行制度改革，相關(guān)改革及當下焦點主要集中在三大方面。

（一）與承包資格認定相關(guān)的效率問題及制度改革

1.承包資格與土地經(jīng)營相掛鉤的改革。在家庭承包制實施之初，承包地的流轉(zhuǎn)與撂荒均是被禁止的，農(nóng)戶不再經(jīng)營時需要將土地交回村集體。出租或撂荒可能會失去土地占有資格的情況在許多發(fā)展中國家均存在，這種將地權(quán)和自營相掛鉤的制度安排會阻礙農(nóng)村人口和勞動力資源向其他區(qū)域和其他行業(yè)轉(zhuǎn)移配置。為提升土地資源在農(nóng)戶間的配置效率，國家對承包地流轉(zhuǎn)的態(tài)度由開始的禁止逐漸向默許再向支持鼓勵轉(zhuǎn)變。1984年的中央一號文件提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包”。不過，當時并未對“轉(zhuǎn)包”性質(zhì)進行明確界定，特別是對轉(zhuǎn)包能否收取租金報酬缺乏說明。2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，農(nóng)民再也不會只是因為流轉(zhuǎn)土地而失去承包資格，承包資格和土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)徹底脫鉤。

2.承包資格與戶籍等相掛鉤的改革。當下制度改革的焦點是要不要將承包資格與戶籍等其他條件也徹底脫鉤。脫鉤可以為進城農(nóng)戶提供來自承包地流轉(zhuǎn)（或經(jīng)營）的收入保障，類似于為來自農(nóng)村的家庭提供低配版“全民基本收入”計劃，這在因國際局勢動蕩和人工智能自動化等而導致結(jié)構(gòu)性失業(yè)頻發(fā)的年代具有重要價值；相互掛鉤，即收回那些長期不在原村莊生活的家庭以及戶口遷出人口的承包地，則可以為農(nóng)村新增人口提供更多的土地保障。關(guān)于選擇哪種，國家的總體態(tài)度是“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，即進行脫鉤。2018年底發(fā)布的修訂版《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”“國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件”，這意味著承包期內(nèi)的承包資格已經(jīng)和戶籍脫鉤了。

（二）與經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性相關(guān)的效率問題及制度改革

1.穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)的改革。盡管國家通過劃定第一輪15年、第二輪及之后30年這樣的長承包期限并做出“承包期內(nèi)不得調(diào)地”的規(guī)定來穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，但在早些年間，很多村莊為滿足新增人口的土地生計保障訴求仍會根據(jù)人口出生、死亡、嫁娶等頻繁地違規(guī)調(diào)整承包地。調(diào)地時附著在土地上的投資有可能和土地一起被重新分配給他人或被他人侵占，這顯然會降低農(nóng)戶進行長期土地投資和采用可持續(xù)方式利用土地的激勵。當下，除了發(fā)生一些政策允許的土地調(diào)整情況（如少數(shù)村莊發(fā)生自然災害并損毀了一些承包地，或者一些村莊進行了消減細碎化的土地整理項目）之外，承包地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性得到很大提升。

2.穩(wěn)定流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的改革。當下制度改革的焦點是如何保障流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性。中國2020年的承包地流轉(zhuǎn)比率已經(jīng)達到34.1%，隨著城鎮(zhèn)化和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的進一步發(fā)展，特別是農(nóng)村人口老齡化加劇和人口繼續(xù)減少，承包地流轉(zhuǎn)比率有望進一步增加。像江蘇這樣城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型起步較早省份的高達61.3%的流轉(zhuǎn)比率，在不遠的將來必然常見于廣大地區(qū)。承包地流轉(zhuǎn)經(jīng)營已占據(jù)較高比例以及在不遠將來可能發(fā)生的加速增長趨勢均凸顯了保證流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定的重要性。因為流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定不但會降低土地投資——有研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶在轉(zhuǎn)入地塊上進行的長期投資水平顯著低于自家承包地，還會減少規(guī)模戶對機械等和土地不直接相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期投資。針對這些，國家正試圖完善農(nóng)地“三權(quán)分置”方案，通過賦予經(jīng)營權(quán)必要的權(quán)利內(nèi)涵以確保流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營的長期穩(wěn)定性。目前存在和將來面臨的主要問題在于還有很多非制度原因會讓流轉(zhuǎn)雙方不愿意簽訂長期契約，如轉(zhuǎn)出方因擔心非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定而希望保持租約期限的靈活性等。

（三）與土地經(jīng)營規(guī)模相關(guān)的效率問題及制度改革

農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模小且地塊細碎一直被認為制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。就農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模而言，在中國這樣一個人地關(guān)系緊張的國家進行農(nóng)村土地均分，必然導致農(nóng)戶土地規(guī)模很小。除了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者太多、經(jīng)營規(guī)模普遍過小之外，中國另一大問題是地塊面積太小、土地細碎化嚴重。不足7.1畝的戶均承包地還要被分散在多個位置不同的地塊上；即使對于平均規(guī)模已達到400畝的家庭農(nóng)場，其土地依然平均由分離的15塊地構(gòu)成。土地經(jīng)營的細碎化，不但會使很多勞作時間浪費在分散地塊間的通勤上，也妨礙了機械替代勞動或者增加了替代的成本，最終對一個試圖進行規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者所能有效經(jīng)營的土地總規(guī)模形成束縛。目前存在和將來面臨的主要問題在于如何有效形成連片規(guī)?；牧鬓D(zhuǎn)經(jīng)營，畢竟在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中隨勞動力轉(zhuǎn)移而陸續(xù)轉(zhuǎn)出的承包地既非常小又在空間上異常分散。

三、城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中土地集體所有制提高

土地流轉(zhuǎn)效率的潛在優(yōu)勢及條件

（一）自由流轉(zhuǎn)市場在配置小規(guī)模、細碎化土地方面面臨的障礙

1.土地流轉(zhuǎn)面臨高交易成本。具體表現(xiàn)在：①就事前搜尋成本而言，位置固定決定了土地市場的區(qū)域性，承租者往往是土地旁邊的居民，并且土地交易具有時間間隔長、時間連續(xù)性差的特征，這種時空分割使土地市場具有“薄市場”特征。②就事中談判與簽約成本而言，對土地質(zhì)量等級或生產(chǎn)力進行鑒定以便確定合適價格也是困難的，特別是土壤肥力測定費用高昂。因此很難通過流轉(zhuǎn)合約來防止轉(zhuǎn)入方的短期行為、保證土地利用的可持續(xù)性。③就事后合約執(zhí)行成本而言，對合約期限內(nèi)調(diào)整合約內(nèi)容以應對意外事項（如自然災害、農(nóng)產(chǎn)品價格波動、技術(shù)進步等）、監(jiān)督轉(zhuǎn)入方土地利用行為，以及對合約到期后土地質(zhì)量等級及變化的認定核實和處理等，不管是流轉(zhuǎn)雙方還是類似法院這樣的確保合約執(zhí)行的第三方都需要付出巨大努力與費用。

2.高交易成本導致流轉(zhuǎn)配置效率低下。（1）土地流轉(zhuǎn)人格化交易特征明顯。面對搜尋合適交易對象和簽訂、執(zhí)行完備正式合約的高成本，以及缺乏低成本的商業(yè)化中介服務，進城農(nóng)戶往往不得不退而求其次，大幅縮減交易過程中得不償失的交易投入，例如簡單把土地“無償”地交給值得信賴的親友，進行非正式、“人格化”的交易或者人情交易等。（2）流轉(zhuǎn)土地碎片化特征明顯。在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中，隨農(nóng)戶陸續(xù)進城而陸續(xù)轉(zhuǎn)出的土地在空間位置上非常分散。希望轉(zhuǎn)入連片規(guī)?；恋氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營者往往需要和不愿意轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶商談土地互換，以將這些農(nóng)戶的土地置換到一邊。但是，這往往會面臨高昂的交易成本。（3）流轉(zhuǎn)短期化與活期化特征明顯并導致流轉(zhuǎn)地長期利用效率低下。土地轉(zhuǎn)出方特別是剛轉(zhuǎn)移就業(yè)者因擔心非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定而希望保持租約期限的靈活性。轉(zhuǎn)入方因為年老且子代無意繼承家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營而不需要長期租約。流轉(zhuǎn)雙方都希望為未來根據(jù)條件變化調(diào)整合約預留空間。

（二）土地集體所有制提高土地流轉(zhuǎn)配置效率的制度優(yōu)勢和實踐案例

1.制度優(yōu)勢分析。作為農(nóng)村土地所有權(quán)的擁有者，村集體可以在以下幾個方面發(fā)揮優(yōu)勢：（1）充當天然的“土地流轉(zhuǎn)中介”或“土地轉(zhuǎn)出者協(xié)會”，降低流轉(zhuǎn)交易成本。由村民組成的村集體天然具有信息和信任優(yōu)勢，在發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)、進行鄉(xiāng)村治理的同時，可以“順便”將土地流轉(zhuǎn)的中介服務納入其中，高信任、低成本地為流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)服務。（2）組織土地調(diào)整和置換、形成連片規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，提高土地流轉(zhuǎn)配置的規(guī)模效率。（3）組織關(guān)聯(lián)交易，以“土地銀行”把零碎、短活期的“存入”土地變?yōu)橐?guī)?；㈤L期穩(wěn)定的“貸出”土地。

2.發(fā)揮制度優(yōu)勢的實踐案例。（1）江蘇鹽城市亭湖區(qū)“小田變大田”實踐。具體做法是，打破田埂、壟溝的限制對承包地塊實現(xiàn)集中連片；整合后的耕地被劃分為“流轉(zhuǎn)區(qū)”、“自種區(qū)”和“預留區(qū)”三部分。改革后，亭湖區(qū)首批試點的431戶農(nóng)戶共有的2790畝承包地——以前分散為1123塊小地塊，在堅持承包權(quán)不變的前提下，被集中連片成147塊地。（2）湖北沙洋縣“按戶連片耕種”的實踐。2014年沙洋縣抓住農(nóng)村土地確權(quán)要對耕地統(tǒng)一測量、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一頒證的契機，順應群眾意愿，推行農(nóng)村土地“按戶連片”的耕種模式。使每戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”。（3）廣東清遠市“土地整合”實踐。以村民小組（自然組）為單位成立經(jīng)濟合作社，全組土地經(jīng)村集體統(tǒng)一整理、規(guī)劃后以戶按人口均分，村民按照“耕者優(yōu)先”“大者優(yōu)先”“同等條件抽簽”“連片經(jīng)營”“按比例置換”“順延擴充”的原則進行耕地分配和置換。

（三）發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢的條件

基于土地集體所有制的公共治理在提高土地流轉(zhuǎn)配置效率上大有可為。但同時也應清醒地認識到，政府（含村集體）通過集體所有制加強對農(nóng)村土地資源配置的控制以及干預在歷史上并非總是奏效，中國在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中繼續(xù)發(fā)揮集體所有制的優(yōu)勢至少需要以下兩方面條件。一方面，需要一個追求經(jīng)濟效率的有為政府。另一方面，也需要對土地流轉(zhuǎn)配置做良好的頂層制度設計并形成有效的治理體系。需要明確村集體主要職責是為市場有效配置土地這種位置固定性資源功能的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件和保駕護航，而不是替代市場。

四、結(jié)論及展望

值得指出的是，本研究雖然主要關(guān)注中國城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中土地流轉(zhuǎn)配置問題，但關(guān)于自由流轉(zhuǎn)市場不易實現(xiàn)小規(guī)模、細碎化土地的流轉(zhuǎn)配置效率的現(xiàn)實結(jié)論可能同樣適用于其他國家。未來，可以進一步進行跨國比較研究，證明相對于其他土地條件類似同時又是土地私有的國家，中國在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型中的土地流轉(zhuǎn)配置效率和農(nóng)業(yè)發(fā)展績效可能更高。同時本文認為只要按照“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的精神處理好市場與政府作用，中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就能取得長足發(fā)展。

（作者郜亮亮系中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員；作者紀月清系南京農(nóng)業(yè)大學三級教授、博士生導師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村經(jīng)濟中國農(nóng)村觀察 微信公眾號）

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