一、引言

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是全面深化農(nóng)村改革的重大任務。推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，產(chǎn)權清晰是一個重要前提。自黨的十四大要求把建設社會主義市場經(jīng)濟作為經(jīng)濟體制改革的目標以來，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革問題日益受到中央和地方的重視。2016年年底中共中央、國務院印發(fā)了《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》，對深化集體產(chǎn)權制度改革進行了系統(tǒng)全面的部署，明確了改革的目標方向、推進原則和重點任務。黨的十九大進一步提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，壯大集體經(jīng)濟?！?020年中央一號文件也提出，要抓好農(nóng)村的重點改革任務，全面開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟組織登記賦碼等工作。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是一項全面性的深刻變革，是實現(xiàn)全面建成小康社會目標的根本保障。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，對于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立城鄉(xiāng)要素平等交換關系，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要而深遠的意義，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)共同發(fā)展的制度基礎（張紅宇，2020；宋洪遠、高強，2015）。

自2016年農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革啟動以來，各地改革取得了重大進展和顯著成效。受農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室有關評估驗收的工作安排，由中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授孔祥智牽頭組成的課題組，在2018—2019年先后對山東、江蘇、浙江、內蒙古、上海、廣東、廣西等地的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點展開了調研，共涉及13個縣（區(qū)），具體情況如表1所示。如何實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、高度城鎮(zhèn)化地區(qū)推行農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革一直是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重要難題。浙江省海鹽縣作為全國綜合實力百強縣，屬于經(jīng)濟快速發(fā)展的地區(qū)，處于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域。同樣屬于經(jīng)濟發(fā)展水平較高、城鎮(zhèn)化進程較快的調研地區(qū)還有山東省青島市黃島區(qū)、上海市閔行區(qū)、江蘇省南京市高淳區(qū)。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革模式的典型代表有山東省東平縣，內蒙古自治區(qū)的阿榮旗，廣西壯族自治區(qū)北海市的銀海區(qū)、貴港市的港南區(qū)和覃塘區(qū)，廣東省的四會市和惠州市惠陽區(qū)等地，如何在脫貧攻堅中促進村集體經(jīng)濟的發(fā)展，完成改革試驗任務是這些地區(qū)面臨的難題。通過調研發(fā)現(xiàn)，各地在改革過程中的工作安排、具體做法以及實踐效果等方面存在明顯的地區(qū)差異和地方特色，本文將實踐中的經(jīng)驗加以總結，以期從整體上把握改革的關鍵問題，為試點到期后全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作提供可復制、可推廣的模式和政策啟示。

二、各地農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的實踐

各試點地區(qū)開展了一系列有效的工作，扎實有序推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革任務。

（一）具體做法

1.強化組織領導

調研的各地從不同層面成立了專門的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作領導小組，明確各成員單位職責，建立聯(lián)席會議制度，形成改革會商協(xié)商機制，做到事有人管、責有人負、密切配合、協(xié)調推進。比如江蘇省南京市成立了三級工作領導小組，既包括市級層面，也包括區(qū)級層面甚至鎮(zhèn)級層面，將辦公室設在市委農(nóng)工委，工作領導小組組長由市長直接擔任。各試點區(qū)黨委、政府是各區(qū)改革試驗任務承擔的責任主體和實施主體，負責轄區(qū)改革試驗工作的組織領導。各區(qū)也成立了改革試驗區(qū)工作領導小組，具體組織推進各區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革工作。山東省東平縣則是在縣、鄉(xiāng)、村三級分別成立由書記擔任組長的改革工作領導小組，形成三級書記負總責、抓改革的局面。領導小組辦公室設在縣農(nóng)業(yè)局，負責改革試驗區(qū)的日常工作。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立了相應的領導機構和工作機構，為農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革試點工作提供了有力的組織保障。通過組織機構搭建，在試點過程中隨時召開會議，分管領導時刻把握進度、及時組織協(xié)調解決問題，確保各地按時間節(jié)點完成農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作。

2.做好宣傳工作

立足把握全局，切實做好宣傳發(fā)動工作是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的前提。各地充分使用有線電視、宣傳欄、橫幅標語、紙質資料等形式進行宣傳發(fā)動，闡明農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作的必要性和重要性，充分調動廣大干部群眾參與的積極性、主動性，營造了良好的工作氛圍。改革試點工作剛開始進行時，難免會出現(xiàn)村“兩委”干部思想上想不通，有怕麻煩、抵觸和畏難等情緒，各地也通過宣傳、培訓和密切交流等方式解決思想上的問題。比如，江蘇省南京市先后舉辦了6次由各試點區(qū)農(nóng)工委、鎮(zhèn)街和試點村（社區(qū)）干部參加的全市農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革、農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設專題培訓班，詳細講解集體產(chǎn)權股份合作制改革等政策業(yè)務。再比如，廣東省博羅縣組織業(yè)務指導員前往北京、上海閔行區(qū)、浙江省嘉興市和江蘇省蘇州市等地參觀學習，借鑒他們關于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作的先進經(jīng)驗，并印發(fā)了《博羅縣農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革漫畫》2萬多冊、《致農(nóng)民朋友的一封信》2萬多份，以微信形式發(fā)布了《博羅縣農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革宣傳片》，這些宣傳資料通俗易懂，加深了農(nóng)民群眾對于改革工作的理解與支持。

3.堅持民主原則

在改革過程中，各地都堅持民主決策，商議過程尊重客觀歷史和農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。凡是涉及農(nóng)民群眾切身利益的問題，都嚴格履行民主程序，極大減少了農(nóng)村基層矛盾和糾紛。比如，山東省青島市黃島區(qū)產(chǎn)權制度改革就在民主參與、民主議事、民主決策的前提下，把依法、自主、公開、公正、透明、穩(wěn)定精神貫穿于改革的全過程。改制的每一個環(huán)節(jié)、每一個步驟、每一個事項，都按規(guī)定程序廣泛征求意見，集思廣益起草方案并進行公示或公告，改制中召開領導小組會、村“兩委會”、村民代表會等大小會議近10次，13次張榜公示相關文件、決定，村居民代表先后4次入戶做工作，贏得了農(nóng)民群眾的理解和支持，保證了改革的順利推進。集體經(jīng)濟組織成員通過參與決策和管理，增加集體身份認同感的同時也增強了集體凝聚力。

4.加強監(jiān)督管理

監(jiān)督、管理工作貫穿改革試驗任務的始終，各地相關工作的開展呈現(xiàn)出多元有效的特征。比如，廣東省博羅縣通過鼓勵集體成員參與資產(chǎn)運營，激發(fā)監(jiān)督管理的積極性。具體像羅陽街道雞麻地村委規(guī)定轄下各股份經(jīng)濟合作社按13戶選1戶為代表，成為該社股份經(jīng)濟合作聯(lián)合社股東戶主代表，合理發(fā)揮好成員的監(jiān)督管理作用。山東省青島市黃島區(qū)在工作程序的管理方面，通過探索與實踐完善固化了“三段九步”工作法，“三段”即將改制過程分為前期準備、工作實施、成立組織三個階段，“九步”即組成改制班子、形成改制決議、人口摸排、清產(chǎn)核資、界定成員、折股量化、注冊登記九個具體操作步驟。三個階段、九個步驟使得改革過程規(guī)范，具體操作中能夠確保民主公正，確保政府取信于民。上海市閔行區(qū)則將集體資產(chǎn)民主監(jiān)督管理貫穿產(chǎn)權改革及經(jīng)營管理的全過程，重大經(jīng)濟決策都做到會前廣泛征求意見，會后及時公布。各改革村已經(jīng)建立健全集體經(jīng)濟組織的“三會四權”治理機制，即建立成員代表會議、理事會、監(jiān)事會等現(xiàn)代法人治理結構，賦予成員知情權、表決權、收益權和監(jiān)督權。

5.加大財政扶持

調研中大部分地區(qū)的政府財政部門都會安排財政專項資金用于支持改革試點工作。比如上海市閔行區(qū)，以鎮(zhèn)為單位設立改革專項資金，主要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織上繳的部分稅收為來源。對積極開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的村，區(qū)根據(jù)集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)規(guī)模、人員狀況和改革難易度等相關因素綜合考慮，統(tǒng)一給予10萬—20萬元的獎勵。除了用作激勵各村改革外，專項資金還主要用于改革過程中的宣傳活動、成員（代表）大會、成員身份界定與農(nóng)齡統(tǒng)計工作、政策咨詢等其他促進村集體經(jīng)濟發(fā)展的活動。

（二）聚焦關鍵問題

1.農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資

清產(chǎn)核資是順利開展農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的基礎和前提，目的在于全面搞清集體資產(chǎn)的存量、結構、分布和運用效益情況，加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理。通過調研發(fā)現(xiàn)，各地清產(chǎn)核資的工作方式主要有聘請第三方會計公司、鎮(zhèn)級財政所指導、自行清產(chǎn)核資三種。聘請第三方會計公司的清產(chǎn)核資方式，以廣西北海市銀海區(qū)為例。該區(qū)以村級會計賬目和鎮(zhèn)財政所會計賬目為依據(jù)，固定資產(chǎn)有原始憑證的按原值登記，無原始憑證的則進行資產(chǎn)評估，評估結果由村民代表大會確定。同時，聘請第三方會計公司協(xié)助開展清產(chǎn)核資，以村（組）為單位厘清資產(chǎn)權屬，逐筆逐項登記集體資產(chǎn)。鎮(zhèn)級財政所指導的清產(chǎn)核資方式，以廣西玉林市為例。在清產(chǎn)核資階段，玉林市鎮(zhèn)財政所專業(yè)會計全程參與，在充分利用已有數(shù)據(jù)摸底登記的基礎上，由鎮(zhèn)財政所專業(yè)會計進行專業(yè)指導，對價格不明、票據(jù)不清、合同丟失、無法追究的村進行重新評估。自行清產(chǎn)核資方式，以廣西萬秀區(qū)為例。該區(qū)采取自我清查的方法，核實各村、組的資金、資產(chǎn)和資源，解決了數(shù)據(jù)不明、權屬不清的問題，并進行了系統(tǒng)錄入和審核上報，實現(xiàn)了系統(tǒng)化管理。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認

成員資格的合理界定是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的過程中難以回避的問題，其中的關鍵是要保證有資格的成員得到認可，而將沒有達到資格要求的人員排除在外。具體的成員身份確認條件由各地市縣區(qū)轄區(qū)內的村組根據(jù)自己本地的實際情況，綜合考量戶籍、土地承包關系、人員生活歷史等方面來確定。各試點單位所采取的成員身份認定辦法大同小異。在方法導向上，為避免出現(xiàn)涉及社會穩(wěn)定不可控的風險和民眾矛盾，普遍采取從寬界定的認定辦法，只要成員身份不在不同集體經(jīng)濟組織內重復認定即可。在認定準則上，農(nóng)村主要以改革基準日實際在冊人口為基礎，村改居社區(qū)則以祖居戶為基礎，進行成員身份確認。例如，廣西貴港市港南區(qū)新慶村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的取得分為三種情況。一是原始取得，包括本村出生且戶口未遷出的；刑滿釋放后戶口遷回本村的；大中專院校的在校大學生，就讀期間其戶口由原籍臨時遷入學校管理的學生，屬于集體經(jīng)濟組織成員，學生畢業(yè)以后，按有關規(guī)定遷回原籍的。二是法定取得，包括與本村村民結婚且戶口遷入本村的；本村村民依法辦理子女收養(yǎng)手續(xù)且其所收養(yǎng)子女戶口已遷入本村的；外國、省、市人員因婚姻關系與本集體經(jīng)濟組織成員結婚的，限于戶籍政策原因，戶口暫時不能遷入的，以其結婚證為依據(jù)，且需戶籍所在地村委出具證明確認其不屬于該村集體經(jīng)濟組織成員后，才可確認為本集體經(jīng)濟組織成員身份，外國人員則至少憑結婚證才可確認為本集體經(jīng)濟組織成員身份。三是協(xié)商取得，上述情形之外的其他人員，是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格，由本集體經(jīng)濟組織村民（代表）會議討論決定并經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可接納為本集體經(jīng)濟組織成員。關于少數(shù)、特殊群體的身份認定問題，各地也高度重視、因地制宜，主要情況和認定辦法總結如表2。

3.經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革

經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革主要從股權量化、股權設置和股權管理三個方面展開。

在股權量化上，廣西各地區(qū)主要根據(jù)經(jīng)營性資產(chǎn)收益的多少進行分類量化。比如對經(jīng)營性資產(chǎn)和收益較多的村（組），將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額的形式量化到本集體成員。浙江海鹽縣則將除公益性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)外的集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)列入股份量化范圍，從制度上改變了以往村集體資產(chǎn)處于“人人有份、人人無份”的虛無狀態(tài)，確立了股東在村集體資產(chǎn)中的份額和收入預期。內蒙古阿榮旗量化股權以人口、土地、勞力等為基本要素，區(qū)分社員類別，確定合理的計算比例，界定各戶股權，設置股份數(shù)量?？紤]到改革過程中存在著不可預計因素，可量化資產(chǎn)不得同時全部分光或配置完，可提取村集體凈資產(chǎn)總額10%左右的比例作為改制風險金，用于妥善解決改革中不可預計的問題和改革后的遺留問題。

在股權設置上，各地主要是以成員股為主，是否設置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。成員股中可設置基本股、勞齡股等，按照集體凈資產(chǎn)總額，考慮人口、土地、勞齡等要素，合理確定權重。比如浙江海鹽縣、南京市、青島市黃島區(qū)、內蒙古阿榮旗均不設集體股，但在個人股的設置上又有差別。其中青島市黃島區(qū)把個人股細分為人口福利股和勞動貢獻股（農(nóng)齡股），二者比例為6∶4到8∶2之間。還有一些地區(qū)允許集體股占有一定比例。比如上海市閔行區(qū)允許集體股占20%以下，山東東平縣則是根據(jù)產(chǎn)權歸屬區(qū)分為集體配置股、個人自愿股、定向扶持股。集體股一般不高于30%，個人股一般不低于70%。

在股權管理上，大部分地區(qū)提倡實行不隨人口增減變動而調整的靜態(tài)管理方式，比如浙江海鹽縣、青島市黃島區(qū)、內蒙古阿榮旗、廣東四會市和惠城區(qū)，明確股東對量化到人的股權享有收益分配權，以長期保障集體成員股份權益。少數(shù)地區(qū)也探索了幾年一調的動態(tài)管理模式，比如廣東博羅縣園洲鎮(zhèn)劉屋村股份經(jīng)濟合作聯(lián)合社在成員大會表決的基礎上出臺了五年一調的股權管理模式。上海閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)采取“生要增、死要退”的管理方式，集體成員在持股期間，其股權原則上不得轉讓、不得退股，對改革基準日后新生和新增的人員，戶籍在本村，符合本村規(guī)定的，可以入股。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革取得的成效

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革旨在破解農(nóng)村集體資產(chǎn)混亂、集體產(chǎn)權主體缺位、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利不清、法人治理結構不完善和集體經(jīng)濟缺乏長效發(fā)展機制等難題。各地通過開展清產(chǎn)核資、成員身份認定、資產(chǎn)量化、股權設置、建立股份經(jīng)濟合作社等工作，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，取得了良好的改革效果。

（一）創(chuàng)新了集體經(jīng)濟運營模式

明晰集體產(chǎn)權并不能自動解決當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍存在的“空殼”問題（郭曉鳴、王薔，2020），在集體經(jīng)濟薄弱村，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織工作人員往往能力有限、市場信息掌握程度有限，難以有效盤活集體資產(chǎn)，未能探尋出集體經(jīng)濟發(fā)展的有效路徑。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由于懂經(jīng)營、擅管理，能夠突破集體經(jīng)濟發(fā)展困境。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，核資確員、折股量化，建立集體股份合作社、集體經(jīng)濟合作社、土地股份合作社、集體經(jīng)濟股份合作聯(lián)社等組織形式，提高了農(nóng)民組織化能力和水平。在廣西覃塘區(qū)山北鄉(xiāng)石馬村，經(jīng)過產(chǎn)權制度改革，解決了土地產(chǎn)權不清晰、權責不明確、流轉不順暢的問題。股份經(jīng)濟合作社將清產(chǎn)核資之后的790畝細碎化土地通過流轉集中起來，出租給當?shù)胤N植專業(yè)戶種植圣女果、黑米和紅米，每年收取30元/畝的服務費，不僅增加了集體經(jīng)濟收入，還為當?shù)貏?chuàng)造了就業(yè)崗位，增加了集體經(jīng)濟組織成員的土地流轉收入和務工收入，從而激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力，促進了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

（二）促進了農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展

一方面，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革提高了資源配置效率，促進了農(nóng)地規(guī)?；?，提高了生產(chǎn)率。內蒙古阿榮旗借助土地確權成果，截至2018年年底，全旗規(guī)范流轉土地270萬畝，成為全自治區(qū)規(guī)?；鬓D面積最大的旗縣，其中耕地輪作整建制推進140萬畝，占耕地總面積的30%。輪作任務區(qū)土地流轉價格比農(nóng)民自行流轉價格高出100元/畝，促進農(nóng)民增收1.4億元，規(guī)模效益達到6.42億元。另一方面，盤活了資源，促進了鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。山東省東平縣南堂子村是電視劇《新水滸傳》的主要取景地，2014年以來，南堂子村采取“固定土地股、變動戶口股”的模式，成立了土地股份合作社，利用銀行貸款對村莊進行旅游開發(fā)，探索出兼顧土地、戶口和勞動貢獻的收益分配機制：土地股每年1000元/畝的保底收益+年終分紅；戶口股隨人口變動而變化，并僅參與年終分紅；管理人員的收益直接與當年合作社盈余情況掛鉤。通過這種方式，南堂子村的門票和鮮果采摘收入已經(jīng)從幾年前的10萬元快速增加至2017年年底的500萬元，該合作社的年盈余達到了50萬元，帶動了本村及周邊4000多人就業(yè)。

（三）提高了農(nóng)民的收入

通過農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，盤活了集體資產(chǎn)，保護了農(nóng)民的財產(chǎn)權利，同時改變了農(nóng)戶家庭內部的要素配置，促進了勞動生產(chǎn)效率的提高，進而實現(xiàn)了農(nóng)民增收。調研中的大多數(shù)試點單位通過采取“土地集中入股合作社”的模式，解決了勞動力少、撂荒嚴重地區(qū)的集體經(jīng)濟發(fā)展問題。在該模式下，集體將成員的土地以入股的方式集中流轉，進行統(tǒng)一經(jīng)營管理，因地制宜地發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，收益按入股面積分紅，盤活了資源，增加了收入。比如，廣西北海市銀海區(qū)就通過改革實現(xiàn)了村民收入的來源多元化。一是建立流轉土地收租金、園區(qū)務工掙薪金、入股股份合作分股金、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營賺現(xiàn)金在內的“四金”，拓寬了當?shù)卮迕竦氖杖肭馈６钦ㄟ^加大對改革村的項目扶持力度，持續(xù)助力村集體經(jīng)濟發(fā)展，一些村實現(xiàn)了集體收入的倍數(shù)增長。比如福成鎮(zhèn)竹林村在政府的幫助下，通過開發(fā)“四荒”資源，憑借區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展?jié)O家樂等休閑旅游項目，擴展了村集體收入渠道，實現(xiàn)了項目增收。三是通過利用集體土地對外出租，建設農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場，增加集體經(jīng)濟收入。采取此做法的包括福成鎮(zhèn)的西村、東村、福成村以及平陽鎮(zhèn)的包家村。

（四）增加了農(nóng)民的獲得感和幸福感

農(nóng)村產(chǎn)權制度改革不僅促進了集體經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民收入的增加，還輻射帶動了公益事業(yè)、教育事業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，廣西貴港市覃塘區(qū)二龍村將多余的收益用于村委的公共事務和公益事業(yè)，重陽節(jié)組織敬老用餐、重要節(jié)日舉辦歌唱比賽、舉辦籃球比賽等活動，弘揚了中華民族傳統(tǒng)文化，提高了村民的幸福指數(shù)。有些地區(qū)則專門設立教育股或助學股，用于激勵村集體受教育水平的提高，例如，廣西貴港市丹竹鎮(zhèn)白馬村、豐塘村另設置教育股200股，凡本集體經(jīng)濟組織成員有子女考上重點大學的，每戶獎勵20—25股不等。廣東惠城區(qū)水北社區(qū)還創(chuàng)造性地將敬老與股份分紅掛鉤，這一舉措極大地增強了對村民的行為約束力，杜絕了不贍養(yǎng)老人的現(xiàn)象。

（五）緩解了社會矛盾

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革還增強了村民的歸屬感與認同感，緩解了社會矛盾。廣西北海市通過規(guī)范村集體資金的支出明細，將村內資產(chǎn)資源處置權交還村民，村級事務從“一言堂”變?yōu)椤叭駞⑴c”，緩和了村民與村干部間的關系，贏得了村民的信任，密切了黨群干群關系。又如，廣西設立世居股，獎勵社區(qū)內長久居住、作出貢獻的老村民，增強了村莊的凝聚力，減少了因歸屬感喪失導致的社會矛盾。上海閔行區(qū)通過完善股權6項權能，特別是所有干部崗位股和村民受讓股全部退出后，干群矛盾得到緩解，改革紅利更多地落到了百姓身上，改革村入股率由改革初期的70%提高到現(xiàn)在90%以上，改革村無一例集訪，實現(xiàn)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

四、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的經(jīng)驗啟示結論與討論

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革由點及面，持續(xù)推進，改革成效顯著。當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步入新階段，總結好農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的經(jīng)驗，有助于準確把握農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的方向，將改革引向深入，從而激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內生發(fā)展動力。根據(jù)調研實踐，本文總結出如下幾點經(jīng)驗啟示：

（一）注重改革的組織保障和政策宣傳引導

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革涉及范圍廣、內容豐富、流程嚴格，是兼具緊迫性和艱巨性的改革工作。有效的組織保障和合理的政策宣傳能提升農(nóng)民對改革的認識高度，確保改革質量。各地在實踐中都成立了相應的工作領導小組，并通過一系列措施加大對集體產(chǎn)權制度改革的宣傳引導，使農(nóng)民充分了解集體產(chǎn)權制度改革的目的、意義、要求及程序，深刻認識到“早改革早受益、早改革早主動”。各地通過培訓宣傳，營造了良好的改革氛圍，調動了廣大農(nóng)民的積極性，主動配合領導小組的工作，掃除了改革過程中因認識不足、溝通不暢產(chǎn)生的障礙。

（二）立足自身特點開展清產(chǎn)核資和成員界定

各地對于集體資產(chǎn)量化范圍的認識各有不同。有些調研地區(qū)對集體凈資產(chǎn)進行量化，采用現(xiàn)代的企業(yè)管理模式進行財務監(jiān)管，較好地避免了集體資產(chǎn)難以評估作價的問題。不過，這種清產(chǎn)核資方式難以保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的完整性，不利于徹底盤活農(nóng)村集體的全部資產(chǎn)。還有一些地區(qū)把經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)全部列入清產(chǎn)核資范圍，從而更好地實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權益最大化。對于集體資產(chǎn)的量化總體上要堅持民主原則，獲得農(nóng)民的認可。

受文化、觀念、習俗和歷史等因素的影響，各地成員身份界定的方式也各具特色?？傮w來看，合理的成員身份界定都具有以下幾個特點。第一，充分體現(xiàn)民意，獲得農(nóng)民的認可。各地區(qū)人員構成、社會習俗千差萬別，統(tǒng)一的成員界定標準反而會激化矛盾。因此，因地制宜探索出符合各地實際、讓農(nóng)民滿意的界定方式是有必要的。第二，尊重歷史。農(nóng)村集體資產(chǎn)不是短時間內積累起來的，有的甚至涉及幾代集體經(jīng)濟組織成員，因此需要將不同階段的群體均包含在內。第三，權利與義務對等。集體成員不僅享有權利，還要為集體作出應有的貢獻、承擔相應的義務。

（三）通過強化成員權益激發(fā)集體經(jīng)濟發(fā)展活力

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的最終落腳點是推動農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。從各地改革的實踐調研中發(fā)現(xiàn)，股份制改革等強化成員權益的方式能有效壯大集體經(jīng)濟的發(fā)展。通過股份制改革可以很好地解決農(nóng)村集體資源分散使用、集體資產(chǎn)不可分割等問題，讓所有成員都享有一份成員權利和集體資產(chǎn)經(jīng)營收益（劉同山，2019）。山東省東平縣是調研中經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展模式的典型代表，通過集體產(chǎn)權制度改革，建立土地股份合作社，增加了農(nóng)民收入和集體收入，確保了農(nóng)民利益不受損、集體資產(chǎn)不流失。這說明后脫貧時代保持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展效果，應穩(wěn)定產(chǎn)權結構，構建農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的長效機制，重視改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法經(jīng)營建設，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的制度環(huán)境（孔祥智，2020）。同時，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)諸如青島也通過股份制改革保障了農(nóng)民的權益，農(nóng)民通過分紅的形式，享受集體經(jīng)濟發(fā)展帶來的紅利，有了固定而且穩(wěn)定的收入來源，成為有股金、薪金、租金、醫(yī)保金、養(yǎng)老金的“五金”農(nóng)民。

（四）正確處理改革、穩(wěn)定與發(fā)展的關系

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革涉及復雜的權屬和利益分配關系，若不能避免矛盾、穩(wěn)中求進，很有可能會增大改革阻力。因此在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的過程中，要堅持漸進式的原則，在原有的組織結構內部進行制度創(chuàng)新，盡量避免資產(chǎn)權屬關系打亂重組。在保障改革穩(wěn)定性的基礎上，進一步鼓勵各地差異化發(fā)展，以此增強改革的持續(xù)性。我國農(nóng)村地區(qū)村情復雜，不同地區(qū)自然條件、經(jīng)濟基礎和社會文化狀況存在差異，難以采用統(tǒng)一的改革模式。因此各地依托其資源稟賦，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，探索出了不同的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革模式，比如青島市黃島區(qū)形成了城中村、城郊村改革模式，山東東平縣總結出了純農(nóng)業(yè)村的發(fā)展模式，浙江海鹽縣為高度城鎮(zhèn)化地區(qū)的集體產(chǎn)權制度改革提供了經(jīng)驗。改革中正向激勵的干部工作制度激發(fā)了干部隊伍的積極性、主動性，激勵各級干部進行具有地方特色的制度創(chuàng)新（孔祥智，2020），要充分尊重基層實踐，不搞“齊步走”和“一刀切”，增強農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的靈活性與包容性。

五、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的政策建議

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是一項重大的產(chǎn)權制度創(chuàng)新，調研發(fā)現(xiàn)改革的綜合效益已初步顯現(xiàn)。繼續(xù)推進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，需要法律保障、政策支持、政府指導等多方面的配套措施。

（一）加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法

通過立法，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在經(jīng)營管理、權利義務等方面的內容，以法律條文的形式作出明確規(guī)定。2020年5月全國人大新通過的《民法典》第九十九條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！睋Q句話說，《民法典》確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人主體地位，但對于其主體特征、構成、結構、運作規(guī)則、與其他市場主體之間的關系等，都需要專門的法律法規(guī)予以規(guī)定。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的出臺，將會極大地優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的制度環(huán)境。

（二）做好有關改革發(fā)展的配套保障工作

要深入貫徹黨的十九大報告和2020年中央一號文件有關農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的精神，首先，要理順農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革過程中各項職責，建立和健全工作激勵機制。通過多方評估、績效評價、座談交流等途徑激發(fā)出農(nóng)村改革的強大動力，有效保障改革試驗任務順利推進。其次，要進一步建立并完善改革過程中的風險防控機制。要對改革進程中可能產(chǎn)生的風險保持高度警惕，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟在不同區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分，面臨多項挑戰(zhàn)，亟須探索改革內外部風險預判和防范機制，做到防患于未然。第三，進一步加強部門之間的聯(lián)動，發(fā)揮乘數(shù)效應。改革試驗任務并不是單一部門的事情，而是整個區(qū)域內的事情，鼓勵地方政府從稅費、土地、人才等多方面對集體經(jīng)濟組織予以扶持，平衡各部門的利益，形成財政帶動、多方支持的長效發(fā)展格局，保障改革持續(xù)進行。

（三）構建農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的長效機制

促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展到一個較高的水平，需要構建股份經(jīng)濟合作社、經(jīng)濟合作社的長期發(fā)展機制，首先要建設一支經(jīng)營管理人才隊伍，保證集體經(jīng)濟組織良性運行。根據(jù)一些地方的經(jīng)驗，合作社理事長不一定由原村干部擔任，可以由合作社成員大會或代表大會選舉出有經(jīng)營能力的村民擔任，如，聘請本村的民營企業(yè)家擔任合作社理事長，或者理事長由原村干部擔任，外聘職業(yè)經(jīng)理人擔任合作社社長，全面負責合作社的經(jīng)營活動。對于確實沒有經(jīng)營管理人才或找不到經(jīng)營項目的村，可以借鑒東平縣的經(jīng)驗，以現(xiàn)有的資源、資產(chǎn)入股到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或者實力雄厚的農(nóng)民專業(yè)合作社，也可以實現(xiàn)集體資產(chǎn)的增值保值，確保集體經(jīng)濟發(fā)展。

（四）重視改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法經(jīng)營建設

根據(jù)《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》，改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一般為股份經(jīng)濟合作社或經(jīng)濟合作社，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記。盡管農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門賦予其社會信用代碼，但畢竟其不具備企業(yè)法人或合作社法人的資格，與其他社會組織進行交易時會受到諸多限制。這個問題在改革過程中由于有地方政府的背書，矛盾尚沒有充分顯現(xiàn)，但改革完成后，股份經(jīng)濟合作社或經(jīng)濟合作社獨立走向社會，必然會遇到身份合法化問題。因此，建議在改革全面完成前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場監(jiān)管部門協(xié)商，盡快賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織完全市場主體地位，消除其參與市場活動的各種障礙。

（五）促進改革與鄉(xiāng)村治理相結合

應妥善處理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的關系。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革發(fā)展壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟，為農(nóng)村基礎設施建設提供了一定的物質基礎，能提升農(nóng)村公共服務水平。因此有必要將村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織各自的功能加以區(qū)分，提升農(nóng)民的民主參與意識與能力，使農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革更好地為鄉(xiāng)村治理服務。

（作者孔祥智系中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授；作者趙昶系中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院博士，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《中州學刊》2020年第11期）

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