摘要：農(nóng)村土地集體所有的制度實質(zhì)，是在土地用途管制之下的全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員依法使用或依法占有屬于國家所有的集體經(jīng)濟組織土地；農(nóng)村土地集體所有制中“集體”乃地理邊界之義。

作為“三農(nóng)”基本制度之一的農(nóng)村土地集體所有制，其實質(zhì)是什么？有的認為這是不證自明的“公理”，有的僅從字面意義去解釋，有的闡釋并未結(jié)合實踐，這些難免對其理解有偏差甚至有謬誤。只有正確把握農(nóng)村土地集體所有的制度實質(zhì)，才有利于科學(xué)安排“三農(nóng)”制度或者在深化農(nóng)村土地制度改革中把握好方向。

一、農(nóng)村集體土地受到用途管制

（一）對土地實行用途管制既是國際通行也是歷代實行的做法

土地是稀缺資源，是人類經(jīng)濟活動的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會產(chǎn)生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€國家的長遠利益；既關(guān)系到公共利益與個人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此，任一國家對土地利用，包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等都實行嚴格的用途管制。即使是實行土地私有制的國家，也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本質(zhì)是公權(quán)對私權(quán)的約束，體現(xiàn)了一國政府對土地的最終所有權(quán)和處分權(quán)，以最大程度滿足社會公共利益。歷史地看，資本主義社會、封建社會、奴隸社會下的任一國家，都無不對其國土利用加以一些管制，盡管往往主要以交稅費、交谷物等形式間接地實現(xiàn)土地用途管制，也盡管在相當長歷史里受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。土地利用必須按全國總體規(guī)劃控制總量、分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用。尤其防止農(nóng)業(yè)用地被非法地非農(nóng)化、非糧化，防止農(nóng)業(yè)地力不可持續(xù)。通過加強農(nóng)業(yè)用地總量、種類、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等宏觀調(diào)控，以按時保質(zhì)保量供給農(nóng)產(chǎn)品及一些工業(yè)原材料。如果要對農(nóng)業(yè)用地進行開發(fā)建設(shè)，就必須在全國土地利用總體規(guī)劃約束性指標之下按相關(guān)程序依法審批。假如不根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃使用或?qū)徟恋兀厝粫?dǎo)致土地利用的無序、土地市場的混亂、土地結(jié)構(gòu)的改變，必然會影響國家宏觀調(diào)控、影響經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

（二）我國更有必要加強土地用途管制

人多地少人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節(jié)約用地制度，也決定了我國必須堅守18億畝耕地紅線、把14億中國人的飯碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強土地用途管制既是實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措，也是堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境這一基本國策的必然要求；既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。我國是實行土地公有制的社會主義國家，更需要加強土地用途管制，以努力維護好廣大人民的整體利益、長遠利益。我國的農(nóng)村土地集體所有制、有償使用經(jīng)營性國有土地、無償使用公益性建設(shè)用地等均是用途管制之下的重要土地制度。包括農(nóng)村集體土地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地，需要遵循體現(xiàn)國家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰(zhàn)略、土地宏觀調(diào)控、土地用途轉(zhuǎn)用管制、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)保護等。而當前，用地粗放較為突出，一些集體土地尤其是農(nóng)業(yè)用地或承包土地，時而在“政績”或者個人利益驅(qū)動下，違背農(nóng)民意愿，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，違反征地法規(guī)等，將之用于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、開辦工廠甚至開發(fā)房地產(chǎn)、建設(shè)工業(yè)園區(qū)、擴張城鎮(zhèn)規(guī)模等。因此，需要進一步加強土地用途管制，進一步強化土地督察工作，尤其需要通過增大違法違規(guī)用地發(fā)現(xiàn)概率、提高懲罰額度、加大問責(zé)力度乃至追究刑事責(zé)任來制止農(nóng)村土地被非法地非糧化非農(nóng)化。

二、農(nóng)村集體土地由全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員依法使用或依法占有

（一）農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟組織成員所有

集體經(jīng)濟組織成員對集體經(jīng)濟組織土地依法享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)或一定的流轉(zhuǎn)權(quán)，但并不具有所有權(quán)。倘若農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟組織成員所有或歸集體經(jīng)濟組織成員按份共有，那么只是彼時的集體經(jīng)濟組織成員或其繼承人擁有集體土地，或?qū)⒓w土地分割給具體的集體經(jīng)濟組織成員，集體經(jīng)濟組織土地就會變相成為私有土地。這既與農(nóng)村土地集體所有制不相符合，也與我國土地公有制不相符合。二十世紀五十至七十年代，農(nóng)民土地私有逐步被集體所有制替代，這是吸取土地私有歷史教訓(xùn)、體現(xiàn)土地公有本質(zhì)屬性、遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、弘揚傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化而作出的較為理性的制度安排。農(nóng)村集體土地也非集體經(jīng)濟組織成員集體所有或者共同所有。否則，由于其時點性或成員具體化，而使農(nóng)村土地集體所有制變相成為土地私有制。集體土地本身并非農(nóng)民財產(chǎn)，只有在承包土地上投入勞動、在宅基地上建造住宅、將承包土地依法流轉(zhuǎn)出去，其農(nóng)產(chǎn)品才有可能轉(zhuǎn)化成商品，其住宅、流轉(zhuǎn)收益等才能納入財產(chǎn)范圍。倘若將土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)當作農(nóng)民財產(chǎn)，就會讓原本無償使用或無償占有的集體土地在征地或退地時獲得土地自身補償，既沖擊農(nóng)村土地集體所有制，也沖擊土地公有制；既違背法理，也違背邏輯。其實，耕者有其田、居者有其地的“有”只是對集體土地的一定時期內(nèi)或一定條件下的依法占有或依法使用：集體經(jīng)濟組織成員須依法承包土地并有承包期限，農(nóng)業(yè)用地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律政策規(guī)定退回或收回以便重新發(fā)包；集體經(jīng)濟組織成員也須依法申請取得宅基地，宅基地上的住宅主要用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員及其家人居住。所以，既不能將集體土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外任何組織或個人（依法征地則另當別論），也不能將集體土地分割給具體的集體經(jīng)濟組織成員所有。簡而言之，農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟組織成員所有。

（二）農(nóng)村集體土地由全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員依法使用或依法占有

盡管集體經(jīng)濟組織成員對集體經(jīng)濟組織土地不具有所有權(quán)，但可以依法使用或依法占有。正是農(nóng)民對土地不具有所有權(quán)，只具有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)或一定的流轉(zhuǎn)權(quán)，才能讓全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地，這既符合農(nóng)村土地集體所有制的政策初衷，也是農(nóng)村土地集體所有制的內(nèi)在要求。為了穩(wěn)定農(nóng)民務(wù)農(nóng)有地這一政策預(yù)期，往往規(guī)定相當長的土地承包期，當時屬于該集體經(jīng)濟組織的成員可依法地?zé)o償?shù)爻邪?jīng)營土地；當時屬于該集體經(jīng)濟組織的成員也可依法地?zé)o償?shù)厣暾埲〉谜匾孕藿ㄗ≌捎谧≌袡?quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，因此本人和其他家庭成員或其住宅繼承人可長期居住于該集體經(jīng)濟組織。隨著人的生老病亡、經(jīng)濟社會不斷發(fā)展而加快城鄉(xiāng)之間遷入遷出進程等，會導(dǎo)致相當部分彼時屬于集體經(jīng)濟組織成員而此時不屬于集體經(jīng)濟組織成員（比如成為機關(guān)事業(yè)單位正式職工、已享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經(jīng)濟組織成員、死亡等）；加上農(nóng)業(yè)農(nóng)村的特殊發(fā)展規(guī)律、長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除的實際情況，實行保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，國家尚沒有有償退出閑置宅基地的制度安排，以及實行加大“三農(nóng)”扶持力度等政策，這些會導(dǎo)致人地矛盾越來越突出。進而，既容易導(dǎo)致有相當部分依法享有土地承包權(quán)與宅基地使用權(quán)卻不屬于該集體經(jīng)濟組織成員，也容易導(dǎo)致有相當部分應(yīng)該屬于該集體經(jīng)濟組織成員卻不能享有土地承包權(quán)。因此，與其說集體土地歸集體所有，不如說被當時的集體經(jīng)濟組織成員及其繼承人依法占有或依法使用。倘若只是部分集體經(jīng)濟組織成員或彼時的集體經(jīng)濟組織成員及其繼承人長期占有農(nóng)村集體土地，就是變相的土地私有制。這既容易偏離農(nóng)村土地集體所有制成員依法占有、農(nóng)地農(nóng)用、無償使用的政策初衷；也容易導(dǎo)致部分農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，從而形成新的城鄉(xiāng)二元體制機制，進一步擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，與大力扶持“三農(nóng)”背道而馳；還容易改變鄉(xiāng)里結(jié)構(gòu)，影響村民依法自治，影響對傳統(tǒng)農(nóng)村文化的弘揚。因此，需要長期堅持農(nóng)村土地集體所有制，同時需要改革農(nóng)村土地制度，以努力實現(xiàn)農(nóng)村集體土地由全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員依法使用或依法占有：深化土地承包制度改革，逐漸地向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包；探索閑置宅基地有償退出制度改革，其退地條件、補償標準、資金來源等可參照近年來重慶市的地票制度改革；深化戶籍制度改革，以享有或曾享有土地承包權(quán)作為集體經(jīng)濟組織成員資格認定基準，在農(nóng)村依法享有土地承包權(quán)并具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口可申請落戶本集體經(jīng)濟組織，逐步將農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策中的農(nóng)民界定為常住農(nóng)村或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員。

三、農(nóng)村集體土地屬于國家所有

（一）集體所有制的本質(zhì)是土地公有制

二十一世紀初，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民終于可以依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地。這是廣大農(nóng)民在經(jīng)歷漫長饑寒交迫歲月、經(jīng)過無數(shù)次起義抗爭，并且全國生產(chǎn)力基本進入工業(yè)化中期之后，才實現(xiàn)了他們夢寐以求的耕者有田、建宅有地的樸實愿望。農(nóng)村土地集體所有制讓農(nóng)民成為了土地的“主人”，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤，為促進社會的公平正義、實現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅實基礎(chǔ)。它是人類社會進步的一項重要制度，是中國對世界土地所有制史的偉大創(chuàng)造，與資本主義社會、封建社會、奴隸社會的土地私有制存在本質(zhì)區(qū)別。土地私有制讓中國封建社會始終擺脫不了農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史怪圈，也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制既符合中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際，也遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律；既遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中具有自動調(diào)適功能，也有利于推進村民自治、弘揚傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化；既是中國農(nóng)村土地所有制的歷史選擇，也是具有中國特色的土地所有制。它是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、容納性強、具有強大生命力而十分精致的社會機制，既能不斷促進生產(chǎn)力發(fā)展，也能不斷推進人類文明進步。而且，集體所有制中的土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)及集體經(jīng)濟組織成員資格認定基準等農(nóng)村土地主要配置制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地集體所有制中的主要土地配置制度在本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，宜由國家通過制定政策法規(guī)來統(tǒng)一規(guī)定；不屬于地方事權(quán)，不宜由地方政府來制定農(nóng)村土地的歸屬制度；也不屬于市場行為，不宜讓市場在農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用，不能將土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)以及公益性建設(shè)用地市場化，更不能將土地所有權(quán)私有化。

（二）農(nóng)村集體土地屬于國家所有

農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟組織所有，也非集體經(jīng)濟組織成員集體所有，更非集體經(jīng)濟組織成員所有，它只屬于國家所有。農(nóng)村集體土地歸國家所有，只是土地所有權(quán)歸國家，而土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)等土地權(quán)益仍由集體經(jīng)濟組織成員或當時屬于集體經(jīng)濟組織成員的人及其繼承人依法享有。正是農(nóng)村集體土地歸國家所有，國家才利用土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包經(jīng)營制度、宅基地使用制度、村民依法自治、依法征收集體土地、不允許土地所有權(quán)土地承包權(quán)宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟組織外及非法在集體經(jīng)濟組織內(nèi)買賣抵押擔(dān)保等系列法律政策來強力保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益不受集體經(jīng)濟組織、村委干部、任一地方政府等單位或個人侵犯。也正是農(nóng)村集體土地歸國家所有，農(nóng)民只依法享有占有、使用、收益權(quán)利，才是堅持農(nóng)村土地集體所有制的根本保證，才能正確執(zhí)行黨中央農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本政策，維護農(nóng)民土地權(quán)益，符合人民整體利益長遠利益，才能堅持社會主義制度，鞏固黨的執(zhí)政根基，維護好黨中央權(quán)威——黨中央政策與廣大人民根本利益是完全一致的。似乎農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟組織所有、歸集體經(jīng)濟組織成員集體所有或者歸集體經(jīng)濟組織成員所有有利于維護農(nóng)民土地權(quán)益，看似體現(xiàn)農(nóng)村土地“集體所有”本質(zhì)。其實，這些都與農(nóng)村土地集體所有政策初衷相違背，不符合農(nóng)村土地集體所有制度實質(zhì)；這些都是變相的土地私有制，與土地公有制相違背。我國農(nóng)村土地實行的是集體占有制而非集體所有制。這并非虛化、弱化現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制，只是實事求是地對其制度實質(zhì)盡可能準確簡練表達而已。農(nóng)村土地集體占有制是以憲法為核心、以系列法律政策為支撐來切實保障農(nóng)民務(wù)農(nóng)建宅有地、征地或退地時有妥善安置補償?shù)囊环N土地公有制。因此，農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是公有制，集體所有制體現(xiàn)了農(nóng)村集體土地的公有本質(zhì)，農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國家所有。

四、農(nóng)村土地集體所有制中“集體”乃地理邊界之義

（一）農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟組織所有

集體經(jīng)濟組織對集體土地不具有所有權(quán)，這是因為：集體經(jīng)濟組織不能自主決定集體土地的歸屬，對集體土地不具有所有權(quán)。倘若集體土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，那么集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營土地、取得使用宅基地等時就應(yīng)付土地使用費、土地流轉(zhuǎn)費或地租給集體經(jīng)濟組織。而他們實際是依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加?。倘若集體土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，那么集體經(jīng)濟組織就可通過村民小組會議或戶代表會議議決收回調(diào)整承包地、處置宅基地、轉(zhuǎn)讓抵押集體土地，集體經(jīng)濟組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法土地權(quán)益就容易受到侵犯。而集體經(jīng)濟組織對集體經(jīng)濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權(quán)。其實，由于集體經(jīng)濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運行上實行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費，不能破產(chǎn)，不能將土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外任何組織或個人，因此它并非經(jīng)濟實體。而且，集體經(jīng)濟組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設(shè)組織機構(gòu)，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區(qū)，因此它也非實體組織。那么，既非經(jīng)濟實體也非實體組織的集體經(jīng)濟組織就不宜成為土地所有權(quán)人。

（二）農(nóng)村土地以集體經(jīng)濟組織為地理邊界

如前所述，集體經(jīng)濟組織對集體土地不具有所有權(quán)，非實體組織的集體經(jīng)濟組織不宜成為土地所有權(quán)人，而且農(nóng)村集體土地也非集體經(jīng)濟組織成員集體所有或者共同所有。那么，農(nóng)村土地集體所有制中“集體”既非實體上的集體經(jīng)濟組織之義，也非數(shù)量上的集體之義，而是地理上的邊界之義。以集體經(jīng)濟組織為地理邊界的農(nóng)村土地集體所有制，既是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性只適宜家庭經(jīng)營或包干經(jīng)營不適宜集體經(jīng)營、政府經(jīng)營甚至雇工經(jīng)營而遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，也是符合人多地少、聚村而居的國情農(nóng)情而弘揚精耕細作、血親相連、利益相關(guān)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化，從而遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展而作出的理性制度安排。這已被二十世紀五十至七十年代“人民公社化”運動所反證，也被改革開放以來實行集體所有制下的土地承包經(jīng)營制度、宅基地取得使用制度等所取得的顯著成就所證明。

作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會

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