摘要:土地制度是城鄉(xiāng)的基礎制度。新中國成立70年來，由于土地資源本底約束變化，城鄉(xiāng)土地制度不斷演進，形成效率與公平價值目標轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)二元土地制度邊際改進，法律限制與合約自由結(jié)合，以及規(guī)則與實踐的法治保障改善等內(nèi)在發(fā)展理路，奠定了制度發(fā)展的邏輯基礎。城鄉(xiāng)土地制度的成功實踐，得益于貫徹正確的土地制度建設指導思想，立足于社會主義初級階段的基本國情，尊重人民群眾的主體地位和根本利益，以市場配置土地資源并更好地發(fā)揮政府作用，堅持走中國特色的土地制度法治化道路等寶貴經(jīng)驗。隨著中國特色社會主義進入新時代，城鄉(xiāng)土地制度需要立足中國國情，堅持和發(fā)揚成功經(jīng)驗，通過土地產(chǎn)權制度、國土空間用途管制制度、土地市場交易制度、土地節(jié)約集約利用制度、土地收益分配制度以及土地法治建設等的完善，為滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要提供可靠的土地資源保障。

關鍵詞:城鄉(xiāng)土地制度；新中國70年；土地資源；演進邏輯；基本經(jīng)驗；改革建議

一、引言

土地問題是涉及城市和鄉(xiāng)村居民的全局性問題，土地制度是國家的基礎制度。新中國成立以來，城鄉(xiāng)土地制度經(jīng)歷多次變革，有力地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，促進了社會主義農(nóng)業(yè)、工業(yè)和社會發(fā)展，在新中國歷史上發(fā)揮著重要作用。并且經(jīng)過長期的實踐探索，“逐步形成以公有制為基礎，以保護耕地和節(jié)約用地為主線，以產(chǎn)權保護、用途管制和市場配置為主要內(nèi)容的中國特色土地制度”，“與我國社會主義初級階段基本國情和中國特色社會主義經(jīng)濟體制基本適應的中國特色土地制度框架已經(jīng)形成”。不過，由于中國城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的巨大鴻溝，土地制度長期處于城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展最重要的制度安排。因此，在新中國城鄉(xiāng)發(fā)展的不同時期，新中國成立以來的土地制度，以及改革開放以來的土地制度變遷，一直是學術界關注的焦點。

當前，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從現(xiàn)實情況看，中國社會發(fā)展的最大不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，發(fā)展的最大不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。土地資源作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中重要的資源要素，土地制度作為聯(lián)結(jié)城市和鄉(xiāng)村的重要紐帶，必然是新時代中國特色社會主義建設進程中城鄉(xiāng)融合需要高度重視的課題。但現(xiàn)行土地管理制度存在土地權利不平等、收益分配機制不健全、土地要素利用效率較低下等問題，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標，一系列土地制度需要改革。因此，本研究試圖通過闡釋新中國成立70年來城鄉(xiāng)土地制度演進的邏輯，總結(jié)70年制度演進的基本經(jīng)驗，提出新時代城鄉(xiāng)土地制度改革的建議，為促進城鄉(xiāng)土地制度發(fā)展和土地資源持續(xù)利用提供參考和借鑒。

二、新中國70年城鄉(xiāng)土地制度的演進邏輯

城鄉(xiāng)土地制度是針對土地資源利用的現(xiàn)實狀況和未來趨勢作出的規(guī)則安排。基于制度演進需與資源約束相適應的認知，本部分從制度基礎、制度響應和制度保障等三個方面，構建新中國成立70年來城鄉(xiāng)土地制度演進的邏輯解釋框架。這一邏輯框架主要回答如下問題：一是土地制度賴以建立的土地資源基礎如何？二是土地制度因響應土地資源本底變化而如何變化？三是土地制度演進形成哪些內(nèi)在發(fā)展理路，從而保障城鄉(xiāng)土地制度建設取得成效？

（一）城鄉(xiāng)土地制度演進的資源本底認識

新中國成立70年來，由于人口快速增長，經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，土地資源被大規(guī)模開發(fā)利用，情勢日趨嚴峻。隨著土地資源本底約束加強，城鄉(xiāng)土地制度演進的資源基礎發(fā)生改變。70年來，土地資源本底的總體變化態(tài)勢可歸納如下：

1.土地資源稀缺不斷加劇。我國人多地少的基本國情，決定了土地供需難以實現(xiàn)持久、穩(wěn)定的平衡，稀缺是土地資源利用不可回避的問題。尤其是新中國成立70年來，人口和經(jīng)濟增長對土地資源具有強烈的剛性需求。具體表現(xiàn)為：一是人口數(shù)量成倍增長，人民生活水平大幅改善，導致對食物和居住用地的需求大增；二是經(jīng)濟總量持續(xù)增長，規(guī)?？涨埃瑢е陆ㄔO用地迅速擴張，農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地急劇減少；三是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，城市集聚度大為提高，城鄉(xiāng)土地供需嚴重失衡。隨著土地資源被大量開發(fā)，生物承載力用地和以空間承載為主的建設用地之間的矛盾日益突出，不論是農(nóng)村還是城市，土地后備資源不足，適合進一步開發(fā)的土地變得極為有限。由此帶來的土地資源稀缺加劇，成為70年來土地資源本底變化的根本性特征和長期趨勢。

2.土地利用強度不斷提高。新中國成立70年來各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鑄就了土地利用強度提高的基礎。從新中國成立初期的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，發(fā)展到當前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化社會中后期，土地利用強度已在70年間發(fā)生根本改變。從單一土地類型看，單位土地面積上的資本、技術、勞動等的投入強度在增加，例如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資金和技術投入強度，顯然高于傳統(tǒng)農(nóng)耕社會；建設用地投資強度總體上高于農(nóng)業(yè)用地。從區(qū)域土地利用看，利用強度普遍較高的建設用地面積不斷擴張，占區(qū)域土地面積的比例上升，也是土地利用強度不斷提高的直接佐證。土地利用強度的提高，意味著土地所承載的生產(chǎn)要素逐步增加，土地利用效率得到普遍改善。不過，由于土地報酬遞減規(guī)律的原因，土地投入的增加不會持續(xù)增加土地產(chǎn)出，人們對土地資源的過度消耗反而會損害土地生產(chǎn)能力。因此，土地利用強度提高在改善土地利用效率的同時，也會增加土地資源承受的壓力，單純依賴土地投入并不能達成持久提升效率的目標。

3.土地利用功能日益多樣。新中國初期人們對擁有土地的強烈愿望，純粹是為了解決溫飽和居住等基本需求。隨著新中國成立70年來經(jīng)濟社會從初級階段進入高級階段，土地利用功能也從以滿足人們生存需求的生產(chǎn)和居住功能為主，轉(zhuǎn)向以滿足人們對美好生活向往的多樣化功能為主。當前，土地利用功能已發(fā)展出產(chǎn)品供給、居住承載、經(jīng)濟產(chǎn)出、生態(tài)凈化、旅游休閑、文化教育等多樣化功能，同一土地利用類型和方式所體現(xiàn)的土地利用功能存在差異甚至完全不同。土地利用多功能的發(fā)展，深刻體現(xiàn)了土地利用中提高經(jīng)濟效率、維護社會公平性和保護生態(tài)環(huán)境的要求，促進了土地價值內(nèi)涵從資源收益的經(jīng)濟價值拓展到社會價值、生態(tài)價值等廣泛領域。人們對土地資源的占有和使用，從土地物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向土地多元化價值需求，這在改革開放后的土地利用中表現(xiàn)得極為明顯，并需要城鄉(xiāng)土地制度安排在日益多元的價值目標中做出選擇。

4.土地生態(tài)環(huán)境日益退化。人類活動對環(huán)境的擾動導致土地生態(tài)環(huán)境變化。新中國成立70年來，農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)活動快速發(fā)展，給土地生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力。改革開放之前，由于物質(zhì)匱乏，需要大量開發(fā)土地獲取產(chǎn)品，“征服自然”的生態(tài)環(huán)境觀帶來自然資源的大規(guī)模開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境問題主要體現(xiàn)為生態(tài)破壞型。改革開放以后，城市化工業(yè)化迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間被非農(nóng)建設大量占用，環(huán)境污染和生態(tài)功能退化成為主要問題。盡管不同時期的生態(tài)環(huán)境問題有所差別，但70年來總體表現(xiàn)為，城市和鄉(xiāng)村建設空間持續(xù)增加，生態(tài)空間持續(xù)衰減，土地生態(tài)系統(tǒng)日益退化。特別是隨著優(yōu)質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務用地諸如濕地、沿海灘涂、耕地和林地等被占用，綠色生態(tài)空間銳減，耕地肥力下降，土壤污染日趨嚴重，嚴重影響土地生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)。因此，城鄉(xiāng)土地制度不但要解決促進生物產(chǎn)品生產(chǎn)的土地利用問題，還要解決促進自然生態(tài)環(huán)境改善的土地生態(tài)環(huán)境保護問題。

（二）城鄉(xiāng)土地制度框架的演進軌跡特征

新中國成立70年來土地資源本底發(fā)生的變化，得到城鄉(xiāng)土地制度有效響應?？v觀產(chǎn)權、配置工具、管制和利用等城鄉(xiāng)土地制度框架的構成核心要件的演進軌跡，具有如下特征。

1.土地產(chǎn)權由重視歸屬向重視利用演進。土地產(chǎn)權制度作為城鄉(xiāng)土地制度的基礎，70年演進歷程大致可劃分為兩個階段。第一個階段從新中國成立至改革開放，盡管早期實行農(nóng)民的土地所有制，但通過一系列社會主義改造后，很快建立土地的社會主義公有制，土地產(chǎn)權制度發(fā)生根本性改變。這一時期土地產(chǎn)權制度以調(diào)整土地權利歸屬關系為主，著重強調(diào)對國家和集體土地所有權的保護，“公有共用”是其最典型特征，體現(xiàn)了新中國成立初期對生產(chǎn)資料所有制轉(zhuǎn)變的迫切需要。第二個階段從改革開放至今，土地產(chǎn)權仍以公有制為基礎，但已突破“人手一份”的公有觀念，從土地所有權派生出用益物權促進土地利用的權利，進一步發(fā)展出農(nóng)地和宅基地“三權”分置等新的權利形式，土地權利更為細分，權能更加完善。這一階段的土地產(chǎn)權體現(xiàn)在土地所有權公有下，全體社會成員對土地權利衍生之收益的共享，而非土地資源的全民共用。土地產(chǎn)權制度演進軌跡，充分表明土地產(chǎn)權體系和內(nèi)容因土地資源本底變化而進行的調(diào)整和完善。

2.土地配置由政府主導向市場主導演進。新中國成立后很長時間內(nèi)，土地資源主要由政府行政命令進行配置，土地要素不能自由流動。這一制度框架下，政府通過土地征收增加可支配的土地資源，通過劃撥（及審批）方式將土地資源無償交給用地單位使用，土地配置完全與當初實行的計劃經(jīng)濟體制相適應。不過，政府主導的土地無償配置方式難以實現(xiàn)土地公共資源的效益最大化，不利于土地利用效率的改善。隨著可利用土地資源的供應緊張，政府機制越來越難以決定如何在用地者之間有效地分配資源，需要建立新的資源配置機制，市場機制便逐步發(fā)揮作用。改革開放后，土地有償使用開始推行，并于20世紀80年代在《憲法》《土地管理法》等法律中得到確認。1987年在深圳拉開序幕的土地出讓制度，則是運用市場機制配置土地資源的標志性事件。此后，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，以及集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點的推進，以市場機制配置城鄉(xiāng)土地資源得到快速發(fā)展。土地配置由政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)變，反映了城鄉(xiāng)土地制度在資源配置工具選擇上的重大變革，為土地資源優(yōu)化配置奠定了堅實基礎。

3.土地管制由土地用途向國土空間用途演進。作為嚴格控制土地由農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)建設用途轉(zhuǎn)變意義上的土地用途管制制度，并非新中國成立后就立即實施。土地用途管制制度的確立，實際上源于20世紀80年代開始的耕地銳減，建設用地猛增，以及傳統(tǒng)農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度失效等客觀原因。直到1998年，《土地管理法》才明確規(guī)定實施土地用途管制制度，這一制度的實施確實取得一定成效。不過，傳統(tǒng)的土地用途管制制度重點關注生產(chǎn)空間和生活空間，并未實現(xiàn)國土空間、管制領域和機制全域覆蓋，無法全面有效地避免城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間邊界擴張向生態(tài)空間、其他空間滲透的趨勢。土地資源本底的變化，特別是生態(tài)空間保護面臨的嚴峻形勢，需要實施全域范圍的國土空間用途管制制度。為適應新時代國土保護需要，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及十九大報告都對“國土空間用途管制”提出明確要求，并在自然資源部機構改革中得到及時落實，標志著土地用途管制制度向國土空間用途管制制度的全面轉(zhuǎn)型。

4.土地利用由規(guī)模控制向開發(fā)強度控制演進。土地利用的最終目標是為了滿足人們自身生存和生活的需要，這也是新中國70年來城鄉(xiāng)土地利用制度演進的核心要義。新中國成立初期，全國貧窮落后，城鄉(xiāng)民生凋敝，土地利用制度的重點是大力開發(fā)利用土地，增加工農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，解決城鄉(xiāng)人口基本生計問題。從20世紀80年代開始，經(jīng)歷了第一次大規(guī)模的耕地減少和建設用地擴張之后，保護耕地、節(jié)約集約用地和控制建設用地增長，成為城鄉(xiāng)土地利用制度的重要任務。這一時期開始實施的耕地總量動態(tài)平衡、土地利用年度計劃指標、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批等制度，都明確指向土地利用規(guī)?？刂?，即盡量保有耕地，嚴格控制城市用地規(guī)模。不過，重視規(guī)?？刂频耐恋乩弥贫劝才?，并未完全緩解耕地減少和城市蔓延趨勢，反而面臨土地功能退化、環(huán)境惡化等問題。為使土地利用適應自然資源開發(fā)的新形勢，以規(guī)模控制為目標的城鄉(xiāng)土地利用制度，逐步向控制土地開發(fā)強度轉(zhuǎn)變。當前，城市低效用地再開發(fā)、生態(tài)紅線劃定、休耕制度的推廣等等，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地利用制度對各類土地功能保護的重視，即不再以獲取最大化的土地產(chǎn)出為目標，而是保護土地功能的可持續(xù)。

（三）城鄉(xiāng)土地制度演進的內(nèi)在發(fā)展理路

城鄉(xiāng)土地制度因土地資源本底變化而進行改變，需要建立規(guī)范、有效的制度改革保障機制，才能維護土地制度建設的有序進行。新中國成立70年來，城鄉(xiāng)土地制度演進形成一系列有利于制度建設取得成效的內(nèi)在發(fā)展理路，奠定了這一制度規(guī)范發(fā)展的邏輯基礎。

1.效率與公平價值目標的轉(zhuǎn)變。效率和公平是城鄉(xiāng)土地資源配置的兩大核心價值目標，也是土地制度安排的重要價值追求。新中國成立70年來，城鄉(xiāng)土地制度安排的效率和公平價值目標不斷發(fā)生變化。在效率維度上，城鄉(xiāng)土地制度經(jīng)歷由單一效率觀向綜合效率觀的轉(zhuǎn)變，即提高農(nóng)業(yè)和工業(yè)產(chǎn)品等的產(chǎn)出總量，向提高單位土地的物質(zhì)與生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出量的轉(zhuǎn)變。在公平維度上，隨著土地公共資源的全民共用理念在經(jīng)歷資源快速耗竭之后被摒棄，城鄉(xiāng)土地制度由形式上的“人人有份”的公平觀念，向全體社會成員共享公共資源收益的實質(zhì)公平的轉(zhuǎn)變。效率和公平價值的轉(zhuǎn)變，一是發(fā)展了效率和公平內(nèi)涵及實現(xiàn)方式，以適應土地資源本底約束對資源利用效率和公平價值的要求；二是有助于在資源利用效率改善和收益分配公平相區(qū)分的基礎上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源有效率配置和公平配置的統(tǒng)一。效率與公平價值目標的轉(zhuǎn)變與發(fā)展，構成城鄉(xiāng)土地制度演進價值選擇的邏輯基礎。

2.城鄉(xiāng)二元土地制度邊際改進。雖然城鄉(xiāng)二元、政府壟斷、土地資本化的土地制度有效推動了經(jīng)濟增長和工業(yè)化城鎮(zhèn)化，但保障單向城市化的土地制度安排并不能適應現(xiàn)代化中國發(fā)展的需要。因此，城鄉(xiāng)二元的土地制度安排，在長期演進過程中不斷發(fā)生邊際改進，使這一制度安排在不發(fā)生根本性改變的前提下得以延續(xù)。一方面，通過不斷完善土地征收制度，減少城市建設對農(nóng)村土地的占用，緩解農(nóng)村集體所有土地的國有化趨勢，避免農(nóng)村集體土地規(guī)模的快速減少；另一方面，不斷創(chuàng)新農(nóng)村土地權利體系，土地增值收益分配也逐漸向鄉(xiāng)村傾斜，同時推動農(nóng)村土地要素的市場化流動，使農(nóng)民享有的土地收益不斷增加。盡管城鄉(xiāng)二元土地制度的邊際改進并未也不可能實現(xiàn)土地制度的城鄉(xiāng)一體化，但這一特殊的制度演進路徑，一定程度上強化了對農(nóng)村土地權利的保護，緩解了二元土地制度框架內(nèi)的城鄉(xiāng)土地利益沖突，為土地制度的延續(xù)發(fā)展提供潛在空間。

3.法律限制與合約自由的結(jié)合。土地權利保護與用途管制的客觀需求，決定了城鄉(xiāng)土地資源利用過程中不會存在毫無自由的限制或者毫無限制的自由。新中國成立70年來，為達到土地資源利用限制與自由的一致，城鄉(xiāng)土地制度逐步建立限制與自由的權衡法則。首先，在城鄉(xiāng)土地利用限制上，基于法律規(guī)則的穩(wěn)定性和權威性，逐步制定符合土地資源本底約束的管制規(guī)則，減少土地利用限制性規(guī)則的不確定性。其次，在土地權利保護上，充分利用合約具有的自由度，運用自愿簽訂土地利用或者交易合約等手段，使土地權利人享有土地要素權利和收益，并確保其在法律框架內(nèi)按照合約利用和行使權利，合法權利不受干涉。新中國土地制度在法律限制與合約自由結(jié)合上的發(fā)展，有助于建立促進城鄉(xiāng)土地資源可持續(xù)利用的長遠制度安排，實現(xiàn)土地權利行使的自由意志表達和收益最大化，構成城鄉(xiāng)土地制度演進中公共利益與私人利益的平衡邏輯。

4.規(guī)則與實踐的法治保障改善。新中國70年城鄉(xiāng)土地制度建設的成效，與制度規(guī)則和實踐探索的發(fā)展是分不開的。不過，改革開放之前，城鄉(xiāng)土地制度發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)土地資源利用缺乏有效的法律制度約束，土地資源利用的相關方略沒有成為法律規(guī)則。改革開放后，由于自下而上的農(nóng)村土地制度改革的推動，逐步建立以《土地管理法》為主體的城鄉(xiāng)土地管理制度框架，促進了城鄉(xiāng)土地資源的規(guī)范管理。自此開始，城鄉(xiāng)土地制度建設進入法律規(guī)制階段，任何新的土地管理制度都需要履行法定程序才能得到確立和實施。同時，長期以來以自下而上為特征的土地制度改革的地方實踐探索，也被逐步納入法律框架，即早期具有自發(fā)特征、不符合法律規(guī)定的土地制度改革試點，逐步發(fā)展成為需要得到法律授權才能進行試點的正式制度安排。因此，城鄉(xiāng)土地制度規(guī)則和地方實踐探索的演進特征，表現(xiàn)為規(guī)則與實踐的法治保障改善，即城鄉(xiāng)土地制度建設必須遵守法治原則，按照法律要求進行改革創(chuàng)新，不能突破法律規(guī)定，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地制度規(guī)則和實踐演進的法治邏輯。

三、新中國70年城鄉(xiāng)土地制度演進的基本經(jīng)驗

新中國70年城鄉(xiāng)土地制度的變遷，雖然不乏困難和曲折，但也取得了土地制度建設和資源利用的突出成就。城鄉(xiāng)土地制度建設的成功實踐，為新時代中國特色土地制度的完善提供了寶貴經(jīng)驗，必須長期堅持和發(fā)揚。

（一）必須貫徹正確的土地制度建設指導思想

新中國是中國共產(chǎn)黨領導的社會主義國家，土地制度作為國家基礎制度，必須始終全面貫徹落實黨的基本思想和精神。過去70年中，正是在中國共產(chǎn)黨的正確領導下，堅持正確指導思想，完成新民主主義革命，建立中華人民共和國，廢除封建剝削土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，使廣大人民獲得最基本的生產(chǎn)資料；通過社會主義改造，確立土地的社會主義公有制，奠定社會主義現(xiàn)代化建設的基礎；順應改革開放的時代潮流，確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實施城市國有土地有償使用制度，極大地釋放城鄉(xiāng)土地生產(chǎn)力，顯化土地價值和效能，為中國社會主義事業(yè)發(fā)展提供強勁動力；貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)利用機制體制，促進人與自然和諧共生。新中國成立70年來，黨和國家都極為重視土地問題，重視保護人民土地權利，不斷發(fā)展和豐富土地資源保護及土地改革理論，為土地改革提供正確的指導思想。實踐表明，只有堅持黨的基本路線和方針，堅持馬克思主義的指導地位，堅持社會主義基本原則不動搖，緊密結(jié)合時代特征和實踐要求，建立符合中國特色社會主義的土地資源治理體系，才能始終確保城鄉(xiāng)國土事業(yè)沿著正確的方向發(fā)展。因此，堅持中國共產(chǎn)黨的領導，始終貫徹落實正確的土地制度建設指導思想，是70年土地制度演進的最基本經(jīng)驗。

（二）必須立足于社會主義初級階段的基本國情

中國處于并且仍將長期處于社會主義初級階段，是我國最基本的國情。這一時期的主要特征是，生產(chǎn)力水平落后，商品經(jīng)濟不發(fā)達，農(nóng)業(yè)人口比重大，人民生活水平還比較低，區(qū)域發(fā)展極不平衡等等。這決定了城鄉(xiāng)土地制度必須立足我國長期處于社會主義初級階段這個實際，才能取得成功。新中國70年的實踐表明，正視社會主義初級階段農(nóng)村生產(chǎn)落后的現(xiàn)實，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，極大地激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；正視土地的商品屬性，穩(wěn)妥推進土地配置的市場化改革，充分發(fā)揮市場在土地資源配置的積極作用，為土地資源公平配置和價值實現(xiàn)創(chuàng)造了條件；正視人多地少、資源稀缺的現(xiàn)實，堅持節(jié)約資源和保護耕地的基本國策，推進土地節(jié)約集約利用制度和生態(tài)文明建設，保護社會發(fā)展的資源基礎。歷史經(jīng)驗也表明，不正視社會主義初級階段這一基本國情，違背社會主義商品經(jīng)濟規(guī)律，不切實際地刮起“共產(chǎn)風”，大搞“一大二公”，侵害農(nóng)民土地權利，嚴重破壞農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，帶來了災難性后果；部分地區(qū)否定土地對廣大農(nóng)民群眾的保障功能，不切實際地強迫農(nóng)民上樓、進城，危害社會穩(wěn)定，必須引以為戒。因此，尊重中國實際，立足中國社會主義初級階段的基本國情，是新中國70年城鄉(xiāng)土地制度演進的又一寶貴經(jīng)驗。

（三）必須尊重人民群眾的主體地位和根本利益

習近平總書記指出，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是我們的力量源泉”，“沒有人民支持和參與，任何改革都不過是空中樓閣，都不可能取得成功”。新中國70年城鄉(xiāng)土地制度演進中的每一次突破與成功，都與人民群眾的支持和參與分不開的。新中國建立初期，土地改革呼應農(nóng)民對土地的迫切需求，將土地無償分給農(nóng)民，使農(nóng)民成為土地的主人，獲得人民支持；改革開放初期，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，分田到戶，農(nóng)民享有剩余索取權并通過自主經(jīng)營，極大地改善了農(nóng)村生產(chǎn)和生活狀況，獲得人民支持；20世紀90年代以來，兩次延長土地承包期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，實行宅基地和農(nóng)地“三權”分置，確實保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權利主體地位，增加農(nóng)民收入；新時代保護自然資源，建設生態(tài)文明，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境等等，無一不是通過土地制度改革，改善民生福祉，得到人民擁護的體現(xiàn)。

相反，土地制度改革不顧人民群眾利益，侵害土地權利，降低人民生活水平，人民群眾就會反對，制度就難以存續(xù)。例如，“一大二公”使農(nóng)民失去土地這一最重要的生產(chǎn)資料，過度征收土地產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地和退出宅基地使其失去生活保障和安身立命之所，單純以土地出讓“價高者得”確定國有建設用地使用權人導致房價畸高等等，因損害民生福祉而廣受詬病。歷史無數(shù)次告訴我們，城鄉(xiāng)土地制度必須尊重最廣大人民的根本利益，始終以增進人民生活福祉為根本目的，吸引廣大人民群眾廣泛參與，讓全體人民共享更多土地發(fā)展成果，為人民創(chuàng)造更美好生活，才能確保土地制度改革成功。堅持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，這些改革開放成功實踐的經(jīng)驗，也完全適用于城鄉(xiāng)土地制度實踐探索。

（四）必須以市場配置土地資源并更好地發(fā)揮政府的作用

回顧新中國70年城鄉(xiāng)土地配置發(fā)展歷程，土地制度的每一次突破和成功，都離不開土地市場或者政府機制的重要作用。自改革開放以來，城市土地相繼由無償供應向有償使用的轉(zhuǎn)變，土地出讓由協(xié)議方式向“招拍掛”方式的轉(zhuǎn)變，工業(yè)用地出讓也必須實行“招拍掛”等等，都是市場配置資源的重要體現(xiàn)。與計劃體制下的土地無償使用制度相比，通過市場配置城市土地，極大地顯化土地價值，提高土地利用效率，實現(xiàn)國有土地資產(chǎn)的保值增值。同時，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)，宅基地和承包地“三權”分置的實施等等，意味著農(nóng)村土地市場配置的興起。相應地，土地用途管制制度、土地督察制度、國土空間規(guī)劃與空間用途管制制度等的推行與改進，充分體現(xiàn)了通過政府管制避免土地資源無序配置的優(yōu)勢，為城鄉(xiāng)土地資源的合理利用提供有力的制度保障。過去幾十年的經(jīng)驗也表明，單純依靠市場機制或者政府機制，難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置。歷史經(jīng)驗表明，土地的市場出讓供應并不能保障民生用地供給，土地的無償劃撥供應無法實現(xiàn)土地的價值，城鄉(xiāng)土地制度中市場或者政府的任何偏頗都可能帶來土地利用的不利后果。因此，正如黨的十八屆三中全會所指出的那樣，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”，無疑也是城鄉(xiāng)土地制度演進必須長期堅持的重要實踐經(jīng)驗。

（五）必須堅持走中國特色的土地制度法治化道路

新中國成立70年城鄉(xiāng)土地制度的演進，是土地法治不斷完善的過程。自1950年《土地改革法》施行，到1982年《憲法》規(guī)定土地公有制的權利結(jié)構，再到1986年頒布第一部《土地管理法》，以及此后城鄉(xiāng)土地管理法律的全面制定，形成了中國特色的土地管理法律體系，法治化在城鄉(xiāng)土地制度演進中發(fā)揮了重要作用。實踐證明，將人民群眾實踐創(chuàng)造的成功經(jīng)驗以法律的形式固定下來，是推動土地制度改革創(chuàng)新的重要途徑。改革開放之初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的建立，土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權流轉(zhuǎn)的推行，無疑遵循了農(nóng)民創(chuàng)新、地方試點、法律確認的法治完善路徑。與此相反，不尊重法治，突破法律規(guī)定進行所謂土地制度改革試點，打政策的“擦邊球”，就極其容易導致土地管理的混亂。近些年來，打著農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的旗號強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，打著新農(nóng)村建設旗號強迫農(nóng)民退出宅基地等等改革試點，因有違法治原則，也就沒有被相關立法所采納。

盡管歷史經(jīng)驗表明，自下而上的改革路徑在我國法治建設中發(fā)揮重要作用，但隨著法治的完善，無法律依據(jù)的土地制度改革試點不符合法治原則，法律授權才是必由之路。近年來農(nóng)村土地制度改革三項試點的法律授權，無疑很好地反映了這一時代要求。因此，立足中國國情，貫徹中國法治理念，依據(jù)法定程序和授權，將改革實踐的成功經(jīng)驗上升為法律，是中國特色土地制度法治化道路的重要特征，也是70年來城鄉(xiāng)土地制度創(chuàng)新的重要經(jīng)驗。

四、新時代城鄉(xiāng)土地制度改革的建議

隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，土地資源本底約束越來越明顯。特別是當前城鄉(xiāng)二元的土地制度安排，難以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題，難以為人民日益增長的美好生活需要提供有效資源保障?；谛轮袊?0年來城鄉(xiāng)土地制度的演進邏輯和經(jīng)驗，以及城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，未來必然要全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持保障和改善民生，堅持人與自然和諧共生，建設以滿足人民對美好生活的向往為核心目標的城鄉(xiāng)土地制度。結(jié)合中國現(xiàn)階段基本國情和城鄉(xiāng)土地制度現(xiàn)狀，提出土地制度未來改革的相關建議。

（一）完善土地產(chǎn)權制度，賦予城鄉(xiāng)居民更多土地財產(chǎn)權利

我國實行土地的社會主義公有制，土地公有制性質(zhì)不改變是土地產(chǎn)權制度改革的基本前提。當前，以用益物權為核心的土地財產(chǎn)權利制度已經(jīng)建立，但集體土地產(chǎn)權權能還不夠充分，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權出現(xiàn)新情勢，土地權利行使還缺乏保障。因此，土地產(chǎn)權制度改革的關鍵在于豐富土地產(chǎn)權權能，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，保障土地權利行使。

首先，以用益物權為根據(jù)，補充宅基地使用權的收益權能，創(chuàng)設處分權能，充實集體經(jīng)營性建設用地使用權權能，為促進宅基地和集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉(zhuǎn)提供產(chǎn)權依據(jù)和保障；其次，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，按照歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的要求，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的所有者和管理者，界定自然資源管理部門作為自然資源所有權主體和資源管理權主體行使權利的各自邊界，為全民共享自然資源權利創(chuàng)造條件；再次，完善城市國有建設用地使用權續(xù)期制度，制定“三權”分置下土地經(jīng)營權、宅基地資格權和使用權行使的具體規(guī)則，探索土地公有制下國家和集體土地所有權的具體實現(xiàn)形式，切實保障城鄉(xiāng)居民對土地財產(chǎn)權利的充分行使。除行使用益物權創(chuàng)造物質(zhì)財富之外，有必要在法律上明確以土地利用所產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務為對象的新型財產(chǎn)權利或者環(huán)境權，這是為實現(xiàn)黨的十九大報告提出的“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”的重要保障。

（二）落實國土空間用途管制制度，優(yōu)化國土開發(fā)保護格局

國土資源具有自然屬性和公共資源屬性，其開發(fā)利用不可能毫無約束。國土空間用途管制作為土地用途管制的全面轉(zhuǎn)型，首要任務是保護國土空間，防止破壞行為，實現(xiàn)“生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀”的目標。目前，全域范圍的國土空間用途管制已在我國確立，但切實加以落實這一制度還有很多工作要做。因此，國土空間用途管制除了此前已經(jīng)實施的嚴格保護耕地，嚴格限制非農(nóng)建設占用農(nóng)地之外，應針對國土空間生態(tài)功能進行特別保護，建立以國土開發(fā)強度控制為核心的國土空間用途管制體系。

為此，提出如下建議：一是適時出臺《國土空間用途管制法》，進一步明確國土空間用途管制的法律地位和法權依據(jù)，強化國土空間管制的剛性約束地位；二是科學編制國土空間規(guī)劃，優(yōu)化國土空間結(jié)構，這一規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等的“多規(guī)合一”產(chǎn)物，現(xiàn)有法律法規(guī)已不能適應新時期的規(guī)劃編制要求，應出臺《國土空間規(guī)劃法》對國土空間規(guī)劃加以規(guī)范和制度化，充分保障其作為國土空間用途管制依據(jù)的權威性；三是處理好國土空間用途管制中政府與市場、限制與自由、公平與效率、統(tǒng)一與分類等的關系，建立政府與市場并舉、法律限制與合約自由統(tǒng)一、公平與效率并重、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責與因地制宜相結(jié)合的國土空間用途管制制度；四是運用懲罰和獎勵等多種手段，建立管制與激勵相容的責任分配機制，建立完善的國土空間用途管制治理體系，提升國土空間治理能力，盡最大能力保護有限的國土空間，特別是保護生態(tài)空間。

（三）健全土地市場交易制度，促進城鄉(xiāng)土地要素自由流動

土地市場交易是新中國成立70年來城鄉(xiāng)土地資源配置的重大變革之一，仍然是未來改革應當堅持的方向。當前，我國已經(jīng)建立了以市場配置為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)土地制度，但城鄉(xiāng)土地市場發(fā)展還存在很大的不平衡，城鄉(xiāng)土地要素也沒有實現(xiàn)自由流動。因此，健全土地市場交易制度，一方面要規(guī)范現(xiàn)有城市和農(nóng)村土地市場，另一方面要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

就城市土地市場而言，重點是規(guī)范市場秩序，按照土地用途類型，建立公平與效率兼顧的土地市場，避免純粹市場機制難以保障公益用地供應的缺陷。對于經(jīng)營性用地，必須以“價高者得”的方式配置；對于民生用地、國防用地等公益性用地，應保留劃撥方式；對于兼具民生和競爭性的用地，如普通住宅用地，可在“招拍掛”基礎上進行綜合競爭。就農(nóng)村土地市場而言，重點是在“三權”分置基礎上，將承包地經(jīng)營權、宅基地使用權納入有形的土地市場，建立規(guī)范的市場流轉(zhuǎn)機制，使農(nóng)民在自愿、有償前提下處分土地權利，實現(xiàn)承包地和宅基地的財產(chǎn)功能。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，關鍵是將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地納入現(xiàn)有城市建設用地市場，實現(xiàn)國有建設用地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在交易主體、交易范圍、交易條件和交易方式等方面的完全一致，真正做到“兩種權利、一個市場”。除了建設用地使用權市場交易之外，集體建設用地指標交易也應納入統(tǒng)一市場。當前，集體建設用地指標交易作為集體建設用地權利空間轉(zhuǎn)移和要素流動的重要方式，將其納入有形市場統(tǒng)一管理，促進指標交易的常態(tài)化、公開化和透明化，有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素自由流動。

（四）構建土地節(jié)約集約利用制度，提升土地資源保障能力

我國土地資源稀缺的基本國情，以及經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，決定了節(jié)約集約利用必然是當前和未來提升土地資源保障能力的唯一選擇。不過，前文也指出，過度提高土地利用效率也可能帶來生態(tài)功能上的負面效果，土地節(jié)約集約利用需要根據(jù)土地資源特性進行分類規(guī)范。一方面，應根據(jù)土地特性制定土地節(jié)約集約利用標準，對于不具生態(tài)功能的建設項目用地，制定嚴格建設項目用地控制標準，提高建設用地利用強度，嚴格控制用地規(guī)模增長；對于具有生態(tài)功能的土地，應以保護性開發(fā)利用為主，制定適度的開發(fā)強度指標，盡可能減少生態(tài)用地被建設占用；對于村莊用地，可借鑒土地復合利用理念，制定宅基地、公共服務用地、農(nóng)業(yè)設施用地等的具體用地標準，控制村莊用地規(guī)模。

另一方面，應建立土地節(jié)約集約利用的獎懲機制，懲處土地閑置浪費行為，鼓勵節(jié)約集約利用行為。對于不按照合同約定開發(fā)利用土地，長期閑置浪費土地的行為，應視情況予以警告、罰款直至無償收回土地等懲罰；同時要建立土地節(jié)約集約利用考核體系，對于完成土地節(jié)約集約利用目標的地區(qū)，可在新增建設用地指標方面予以獎勵，這一制度已經(jīng)初步建立，今后需要加以完善和有效落實；同時鼓勵城市低效存量用地的再開發(fā)利用。但對于農(nóng)村地區(qū)“一戶多宅”、超標準占用宅基地的情況，形成原因復雜多樣，不宜采取“一刀切”的強制退出或者有償使用的辦法，應鼓勵農(nóng)戶通過有償退出或者市場交易方式退出多占宅基地，以時間換取治理空間，不應操之過急。

（五）完善土地收益分配制度，促進全民共享公共資源收益

習近平總書記曾指出，民生是最大的政治。黨的十九大報告指出，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。城鄉(xiāng)土地收益分配領域存在的不公平問題，已經(jīng)在一定程度上影響社會穩(wěn)定。歷史經(jīng)驗已經(jīng)表明，凡是有利于增進人民生活福祉的土地制度安排，人民群眾就會擁護，制度就具有強大的生命力。因此，城鄉(xiāng)土地制度必須解決好土地收益分配問題，核心是促進全民共享土地公共資源收益。

第一，國有土地出讓收益分配應向農(nóng)村地區(qū)和公共服務領域傾斜。國有土地屬于全民共有，收益理應歸全民共享，但按人數(shù)平均分配既不現(xiàn)實也不科學。因此，國有土地出讓收益分配最終應以支農(nóng)支出和城鄉(xiāng)公共服務支出為主，維護最廣大城鄉(xiāng)居民的利益，改變長期以來土地出讓收益被用于城市建設，忽視農(nóng)村的局面。

第二，歸屬于集體經(jīng)濟組織的土地收益分配也應向農(nóng)村公共服務領域傾斜。具體而言，集體土地收益應用于農(nóng)村社會保障、農(nóng)村公共服務設施建設、農(nóng)地開發(fā)、發(fā)展集體經(jīng)濟以及其他公共領域，確保集體經(jīng)濟組織成員共享土地收益。

第三，提取土地公共資源收益建立生態(tài)保護補償基金，為全社會生產(chǎn)更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品提供經(jīng)濟激勵。豐富的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品有助于滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，生態(tài)產(chǎn)品的公共物品屬性也決定了其能夠最大程度地滿足全民共享的要求。因此，提取土地收益建立生態(tài)保護補償基金，是一項具有長遠意義的做法。

（六）完善土地法治建設，有序推進城鄉(xiāng)土地管理制度改革

盡管法治國土已成為自然資源管理領域的核心理念，但中國土地法治化建設起步較晚，土地問題非常復雜，未來還有很多工作要做。法治原則既是過去70年土地制度建設的重要經(jīng)驗，也是未來城鄉(xiāng)土地制度改革必須遵循的首要原則。今后一段時間內(nèi)，完善土地法治建設，一是要依法進行土地制度改革試點，二要尊重人民意愿。

將土地制度改革試點的成功經(jīng)驗上升為法律，是我國土地立法的重要形式。隨著我國社會主義法治國家建設的推進，擅自進行或者以規(guī)避法律規(guī)制為目的的土地制度改革已不符合法治要求。因此，未來城鄉(xiāng)土地制度改革試點，應按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的原則，選擇有條件的地區(qū)進行，在積累成功經(jīng)驗基礎上，通過法定程序制定城鄉(xiāng)土地管理法律，這是中國特色城鄉(xiāng)土地制度的重要實現(xiàn)路徑。

尊重人民意愿是社會主義法治建設的必然要求。在實質(zhì)性要件上，尊重人民意愿需要在城鄉(xiāng)土地制度中體現(xiàn)人民意志，滿足人民對美好生活的需求，解決人民迫切需求，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)勢；在程序性要件上，城鄉(xiāng)土地制度改革應引導公眾廣泛參與，廣泛征求公眾意見，凝聚改革共識，只有符合人民利益、受廣大人民支持的制度安排，才能上升為法律，必須避免在條件尚不成熟、人民群眾利益得不到維護的情形下出臺土地管理法律法規(guī)。

總之，未來城鄉(xiāng)土地制度改革，既要吸納過去70年土地制度演進的成功經(jīng)驗，又要立足未來中國國情，與時俱進，推動城鄉(xiāng)土地制度發(fā)展和完善，為滿足新時期人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要提供可靠的土地資源保障。

作者簡介：陳利根，男，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院、中國土地問題研究中心二級教授，博士生導師；龍開勝，男，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院、中國土地問題研究中心教授，博士生導師。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學學報（社科版）

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