摘要：中國(guó)的戶(hù)籍制度根植于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并促進(jìn)形成了兩套相互隔絕的利益體系, 強(qiáng)調(diào)“單向進(jìn)城”的戶(hù)籍制度改革不但難以滿(mǎn)足市場(chǎng)條件下人口自由遷移及其尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)最大化的需要, 而且造成了戶(hù)籍利益在農(nóng)村一端的固化, 最終制約了勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素在城市與農(nóng)村之間的無(wú)障礙流動(dòng)。從鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需求來(lái)看, 我國(guó)戶(hù)籍制度需要全面調(diào)整戶(hù)籍制度背后的城鄉(xiāng)利益關(guān)系, 平行推進(jìn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村的戶(hù)籍制度雙向改革。其中, 城鎮(zhèn)的戶(hù)籍制度改革需要將戶(hù)籍利益界定為屬地政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù), 以特大城市為重點(diǎn)推進(jìn)基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶(hù)籍全面脫鉤, 從而使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠融入城鎮(zhèn)。農(nóng)村的戶(hù)籍制度改革需要將農(nóng)地 (林地) 承包、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等戶(hù)籍利益界定為保障性利益, 從更好地保護(hù)這種利益出發(fā), 一方面通過(guò)設(shè)計(jì)農(nóng)村戶(hù)籍利益轉(zhuǎn)化為可交易資產(chǎn)的條件構(gòu)建戶(hù)籍利益轉(zhuǎn)化機(jī)制;另一方面立足于人口自由遷移及其尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)最大化的需求探索性改革農(nóng)村戶(hù)籍的封閉狀態(tài), 從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的無(wú)障礙流動(dòng)。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

為了消除城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡, 促進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展, 黨中央從十六大開(kāi)始就提出了一系列的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略。其中, 黨的十六大報(bào)告提出了“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)”, 黨的十七大報(bào)告提出了“推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”, 黨的十八大報(bào)告提出了“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”, 黨的十九大報(bào)告提出了“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。1按照十九大部署, 鄉(xiāng)村振興的核心是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”, 這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看, 既然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)是要解決長(zhǎng)期以來(lái)存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并以此重塑中國(guó)的城鄉(xiāng)利益關(guān)系, 鄉(xiāng)村振興就繞不開(kāi)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的母體性和載體性制度———戶(hù)籍制度。2

如果將制度視為一種利益分配機(jī)制, 現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為中國(guó)的戶(hù)籍制度在城鄉(xiāng)之間促進(jìn)形成了兩套不同的利益分配體系。其中, 城鎮(zhèn)戶(hù)籍與基本公共服務(wù)掛鉤, 3農(nóng)村戶(hù)籍與農(nóng)地、村集體收益掛鉤, 城鄉(xiāng)之間的戶(hù)籍權(quán)益相互隔絕。長(zhǎng)期以來(lái), 由于城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益明顯高于農(nóng)村戶(hù)籍利益, 加之城鄉(xiāng)戶(hù)籍利益的隔絕主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍對(duì)農(nóng)村戶(hù)籍遷移人口的排斥與歧視, 這引發(fā)了農(nóng)村戶(hù)籍人口大規(guī)模進(jìn)城的需求。響應(yīng)這種需求的戶(hù)籍制度改革主要集中于城鎮(zhèn)的戶(hù)籍制度改革, 核心是取消城鎮(zhèn)戶(hù)籍對(duì)農(nóng)村戶(hù)籍人口遷移的強(qiáng)制性排斥并逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶(hù)籍的全面脫鉤。4受此影響, 戶(hù)籍制度改革經(jīng)歷了一個(gè)“逐步放開(kāi)城鎮(zhèn)戶(hù)籍對(duì)人口遷移的限制、逐步放開(kāi)城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益、全面放開(kāi)城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益”的過(guò)程。2014年, 國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》, 首次提出“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序市民化, 穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”。然而, 由于中國(guó)的戶(hù)籍制度改革根植于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并造成二者之間的利益隔絕, 現(xiàn)有的戶(hù)籍制度改革只是提出了城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益向農(nóng)村戶(hù)籍遷移人口的開(kāi)放, 并沒(méi)有著眼于農(nóng)村戶(hù)籍利益的調(diào)整, 這顯然是一種不徹底的改革。這種改革不但難以滿(mǎn)足市場(chǎng)條件下人口自由遷移及其尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)最大化的需要, 5而且在一定程度上造成了我國(guó)戶(hù)籍利益在農(nóng)村一端的固化, 最終抑制了勞動(dòng)者、土地、資金等生產(chǎn)要素在城市與農(nóng)村之間的無(wú)障礙流動(dòng)。

既然鄉(xiāng)村振興的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展, 戶(hù)籍制度的現(xiàn)有改革顯然無(wú)法滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求。這也就是說(shuō)新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要全新的戶(hù)籍制度。據(jù)此, 本文從戶(hù)籍制度改革的“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”等特征事實(shí)出發(fā), 從城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩個(gè)維度研究我國(guó)戶(hù)籍制度的雙向改革。

二、戶(hù)籍制度雙向改革與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯

(一) 戶(hù)籍制度與城鄉(xiāng)之間的利益分配

中國(guó)的戶(hù)籍制度形成于上個(gè)世紀(jì)50年代, 目的是確保國(guó)家能夠單向從農(nóng)村轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余到城鎮(zhèn), 核心是通過(guò)城鎮(zhèn) (城市、集鎮(zhèn)) 戶(hù)口、農(nóng)村戶(hù)口兩套登記體系在城鎮(zhèn)、農(nóng)村分別形成兩種不同的利益分配體系。其中, 城鎮(zhèn)戶(hù)籍與就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老保障、子女落戶(hù)等福利緊密掛鉤, 國(guó)家通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼幾乎構(gòu)建了勞動(dòng)者從出生到死亡的福利體系;6農(nóng)村戶(hù)籍盡管也與就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利相關(guān), 但這種利益主要是通過(guò)農(nóng)地、村集體收益予以保障。在城鄉(xiāng)“價(jià)格剪刀差”的強(qiáng)制性政策安排下, 農(nóng)村戶(hù)籍利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益。為了確保城鎮(zhèn)高戶(hù)籍利益的可持續(xù)性, 中國(guó)的戶(hù)籍制度進(jìn)而通過(guò)《關(guān)于糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的決議》等禁止農(nóng)村人口在鄉(xiāng)-城之間自由遷移的政策, 將戶(hù)籍利益在城鎮(zhèn)、農(nóng)村之間劃分為兩套相互隔絕的體系, 由此也衍生了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)分離的“二元結(jié)構(gòu)”。

改革開(kāi)放之后, 中國(guó)的戶(hù)籍制度改革主要集中于逐步放開(kāi)農(nóng)村戶(hù)籍人口向城鎮(zhèn)的自由遷移, 但并沒(méi)有全面調(diào)整城鄉(xiāng)之間的戶(hù)籍利益格局。然而, 伴隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型, 城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益與農(nóng)村戶(hù)籍利益開(kāi)始出現(xiàn)了“此消彼長(zhǎng)”的趨勢(shì)。其一, 城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益的“含金量”明顯下降, 由幾乎涵括勞動(dòng)者各個(gè)方面的福利體系調(diào)整成為公共就業(yè)、義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)。目前, 除直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等特大城市之外, 其他中小城鎮(zhèn)的戶(hù)籍利益已下降到了最基本的公共服務(wù)層面, 但基本公共服務(wù)的全面實(shí)質(zhì)性享受仍然與所在地戶(hù)籍掛鉤。其二, 農(nóng)村戶(hù)籍利益出現(xiàn)了明顯上升的趨勢(shì), 這一方面表現(xiàn)為農(nóng)村土地價(jià)值與村集體收益明顯上升, 基于此的利益保障能力明顯上升;另一方面表現(xiàn)為城鄉(xiāng)“價(jià)格剪刀差”的強(qiáng)制性政策安排被“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村”、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略所取代;但農(nóng)村戶(hù)籍利益仍然與農(nóng)村戶(hù)籍身份完全捆綁, 在“能出不能進(jìn)”的制度安排下, 一旦農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)并獲得城鎮(zhèn)戶(hù)籍身份, 農(nóng)村戶(hù)籍利益則會(huì)被自動(dòng)取消。

(二) 戶(hù)籍制度的單向改革與鄉(xiāng)村振興

改革開(kāi)放以來(lái), 中國(guó)的戶(hù)籍制度改革主要表現(xiàn)為一種單向改革, 重點(diǎn)是城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度的調(diào)整與創(chuàng)新, 核心是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的“單向進(jìn)城”, 但是并沒(méi)有全面調(diào)整農(nóng)村戶(hù)籍制度。戶(hù)籍制度的這種單向改革能夠滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的進(jìn)城需求, 但無(wú)法滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興過(guò)程中勞動(dòng)者、土地、資金等生產(chǎn)要素在城市與農(nóng)村之間的無(wú)障礙流動(dòng)。

就前者而言, 伴隨城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度從“逐步放松對(duì)農(nóng)村戶(hù)籍人口自由遷移的強(qiáng)制性約束”到“全面放開(kāi)農(nóng)村戶(hù)籍人口的自由遷移”, 我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開(kāi)始大規(guī)模向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也開(kāi)始出現(xiàn)并快速擴(kuò)張。然而, 由于城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益并沒(méi)有全面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開(kāi)放, 這些人口在就業(yè)、義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等方面仍然無(wú)法獲得與城鎮(zhèn)居民均等化的基本公共服務(wù)。戶(hù)籍制度的這種單向改革一方面使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口源源不斷從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn);另一方面又無(wú)法獲得與城鎮(zhèn)居民同等的戶(hù)籍利益 (基本公共服務(wù)) 。因而在中國(guó)出現(xiàn)了一個(gè)十分特殊的勞動(dòng)力群體———農(nóng)村戶(hù)籍的城鎮(zhèn)非農(nóng)勞動(dòng)者, 即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。這部分人口既沒(méi)有完全融入城鎮(zhèn), 又沒(méi)有完全脫離農(nóng)村。目前, 盡管我國(guó)的戶(hù)籍制度改革提出了“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”的目標(biāo), 但在操作層面仍然是強(qiáng)調(diào)基于城市規(guī)模的落戶(hù)門(mén)檻。7這種單向的利益調(diào)整顯然無(wú)法滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興過(guò)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全融入城鎮(zhèn)的需求, 因而也無(wú)法實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在城市與農(nóng)村之間的無(wú)障礙流動(dòng)。

其一, 城鎮(zhèn)戶(hù)籍的這種單向利益調(diào)整并不徹底, 這就使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠從農(nóng)村轉(zhuǎn)得出去, 但融不進(jìn)城市。這一方面表現(xiàn)為城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的全覆蓋與均等化, 戶(hù)籍制度及其衍生的隱性藩籬在某些利益保護(hù)方面反而越來(lái)越堅(jiān)固, 8只有取得城鎮(zhèn)戶(hù)口才能實(shí)質(zhì)性地獲取城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益;另一方面表現(xiàn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍的全面放開(kāi)還只是中小城鎮(zhèn), 以北京、上海、廣州等為代表的直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等特大城市的戶(hù)籍放開(kāi)仍然伴隨著非常嚴(yán)格的落戶(hù)條件, 但這些特大城市偏偏又是我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最為集中的城市, 且這些轉(zhuǎn)移人口在現(xiàn)階段還根本無(wú)法滿(mǎn)足這種嚴(yán)格的“選擇性”落戶(hù)條件。9

其二, 農(nóng)村戶(hù)籍身份仍然與農(nóng)村土地完全捆綁, 農(nóng)村戶(hù)籍的利益調(diào)整并未實(shí)質(zhì)性展開(kāi), 這制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)融入以及農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。目前, 無(wú)論是農(nóng)地承包權(quán)益還是村集體權(quán)益都完全依賴(lài)農(nóng)村戶(hù)籍身份, 戶(hù)籍利益仍然是農(nóng)村戶(hù)籍身份的“成員權(quán)益”, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一旦選擇城鎮(zhèn)戶(hù)籍身份將不能享受這些利益;另一方面表現(xiàn)為農(nóng)村戶(hù)籍的“成員權(quán)益”是一種非常嚴(yán)格的封閉體系, 農(nóng)村戶(hù)口“只能出不能進(jìn)”并且是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過(guò)程。

城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度不徹底的利益調(diào)整與農(nóng)村戶(hù)籍利益的“能出不能進(jìn)”, 意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只能在城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益與農(nóng)村戶(hù)籍利益之間“二選一”, 在城鄉(xiāng)戶(hù)籍利益“此消彼長(zhǎng)”的背景下, 高達(dá)90%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意以放棄農(nóng)村戶(hù)籍利益來(lái)?yè)Q成城鎮(zhèn)戶(hù)口。10從這些邏輯出發(fā), 我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并未真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的無(wú)障礙流動(dòng)。這正是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既難以全面融入城鎮(zhèn)、又無(wú)法徹底脫離農(nóng)村的重要原因, 也造成了我國(guó)城鄉(xiāng)二元利益格局由原來(lái)的“城市一端的戶(hù)籍利益固化”轉(zhuǎn)向?yàn)椤稗r(nóng)村一端的戶(hù)籍利益固化”。

(三) 鄉(xiāng)村振興與我國(guó)戶(hù)籍制度雙向改革

既然中國(guó)的戶(hù)籍制度根植于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并促進(jìn)形成了相互隔絕的兩套利益體系, 從而制約了勞動(dòng)者、土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的無(wú)障礙流動(dòng), 鄉(xiāng)村振興過(guò)程中的戶(hù)籍制度改革就不能只是強(qiáng)調(diào)“單向進(jìn)城”, 而是需要全面調(diào)整戶(hù)籍制度背后的城鄉(xiāng)兩套利益體系, 平行推進(jìn)在城鎮(zhèn)、農(nóng)村的戶(hù)籍制度雙向改革。從生產(chǎn)要素在城市與農(nóng)村之間無(wú)障礙流動(dòng)的需求來(lái)看, 這種雙向改革至少需要突出以下三個(gè)重點(diǎn):

其一, 城鎮(zhèn)的戶(hù)籍制度改革需要突出戶(hù)籍利益的全面調(diào)整, 重點(diǎn)是直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等特大城市的基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶(hù)籍全面脫鉤, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只要在就業(yè)、社會(huì)保障、居住年限等方面符合條件, 基本公共服務(wù)就需要自動(dòng)覆蓋。

其二, 農(nóng)村的戶(hù)籍制度改革需要突出戶(hù)籍利益的更好保護(hù)以及可攜帶性的轉(zhuǎn)化, 無(wú)論是農(nóng)村土地承包還是村集體權(quán)益都應(yīng)該對(duì)應(yīng)著特定的自然人口而非農(nóng)村戶(hù)籍身份, 即戶(hù)籍利益應(yīng)該隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)的流動(dòng)而流動(dòng), 11從而使得沾附農(nóng)村戶(hù)籍利益的土地等生產(chǎn)要素能夠在城鄉(xiāng)之間無(wú)障礙流動(dòng)。

其三, 在“農(nóng)村一端的戶(hù)籍利益固化”的背景下我國(guó)戶(hù)籍制度的雙向改革還需要改變農(nóng)村戶(hù)籍的封閉狀況, 12這一方面需要尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由選擇權(quán), 另一方面需要全面探索城鎮(zhèn)居民 (包括從農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的原有農(nóng)村人口) 在農(nóng)村落戶(hù)的可能性并加快構(gòu)建相關(guān)的政策措施, 全面打破農(nóng)村戶(hù)籍利益固化的格局, 從而使得勞動(dòng)力、農(nóng)地等各種生產(chǎn)要素能夠在城市與農(nóng)村之間無(wú)障礙流動(dòng)。

從改革的內(nèi)容來(lái)看, 鄉(xiāng)村振興過(guò)程中我國(guó)戶(hù)籍制度的雙向改革一方面與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中其他所有改革一樣, 都會(huì)涉及權(quán)利和資源的重新分配, 即使這種雙向改革能夠提升整個(gè)社會(huì)的福利效應(yīng), 但仍然會(huì)有部分群體的利益從中受損;另一方面也會(huì)遭受到利益受損方的強(qiáng)烈反對(duì)甚至是集體抵制, 如何妥善處理這種阻力將是戶(hù)籍制度雙向改革成功的關(guān)鍵, 最終也將影響鄉(xiāng)村振興的結(jié)果。

三、鄉(xiāng)村振興過(guò)程中我國(guó)城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)選擇

從鄉(xiāng)村振興的需求來(lái)看, 我國(guó)城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革還需要進(jìn)一步深化戶(hù)籍利益的全面調(diào)整, 并突出特大城市這個(gè)重點(diǎn)對(duì)象, 確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠完全融入城鎮(zhèn)。

就前者而言, 城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益全面調(diào)整的關(guān)鍵是進(jìn)一步梳理城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益, 深化利益導(dǎo)向的戶(hù)籍制度改革。其中, 梳理城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益的重點(diǎn)是明晰城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益的邊界與屬性, 這需要突出以下三個(gè)方面的改革:其一, 將城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益明確界定為屬地政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù), 具體包括公共就業(yè)、義務(wù)教育、養(yǎng)老保障、公共醫(yī)療、保障性住房、社會(huì)救助等, 并明確最低的供給標(biāo)準(zhǔn);其二, 全面梳理長(zhǎng)期以來(lái)城鎮(zhèn)戶(hù)籍累計(jì)的非公共服務(wù)屬性的不當(dāng)利益, 如部分城市中存在的公共就業(yè)、優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的本地戶(hù)籍偏好以及屬地高考、政治參與的本地戶(hù)籍綁定等;13其三, 有效區(qū)分長(zhǎng)期以來(lái)在城市之間自發(fā)形成的差異化市場(chǎng)利益, 這些利益與城鎮(zhèn)戶(hù)籍無(wú)關(guān)但與所在城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān), 是市場(chǎng)邏輯自發(fā)形成的利益。就深化利益導(dǎo)向的戶(hù)籍制度改革而言, 政策重點(diǎn)需要突出以下四個(gè)方面的改革:其一, 以《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》為基礎(chǔ), 以“普惠性”為導(dǎo)向, 逐步矯正基本公共服務(wù)的“選擇性”偏好, 推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的全覆蓋與均等化;其二, 在國(guó)家層面統(tǒng)一城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的具體構(gòu)成與供給標(biāo)準(zhǔn), 推動(dòng)地區(qū)之間、城市之間在基本公共服務(wù)方面的逐步收斂;其三, 全面取消城鎮(zhèn)戶(hù)籍的不當(dāng)利益, 重點(diǎn)是矯正特大城市在隱性福利方面的本地戶(hù)籍綁定, 并明確具體的時(shí)間表與路線(xiàn)圖;其四, 有效保護(hù)并合理引導(dǎo)地區(qū)之間、城市之間的差異化市場(chǎng)利益。

特大城市之所以需要成為現(xiàn)階段我國(guó)城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)對(duì)象, 主要有以下兩個(gè)方面的原因:其一, 特大城市的戶(hù)籍制度改革進(jìn)展最為緩慢, 且城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益調(diào)整最不徹底。這一方面表現(xiàn)為特大城市的戶(hù)籍制度改革帶有現(xiàn)有鮮明的“選擇性”特征, 專(zhuān)業(yè)人才、投資 (錢(qián)財(cái)) 才是最為核心的入戶(hù)條件, 戶(hù)籍制度儼然成為這些城市“自利性”的理財(cái)工具。14另一方面表現(xiàn)為特大城市的基本公共服務(wù)質(zhì)量最高且戶(hù)籍不當(dāng)利益最為明顯, 以2017年北京大學(xué) (校本部) 的本科招生為例, 北京市的錄取人數(shù)超過(guò)300人, 人數(shù)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他省份, 錄取率 (錄取人數(shù)/報(bào)考人數(shù)) 更是數(shù)倍乃至于數(shù)十倍于其他省份。15其二, 特大城市的人戶(hù)分離矛盾最為突出, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入這些城市的需求最為強(qiáng)烈, 目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要集中在這些城市。以北京、上海、廣州、深圳為例, 2017年這四個(gè)城市的常住外來(lái) (非戶(hù)籍) 人口規(guī)模分別為794.3萬(wàn)人、972.7萬(wàn)人、551.9萬(wàn)人、818.1萬(wàn)人, 占全市常住人口的比重分別為36.6%、40.2%、38.1%、65.30%。16

就改革的內(nèi)容而言, 以特大城市為重點(diǎn)對(duì)象的城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革需要突出以下三個(gè)方面的內(nèi)容:其一, 突出特大城市中的直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等重點(diǎn)對(duì)象, 尤其是北京、上海、天津、廣州、深圳等沿海地區(qū)的特大城市, 這些城市才是我國(guó)入戶(hù)門(mén)檻最高且戶(hù)籍不當(dāng)利益最集中的城市。以北京為例, 按照北京市積分落戶(hù)管理辦法, 年度落戶(hù)規(guī)模控制在6000人左右, 在不考慮增量人口的前提下僅現(xiàn)有794.3萬(wàn)常住外來(lái)人口的全部落戶(hù)就需要1323.9年。這種嚴(yán)格的“選擇性”改革等同將北京所有非戶(hù)籍人口排除在外。其二, 全面取消特大城市的屬地戶(hù)籍在公共就業(yè)、基礎(chǔ)教育、政治參與等方面的本地戶(hù)籍偏好, 核心是矯正一些隱性的不當(dāng)利益與城鎮(zhèn)戶(hù)籍的捆綁;從減少改革阻力的需要來(lái)看, 可以允許特大城市通過(guò)設(shè)立過(guò)渡期等, 分批逐步取消戶(hù)籍不當(dāng)利益。其三, 加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均等化享受基本公共服務(wù)的制度化通道, 實(shí)質(zhì)性推進(jìn)常住人口的基本公共服務(wù)全覆蓋。

四、鄉(xiāng)村振興過(guò)程中我國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)選擇

我國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍制度改革要遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革, 農(nóng)村戶(hù)籍利益的調(diào)整也存在巨大爭(zhēng)議。目前, 這方面改革的主要障礙是農(nóng)村戶(hù)籍的“形”在于農(nóng)村人口, 實(shí)質(zhì)是以農(nóng)村土地為基礎(chǔ), 農(nóng)村人口可以流動(dòng)但農(nóng)村土地固定。從鄉(xiāng)村振興過(guò)程中勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素?zé)o障礙流動(dòng)的需求來(lái)看, 現(xiàn)階段的我國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍改革至少需要突出以下三個(gè)重點(diǎn):全面梳理農(nóng)村戶(hù)籍利益的邊界與屬性, 更好地保護(hù)農(nóng)村戶(hù)籍利益并構(gòu)建利益轉(zhuǎn)化機(jī)制、探索性改革農(nóng)村戶(hù)籍的封閉狀態(tài)等。

就農(nóng)村戶(hù)籍利益的構(gòu)成而言, 這種利益具體包括農(nóng)地 (林地) 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物化權(quán)、農(nóng)村戶(hù)籍衍生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等, 核心是農(nóng)村土地背后的經(jīng)濟(jì)利益。就農(nóng)村戶(hù)籍利益的屬性而言, 這種利益在更大程度上是國(guó)家提供的一種保障性利益, 17制度設(shè)計(jì)的邏輯是通過(guò)農(nóng)村戶(hù)籍背后所粘附一系列經(jīng)濟(jì)利益來(lái)保障農(nóng)村人口在基本就業(yè)、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老等方面的“生存性”利益。在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在明顯差異的背景下, 我國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍利益類(lèi)似于城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的屬性, 都是政府提供的一種“普惠性”保障利益。目前, 盡管我國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍利益在整體上出現(xiàn)了持續(xù)、明顯的上升趨勢(shì), 但在中西部地區(qū)我國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍利益仍然還只是“生存性”利益, 其保障性利益的屬性并沒(méi)有發(fā)生根本性的改變, 也不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略而改變。

在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中, 我國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍制度改革的價(jià)值取向就需要更好地保護(hù)這種利益。這一方面是因?yàn)檗r(nóng)村戶(hù)籍利益的本質(zhì)屬性還是一種保障性利益, 是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異背景下我國(guó)所有農(nóng)村人口的“生存性”保障, 無(wú)論是農(nóng)村戶(hù)籍人口的發(fā)展還是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展都高度依賴(lài)這種利益保障;另一方面因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不會(huì)選擇以農(nóng)村戶(hù)籍利益為代價(jià)來(lái)融入城鎮(zhèn), 在城鎮(zhèn)與農(nóng)村的戶(hù)籍利益之間“二選一”的戶(hù)籍制度改革顯然不是整個(gè)社會(huì)的“最大公約數(shù)”, 也會(huì)遭受到包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)所有農(nóng)村戶(hù)籍人口的集體抵制。

需要強(qiáng)調(diào)的是, 保護(hù)農(nóng)村戶(hù)籍利益并不等于固化農(nóng)村戶(hù)籍利益, 無(wú)論是承包地或宅基地還是村集體收益, 缺失流動(dòng)性的農(nóng)村戶(hù)籍利益只是一種數(shù)字層面的經(jīng)濟(jì)利益。從鄉(xiāng)村振興的需求來(lái)看, 更好地保護(hù)農(nóng)村戶(hù)籍權(quán)益的關(guān)鍵需要以農(nóng)地 (林地) 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物化權(quán)、農(nóng)村戶(hù)籍制度衍生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益為重點(diǎn), 以“可攜帶性”為特征, 18系統(tǒng)性地設(shè)計(jì)農(nóng)村戶(hù)籍利益轉(zhuǎn)化為可交易資產(chǎn)的基本條件, 構(gòu)建一個(gè)符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益訴求并適應(yīng)鄉(xiāng)村振興需求的農(nóng)村戶(hù)籍利益轉(zhuǎn)化機(jī)制。其中, 農(nóng)村土地 (承包地、宅基地) 的利益轉(zhuǎn)化一方面需要以“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”的三權(quán)分置為基礎(chǔ), 進(jìn)一步細(xì)分農(nóng)村土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、生產(chǎn)收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、租金收益權(quán)、退出權(quán)等權(quán)益, 并通過(guò)健全農(nóng)村土地承包權(quán)作價(jià)出資、土地股份形式流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)等措施完善承包地的流轉(zhuǎn)機(jī)制;另一方面需要推動(dòng)宅基地使用權(quán)配置的市場(chǎng)化改革, 運(yùn)行農(nóng)村宅基地指標(biāo)的有償折價(jià)和異地置換使用等, 積極推進(jìn)宅基地的上市流轉(zhuǎn), 確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村宅基地與城市居民私宅同等的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。19農(nóng)村戶(hù)籍衍生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)益轉(zhuǎn)化需要以集體所有權(quán)安排、集體成員權(quán)安排、集體資產(chǎn)的權(quán)利安排、集體管理模式向法人治理模型轉(zhuǎn)型等為重點(diǎn), 深入推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股份合作制改革。其中, 對(duì)于那些能夠明確產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 需要以股權(quán)流轉(zhuǎn)為重點(diǎn), 加快建立股權(quán)內(nèi) (村集體內(nèi)) 外 (村集體外) 開(kāi)放式流轉(zhuǎn)機(jī)制;對(duì)于那些尚不能有效明確產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 需要探索以土地承包流轉(zhuǎn)為依據(jù)的集體經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

就改革農(nóng)村戶(hù)籍的封閉狀態(tài)而言, 核心是圍繞人口自由遷移及其尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)最大化的需求, 改革農(nóng)村戶(hù)籍權(quán)益的“成員”安排, 突出以自然人口而非農(nóng)村戶(hù)籍身份為權(quán)益的承載主體。由于現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍利益在本質(zhì)上還屬于一種保障性利益, 這方面的改革可以分階段逐步推進(jìn)。其一, 尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由選擇, 逐步放開(kāi)這部分人口在城鎮(zhèn)戶(hù)籍、農(nóng)村戶(hù)籍之間的自由選擇, 也就是說(shuō)允許這部分人口在符合一定條件的前提下重新將城鎮(zhèn)戶(hù)籍轉(zhuǎn)化為農(nóng)村戶(hù)籍;以此為基礎(chǔ), 探索性放開(kāi)城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口以適當(dāng)方式向農(nóng)村流動(dòng), 但獲得農(nóng)村戶(hù)籍與享受農(nóng)村戶(hù)籍權(quán)益分開(kāi), 只有居住達(dá)到一定年限并符合一定條件之后這部分人口才可以全面享受農(nóng)村戶(hù)籍權(quán)益。20其二, 建立農(nóng)村戶(hù)籍權(quán)益的退出與獲取機(jī)制, 這一方面需要立足于農(nóng)村戶(hù)籍利益的轉(zhuǎn)化機(jī)制, 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在融入城市之后有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村戶(hù)籍利益, 增加這部分人口徹底融合城市的各種機(jī)會(huì);另一方面需要合理設(shè)計(jì)獲取農(nóng)村戶(hù)籍權(quán)益的基本條件, 如投資金額、居住年限、村集體成員同意等, 允許符合條件的非農(nóng)村戶(hù)籍人口逐步轉(zhuǎn)化農(nóng)村戶(hù)籍人口。

五、研究結(jié)論與政策建議

長(zhǎng)期以來(lái), 我國(guó)戶(hù)籍制度改革主要集中于城鎮(zhèn)戶(hù)籍, 核心是取消城鎮(zhèn)戶(hù)籍對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等農(nóng)村戶(hù)籍人口遷移的強(qiáng)制性排斥并逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶(hù)籍的全面脫鉤。

鄉(xiāng)村振興過(guò)程中我國(guó)戶(hù)籍制度改革不能只是強(qiáng)調(diào)“單向進(jìn)城”, 而是需要全面調(diào)整戶(hù)籍制度背后的城鄉(xiāng)兩套利益體系, 平行推進(jìn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村的戶(hù)籍制度的雙向改革。其中, 城鎮(zhèn)的戶(hù)籍制度改革需要突出城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益的進(jìn)一步調(diào)整并深化利益導(dǎo)向的改革措施, 具體包括將城鎮(zhèn)戶(hù)籍利益明確界定為屬地政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù), 以直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等特大城市為重點(diǎn)推進(jìn)基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)戶(hù)籍全面脫鉤等重點(diǎn), 確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠完全融入城鎮(zhèn)。農(nóng)村的戶(hù)籍制度改革需要以農(nóng)地 (林地) 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物化權(quán)、農(nóng)村戶(hù)籍制度衍生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等為重點(diǎn), 全面梳理戶(hù)籍利益的邊界并將這種利益明確界定為國(guó)家提供的一種保障性利益;利益導(dǎo)向的戶(hù)籍制度改革需要突出農(nóng)村戶(hù)籍利益的有效保護(hù), 并以“可攜帶性”為特征, 系統(tǒng)性地設(shè)計(jì)農(nóng)村戶(hù)籍利益轉(zhuǎn)化為可交易資產(chǎn)的基本條件, 構(gòu)建農(nóng)村戶(hù)籍利益轉(zhuǎn)化機(jī)制;以此基礎(chǔ), 圍繞“人口自由遷移及其尋求經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)最大化的需要”, 突出以自然人口而非農(nóng)村戶(hù)籍身份為權(quán)益的承載主體, 探索性改革農(nóng)村戶(hù)籍利益的“成員安排”, 逐步矯正農(nóng)村戶(hù)籍的封閉狀態(tài)。

作者系云南大學(xué)發(fā)展研究院教授, 博士生導(dǎo)師。;

基金： 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會(huì)成本及其分?jǐn)倷C(jī)制研究” (14BJY038) 階段成果;

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年04期

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