原題：內部激勵與外部約束

“趨利避害”的政績競爭動機與“用腳投票”的社會認可約束相互嵌套，兩者產(chǎn)生內生性影響，決策者傾向于將其競爭政績的政策偏好通過戶籍改革政策表達出來，而在人口由“負擔”轉化為“資源”的背景下，社會個體“用腳投票”的自主性對決策者的任性干預設置了邊界。關于中國戶籍制度改革化解釋路徑，本文提出“內部激勵+外部約束”的解析框架，包含了兩個維度的解釋變量交疊而成的四種改革類型。本文的貢獻在于，不僅為目前多樣性城市戶籍制度改革提供了清晰的學理性呈現(xiàn)，還揭示了戶籍改革在工具理性占優(yōu)的情況下所取得的邊際性突破之根源，提示了未來深化戶籍制度改革應然性的前進方向，并豐富了觀察中國的國家－社會關系的理論視角。

戶籍制度是中國最為獨特的社會治理制度之一，戶籍制度改革也是中國城市化進程中的常備課題。然而在相當長的時期內，由于地方政府在戶籍改革中的強干預性，改革呈現(xiàn)出“碎片化”特征。由此引發(fā)的日益復雜的政治經(jīng)濟現(xiàn)象，不僅強化了城鄉(xiāng)之間的二元分割，也加劇了城市化地區(qū)居民權利的二元分化，致使中國面臨著地區(qū)之間發(fā)展不平衡不充分的社會基本矛盾。

面對戶籍制度及其改革的政策負外部性日益加劇，學者們紛紛提出應然性的改革方向，但實際的復雜局面，讓我們很難用一個貫之始終的邏輯去描繪和理解其制度變革路線以及背后的驅動機制，更無從談論如何朝著剝離附加職能的應然方向推進改革。

在關于戶籍制度改革的研究中，頗具共識性的觀點是，戶籍制度是地方?jīng)Q策者表達其工具理性的重要途徑，戶籍制度改革也因此具有強烈的地方特色。有學者試圖對這種差異化特征進行總結，提出“小城市改革力度最大，中等城市次之，大城市改革力度最小”。然而不同城市規(guī)模群組內部也存在著不同路徑和取向的類型差異，正如有學者提醒道的，“城市戶籍制度改革不能一概而論，各城市之間存在微妙的類型差異，而這些差異既包含發(fā)展基礎和發(fā)展理念的不同，也意味著改革進路和改革策略的差異”?？偠灾?，城市戶籍制度在地方政府的主導下進行了多樣性的嘗試，但是始終處于亟待改革卻又難以取得突破的尷尬境地，日益強烈的改革需求與成效甚微的改革實踐之間的巨大落差，構成當前戶籍制度改革的現(xiàn)實困境。

為應對這種改革困境，從2011年開始的新一輪城市戶籍制度改革被提上日程。如圖1所示，從2011年《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》明確提出“戶籍改革歸中央事權”，到2013年十八屆三中全會將戶籍制度改革列入全面深化改革的政策議程，中央政府正式啟動了新一輪的戶籍制度改革。與之相應的是，諸如成都、武漢、杭州、南京、西安等大城市紛紛采取了具有實質意義的改革舉措，甚至北京和上海這兩個戶籍改革的最后堡壘也加入到改革行列中來。可以說戶籍改革已經(jīng)成為日益激烈的城市競爭的重要“競賽項目”。盡管新一輪的城市戶籍制度改革是中央與地方雙重驅動的，但是地方政府依然在此輪改革中表現(xiàn)出了較強的自主性，集中體現(xiàn)為改革力度、改革方式以及初步改革成果的差異化展現(xiàn)。

那么，新一輪城市戶籍制度呈現(xiàn)出怎樣的多樣性局面？該如何對其進行解釋？改革所取得的邊際性突破，是否意味著在地方政府決策中價值理性已經(jīng)優(yōu)先于工具理性？是否能夠從多樣性改革中抽離出清晰的一般性邏輯？探究這些問題，能夠為我們理性認知當前改革取得的成果以及未來深化改革的障礙提供理論依據(jù)，也可以由以探討中國的國家-社會關系在現(xiàn)代化進程中的變化。同時，對于中國實現(xiàn)從“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”再到“城市中國”的歷史性跨越具有至關重要的政策價值。

1、歷史回顧：改革的多樣性與政府理性

“對于許多長期持續(xù)的政治經(jīng)濟制度而言，人們時常會震驚于它們的變化那么少，又那么多”。對于戶籍制度而言，“變化那么少”是指它作為一項社會控制制度，依靠身份標簽對人口進行類型化管理的本質特征并未發(fā)生重大變化；“變化那么多”是指在改革開放后地方政府的主導下，戶籍制度經(jīng)歷了形式豐富的制度變遷。

（一）多樣性與試驗性：戶籍制度改革的基本特征

學術界對于戶籍制度改革的多樣性特征進行了多元角度的論述，本文將其歸類為“改革力度”、“改革類型”、“改革路徑”。由于這種調試僅有“程度的差異”，并無“質的區(qū)別”，本文將其改革的差異化特征歸結為多樣性和試驗性。

從改革力度來看，全國不同城市的戶籍制度改革可以分為三種類型：以“最低條件，全面開放”為特點的小城鎮(zhèn)模式；以“取消限額，條件準入”為特點的一般大、中城市模式；以“筑高門檻，開大城門”為特點的北京、上海等特大城市模式。有學者將其概括為“小而大，大而小”的總體特征。這類討論的焦點在于“戶口含金量”，也就是除登記人口職能之外，各項行政制度與利益分配制度附加于戶籍制度之上的“資格準入”與“再分配利益”比重。一方面，戶口含金量越高意味著城市政府對轄區(qū)內居民的承諾越多，政府的政策性負擔也就越重，這就涉及到地方政府進行成本與收益的理性權衡；另一方面，戶口含金量越高，意味著城市對外來人口的吸引力越高，大量人口的涌入在帶來更多生產(chǎn)力和消費力的同時，也會增加城市治理負擔。因此，城市戶籍制度改革類型的差異表面上體現(xiàn)為城市規(guī)模的大、中、小的區(qū)別，更深層原因在于城市經(jīng)營方式的差異，即以自我融資為主還是以再分配融資為主。

我們可以將戶籍人口規(guī)模視為行政規(guī)劃的力量，將常住人口規(guī)模視為社會個體“用腳投票”的自主性選擇，兩者之差值則代表了兩種力量之間的對沖。一般來說，常住人口規(guī)模大于戶籍人口規(guī)模的數(shù)值越大，則代表著其戶籍制度改革的空間越大。圖2所展現(xiàn)的狀況確實印證了此前學者的判斷，戶籍制度改革力度呈現(xiàn)出依城市規(guī)模的增大而逐漸降低的趨勢。

隨著小城鎮(zhèn)的一元化改革進展順利，中小城市的戶籍政策進一步放開，大城市的戶籍制度就成為深化改革的重點，那么大城市的戶籍制度改革是否可以用一句“改革力度最小”來概括呢？如圖3所示（數(shù)據(jù)來源于《2017年度中國城市研究報告》），我們選取了60個區(qū)域性中心城市，如果大城市的改革力度是較為一致的，指代新流入人口排名的黃色曲線應該與指代常住人口排名的藍色直線基本重合。

事實上，各大城市的改革力度顯然與預期并不一致：一方面，諸如北京、上海、天津等城市并未容納與其常住人口規(guī)模相匹配的新流入人口；另一方面，諸如深圳、杭州、寧波等城市卻在大量集聚新流入人口，表現(xiàn)出了明顯的開放姿態(tài)。由此可見，深入探討大城市的類型化差異才是深化戶籍制度改革的關鍵所在。

對于大城市的戶籍制度改革類型，有學者以積分入戶制度為研究對象，進行了類型化比較研究。張小勁和陳波采用混合研究方法和類型學技術，對14個大城市的積分入戶體系進行了重構，從而可以將之放于統(tǒng)一的框架內進行比較。兩位作者將戶籍制度改革政策界定為城市決策者政策偏好的制度性表達。從城市積分體系中可以抽離出決策者最為關心的兩條核心屬性——城市發(fā)展導向性和人口素質篩選性，不同城市在這兩條維度上的微妙差異導致了其類型歸屬的不同，14個城市按照類型可以分成“特惠型”、“吸納型”、“阻滯型”和“普惠型”?？傮w而言，這項研究結果表明，積分入戶制度并未出離“決策者工具理性優(yōu)先于價值理性”的模式，其進步意義在于決策者表達工具理性的方式更為透明、公開和制度化。

此外，還有作者從改革路徑的角度對戶籍改革進行了歸納。其中，從時間先后順序上來看，戶籍改革可以分為“直接的戶籍準入制”、“藍印戶口制”、“居住證轉辦制”和“積分制”。

從戶籍結構變動的角度來看，改革可以分為“先三后一型”（小城鎮(zhèn)“自理口糧戶口”或“當?shù)赜行С擎?zhèn)戶口”同農(nóng)村戶口、城鎮(zhèn)戶口合并為城鎮(zhèn)戶口）；“以一化二型”（設置一定門檻將農(nóng)村戶口轉變?yōu)槌擎?zhèn)戶口）；“三元過渡型”（在農(nóng)村和城市戶口之間構建第三元過渡類型戶口）和“合二為一型”（統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口）。

（二）政府決策與工具理性：對改革特征的解釋路徑

相較于呈現(xiàn)戶籍制度的改革圖景，深入分析其背后的改革動機具有更重要的學術與政策價值?；仡櫖F(xiàn)有研究，學者們大多是從政府決策的單一視角考察地方政府的戶籍改革動機，并將改革成效甚微的原因歸結為“工具理性優(yōu)先于價值理性”，采取了“避重就輕”的改革路線。這種理路有其合理性，因為各級地方政府以經(jīng)濟發(fā)展為中心任務，采取“公司化”運作方式，行政和社會事務的發(fā)包體制賦予了地方政府治理地方事務的充分權力?；仡櫦扔醒芯浚梢詫⑵鋵Ω母锫窂降慕忉寶w結為五種論斷。

首先，“戶口含金量論”主要追究了地方政府在控制落戶門檻的過程中怎么樣衡量改革的成本與收益問題。從這個角度看，戶籍制度的繼續(xù)存在必然會造成一種政策悖論：一方面，在戶口含金量高的城市，公民權利的差異化就會越高，社會治理成本就會越高；另一方面，戶口含金量越高，其人口集聚能力就越強，戶籍政策的松動必然會造成越多的人口涌入。這類研究將戶籍制度改革的重點聚焦于落戶門檻的制定，認為關鍵在于地方政府把握戶籍政策松緊之間的微妙平衡。

其次，“城市類型論”將改革的關鍵點從落戶門檻的松緊轉向了地方政府對于人口的偏好。這類研究從不同的城市戶籍政策中抽離出的兩條核心屬性——篩選性和導向性。雖然這兩種屬性之間的邊界是清晰的，但從本質上來說，兩者都是城市決策者對于人口的偏好，城市改革類型的差異取決于決策者的目標是傾向于“秩序穩(wěn)定”還是“經(jīng)濟發(fā)展”。

再次，“人口紅利論”認為，戶籍制度是中國充分利用人口紅利的重要制度手段，間接貢獻于中國的經(jīng)濟奇跡，戶籍制度就成為勞動力市場分割的行政化助力，既符合企業(yè)主體的利潤需求，也符合本地居民的收入需求，戶籍制度的改革服從于地方政府追求經(jīng)濟增長的需求。

復次，“財政理性論”可以追溯至蒂布特，地方政府通過相應的稅收和公共品供給展開對高稟賦人口的競爭。國內學者認為地方政府作為地方公共服務的提供主體，主動選擇戶籍作為提供公共服務的依據(jù)，皆源于財政體制約束下戶籍制度的效率優(yōu)勢。地方政府在享受人口流動收益的同時主動選擇利用戶籍制度避免承擔“不必要”的支出責任。同時，設置一定的落戶門檻可以降低由人口流入引發(fā)的公共品外部性，防止本地居民利益被稀釋。

最后，“政治考量論”認為，除了經(jīng)濟發(fā)展需求，政治與社會穩(wěn)定也是決定戶籍制度改革方向的重要因素。通過戶籍制度控制鄉(xiāng)-城流動人口是出于對大城市的“恐懼”，因為大規(guī)模人口集聚在有限的空間內會使得發(fā)生失控的集體行動的概率大大增加。甚至在某些情況下，獲取政績這樣的進取性因素要讓位于風險規(guī)避這樣的防御性因素。在各類可能面臨的風險中，最被政府所重視的當屬政治風險。對于擁有戶籍改革主導權的地方政府來說，“計劃生育超生率和突發(fā)事件發(fā)生率”在績效考核中具有“一票否決”的關鍵作用，因此限制流動人口以提升績效考核，并進一步提升各項人均指標的考量也在地方主政者的決策中占有重要地位。持這一觀點的學者認為改革開放后戶籍制度化水平的提升體現(xiàn)為加強了對重點人口的管控。

基于上述探討可以看出，大多數(shù)研究都隱含著一個假設：戶籍制度是出于社會控制的需要而設立的一種正式的制度安排，在其實施過程中，“國家”（包括中央層級和地方層級）擁有制度調試和政策調整的自主權，國家在當代中國戶籍制度的變遷占據(jù)主導地位，一方面國家自上而下地控制資源，另一方面政治權力在市場化過程中完成了重新配置。因此，在這些研究中，我們看到的是一個個公司化經(jīng)營的地方政府，在現(xiàn)有政治體制下，在戶籍改革方面擁有不受約束的任性干預的權力；而被制度規(guī)訓的主體只能被動地接受約束，他們是一群“沉默的主體”。

2、本文的解釋視角：內部激勵與外部約束

從地方政府動機與意圖著手，理解影響地方政府行為的根本激勵機制以及約束機制是探討戶籍制度改革繞不過的理論問題。而現(xiàn)有研究從單一維度政府動機的“揣度式”研究缺陷有二：

首先，容易陷入“以結果倒推原因”歷史決定論陷阱，將國家相對于社會的“自治”設定得過于負面化，因此會給讀者一種錯誤的觀感，“認為無論發(fā)生什么，都不過是某些人精心設計的結果”，即政府的理性決策就是戶籍制度改革的必要且充分要素；其次，將政府理性決策進一步“黑箱”化，不利于揭示戶籍改革的驅動機制，以及類型差異的產(chǎn)生機制。

戶籍制度的改革是一個內生性制度變遷，這其中既有政府行為動機的驅動，也有來源于社會和市場的適應性反饋與柔性反抗，前者是來自內部的激勵，而后者是來自外部的約束?！坝螒虻囊?guī)則并不是靜止不變的，而是隨著國家和非國家行動者的互動而不停地重新談判協(xié)商著?！币环矫?，政府具有充分發(fā)揮戶籍制度“工具價值”的沖動，傾向于將其追求政績的政策偏好通過戶籍改革政策表達出來；另一方面，在市場化程度日益加深的條件下，社會個體可以通過資源的自我整合實現(xiàn)自我城市化，在人口形勢日趨嚴峻、人口由“負擔”變成“資源”的條件下，市場化進程給社會個體帶來的“用腳投票”權利可以視為對政府政績競爭的一種外在約束。因此，本文傾向于將戶籍制度改革的決定性因素由單一政府動機擴充為“政府競爭+社會約束”的“激勵+約束”機制。

（一）趨利避害——政績競爭動機的擴充

在根本性制度結構所決定的橫向競爭壓力下，地方政府及其官員往往會削尖腦袋在較短地政治周期內拉動屬地經(jīng)濟的增長，以此尋求更大的可測量的政績——這正是我國根本性制度結構所決定的強激勵機制的具體表現(xiàn)。環(huán)境保護、醫(yī)療、教育、社會保障、市場監(jiān)管等維度在官員政績考核中屬于“軟指標”，其權重與經(jīng)濟發(fā)展等“硬指標”比較起來則相形見絀。在這種條件下地方?jīng)Q策者缺乏增加公共物品供給的激勵，再考慮到事權與財權失衡，地方政府傾向于將公共物品劃分為“排他性”和“非排他性”兩類，將外來流動人口排除在本地福利供給范圍之外。

值得注意的是，政績需求不同，所對應的政績沖動的具體行為也不同。不同時期中央政策的重點指導思路的差異也決定了政績內容的差異以及實現(xiàn)政績內容的手段方式的差異。梳理中央關于干部績效考核的文件，在對對黨政干部的政績考核指標中，關于社會民生的指標數(shù)量呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢。在1988年中組部頒布的《縣（市、區(qū)）黨政領導干部年度工作考核方案（試行）》中，絕大多數(shù)為經(jīng)濟類指標，只有三個與民生相關。1995年中組部下發(fā)的《關于加強和完善縣（市）黨委政府領導班子工作實績考核的通知》中，列舉了24項可量化操作的考核指標，其中社會民生事項有9個。到2009年頒發(fā)的同類文件中，社會民生類指標數(shù)量已經(jīng)超過經(jīng)濟類指標。2013年中央頒布了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，文件強調政績考核要突出科學發(fā)展導向，地方各級黨委政府不能簡單地以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名評定下級領導干部的政績和考核等次。

從十八大以來的意識形態(tài)和指導方針來看，克服發(fā)展不平衡問題被提到了前所未有的重要位置，強調民生供給和社會公平將引發(fā)地方政績競爭動機集的轉換與擴充。也就是說，在當前戶籍制度改革過程中，地方政府在主導屬地經(jīng)濟增長同時，也會盡可能提升公共物品供給水平以及完善公共服務體系。因此，政績競爭所涵蓋內容也超出了單純的GDP指標，進而提供公共物品、完善公共服務體系、改善社會再分配、消除市場失靈、弱化市場機制負外部性等等能力與成績也被逐步納入到政績考察中來。現(xiàn)在已有部分實證研究表明，地方政府的合法性的首要來源已經(jīng)由經(jīng)濟發(fā)展績效轉換為民生治理績效。

當然，中國的單一制并不意味著地方政府就是中央在地方的忠誠代理人，地方政府有著越來越強的自主性，而這種自主性進一步發(fā)揮的空間在于社會民生領域的改進與創(chuàng)新。郁建興等人的研究表明，“政府從遏制農(nóng)民市民化到積極推進農(nóng)民市民化，是城市化和土地財政雙重誘因下的政策選擇”，以社會政策的創(chuàng)新帶動經(jīng)濟發(fā)展，是發(fā)展型政府進一步演化的新形態(tài)。隨著中國城鎮(zhèn)化進程的推進，“人口”本身已經(jīng)變成了一種日益稀缺的資源，從而成為地方政府進行爭奪的對象。因為只有保證一定規(guī)模的人口，才能充分發(fā)揮城市的經(jīng)濟集聚效應，降低非排他性公共產(chǎn)品的人均成本，并保證社會經(jīng)濟活力。

從現(xiàn)實情況來看，對人口資源的爭奪已經(jīng)成為改變中國城市競爭格局的因素，其結果已經(jīng)逐步顯現(xiàn)。根據(jù)六普數(shù)據(jù)，二十一世紀前十年，人口增速最快的城市有廈門、蘇州、深圳、北京、上海、佛山、鄭州、天津、廣州和東莞，其中只有鄭州和北京位處華北內陸，北京作為國家首都的政治經(jīng)濟地位自不必多言，鄭州也位列國家中心城市，成為此輪城市競爭中的優(yōu)勝者之一。與之形成鮮明對比的則是東北地區(qū)，人口的凈流出與生育率低下，導致東北地區(qū)的部分城市出現(xiàn)了常住人口多于戶籍人口的狀況，經(jīng)濟增長的低迷狀況與人口流失的共時性與同步性，使得我們不能不懷疑兩者之間的密切關聯(lián)。

（二）用腳投票——社會認可約束的顯現(xiàn)

戶籍制度具有“制度串聯(lián)性”和“利益粘附性”，其改革具有牽一發(fā)而動全身的前置性地位，特別是在改革開放之后，戶籍政策的調整往往被視為地方政府追求經(jīng)濟增長的配套性政策。然而，制度的“汲取性”特征不會自動消除，包容性的替代制度也不會從天而降，這一切都將改革的焦點落在了政府身上，特別是集行政權力與經(jīng)濟資源于一身的地方政府。關鍵在于如何讓政府調控戶籍政策的“有形之手”，由潛在的“掠奪之手”轉變?yōu)椤皫椭帧薄?/p>

蒂伯特最早探討了“用腳投票”對地方政府提供公共物品的影響，他認為選民用腳投票（人員的跨地區(qū)流動）引發(fā)的地方競爭可以保證地方政府不會過度征稅，且保證了地方公共產(chǎn)品的有效供給。蒂伯特模型適用性的前提在于社會個體擁有充分的自由流動權利，而在嚴格的戶籍制度約束下，其適用性和解釋力都不足。即便是在二十世紀八十年代中期不遷移戶口的人口流動得到官方認可之后，流動人口依然是被制度規(guī)訓的“沉默群體”，在正式制度的管控下幾乎沒有選擇余地。因為通過進城務工獲得非農(nóng)收入是其掙脫貧困并提升其家庭在農(nóng)村社會地位的重要途徑，這導致第一代進城務工人員在城市的保留效用普遍較低，也愿意忍受因戶籍身份導致的社會與工作歧視。但當市場化的歷史車輪繼續(xù)往前推進，進城務工人員的代際革命以及宏觀人口形勢的變化賦予了流動人口更多“用腳投票”的權利，從而形成了城市戶籍制度改革的外在社會認可約束。

進城務工人員發(fā)生了代際革命。中國的城鄉(xiāng)關系終于在2003～2010期間出現(xiàn)革命性的躍遷，進入我們所稱的“城鄉(xiāng)中國”階段。所謂“農(nóng)二代”與農(nóng)地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步疏離，其人力資本的積累方式發(fā)生了重大變化。因此，他們亟待想要融入城市生活，改變“經(jīng)濟上被接納，制度上被排斥”的尷尬境地。在生活和生產(chǎn)方式上完成“內在城市化”也就意味著，流動人口更加關注工作類型和職業(yè)性質而不是單純的現(xiàn)金收入，諸如擴大閱歷、積累經(jīng)驗、提高個人素質，學習專業(yè)技能，甚至期望工作本身要“有趣”等等，都成為職業(yè)選擇的參考因素。同時，舉家遷移比例的提高，也預示著“農(nóng)二代”更為注重生活品質和子女的教育問題。在這種條件下，所謂的“戶口含金量”才成為影響人口遷移的重要變量，戶籍制度開始從單純限制性轉變?yōu)檫x擇性吸引。

中國人口形勢發(fā)生重大變化。早在2005年，蔡昉團隊就提出中國的“劉易斯拐點”即將到來。此后蔡昉估算出農(nóng)村只有不到1.2億剩余勞動力，剩余比例是23.5%,其中一半超過40歲。到2010年出現(xiàn)“漲薪潮”，關于“劉易斯拐點”已經(jīng)到來的觀點逐漸成為主流。隨著人口形勢的嚴峻程度逐步加劇，以及由此導致的負面結果的逐步顯現(xiàn)，通過制度改革深挖人口紅利幾乎是必然趨勢。在這種條件下，人口從“負擔”轉變?yōu)椤百Y源”也將是大勢所趨。正如杰里米?華萊士分析道的，“戶籍制度改革的合理路徑可能源于政府刺激消費的需求，流動人口向城市的遷移及其市民化，會讓他們提高收入并享受到社會保障，這些將會提升他們的消費能力”。

（三）試錯反饋——分散試驗成果的擴散

現(xiàn)有研究大多從負面角度論述了目前地方政府主導的戶籍制度改革的多樣性，卻忽略了其正面意義。戶籍改革政策在地區(qū)層面的分散化試驗和多樣性演化降低了國家層面系統(tǒng)犯錯的風險，不同地區(qū)間的激烈競爭也為各地區(qū)改革政策的工具選擇、政策執(zhí)行、學習糾錯注入了更多市場競爭的因素。這也是“內部政績競爭動機集的擴充”與“外部社會認可約束的顯現(xiàn)”發(fā)生內生性相互作用、并由此導致地方橫向競爭的重要機制。

哈耶克強調地方分權和決策分散化對于提供地方信息的重要性，分散化的市場被認為是一個提供地方性信息、進行信息反饋的機制。周黎安認為，在中國地方分權的治理框架下，中央政府可以鼓勵局部地區(qū)進行政策試驗，通過分散化和多樣性的試驗和地區(qū)競爭，摸索和總結經(jīng)驗，同時在中央層面凝聚共識，進一步推動更大范圍的體制改革。這與周其仁對中國改革邏輯的總結不謀而合，改革就是將地方創(chuàng)造的有效做法合法化的過程。

改革開放以來中國的制度創(chuàng)新并不是外生的，而是在制度框架內部通過不斷的“試錯”過程來實現(xiàn)的政策創(chuàng)新。在這個過程中，諾頓將中國的地方政府比喻成具有創(chuàng)新和冒險精神的“企業(yè)家”，中國的國家規(guī)模和政府結構也為地方“企業(yè)家們”提供了試錯的廣闊空間，即便失敗也不會造成災難性的后果。在戶籍制度改革過程中，這類例子比比皆是。例如2001年鄭州進行了“降低入戶門檻，吸引高層次人才”的戶籍制度改革，但是公共物品的供應在短時間內難以適應規(guī)模龐大的人口增長，2004年鄭州戶籍制度改革被迫叫?！，F(xiàn)在為中央大力推廣的積分入戶制度正在各大城市普及開來，而這項制度創(chuàng)新來源于2009年中山市的試驗性創(chuàng)新。

在戶籍制度改革中，地方政府擁有足夠的自主權利用信息優(yōu)勢進行分散化和多樣性的地區(qū)試驗，中央政府在獲得分散化試驗的反饋信息后對其中的成功經(jīng)驗進行推廣。在這樣的運作模式中，地方政府之間會形成橫向競爭，因此我們會看到地方政府在戶籍制度改革中呈現(xiàn)出不同的類型，有的城市是在示范意識的驅動下進行探索式改革，有的城市是在追趕意識下進行模仿式改革。

3、地區(qū)差異：對改革多樣性的重新思考

上述探討呈現(xiàn)出來的內部激勵與外部約束的內生性影響機制，似乎表明城市戶籍制度改革的春天已經(jīng)到來，以往實行嚴格限制性戶籍政策的大城市將逐漸降低落戶門檻，從而拔除長久以來難以解決的改革“釘子戶”。但實際情況并非如此，以2017年為例，成都、武漢、杭州、西安、長沙等城市戶籍人口增加規(guī)模分別為36.43萬、19.81萬、23.8萬、25.7萬、27.3萬，多個區(qū)域性中心城市同時大規(guī)模擴充戶籍人口，這種情況在戶籍制度的改革歷程尚屬首次；與之形成對比的是，北京和上海出現(xiàn)了40年來首次常住人口同時負增長的情況，兩者2017年常住人口較2016年下降規(guī)模分別為2.2萬、1.37萬（數(shù)據(jù)來源于各城市2018年城市統(tǒng)計年鑒）。

前文所述是從改革的整體特征和大范圍的平均趨勢入手，但不同的城市在內在政績競爭動機、外在社會認可約束以及兩者互動機制方面存在差異。因此，本文提出的“內部競爭+外部約束”的框架為解釋地區(qū)間差異留下了空間。

根據(jù)上述討論，地方政府在戶籍制度改革方面的政績競爭動機取決于三方面因素：首先，人口競爭壓力與政治激勵之間的關聯(lián)程度。本文所探討的大城市多為區(qū)域性中心城市，它們的競爭壓力多來源于全國范圍內同級別城市。這種競爭是壓力型體制下普遍存在的現(xiàn)象，在政治錦標賽的競爭中，對人口的爭奪成為了一項新的“競賽項目”，但不同的城市在人口競爭與政治激勵的關聯(lián)程度上存在差異，這會導致地方主政者制定差異化的戶籍改革政策。其次，央地關系中的地方政府自主性。行政分權是二十世紀八十年代后戶籍制度改革出現(xiàn)多樣性特征的主要原因，但是行政分權并不意味著各個城市在央地關系中都有著程度相當?shù)南鄬ψ灾餍裕袚囟v史角色的城市往往會在政治自主性方面表現(xiàn)出較大的差異，比如北京作為首都最為強調社會秩序的穩(wěn)定，而深圳作為改革排頭兵擁有最充足的改革創(chuàng)新意識。再次，城市發(fā)展面臨的轉型壓力。改革開放40年的輝煌成就堅定了中央決策者“讓市場起決定性作用”的信念，“自我融資型”城市和“再分配型”城市面臨的市場壓力存在差異，前者需要進一步擴充城市規(guī)模，從而充分發(fā)揮人口集聚帶來的規(guī)模效應；后者則需要及時轉變城市發(fā)展策略，以減少在城市競爭中因人口流失所帶來的損失。

如果依照經(jīng)典的人口遷移“推-拉”模型進行論證，新一輪城市競爭中人口的流動主要來源于“拉力”，即人口對新流入地的認可程度，或者說城市新的改革舉措吸引了人口流入，這主要體現(xiàn)在城市的戶口含金量方面，具體來說取決于兩個因素。首先，城市戶口的“絕對含金量”，即從全國范圍內的橫向比較來看，城市戶籍身份所能帶來的各項資格準入權利與再分配福利。戶口含金量是吸引人口的重要因素，但含金量越高則意味著政府的政策性負擔越中，因此也就意味著取得本地戶口的難度越大。其次，城市戶口的“相對含金量”，即在城市內部，公民權利與城市福利在“本地人”與“外地人”之間的差異程度。這是影響流動人口對城市公平性認知的重要衡量指標。綜合考慮各城市在“政府績效競爭動機”與“城市戶口含金量”兩方面的異質性，會形成四種城市類型。

首先，圖4左上角對應著政府績效競爭動機弱且城市戶口含金量低的城市類型，以東北地區(qū)城市為代表。在結構性的城市差異化格局中，這類城市扮演著“人口輸出”的角色，地理區(qū)位條件的偏僻、對再分配資源的依賴導致這類城市在日益激烈的城市競爭中處于劣勢地位。因此，對于這類城市的戶籍制度改革來說，其“止損”的重要性優(yōu)先于“競爭”。進入新世紀以來，整個東北地區(qū)呈現(xiàn)出人口凈流出的態(tài)勢，2000年和2010年進行的第五次和第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，東北地區(qū)人口總量占全國比重由8.42%降至8.22%。根據(jù)2018年的人口數(shù)據(jù)，2017年遼寧、黑龍江和吉林人口分別減少4.6萬、12.18萬、20.29萬人，三省合計減少37.07萬人；作為省會的哈爾濱和長春人口規(guī)模分別減少7.05萬和4.5萬，只有沈陽增長了3.2萬（數(shù)據(jù)來源于各城市2018年城市統(tǒng)計年鑒）。

其次，圖4右上角對應著政府績效動機強且城市戶口含金量低城市類型，以西安、武漢等城市為代表。此類城市沿著改革開放以來的城市升級與發(fā)展路線前進，追求不斷提升城市的經(jīng)濟實力和競爭潛力，競爭內容由短期、可見的經(jīng)濟指標轉換為長期、隱性的人力資本，這在客觀上推動了這些城市在戶籍制度改革方面采取具有實質進步意義的舉措。以西安、成都、武漢等為代表的擴張型城市正是此類發(fā)展機制的現(xiàn)實案例。同時，城市發(fā)展模式的轉換也進一步造就了城市主政者的城市總體治理思路和現(xiàn)實治理措施的大調整，更加重視以人為中心的城市治理，表現(xiàn)為民生福利投入的增加和民生治理績效的提升。因此，短時間內戶口含金量的大幅度提升、落戶門檻的降低使得這類城市成為此輪城市競爭中的獲益者。

再次，圖4左下角對應著政府績效競爭動機弱而戶口含金量高的城市，以北京和上海為代表。這類城市游離于城市競爭格局之外，傾向于用頂層規(guī)劃來設定城市的功能角色、發(fā)展方向和現(xiàn)實措施。于是，我們看到在各大城市均采取搶人措施的同時，北京和上海的常住人口卻出現(xiàn)了40年來首次同時負增長。由于此類城市承擔著特定的政治角色，行政資源的大量集聚可以使其適當忽視人口“用腳投票”的約束，因此這類城市的治理策略表現(xiàn)出強制規(guī)劃與強力推行的特征。但從長遠來看，這種城市治理策略存在兩方面隱患：其一，城市人力資本積累無法滿足國際化大都市發(fā)展要求，巨大的人口存量資源是北京和上海保持其城市活力和競爭力的重要原因，人口的負增長將致使長期積累的競爭優(yōu)勢逐漸流失；其二，強規(guī)劃模式下的戶籍制度改革不僅沒有降低京滬兩地的“戶口相對含金量”，反而加劇了城市內部居民權利的二元結構，這有可能會導致社會矛盾增加而引發(fā)治理成本升高。

最后，圖4右下角對應的是政府績效競爭動機強且戶口含金量高的城市，以深圳為代表。這類城市通過內在激勵與外在約束的良性互動，實現(xiàn)了戶籍制度改革在現(xiàn)有體制下最大程度的跨越，產(chǎn)生了強烈的示范效應，是中國城市戶籍制度改革的理想類型。從戶籍改革舉措上來看，無論是改革力度還是改革創(chuàng)新程度，以深圳為代表的珠三角城市始終走在中國城市的最前列，與強規(guī)劃型的北京形成了強烈對比。從對人口的吸引力來看，2017年只有深圳和廣州實現(xiàn)了50萬以上的人口增長，與東北城市的人口凈流出形成鮮明對比。當然，并非所有的城市都如深圳一般，是中國改革開放的派頭兵和試驗田，擁有其他城市不可比擬的政策空間和創(chuàng)新意識。但是，這類城市對戶籍制度改革提示了可行的方向，即逐步降低行政制度制造的本地人與外地人的差異，降低城市落戶門檻。

4、總結與討論

本文在批判關于戶籍制度改革的解釋性研究的基礎上，提出了內在激勵與外在約束的內生性解釋框架，并從內在競爭動機集的擴充、外在約束作用的顯現(xiàn)以及分散化試驗等三個方面對新一輪戶籍制度改革取得的邊際性突破與地區(qū)性差異進行了刻畫與解釋。

戶籍改革并非完全是政府的任性干預，其決策還要受到外部社會認可的約束。在城市政府所轄區(qū)域小范圍內，政府干預的“有形之手”主導著戶籍制度改革；但在人口由“負擔”轉變成“資源”以及人口自主選擇權得以強化的當下，城市政府還要面臨更廣范圍內的資源競爭壓力，社會認可的“無形之手”對政府干預的“有形之手”劃定了邊界，約束著其干預的方向與程度。

這是一種雙向嵌入，一方面，政績競爭的壓力嵌入到爭奪人口的外部競爭當中，決策者關心的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和個人政治升遷開始與轄區(qū)內社會公平、權利賦予、利益再分配等掛鉤，其戶籍改革政策不僅要接受上級政府的檢驗，更要接受可以自主流動的社會個體的檢驗。另一方面，人口自主流動逐漸形成一種外在約束力量，并嵌入到政府的理性決策之中，限制其朝著“掠奪之手”演變的沖動。在人口爭奪戰(zhàn)之中，人口變成了稀缺資源。博弈雙方相對位置的變換，甚至導致了戶籍改革政策從以往阻礙流動的限制性舉措，變成了刺激流動的激勵性舉措。在從多元化的城市戶籍制度改革中抽離出一般性邏輯的同時，本文的解釋框架也為解釋新一輪城市戶籍制度改革中出現(xiàn)的類型差異留下了余地，揭示出戶籍改革差異的深層次結構性原因。

政績競爭動機和社會認可約束之間的內生性影響機制改變了兩者的原本性質，使得國家與社會良性互動成為可能。從這個角度看，當前戶籍制度改革所展現(xiàn)出來的，正是規(guī)范意義上的國家-社會關系的現(xiàn)實版本，即制度-生活的具象化與操作化。面對正式制度與現(xiàn)實生活之間的鴻溝以及自上而下的壓力，正式制度代理人和生活主體，一方面創(chuàng)造各種形式以符合正式制度的要求，另一方面采取變通、非正式運作的方式，進行各種“日常形式的抵抗”。這種反抗一方面體現(xiàn)為享受美好生活所需各項權利與利益的更高期待和要求，另一方面體現(xiàn)為以“用腳投票”的方式選擇落戶區(qū)域。在戶籍制度改革尚未達到社會需求的條件下，地方戶籍改革嵌入到不斷強化的社會認可約束以及地方橫向競爭之后，一場“再造政府”的改革以一種自下而上的方式出現(xiàn)了。

從這個角度來說，內在激勵與外在約束的內生性作用機制之所以能夠促使戶籍制度改革取得實質性突破，根本原因在于它提升了國家與社會之間關聯(lián)方式的有效性。進入二十一世紀以來，學術界一直致力于探索中國的國家與社會實現(xiàn)良性互動的理想模式，本文的研究進一步凸顯了戶籍制度在此類探索中的學術與政策價值。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《治理研究》2019年第2期

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