原有戶籍制度體現(xiàn)的是基本公共服務(wù)供給方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，流動(dòng)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)使戶籍制度的改革勢(shì)在必行

　　1958年1月9日，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)，正式頒布施行。沿用近60年的戶籍制度由此揭開帷幕。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沿革下來(lái)的中國(guó)人口劃分有兩種口徑：一是按照戶籍身份劃分的非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口；二是按照戶籍所在地域（居住地）劃分的城鎮(zhèn)人口（城市的市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)常住人口，主要是非農(nóng)業(yè)戶籍人口，也包括一部分農(nóng)業(yè)戶籍人口）和農(nóng)村人口（農(nóng)村常住人口，主要是農(nóng)業(yè)戶籍人口，也包括一部分非農(nóng)業(yè)戶籍人口，如干部、公辦教師等）。無(wú)論哪一種劃分口徑，體現(xiàn)的都是基本公共服務(wù)供給方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。戶籍只是一張紙，改變戶籍只是統(tǒng)計(jì)科目的變化，但它體現(xiàn)的地區(qū)和身份差別，蘊(yùn)含的住房、教育、社保等基本公共服務(wù)供給上的差別待遇，才使得戶籍制度改革既重要，又有一定的難度。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)固化，人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)量不大，兩種口徑劃分的人口之間的差別也不大。改革開放后，在發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)（也包括有些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村），特別是大城市（尤其是北上廣深），涌入了大量的流動(dòng)人口，其中有非農(nóng)業(yè)戶籍的外來(lái)流動(dòng)人口，但主要是農(nóng)業(yè)戶籍的外來(lái)流動(dòng)人口，給戶籍制度帶來(lái)新的問(wèn)題。

　　根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)，1999年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口為38892萬(wàn)人，占全國(guó)人口總數(shù)的30.9%。到2000年，第五次人口普查將在城鎮(zhèn)居住六個(gè)月以上的流動(dòng)人口計(jì)入城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)范圍，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率隨即提高到36.22%，比1999年增加了6702萬(wàn)人。這是改革開放后戶籍制度發(fā)生的最大變化。到2012年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為71182萬(wàn)人，而戶籍人口僅為47798萬(wàn)人；以常住人口為基數(shù)計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%，而按照戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率只有35.3%。兩種口徑相差17.3個(gè)百分點(diǎn)，相差23384萬(wàn)人。說(shuō)明有大量經(jīng)常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還不是城鎮(zhèn)戶口，處于“半市民化”狀態(tài)。到2013年末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口為73111萬(wàn)人，按戶籍人口計(jì)算為48986萬(wàn)人；常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%。兩種口徑相差17.7個(gè)百分點(diǎn)，相差24125萬(wàn)人。說(shuō)明兩種口徑劃分的人口差別仍在擴(kuò)大。

　　根據(jù)以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口比率之差大約在17-18個(gè)百分點(diǎn)。也就是說(shuō)，在我國(guó)的城鎮(zhèn)常住人口中，除了常住的屬于農(nóng)業(yè)戶口的本地人口外，有相當(dāng)一部分是來(lái)自其他農(nóng)村地區(qū)的屬于農(nóng)業(yè)戶籍的流動(dòng)人口。這部分人已經(jīng)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住工作，為所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，但他們的戶籍仍在原來(lái)居住的農(nóng)村，在家鄉(xiāng)還有承包地、房屋以及宅基地，他們的收入仍是農(nóng)民人均純收入的重要組成部分。他們中絕大多數(shù)仍是流動(dòng)性人口，其生活水平、生活條件和消費(fèi)方式與城市居民仍有較大差距。他們實(shí)現(xiàn)不了全家人口的遷移和定居，支付不起在城市的定居成本。雖然按照統(tǒng)計(jì)口徑，這部分人和常住城鎮(zhèn)的本地農(nóng)業(yè)戶口都已被計(jì)入城鎮(zhèn)人口，但他們沒有被城市的社會(huì)福利體系所覆蓋，享受不到和城市居民同等的社會(huì)保障和公共服務(wù)。一有風(fēng)吹草動(dòng)，他們就會(huì)“回流”。這部分人是邊緣性、鐘擺型的流動(dòng)人口。這樣的城鎮(zhèn)化是依舊固化著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化，可以說(shuō)是不完全的城鎮(zhèn)化或準(zhǔn)城鎮(zhèn)化。所以，逐步提高城鎮(zhèn)化水平固然重要，但更緊迫的任務(wù)是將相當(dāng)一部分已經(jīng)納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)中的、符合條件的外來(lái)農(nóng)業(yè)人口真正轉(zhuǎn)為城市居民。以農(nóng)民工為主體的大量流動(dòng)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，使戶籍制度的改革勢(shì)在必行。

　　取消農(nóng)業(yè)戶口，實(shí)施差別化落戶政策，建立居住證制度，戶籍制度改革進(jìn)入快車道，為流動(dòng)人口享受城市居民同等公共服務(wù)掃清制度性障礙

　　面對(duì)新的形勢(shì)，2013年的中央1號(hào)文件提出：“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。把推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。加快改革戶籍制度，落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、權(quán)益保護(hù)，推動(dòng)農(nóng)民工平等享有勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房租購(gòu)、文化服務(wù)等基本權(quán)益，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出到2020年，基本建成新型戶籍制度。在人口管理上明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能”。至此， 戶籍制度改革進(jìn)入快車道。2016年9月，全國(guó)31個(gè)省份均已出臺(tái)各自的戶改方案，且全部取消農(nóng)業(yè)戶口，戶籍制度改革邁出了重要一步。

　　戶籍制度改革取消了身份上的差別，但不可能馬上取消基本公共服務(wù)供給方面地域上的差別。戶籍改革不是取消戶籍，而是通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)城市規(guī)劃和定位，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)的能力，確定城市尤其是特大城市的可容納人口，實(shí)施差別化落戶政策。具體來(lái)說(shuō)，就是全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制；有序放開中等城市落戶限制；合理確定大城市落戶條件；嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。改進(jìn)城區(qū)人口500萬(wàn)以上城市的現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。對(duì)尚不具備條件落戶或并不想落戶的外來(lái)農(nóng)民工，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

　　這一整套政策的要點(diǎn)是：第一，具有本市戶籍的常住人口和非本市戶籍的常住人口在享受公共服務(wù)方面，還有一定的差別。主要體現(xiàn)在是否享有以及在多大程度上享有中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等項(xiàng)權(quán)利上，以及是否享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格上。第二，居住證持有人在很大程度上享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)，主要體現(xiàn)在勞動(dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等項(xiàng)權(quán)利上；而且市政部門應(yīng)不斷擴(kuò)大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍。第三，大城市和特大城市明確落戶條件，建立完善積分落戶制度。這一整套政策措施使得想落戶的外來(lái)常住人口能夠了解自己具備的條件及不足，從而明確努力方向，對(duì)未來(lái)形成合理預(yù)期；對(duì)于不具備條件或者不想落戶的外來(lái)人口，能夠使他們知道自己的權(quán)利和義務(wù)，享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)，為他們?nèi)谌氤擎?zhèn)生活創(chuàng)造了更好的條件。

　　戶籍制度改革為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略提供堅(jiān)實(shí)依托，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，必須改變生產(chǎn)要素和優(yōu)質(zhì)公共資源的配置狀況

　　有定居意愿和具備條件的一部分農(nóng)民工在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)和住房，并被城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所覆蓋，這極大程度地促進(jìn)了社會(huì)的公平正義。而定居成本和生活保障成本的大幅度降低，有利于提高進(jìn)城農(nóng)民工的消費(fèi)水平，改善其生活環(huán)境——這也是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要途徑。與此同時(shí)，免除了生活保障后顧之憂的這部分外出農(nóng)村人口，不再需要在農(nóng)村留后路，他們作為用益物權(quán)人對(duì)承包地和宅基地依法享有的占有、使用和收益的權(quán)利就有條件實(shí)現(xiàn)有償讓渡，從而有利于加快農(nóng)村土地管理制度的改革，并為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)依托。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大戰(zhàn)略也能夠加大力度、加快步伐。

　　全國(guó)31個(gè)省份全部取消農(nóng)業(yè)戶口，從此沒有農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分了，但中國(guó)仍然有農(nóng)村。中國(guó)目前大約有32900多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、58.6萬(wàn)個(gè)行政村、270多萬(wàn)個(gè)自然村，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著6億多農(nóng)民群眾。這6億多農(nóng)民繁衍生息在怎樣的治理結(jié)構(gòu)中？在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村基層社會(huì)將如何運(yùn)行，基本公共服務(wù)由誰(shuí)提供？有專家提出，要逐步實(shí)現(xiàn)居民社會(huì)管理的城鄉(xiāng)一體化，其具體內(nèi)容和路徑是什么？這些問(wèn)題都需要在新形勢(shì)下認(rèn)真加以解決，而戶籍制度改革必將促進(jìn)農(nóng)村基層的組織制度創(chuàng)新及治理機(jī)制的完善。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存在是鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)的重要特質(zhì)，當(dāng)前迫切需要出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)條例，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、外延及其權(quán)能，明確成員資格的取得及退出機(jī)制，以及成員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要厘清村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，村一級(jí)社會(huì)事務(wù)和公共產(chǎn)品供給的開支應(yīng)納入公共財(cái)政。

　　戶籍制度改革不僅為消除廣大外出農(nóng)民工的身份差別、享受與城市居民同樣的基本公共服務(wù)掃清了制度性障礙，而且與其他方面改革相配套，通過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，為所有農(nóng)民實(shí)現(xiàn)與城市居民享受均等化的基本公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。2016年1月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，提出整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。截至目前，全國(guó)已有12省率先出臺(tái)了整合制度總體規(guī)劃。這一制度的貫徹落實(shí)，將在基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度上打破城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)身份上的公平統(tǒng)一，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

　　戶籍制度改革消除了市民與農(nóng)民身份上的差別，但并沒有消除城市和鄉(xiāng)村以及不同層級(jí)城市之間在基本公共服務(wù)供給上的地域差異。要進(jìn)一步消除或縮小基本公共服務(wù)供給上的地域差異，必須調(diào)整和落實(shí)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的大戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。通過(guò)市場(chǎng)重新配置生產(chǎn)要素，相應(yīng)調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為中西部地區(qū)、中小城市、小城鎮(zhèn)以及規(guī)劃中要保留和發(fā)展的鄉(xiāng)村，創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。與之相配套，國(guó)家則要改變醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等公共資源配置失衡的狀況。我們所說(shuō)的基本公共服務(wù)均等化，不僅指公共服務(wù)的數(shù)量，更重要的是公共服務(wù)質(zhì)量的均等化。國(guó)家應(yīng)該通過(guò)政策將優(yōu)質(zhì)的公共資源更多地向中西部地區(qū)、中小城市、小城鎮(zhèn)以及規(guī)劃中要保留和發(fā)展的鄉(xiāng)村配置。只有通過(guò)有針對(duì)性的政策舉措，使發(fā)展機(jī)會(huì)和優(yōu)質(zhì)公共資源的配置相對(duì)均衡，才有可能做到大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化供給才有可能實(shí)現(xiàn)，戶籍制度改革的推進(jìn)才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　?。ㄗ髡呦抵袊?guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

　　中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《人民論壇》 2016 （30）

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