大量實踐證明鄉(xiāng)村規(guī)劃和城市規(guī)劃有很大區(qū)別，是相對比較獨立的一種規(guī)劃。作為規(guī)劃人員，如果缺乏對鄉(xiāng)村的基本認識，將無法勝任村莊規(guī)劃的編制。我國正式大規(guī)模地開展鄉(xiāng)村規(guī)劃和村莊規(guī)劃是在人民公社時期。1958 年 8 月《中共中央關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問題的決議》里指出要把人民公社建立成一個工農(nóng)商學(xué)兵一體化的鄉(xiāng)村公社， 緊接著 9 月份農(nóng)業(yè)部就立刻發(fā)出了一個通知，要求各省市在“今冬明春”全面展開人民公社規(guī)劃，要求規(guī)劃除了農(nóng)、林、牧、漁的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃外，還包括平整土地、整修道路、建設(shè)新村等。因此，人民公社規(guī)劃可以看作是我國開展鄉(xiāng)村規(guī)劃的起點，其中將生產(chǎn)和生活環(huán)境建設(shè)看做是一個整體。在現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2007）中，第十八條和第二十二條第一次通過法律將村民看做是村莊規(guī)劃的主體。

長期以來鄉(xiāng)村規(guī)劃是建設(shè)主管部門的工作，而農(nóng)業(yè)部門編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃往往會被忽視，這也是當(dāng)前和今后亟待研究的一項重要課題。那么究竟鄉(xiāng)村規(guī)劃由哪些部門來主管，各國有所不同，各有優(yōu)勢。在農(nóng)業(yè)主管部門組織編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃中，比較側(cè)重產(chǎn)業(yè)振興和生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)， 村莊規(guī)劃范圍涵蓋了村域，其中村莊和集鎮(zhèn)只是作為可供村民生活和居住的“點”，不涉及其內(nèi)部的具體的建設(shè)活動和環(huán)境設(shè)計，而建設(shè)主管部門編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃通常以生活環(huán)境建設(shè)為主。為使鄉(xiāng)村規(guī)劃更加科學(xué)合理，在鄉(xiāng)村振興中起到應(yīng)有的作用，今后的村莊規(guī)劃應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)籌作用， 以達到鄉(xiāng)村的生活、生產(chǎn)和生態(tài)空間統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)的目的。

鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興必不可少的手段

近代鄉(xiāng)村規(guī)劃的誕生是伴隨著工業(yè)化和城市化進程的，由于工農(nóng)業(yè)剪刀差，大規(guī)模的工業(yè)化導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的衰落， 直接關(guān)乎國家安全， 各主要發(fā)達國家都曾經(jīng)歷過一系列與鄉(xiāng)村振興有關(guān)的運動，其中規(guī)劃都是作為鄉(xiāng)村振興必不可少的手段， 一些國家還制訂了相關(guān)的法律。同時，鄉(xiāng)村規(guī)劃也是一個持續(xù)的修復(fù)計劃，今天我們看到的村莊大多數(shù)是由歷史演進和現(xiàn)實發(fā)展的混合體， 我國有悠久的農(nóng)耕文明史，大部分村莊都有獨特的文化積淀，村莊空間的肌理是不斷適應(yīng)和利用自然的結(jié)果。因此，村莊規(guī)劃不是棄舊圖新， 而是一項持續(xù)的系統(tǒng)修復(fù)工程，這個特點不僅僅表現(xiàn)在歷史文化名村保護規(guī)劃當(dāng)中。

鄉(xiāng)村規(guī)劃涉及的研究領(lǐng)域諸多， 鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程也必然會成為一個學(xué)習(xí)的過程。通過規(guī)劃編制的過程， 學(xué)習(xí)相關(guān)知識，理解國家的相關(guān)法律和政策，進而對不同的訴求進行理性分析，在學(xué)習(xí)和交流中，使利益相關(guān)方相互理解和諒解，伴隨著規(guī)劃的過程一起成長。

村莊規(guī)劃的權(quán)威性在于編制過程村民是否參與

當(dāng)前各種各樣的現(xiàn)代化規(guī)劃技術(shù)、手段和工具層出不窮，也不缺少規(guī)劃的思路和信息，但是面臨著城鄉(xiāng)社會發(fā)展的不平衡，地區(qū)差異， 鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜交織的問題。村莊規(guī)劃究竟以何種方式開展？規(guī)劃的基本內(nèi)容和底線是什么？如何通過規(guī)劃實現(xiàn)村莊的有效治理等，還需要系統(tǒng)地思考。

大量規(guī)劃實踐證明，村莊不是一個單純的居住地，是生產(chǎn)、生活和自然空間的復(fù)合體，是依托自然生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能來組織的，依據(jù)自然規(guī)律來運作的，違背了這些原理，就會付出巨大代價。

在城市規(guī)劃中，規(guī)劃是獨立的部門，規(guī)劃一旦審批后會交給建設(shè)部門去立項和建設(shè)，建成后由城管去管理，分工是明確的。鄉(xiāng)村規(guī)劃則不同，規(guī)劃、建設(shè)、管理和村莊的運營往往就是同一批人，這些人大部分是利益相關(guān)人，規(guī)劃是一個達成共識和落實各項任務(wù)的過程。

由于鄉(xiāng)村土地實行的是在公有制基礎(chǔ)上的集體所有制，多年來試圖在鄉(xiāng)村采取和城市相同的規(guī)劃和管理的做法，結(jié)果很不理想，還阻礙了鄉(xiāng)村發(fā)展，這就不得不考慮村莊規(guī)劃的內(nèi)容和規(guī)劃管理的方式。然而，農(nóng)民不是一個固定的職業(yè)， 是多種職業(yè)兼顧的，讓農(nóng)民做出決策是一個復(fù)雜和痛苦的過程。因此， 村莊規(guī)劃的權(quán)威性在于在編制過程村民是否參與，這和規(guī)劃的落實有著直接的關(guān)系，通過村莊規(guī)劃喚起村民的主體意識，提升村莊發(fā)展的內(nèi)生動力，對鄉(xiāng)村的振興非常重要。

村莊規(guī)劃需要理性認識村莊的發(fā)展階段

由于歷史成因不同，所處社會經(jīng)濟發(fā)展階段不同，面臨的問題不同，一個村莊成功的經(jīng)驗難以復(fù)制到另一個村莊去。大量實踐證明， 以往標(biāo)準(zhǔn)化、批量化的做法不能適應(yīng)新時期的要求。近年來地方政府普遍采取由主管部門組織專家編制規(guī)劃《導(dǎo)則》的方式，通過規(guī)范化的條文和案例，對規(guī)劃的編制和管理提出指導(dǎo)性的原則，以免發(fā)生價值取向的偏差和實施中的重大失誤。對于量大面廣的村莊規(guī)劃編制來說，《導(dǎo)則》的運用十分必要，但是目前大量編制的導(dǎo)則適用對象不分，更像是一個菜單，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容無所不包，缺少針對性和可操作性。

村莊規(guī)劃內(nèi)容的確定與規(guī)劃對象所處的發(fā)展階段有著直接的關(guān)聯(lián)。首先村莊選址要保證生存安全，還要有足夠的可利用生存資源。第二個階段就是要有產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，需要搞生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。第三是生活環(huán)境建設(shè)，然后是公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如：商業(yè)點、醫(yī)療點、文化室等。第五是歷史遺產(chǎn)保護、風(fēng)貌建設(shè)和生態(tài)修復(fù)等， 以謀求健康持續(xù)的發(fā)展。當(dāng)然，也可以幾件事一起做，也可能做了一件事可以滿足更多的需求，重要的是要理性認識村莊的發(fā)展階段，做有用的事。

以往的村莊規(guī)劃多數(shù)是由政府或?qū)＜抑鲗?dǎo)，村民“被規(guī)劃”，村民的角色比較消極。伴隨著城鎮(zhèn)化和信息化進程，鄉(xiāng)村社會已不再封閉， 村莊發(fā)展會來自各方面的訴求，村莊規(guī)劃會出多元主體，除了政府、專業(yè)部門和村民，還會有開發(fā)商和志愿者參與，不同群體主導(dǎo)的規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容、過程和結(jié)果甚至?xí)耆煌?。此外，?guī)劃需要解決的問題也可以成為主導(dǎo)因素。正是由于村莊規(guī)劃具有明顯的“問題導(dǎo)向”的特性，在確定規(guī)劃內(nèi)容時，理性的認識村莊發(fā)展的階段，認真分析其主導(dǎo)因素中的人和問題非常重要，往往還需要通過規(guī)劃的過程中來確定。

村莊規(guī)劃編制的三個階段

從方法論的角度看，鄉(xiāng)村規(guī)劃方法與城市規(guī)劃方法沒有本質(zhì)的區(qū)別。由于村莊的生產(chǎn)、生活和自然空間具有高度的復(fù)合性，人文和自然因素相互交織，以及密切的人際關(guān)系和土地權(quán)屬的特殊性，村莊規(guī)劃涉及的范圍不僅限于對建設(shè)行為的引導(dǎo)和控制，還涉及村域的生產(chǎn)生活方式、土地使用、資產(chǎn)管理、利益再分配、村莊文化發(fā)展需求等， 如何通過村莊規(guī)劃有效地組織村民參與意義重大。

通常規(guī)劃編制的過程可以分為規(guī)劃召集、分組討論和規(guī)劃合意三個階段。規(guī)劃召集是規(guī)劃醞釀的過程，召集人可以是政府或相關(guān)部門， 也可能是有一定威望的長者或能人， 也可以是民間團體，這些人會不同程度地影響規(guī)劃的導(dǎo)向或價值取向。從主導(dǎo)因素論分析來看，規(guī)劃的召集就意味著有訴求， 發(fā)現(xiàn)了問題， 或者已經(jīng)產(chǎn)生了初步設(shè)想。這些問題和設(shè)想往往都具有真實性和針對性，有的會直接涉及每個村民的利益。實踐證明，這些規(guī)劃的初衷對規(guī)劃成果的質(zhì)量產(chǎn)生積極的作用。分組討論既是表達訴求，更是集思廣益的過程，是非常有效和高效的方法，可以按照課題組開展，也可以按照人群組開展。課題組可以圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地使用、風(fēng)貌建設(shè)、人才培育和政策分析等開展專項討論。人群組可以按照不同的行業(yè)、性別、年齡和興趣等分組，這些小組除了提出訴求之外，還可以按照設(shè)定的課題進行討論，提出設(shè)想。規(guī)劃合意是設(shè)想整合的過程，可以通過多方案探討，發(fā)現(xiàn)共同點，整合和聚焦思路， 形成共同意向。從利益相關(guān)人角度來看，規(guī)劃一旦被大多數(shù)人認可，規(guī)劃實施就有了保障。因為，村莊規(guī)劃合意的過程就是利益重構(gòu)、投資意向、落實責(zé)任與義務(wù)，以及實施規(guī)劃行動的過程。

總之，村莊規(guī)劃是利益相關(guān)人不斷學(xué)習(xí)和成長的過程，也是鄉(xiāng)村振興的過程。沒有從村莊歷史演進來認識現(xiàn)實發(fā)展中的問題，沒有村民參與，規(guī)劃的內(nèi)容、項目策劃和實施路徑難免脫離實際，導(dǎo)致規(guī)劃主體的缺失和規(guī)劃無效。

作者系同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授，中國城市規(guī)劃學(xué)會鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)學(xué)術(shù)委員會顧問 

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《農(nóng)村工作通訊》2018年第22期 微信公眾號（原創(chuàng)）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)