當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，面臨如何加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)步伐、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的重大課題。在城鄉(xiāng)一體化背景下，統(tǒng)籌考慮土地、勞力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的流動和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性，以新型城鎮(zhèn)化為主導，完善村莊規(guī)劃體系，促進資源節(jié)約集約利用，促進村莊布局優(yōu)化、土地利用集約、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將使城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村建設(shè)相得益彰。

村莊規(guī)劃體系主要內(nèi)容

2007年，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式頒布，標志著我國進入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃時代，正逐步打破建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃管理制度。村莊規(guī)劃體系包括村莊布局規(guī)劃和村莊規(guī)劃，村莊規(guī)劃又分為總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃兩個階段。

（一）村莊布局規(guī)劃

1、以行政區(qū)劃調(diào)整和土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃等上位規(guī)劃為依據(jù)，提出村莊撤并、遷移標準，明確遷移和保留的村莊的名稱、地點、人口及用地規(guī)模；落實并調(diào)整近遠期中心村聚居點、基層村聚居點、新型社區(qū)的空間布局。

2、重點解決各鄉(xiāng)駐地、中心村聚居點、基層村聚居點和新型社區(qū)的布點和發(fā)展規(guī)模；分區(qū)擬定村莊的各項建設(shè)標準。

3、按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》配置村委會、支部活動室、科技服務(wù)點、全民健身設(shè)施等社會公共服務(wù)設(shè)施，以及滿足生產(chǎn)生活需要的市政公用設(shè)施。協(xié)調(diào)安排區(qū)域道路、水、電、管線、供暖、通訊電信等基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)等。

（二）村莊規(guī)劃

國務(wù)院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》規(guī)定：編制村莊規(guī)劃，一般分為村莊總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃兩個階段進行。村莊總體規(guī)劃的主要內(nèi)容包括：鄉(xiāng)級行政區(qū)域的村莊布點，村莊的位置、性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，村莊的交通、供水、供電、郵電、商業(yè)、綠化等生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施的配置。村莊建設(shè)規(guī)劃的主要內(nèi)容包括：對住宅和供水、供電、道路、綠化、環(huán)境衛(wèi)生以及生產(chǎn)配套設(shè)施作出具體安排。

城鄉(xiāng)一體化背景下村莊規(guī)劃存在的突出問題

（一）村莊布局規(guī)劃不適應(yīng)新型城鄉(xiāng)體系變化趨勢

長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏，對村莊建設(shè)中的區(qū)域影響與城鄉(xiāng)互動缺乏研究，導致城鄉(xiāng)各自發(fā)展、布局分散。面臨的突出問題是，村莊規(guī)劃的上位規(guī)劃依據(jù)不足，使得在實際的操作中村莊分類發(fā)展（保留、拆遷或集并）等問題缺少指導，與區(qū)域整體發(fā)展態(tài)勢也缺乏協(xié)調(diào)。

（二）用地規(guī)劃缺乏集約利用的機制

當前，我國農(nóng)村“一戶多宅”的情況較為普遍，隨著農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，“空心村”現(xiàn)象日益嚴重，農(nóng)村建設(shè)用地浪費現(xiàn)象較為嚴重。另一方面，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，建設(shè)用地指標極為稀缺。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化背景下，需要以確保農(nóng)民利益為底線，建立有效的村莊用地退出和盤活機制，促進土地資源的高效集約利用。

（三）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺乏城鄉(xiāng)聯(lián)動的動力

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃標準、技術(shù)規(guī)范并未充分考慮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，在強調(diào)物質(zhì)空間規(guī)劃的同時忽視了對生產(chǎn)發(fā)展、特色產(chǎn)業(yè)培育、農(nóng)民增收的充分考慮。長期以來以城市為中心的觀念固化，規(guī)劃對農(nóng)村的規(guī)定較粗略，對與農(nóng)村發(fā)展密切相關(guān)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和發(fā)展等問題嚴重忽略，規(guī)劃實施缺乏后勁和支撐，致使農(nóng)村建設(shè)不能健康持續(xù)發(fā)展。

從規(guī)劃的實用性和可操作性角度看，村莊規(guī)劃需要在村莊布局、土地利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展三個層面，將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的離散、割據(jù)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)一體化條件下的聚合、協(xié)同。

政策建議

（一）“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合

從村莊規(guī)劃編制程序看，應(yīng)做到銜接上位規(guī)劃與加強村民參與相結(jié)合，完善規(guī)劃編制體系，提升規(guī)劃的科學性，保障規(guī)劃的可操作性。一方面，村莊內(nèi)許多建設(shè)項目如供水、道路、能源、垃圾收集轉(zhuǎn)運處理等的決策權(quán)不在村里，而在縣級。宏觀層面，需要注重村莊總體布局，樹立“空間全覆蓋”的規(guī)劃思想，重視村莊與城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系，統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)空間和結(jié)構(gòu)，構(gòu)建起“城鎮(zhèn)-中心村-基層村”新型的城鄉(xiāng)體系。綜合村莊所處區(qū)位、空間布局型態(tài)、人口規(guī)模、土地節(jié)約集約利用潛力以及未來城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢等因素，確定城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化型、遷建型、保留提升型和集中聯(lián)建型等村莊優(yōu)化調(diào)整模式。通過劃分村莊類型，明確村莊等級，以指導單個村莊的規(guī)劃建設(shè)。另一方面，需要充分發(fā)揮村民在村莊規(guī)劃建設(shè)中的能動性，加強對規(guī)劃的事前調(diào)查，綜合考慮到歷史、人文、自然、生態(tài)等多方面的因素，對村莊用地空間和服務(wù)設(shè)施布設(shè)等方面進行安排，防止村莊規(guī)劃的城市化傾向。

（二）城鎮(zhèn)帶動和以農(nóng)為本相結(jié)合

在村莊布局規(guī)劃方面，在城鄉(xiāng)一體化背景下，村莊布局規(guī)劃需要堅持有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)民就業(yè)的原則，也要統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)對村莊巨大的幅射力，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理等一體化建設(shè)。按照“試點先行、群眾自愿、以點帶面、有序推進”的原則要求，規(guī)劃建設(shè)新型農(nóng)村住宅社區(qū)，促進人口集聚、資源共享，解決農(nóng)村無序建房造成的耕地濫占、投資浪費、環(huán)境臟亂差等問題，既滿足農(nóng)民改善居住環(huán)境和建房的強烈需求，又有效節(jié)約土地資源，改變長期以來農(nóng)村“有新房無新村”的狀況。

（三）村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合

在村莊規(guī)劃內(nèi)容方面，應(yīng)以促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為目的，因地制宜地將市場經(jīng)濟手段靈活運用到村莊規(guī)劃中，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)村“造血功能”，使村莊規(guī)劃真正成為將村民利益落實到空間上的表達。村莊規(guī)劃既要滿足農(nóng)民生活需求，又要解決生產(chǎn)問題，使村莊規(guī)劃能夠滿足村民的工作、居住、出行、休閑等綜合需求。村莊規(guī)劃要重視村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，落實產(chǎn)業(yè)空間布局，提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施，為村莊長遠的經(jīng)濟發(fā)展搭建平臺，編制相應(yīng)的專項規(guī)劃。將產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略、生產(chǎn)功能區(qū)和用地規(guī)模確定、農(nóng)田及農(nóng)村居民點整理、生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配置內(nèi)容納入到村莊規(guī)劃中，以強化村莊發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐。

（四）融合發(fā)展和特色發(fā)展相結(jié)合

一方面，將村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及城市反哺等多方面內(nèi)容結(jié)合進行思考，銜接區(qū)域發(fā)展、挖掘核心優(yōu)勢，為村莊尋找合適的發(fā)展定位。另一方面，受到規(guī)模的限制，村鎮(zhèn)的發(fā)展不可能像城市一樣實現(xiàn)功能的“大而全”，最重要的是形成自身的產(chǎn)業(yè)特色，構(gòu)建核心競爭力。規(guī)劃需要從區(qū)域綜合分析入手，結(jié)合自身村莊的核心優(yōu)勢，明確其最為合適的發(fā)展定位，指導村莊建設(shè)合理、有序推進。

（五）控制總量和盤活存量相結(jié)合

在村莊土地利用規(guī)劃方面，應(yīng)按照嚴控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總體要求，以提高資源節(jié)約集約利用水平和改善農(nóng)民生活環(huán)境為目標，統(tǒng)籌規(guī)劃村莊生活用地、生產(chǎn)用地和生態(tài)用地，建設(shè)宜居宜業(yè)美麗鄉(xiāng)村。一方面，妥善處理好村莊規(guī)劃布局集中與分散的關(guān)系，體現(xiàn)以人為本的原則，結(jié)合村民生產(chǎn)生活方式，功能布局要以有利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、方便村民生活為前提。加強村莊各類用地建設(shè)規(guī)模控制，避免無序擴張。推動產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢區(qū)域集中、人口向社區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中，形成資源節(jié)約、可持續(xù)利用、經(jīng)濟社會環(huán)境和諧發(fā)展的土地利用模式，保證社會、經(jīng)濟、生態(tài)三者效益的最大化。另一方面，與土地整理規(guī)劃相銜接，促進耕地集約利用；以節(jié)約集約利用土地為核心，合理安排土地整治的規(guī)模、布局和時序；與增減掛鉤政策相銜接，促進建設(shè)用地集約利用；引導村莊適度集中建設(shè)，促進集約利用土地，提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用率。（承擔單位:農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計研究院）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報 2017-03-18

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